SISSEJUHATUS

Lühiülevaade põhiseaduse ajaloost

Eesti iseseisvuse taastamisega sündis meie rahvuslikku õiguskorda uus põhiseadus. Kõikumatus usus ja vankumatus tahtes kindlustada ja arendada riiki võttis Eesti rahvas 1938. aastal jõustunud põhiseaduse § 1 alusel 28. juuni 1992. a rahvahääletusel vastu põhiseaduse. Põhiseaduse vastuvõtmisest on möödunud juba kakskümmend aastat.

2002. aastal ilmus esimene taasiseseisvumisjärgne põhiseaduse kommenteeritud väljaanne. 2008. aastal ilmus teine kommenteeritud väljaanne, sest põhiseadusest arusaamise tunnetusulatus vajab pidevat tänapäevastamist. Käesolevad põhiseaduse kommentaarid on seega juba kolmandad.

Eriti akuutseks muutus põhiseaduse mõtte sisustamine seoses Eesti vastuvõtmisega Euroopa Liitu, st alates 1. maist 2004. – Eesti rahvas otsustas rahvahääletusel 14. septembril 2003 Eesti riigi Euroopa Liitu astumise ja põhiseaduse täiendamise üle. Rahvahääletusel vastu võetud Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seaduse paragrahv 1 sätestab: „Eesti võib kuuluda Euroopa Liitu, lähtudes Eesti Vabariigi põhiseaduse aluspõhimõtetest.”

  Selleks et paremini aru saada meie kehtivast põhiseadusest, on vajalik heita põgus pilk ajalukku. Nimelt pole omariiklus saatnud Eestit kogu aeg. Omariikluse periood on ajaskaalal olnud Eesti jaoks kaunis lühike. Kuigi formaalselt on korrektne väita, et Eesti iseseisev demokraatlik vabariik kuulutati välja 24. veebruari 1918. a iseseisvusmanifestiga, annab Eesti ajalugu piisavalt tõendeid selle kohta, et Eestil oli enne riikliku iseseisvuse väljakuulutamist õiguslikult autonoomne ühtsus. Võib koguni väita, et 1918. aastal sündinud uus Eesti kujutas endast muinasaja (sks k uralte Staat) riigi taassündi. Ajalooallikad räägivad sellest, et muinasaja lõpul oli toonane Eesti ühiskond peaaegu valmis uue kvaliteediga organisatsioonilise vormi – riigi – tekkeks, kui arvestada tolleaegseid tingimusi Euroopas.

Riigi teke peab olema juriidiliselt vormistatud. Ajalugu pakkus meile selleks võimaluse alles 20. sajandil. Eesti esimene põhiseadus võeti vastu 15. juunil 1920. Kuid juba enne seda oli vastu võetud riigiõiguslikke akte, mis oma olemuselt täitsid põhiseaduse rolli, määrates kindlaks Eesti riikluse alused.

Eesti eelkonstitutsioonideks tuleks pidada Eestimaa Kubermangu Ajutise Maanõukogu (hilisema nimetusega Eesti Maapäev) 15. novembri 1917. a otsust kõrgemast võimust; juba mainitud manifesti kõigile Eestimaa rahvastele (iseseisvusmanifesti), mille kuulutas välja Päästekomitee, ning Asutava Kogu poolt 4. juunil 1919 vastuvõetud Eesti Vabariigi valitsemise ajutist korda.

30. märtsil 1917 moodustas Vene Ajutine Valitsus Eestimaa kubermangu ning tegutsema hakkas Ajutine Maanõukogu. Formaalselt oli tegemist Eestimaa kubermangu omavalitsusorganiga. Eestis olid tekkinud alged ühiskonna riiklikuks organiseerimiseks demokraatia põhimõtete alusel. Nimelt olid Ajutise Maanõukogu pädevuses kõik kohalikud haldusküsimused ning ta valiti maakondade ja linnade poolt. Valimised ise toimusid 7. juulil 1917. Tormilised sündmused Venemaal 1917. aastal valmistasid ette pinna selleks, et 15. novembril 1917 kuulutas Ajutine Maanõukogu ennast kõrgeima võimu kandjaks Eestis ja seda kuni Eesti Asutava Kogu kokkukutsumiseni. Eesti rahval tuli täita kuni Asutava Kogu kokkuastumiseni ainult Maanõukogu poolt antud õigusakte. Ajal, mil Maanõukogu polnud koos, oli Maanõukogu juhatusel ja vanematekogul ühes Maavalitsusega õigus anda kiireloomulisi määrusi ja käske Eestimaa elu korraldamiseks. Kogukondlik autonoomia oli muutunud juriidiliselt riiklikuks iseseisvuseks.

Siiski saadeti Ajutine Maanõukogu bolševike poolt laiali ning formaalselt iseseisvuspüüdlused katkesid. Nüüd läks vaja kiireloomulisi lahendusi, mis tuginesid otsusele kõrgemast võimust. Vanematekogu määras 19. veebruaril 1918. a kogu võimu realiseerimiseks Päästekomitee, kes kuulutas 24. veebruaril 1918 välja Eesti Vabariigi iseseisvuse. Samal päeval avaldati „Manifest kõigile Eestimaa rahvastele”. Kõige olulisem on manifestis see, et Eesti kuulutati iseseisvaks demokraatlikuks vabariigiks tema ajaloolistes ja etnograafilistes piirides koos riigi piiridesse kuuluvate Eestimaa osade loetlemisega. Legaliseeriti Päästekomitee ja rõhutati tema sidet Maanõukoguga. Deklareeriti teiste riikide suhtes poliitilist erapooletust, teistelt riikidelt loodeti sama enda suhtes. Korrati, et maa valitsemiskorra peab lõplikult kindlaks määrama Eesti Asutav Kogu ning kuni Asutava Kogu kokkukutsumiseni jääb kogu seadusandlik ja täidesaatev võim Maapäeva ja selle loodud Ajutise Valitsuse kätte. Tähelepanuväärne on, et manifestis sätestati nüüdisaegsete põhiseaduste lahutamatuks osaks olevad põhiõigused ja vabadused: võrdsus seaduse ja kohtute ees; vähemusrahvuste kultuurautonoomia tunnustamine; sõna-, trüki-, usu-, koosoleku-, ühinemis- ja streigivabadus. Ajutisele Valitsusele delegeeriti terve rea sotsiaalsete, majanduslike ja organisatsiooniliste küsimuste lahendamine.

Saksa okupatsiooni tingimustes ei saanud juttu olla reaalsest iseolemisest ja iseotsustamisest. Alles pärast sakslaste kapituleerumist 1918. a kogunes sama aasta 11. novembril Ajutine Valitsus, mille oli moodustanud Päästekomitee juba 24. veebruaril 1918. 12. novembril 1918. a moodustas Maanõukogu vanematekogu teise Ajutise Valitsuse. 28. novembril 1918. a algas Vabadussõda. Vabadussõja ajal 1919. a aprillis toimusid Eesti Vabariigi konstitueerimiseks Asutava Kogu valimised. Valimised korraldati Asutava Kogu valimise seaduse alusel, mille oli vastu võtnud Maanõukogu 24. novembril 1918. Asutav Kogu oli Eestis esimene rahva poolt vahetult valitud rahvaesindus. Valimised ise toimusid proportsionaalsuse põhimõttel üldise ja ühetaolise valimisõiguse alusel salajase hääletamisega. Asutava Kogu avaistung toimus 23. aprillil 1919. Probleemiks oli aga see, et puudus seadus, mis oleks sätestanud Asutava Kogu pädevuse ja tema suhted teiste riigiorganitega. Arvestada tuli ka sellega, et just Asutava Kogu peaülesandeks oli Eesti Vabariigi põhiseaduse väljatöötamine. Nii moodustaski Asutav Kogu oma teisel tööpäeval, 24. aprillil 1919, ajutise põhiseaduse eelnõu koostamiseks komisjoni. Juba eelnevalt oli Maanõukogu esimees moodustanud eelkomisjoni, kelle ülesanne oli Asutava Kogu komisjoni omaga sarnane ja kes oli Asutava Kogu kokkukutsumise ajaks oma tööga valmis saanud. Just eelkomisjoni eelnõu läks läbivaatamisele Asutava Kogu komisjoni, kes esitas selle mõnevõrra muudetud kujul 21. mail 1919 Asutava Kogu üldkoosolekule. Asutava Kogu üldkoosolek arutas eelnõu kolmel lugemisel ja võttis 4. juunil 1919 vastu „Eesti Vabariigi valitsemise ajutise korra”, mis hakkas kehtima 9. juulil 1919. Ajutine valitsemise kord on kolmas Eesti omariiklust konstitueeriv õigusakt, n-ö eelkonstitutsiooniline akt. Lisagem, et ajutise valitsemiskorra üldised põhimõtted leiame me hilisemast, 1920. aasta põhiseadusest.

Ajutine valitsemise kord iseloomustas Eestit kui iseseisvat, rippumatut ja demokraatlikku vabariiki, määras esialgsed riigipiirid ning loetles maa-alad, mis kuuluvad Eesti riigile. Riigikeelena sätestati eesti keel, samas anti vähemusrahvustele tagatised oma keele kasutamisel. Nii nagu iseseisvusmanifestki sisaldas ajutine valitsemise kord ulatuslikku kodanike põhiõiguste ja vabaduste kataloogi. Lisandusid sotsiaalsed õigused: tasuta kohustuslik emakeelne algharidus; õigus saada maad harimiseks ja eluasemeks; õigus saada tööd; töökaitse; emade kaitse; toetus riigilt nooruse, vanaduse, töövõimetuse ja õnnetuse korral jm. Ajutine valitsemise kord muutis riigi valitsemiskorda. Kõrgeim võim Eestis kuulub rahvale, kelle nimel ja valikul teostab seda Asutav Kogu. Asutava Kogu peamised ülesanded olid põhiseaduse vastuvõtmise, maakorralduse ja tähtsamate ühiskondlike uuenduste kindlaksmääramine. Asutav Kogu oli pädev vastu võtma kõiki seadusi. Olgu märgitud, et tagatud oli Asutavas Kogus vastuvõetud seaduste panek rahvahääletusele, kui seda nõuab 25 000 hääleõiguslikku kodanikku või 1/8 Asutava Kogu koosseisust. Tagatud oli samuti rahvaalgatus. Ajutine valitsemise kord kehtestas, et kõik senised seadused ja määrused jäävad kehtima, kuni Asutav Kogu, valitsus või muud seaduslikud võimud neid seaduslikus korras ei tühista, muuda ega täienda või kuni ajutine valitsemise kord ise pole neid tühistanud, muutnud või täiendanud.

Asutav Kogu võttis Eesti riigi esimese põhiseaduse vastu 15. juunil 1920 ja see oli pealkirjastatud „Eesti vabariigi põhiseadus”. Selle ametlik tekst avaldati 9. juuli 1920. a Riigi Teatajas (RT 1920, 113/114). Põhiseadus jõustus 21. detsembril 1920.

Esimest põhiseadust võib iseloomustada kui demokraatliku rahvusliku õiguskorra tippakti. Selles põhiseaduses on esile tõstetud õigusriigi idee. Esiteks realiseeris põhiseadus võimude lahususe idee (§-d 35, 57 ja 68); teiseks sätestas isikute põhiõiguste süsteemi (II ptk „Eesti kodanikkude põhiõigustest”). Põhiseadus kehtestas üle paarikümne põhiõiguse. Väärib märkimist, et peale isiku- (§ 8), eluaseme- (§ 10) ja omandiõiguse (§ 24) ning kõigi isikute võrdsuse seaduse ees (§ 6) oli sätestatud ka vähemuste kaitse. Eraldi väärib rõhutamist riigi rahva käsitus. Nimelt käsitati riigi rahvast riigiorganina, rõhutades sellega rahva kui avaliku võimu alge tähtsust. Riigivõimu kõrgeimaks teostajaks luges põhiseadus rahvast, kes teostas riigivõimu hääleõiguslike kodanike kaudu rahvahääletuse, rahvaalgatuse ja Riigikogu valimise teel. Seadusandlikku võimu omavaks rahvaesinduseks oli Riigikogu, mis valiti kolmeks aastaks proportsionaalse valimissüsteemi abil üldistel, ühetaolistel ja otsestel valimistel salajase hääletamise teel. Täitevvõim kuulus Vabariigi Valitsusele, mille eesotsas oli riigivanem. Valitsus sõltus täielikult Riigikogust.

Esimese põhiseadusega oli Eesti riigil õiguseks vormitud kõik liberaalsele rahvusriigile omased ja vajalikud põhitunnused: see, kes moodustab riigi rahva ja milline on riigi territoorium, ning ka see, milles leiab väljenduse Eesti omariikluse suveräänsus. On üldtunnustatud, et õiguse ajalugu algab sealt, kus selle paneb kirja õiguse looja. Eestil oli ennast võimalik riigina identifitseerida ja legitimeerida rahvusliku õiguskorra loomise teel alates 20. sajandi teise kümnendi lõpust. Niinimetatud eelkonstitutsiooniliste aktide kaudu jõuti 1920. a mandrieuroopalikus õiguskultuuris kõige olulisema rahvusriigi seaduse, põhiseaduse vastuvõtmiseni.

Kuid Riigikogu killustatus, mis põhjustas valitsuste sagedase vahetumise, sundis õige pea rääkima põhiseaduse muutmise vajadusest. 1920. aasta põhiseadust oli võimalik muuta ja täiendada rahvahääletusel: kas siis Riigikogu ettepanekul, millele pidi järgnema rahvahääletus, või rahvaalgatuse korras algatatud rahvahääletusel. Esimene katse põhiseaduse täiendamiseks tehti 1924. a ja see oli ilmselt ajendatud enamlaste ülestõusust. Nimelt pakkus K. Päts saadikurühmadele idee sätestada parlamendi poolt valitava vabariigi presidendi institutsioon. Hääletamiseni see kava ei jõudnud. Esimeseks Riigikogu juhatusele esitatud eelnõuks oli Riigikogu Põllumeestekogude rühma poolt 1926. aastal esitatud „Põhiseaduse muutmisseaduse eelnõu”. Muu hulgas nägi eelnõu ette rahva valitava presidendi ameti kehtestamise. Kuid ka see eelnõu ei jõudnud hääletuseni. Olgu lisatud, et õigusteadlased jõudsid VII õigusteadlaste päeval J. Uluotsa ettekande alusel otsusele, et põhiseaduse muutmiseks puudub vajadus, sest kehtiv põhiseadus annab piisavalt võimalusi nii valitsusele kui ka riigivanemale oma võimu teostamiseks.

Järgmised katsed muuta põhiseadust tehti kolmekümnendate aastate alguses. Põllumeestekogude ja Rahvaerakonna esindajate poolt esitati 1932. a alguses „Eesti vabariigi põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu”. Et eelnõu esitajad pidid ise kandma eelnõu trükikulud, siis jäi eelnõu avaldamata ning Riigikogu juhatus lõpetas menetluse. Samasisulise eelnõu algatas ka Riigikogu ning arutas seda 1932. a veebruaris. Eelnõu otsustati panna rahvahääletusele, mis toimus 13.–15. augustil 1932. Rahvahääletus aga ei õnnestunud, sest vastu oli enamik hääletanutest ja nii ei saanud Eesti veel presidenti ning ka Riigikogu suurus jäi muutmata.

1932. a novembris võttis Riigikogu vastu otsuse, milles lubati põhiseaduskomisjonil esitada Riigikogule uus põhiseaduse muutmise eelnõu. Uue eelnõu aluseks võeti rahvahääletusel juba läbikukkunud eelnõu ning õigupoolest oli see Riigikogu samm vastukaaluks vabadussõjalaste tegevusele, kes organiseerisid rahvaalgatuse korras põhiseaduse muutmist. 1933. a jaanuaris esitas põhiseaduskomisjon eelnõu Riigikogu juhatusele ja see otsustati panna rahvahääletusele. Rahvahääletus toimus 10.–12. juunil 1933, kuid seda tabas sama saatus mis eelmistki. Eelnõu vastu oli 2/3 hääletanutest.

Kolmas tõsine katse muuta põhiseadust võeti ette rahvahääletusel 14.–16. oktoobrini 1933. Sedakorda oli tegemist vabadussõjalaste poolt rahvaalgatuse korras esitatud eelnõuga. Kuigi Riigikogu muutis eelnevalt põhiseaduse rahvahääletusega vastuvõtmise korda, et tõkestada vabadussõjalaste eelnõu vastuvõtmist (tõstis oluliselt rahvahääletusel põhiseaduse vastuvõtmiseks vajalikku häälteenamust), võeti see eelnõu vastu suure häälteenamusega. Rahvahääletuse tulemusel uuenenud põhiseadus muutis Eesti riigi valitsemisvormi, mis kokkuvõtvalt tähendas pööret autoritaarsuse poole.

Põhiseaduse sisulised muudatused olid nii olulised, et hakati rääkima uuest, 1933. a põhiseadusest. Formaalselt oli tegemist kehtiva 1920. a põhiseaduse uue redaktsiooniga. Põhiseaduse uus redaktsioon jõustus 24. jaanuaril 1934. Valitsemisel sätestati mitmeid muutusi. Riigikogu koosseisu vähendati 100 liikmelt 50-le, proportsionaalse valimise põhimõtet täiendati isikuvalimise võimalusega, Riigikogu enda volitused pikenesid kolmelt aastalt neljani. Muutus riigivanema valimise kord ja tema õigused suurenesid. Näiteks oli riigivanemal põhiseaduse muudatuste järgi õigus riiklikel kaalutlustel välja kuulutada Riigikogu ennetähtaegsed valimised, piiratud vetoõigus, õigus riiklikel kaalutlustel lõpetada ennetähtaegselt Riigikogu korraline istungjärk, dekreediõigus, valitsuse moodustamise ainupädevus ning kohtunike nimetamise õigus Riigikogu poolt pakutud kandidaatide hulgast. Eesti sai endale peaministri institutsiooni.

Muudetud põhiseaduse alusel ei valitud ei Riigikogu ega riigivanemat. Küll on põhjust rääkida alanud vaikivast ajastust. Riigivanema ülesannetes tegutsev peaminister K. Päts kehtestas 12. märtsil 1934 riigis kuueks kuuks kaitseseisukorra, et takistada Vabadussõjalaste Liidu võimule pääsemist. Oma sammudest informeeris ta Riigikogu, kes nõustus kaitseseisukorra kehtestamisega. Riigikogu katkestas riigivanema soovil oma tegevuse. Kaitseseisukord ise kehtis formaalselt kuni 1939. a 12. septembrini. 1935. a peatati siseministri määrusega erakondade ja teiste poliitiliste ühingute ja nende liitude tegevus (v.a 1935. a loodud Isamaaliit). Vabadussõjalaste organisatsioonid olid juba seoses kaitseseisukorra kehtestamisega keelatud. Siiski esitasid vabadussõjalased 1935. a septembris oma teise eelnõu põhiseaduse muutmiseks. Riigivanem keeldus 1935. a oktoobris vabadussõjalaste eelnõule ametlikku käiku andmast. Vaikival ajastul esitati ka teine põhiseaduse muutmise eelnõu Riigikogu kolme liikme poolt. Ka siin ei andnud riigivanem eelnõule ametlikku käiku. Suveräänsuse kandjaks kujunes rahva asemel võim ja selline konstitutsiooniline interreegnum kestis 1938. aastani.

Põhiseaduse 1933. a redaktsioon ning muu õiguslik tegelikkus olid omapäraseks intertemporaalseks õiguseks (üleminekusäteteks), mis sundis nii rahvast kui ka poliitikuid tähelepanelikult suhtuma riigiõiguslikesse arengutesse Eestis. On selge, et ei inter partes ega veel vähem inter omnes saa olla täielikku üksmeelt. Siiski on tendentsina täheldatav liikumine riigi suveräänsuselt rahvasuveräänsuse poole, seda siiski piiratult.

Tõsiselt võetav samm uue põhiseaduse poole tehti 23.–25. veebruari 1936. a referendumil, kus eelnõus „Eesti rahva otsus Rahvuskogu kokkukutsumiseks” küsiti, kas oleks vaja kokku kutsuda kahekojaline Rahvuskogu, et täiendada ja/või asendada 1933. a põhiseadust. Rahvuskogu kokkukutsumine sai heakskiidu. Riigivanem kutsus 1936. a detsembris valitud Rahvuskogu kokku 1937. a veebruaris ja kokkutulnud Rahvuskogule esitas riigivanem uue põhiseaduse eelnõu. Rahvuskogu võttiski vastu uue põhiseaduse, esitades töö tulemused riigivanemale. Riigivanem kuulutas põhiseaduse ja selle elluviimise seadused 17. augustil 1937 Kadrioru lossis pidulikult välja ja uus põhiseadus jõustus 1. jaanuaril 1938.

1937. a põhiseadus oli tublisti mahukam seni kehtinust. Nimelt sisaldas 1920. a põhiseadus 89 paragrahvi, aga 1937. a põhiseadus 150 paragrahvi. Põhiseaduses oli ulatuslik peatükk „Eesti kodanikkude õigused ja kohustused” 27 paragrahviga, samas kärbiti oluliselt rahva osalemist riigivõimu teostamisel. Näiteks loobuti rahvaalgatuse korras seaduste vastuvõtmisest. Rahvahääletus oli võimalik ainult presidendi nõusolekul põhiseaduse muutmiseks. Nii jäid riigivanema sõnad kodanike kõrgeimast võimust deklaratiivseteks, sest otsene demokraatia oli asendunud esindusdemokraatiaga. Põhiseaduses püüti jätkuvalt realiseerida õigusriigi idee seda osa, mis nõuab võimude lahusust ja tasakaalustatust. Ühekojalise parlamendi asemele tuli kahekojaline ja Riigikogu hakkas koosnema Riigivolikogust ja Riiginõukogust; seati sisse suure, riigivanema pädevusega sarnane presidendi institutsioon; nähti ette õiguskantsleri institutsioon, kelle nimetas ametisse president ja kelle ülesanne oli valvata avalik-õiguslike asutuste tegevuse seaduspärasuse üle eelkontrolli vormis.

23. augustil 1939 kirjutasid Nõukogude Liit ja Saksamaa alla Molotovi-Ribbentropi paktile ja selle lisaprotokollidele, mis tähendas Eestile kuulumist Nõukogude Liidu huvi- ja mõjusfääri. 28. septembril 1939 kirjutas Eesti alla nn baaside lepingule. Eesti Vabariigi okupeeris 1940. a Nõukogude Liit – Eesti ei saanud oma iseseisvust realiseerida pool sajandit kestnud okupatsiooni ajal.

Uus ühiskondlik-poliitiline situatsioon kujunes Eestis 1980. aastate keskpaigast alates ja oli seotud kommunistliku režiimi krahhiga NSV Liidus ja Ida-Euroopas. Selle perioodi esimeseks põhiseaduslikuks aktiks (mitte eelpõhiseaduslikuks aktiks, sest Eesti riik eksisteeris, vaatamata okupatsioonile, edasi de jure ja toimis ka tema 1937. a põhiseadus, mille alusel tegutses eksiilvalitsus) võiks pidada akti, millega kuulutati ajalooliselt kujunenud sinimustvalge värvikombinatsioon Eesti rahvusvärvideks (vrd 1937. a põhiseaduse § 6 lg 1) ning rukkilill ja suitsupääsuke Eesti rahvussümboliteks. Selles aktis on oskuslikult ühendatud riik ja rahvas, riiklikud ja rahvussümbolid. Sellist riigi ja rahva ühendamise taktikat kasutati taasvabastamise teel järjekindlalt, andes rahvale tema koha nii riigivõimu aluse ja kandja kui ka kõrgeima riigivõimuorganina. Rahva tähtsust taasiseseisvumisel näitavad ilmekalt ka rohkem kui 900 000 toetusallkirja, millele tuginedes võttis Ülemnõukogu 16. novembril 1988 vastu deklaratsiooni Eesti NSV suveräänsusest, konstitutsiooniparandused ja otsuse mitte toetada unitaarriigi loomist taotlevaid NSV Liidu konstitutsiooni ja valimisseaduse parandusi. Deklaratsiooniga rõhutas Ülemnõukogu Eesti iseotsustamisõigust kuni konstitutsioonilise otsustamisõiguseni välja. Olemuslikult on tegemist põhiseadusliku aktiga, mida võib võrrelda Maanõukogu 15. (28.) novembri 1917. a otsusega kõrgemast võimust. Nimetatud akti põhiseaduslikku olemust rõhutavad sellega tehtud konstitutsiooni­muudatused, sh eriti maa, loodusvarade, põhiliste tootmisvahendite, transpordi- ja sidevahendite, pankade, kaubanduse jne kuulutamine Eesti ainuomandiks (kuulusid NSV Liidu konstitutsiooni põhjal vaid NSV Liidu ainuomandisse); era- ja segaomandi lubamine; kodanike ja juriidiliste isikute konstitutsiooniliste õiguste kohtuliku kaitse võimaldamine jne.

Rahva ja riigi suhete üle kujunes elav diskussioon seoses küsimusega Eesti NSV riigikeelest. Eesti keele riigikeeleks tunnistamine (vrd 1937. a põhiseaduse § 5) lõi kindla aluse eesti rahva ja tema kultuuri säilimiseks ja arenemiseks (vrd 1937. a põhiseaduse ja 1992. a põhiseaduse preambulit). Samuti oli omariikluse taastamisega seoses oluline kohaliku omavalitsussüsteemi taasloomine, mille nägi ette Ülemnõukogu 8. augusti 1989. a otsus. See otsus nägi ette ülemineku tsentraliseeritud nõukogude süsteemilt riigivalitsemise ja omahalduse kindlapiirilisele eristamisele ning territoriaalse haldusstruktuuri reorganiseerimise.

Tähelepanuta ei saa jätta oma territooriumi majanduslikku kasutamist kooskõlas 16. novembri 1988. a konstitutsiooniparandusega. Selleks töötati välja Eesti isemajandamise kontseptsioon (IME). Eesti Vabariigi omandiseadus ja omandireformi aluste seadus, Eesti Panga asutamine, 1992. a rahareform jne suunasid majanduse uutele alustele: terviklikule ja NSV Liidu rahvamajandussüsteemist eraldatud arenguteele. Seda oli sunnitud aktsepteerima ka NSV Liidu keskvõim, näiteks NSV Liidu Ülemnõukogu otsuses Balti riikide majanduslikust iseseisvusest.

1989. a muutus suhetes NSV Liidu keskvõimuga üheks kesksemaks küsimuseks Molotovi-Ribbentropi paktile (MRP) õigusliku hinnangu andmine. Ülemnõukogu 12. novembri 1989. a otsus „Ajaloolis-õiguslikust hinnangust Eestis 1940. aastal toimunud sündmuste kohta” kvalifitseeris Eestis 1940. a toimunu agressiooniks, sõjaliseks okupeerimiseks ning Eesti Vabariigi annekteerimiseks NSV Liidu poolt, mistõttu Eesti Vabariigi riikliku korra vägivaldne muutmine oli rahvusvahelise õiguse seisukohalt kehtetu, sh Eesti Vabariigi lülitamine NSV Liidu koosseisu õigustühine. Juriidiliselt tähendas see Eesti tunnistamist okupeerituks ja annekteerituks, st enam mitte liiduvabariigiks, vaid riigiks, kes taotleb iseseisvuse taastamist ja okupatsiooni lõpetamist. Ülemnõukogu 30. märtsi 1990. a otsusega „Eesti riiklikust staatusest” kinnitati, et Eesti on okupeeritud riigi staatuses, kuid tema õiguslik järjepidevus kestab edasi de jure. Nimetatud otsusega kuulutati välja üleminekuperiood, mis pidi lõppema põhiseaduslike riigiorganite moodustamisega. Samast kuupäevast pärineb deklaratsioon Eesti NSV Ülemnõukogu ja Eesti Kongressi koostööst, millega tunnistati Eesti Kongressi Eesti Vabariigi kodanikkonna esinduskoguna ja Eesti Vabariigi riigivõimu taastajana ning avaldati valmidust temaga koostööd teha. Eesti Kongress pidas oma esimese istungi 11.–12. märtsil 1990 ja valis oma alaliseks organiks Eesti Komitee. Üleminekuperioodi põhiseaduslike aktide seas on tähtsamad Ülemnõukogu 8. mai 1990. a seadus „Eesti sümboolikast”, millega taastati Eesti Vabariigi ametlik nimetus ja rakendati 1937. a põhiseaduse §-d 1, 2, 4, 5 ja 6; 16. mai 1990. a seadus „Eesti valitsemise ajutise korra alustest” ja Ülemnõukogu otsus samast kuupäevast „Eesti Vabariigi Ülemnõukogu tegevusprogrammist ülemineku­perioodil Eesti Vabariigi iseseisvuse taastamiseni ja valitsemise ajutisest korrast”. Need olid programmilised dokumendid üleminekuperioodi seadusandluses ja riiklikus tegevuses, sh uue põhiseaduse väljatöötamisel.

Olgu märgitud, et 1989. a avaldas I. Gräzin Eesti Demokraatliku Sotsialistliku Vabariigi põhiseaduse eelnõu ning 1990. aastal avaldasid E. Talvik ja J. Kaljuvee Eesti Vabariigi põhiseaduse eelnõu.

3. märtsil 1991 toimunud referendumil, millest võttis osa 82,86% hääleõiguslikest isikutest, andis jaatava vastuse küsimusele „Kas Teie tahate Eesti Vabariigi riikliku iseseisvuse ja sõltumatuse taastamist?” 77,83% hääletanutest.

Riigipöördekatse Moskvas 19. augustil 1991 lõi soodsa pinnase Eesti iseseisvuse väljakuulutamiseks Eesti Vabariigi Ülemnõukogu poolt 20. augustil 1991. Ka seda otsust „Eesti riiklikust iseseisvusest” võib käsitada kui põhiseaduslikku akti. Nimelt nähti otsuses ette moodustada põhiseaduse väljatöötamiseks Põhiseaduse Assamblee. Assamblee moodustasid Eesti Kongressi ja Ülemnõukogu esindajad pariteetsetel alustel. Põhiseaduse Assamblee sai rakenduse pärast Ülemnõukogu 3. septembri 1991. a otsuste „Põhiseadusliku Assamblee valimistest” ja „Eesti Vabariigi Põhiseadusliku Assamblee tööülesannetest ja töökorraldusest” vastuvõtmist. Assamblee avaistung peeti Toompeal 13. septembril ja selle esimeheks sai Tõnu Anton (Ülemnõukogu saadik). 11. oktoobril otsustas assamblee Eesti Vabariigi üles ehitada tasakaalustatud parlamentaarse demokraatia põhimõtetest lähtuvalt. Eesti Riigiarhiivi fondi 2324 nimistu 1 säiliku 12 lehtedelt 421–432 leiame Eesti Vabariigi Põhiseaduse Assamblee läkituse eesti rahvale, mille see koostas oma tegevuse lõpuks. Läkituses on öeldud, et Põhiseaduse Assamblee on oma töö lõpetanud ning Eesti Vabariigi põhiseaduse ja põhiseaduse rakendamise seaduse eelnõud on valminud. Rahvahääletusele panekuks valmis põhiseaduse eelnõu tugineb Eesti Vabariigi varasematele põhiseadustele ning on nende loomulik järglane. Uus põhiseadus lähtub inimõiguste tunnustamise ja parlamentaarse demokraatia põhimõtetest ning rahva kestvuse elulisest huvist. Ka pöördutakse eesti rahva poole ettepanekuga võtta põhiseadus koos selle rakendamise seadusega vastu. Läkituses avaldatakse veendumust, et oma toetava otsusega astub eesti rahvas määrava sammu Eesti riikluse kindlustamise raskel teel. Assamblee esitatud põhiseaduse eelnõu kiitis Ülemnõukogu 20. aprilli 1992. a otsusega heaks ja otsustas selle panna rahvahääletusele.

Rahvahääletus põhiseaduse vastuvõtmiseks toimus 28. juunil 1992. Hääleõiguslike kodanike nimekirjadesse oli kantud 669 080 isikut, kellest osales hääletamisel 446 708. Põhiseaduse ja rakendusseaduse eelnõude poolt andis oma hääle 407 867, vastu oli 36 147 kodanikku.

Vastavalt Eesti Vabariigi põhiseaduse rakendamise seaduse §-le 9 jõustus põhiseadus vastuvõtmise kuupäevast, seega 28. juunist 1992. Algas uus ajajärk Eesti riigi ja õiguse ajaloos. Põhiseaduse ja selle rakendamise seaduse vigadeta tekst on avaldatud Riigi Teataja 1992. aasta 26. numbri kordustrükina.

Käesolevate kommentaaride koostamise ajal avaldas J. Raidla mõtte selle kohta, et kuigi põhiseaduse retrospektiivsel analüüsil on oma väärtus, kujutab põhiseaduse analüüs selles perspektiivis midagi veelgi olulisemat. Eelkõige pidas ta silmas neid muutusi, mis toimuvad Euroopa Liidu riigiõiguslikus staatuses ja mille toimet arusaamadele meie põhiseadusest ei saa kuidagi eirata. Kuigi põhiseaduse tõlgendamisruum on võrreldes tavaseadustega suurem – siin on isegi seaduse mõttel suurem regulatiivne tähendus –, pole see tõlgendamisruum piirideta. Seepärast on möödapääsmatud põhiseaduse enda uuendamise eeltööd. Tartu Ülikooli õigusteaduskonnas loodi 2010. a riigi- ja rahvusvahelise õiguse instituut, mille üheks kandvaks eesmärgiks ongi keskenduda mitte ainult riigiõigusliku akadeemilise potentsiaali koondamisele ja vastava diskursuse kanaliseerimisele, vaid kaasaaitamisele liikumisel uuendatud Eesti Vabariigi põhiseaduse poole. Igati ratsionaalne on Riigikohtu üldkogu seisukoht kohtuotsuses 3-4-1-6-12 (nn ESM kaasus), mis räägib sellest, et hoolimata Eesti Vabariigi põhiseaduses sätestatud rangest suveräänsusklauslist peab suveräänsuse sisustamisel arvesse võtma nüüdisaegset konteksti.

Käesolevad kommentaarid, mis jätkavad meie põhiseaduse süstemaatilise kommenteerimise traditsiooni, püüavad anda tänapäevase pildi põhiseaduse mõttest olukorras, kus taasiseseisvumisest on möödunud juba rohkem kui viiendik sajandist, kus Eesti on Euroopa Liidu liikmesriik kaheksa aastat, kus olulise panuse meie põhiseaduse tõlgendamisse on andnud Eesti kohtud ning õigusteadlased, kuid ka avalik arvamus.

Põhiseadus õiguskorra tippaktina: põhiseaduse aluspõhimõtetest, väärtustest ja tõlgendamisest

28. juunil 1992 tegi eesti rahvas omariikluse mõttes põhimõttelise valiku, hääletades Eesti Vabariigi põhiseaduse poolt. Omariikluse tingimustes peabki õiguslike lahenduste leidmine tuginema riiklikult organiseeritud ühiskonna seest tulenevatele valikutele. Tänapäevasel demokraatlikul ühiskonnakorraldusel on mõned põhimõttelised alused, millest tegeliku demokraatia taotlejad peavad kinni pidama. Riigi jaoks on ainukene võimalus ennast legitimeerida õiguse abil ja kaudu. Oluline on arvestada sellega, et Eesti õiguskord on kuulunud ja kuulub mandrieuroopalikku õiguskultuuri. Selle õiguskorra aluseks on antiikse Rooma õiguskultuur. Selles õiguskultuuris kujunes õiguskord normiloomingu kaudu. Eesti riik ehitab üles meie rahvuslikku õiguskorda samuti õigusnorme luues. Seejuures peab normiloomingu tulemus olema piisavalt üldine, samas arusaadav. See on vajalik põhjusel, et nii tavainimesed kui ka õiguse rakendajad võiksid võimalikult vähe pingutades vastu võtta juriidilist tähendust omava ja õigusele vastava otsustuse.

Mandrieuroopaliku õiguskultuuri olemust rõhutab kehtiv põhiseadus, kui see sätestab, et riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel (PS § 3).

Legitimeerimist õigusnormide abil tuleb iseloomustada nende kehtivuse kaudu. Probleem on selles, et põhiseadusnormi juriidiline kehtivus ei garanteeri selle kehtivust sotsiaalses mõttes. Teisisõnu on olnud normide legitiimsus ja nende sotsiaalne kehtivus alati kaks ise asja. Tänapäevane legitimeerimine kujutab endast lõppastmes kommunikatiivset ratsionaalsust. Õigust saab olla ühiskonnas niipalju, kuipalju õiguse subjektid seda oma käitumise kaudu lõppastmes välja näitavad. Selleks et legislatiivsed pingutused vilja kannaksid, peavad kehtivast õigusest tulenevad nõudmised realiseeruma õiguse subjektide käitumises. Nii oleme tähelepanu juhtinud ühele väga olulisele tahule õiguse tänapäevases mõistmises. Sama loomulikult kuuluvad õiguse tänapäevase mõistmise juurde arusaam õigusest tema objektiivses mõttes, õigusest kui suverääni poolt kirja pandud (formaalselt kindlaksmääratud) õigusest. Sama loomulik on õigusest arusaam tema subjektiivses tähenduses ehk objektiivsest õigusest õiguse subjektile tulenevast ja kuuluvast käitumismudelist. Kuid nüüdisajal on õiguse traditsioonilistele tahkudele oluline lisada arusaam õigusest kui normatiivsest informatsiooni- ja kommunikatsioonisüsteemist. Õigus haarab endasse kõik selle, mis on seotud inimkäitumise õiguslikult relevantse osaga. Sellepärast on õiguse tunnetamiseks vaja näha ja tunnustada seda normatiivset korrelatsiooni, mis eksisteerib õiguse ja ühiskonna vahel. Rõhutada tuleb seda eeskätt konstitutsiooniõiguse normide tunnetamise kontekstis, sest nende abstraktsuse aste on võrreldes suure osaga ülejäänust õiguskorrast suurem ning seosed õiguse sotsiaalsete dimensioonidega raskemini tabatavad. Arvesse võttes õiguse tänapäevast käsitust, on kommentaarides püütud põhiseaduse norme sisustades mitte distantseeruda pikka aega mandrieuroopalikus õigusmõtlemises domineerinud õiguspositivismist, kuid samas seda ka mitte üle tähtsustada. Õigus ei saa olla ega olegi paljalt indiviidide või nende ühenduste otsustuste resultaat. Õigus vajab funktsioneerimiseks tegelikkuses toimivat kommunikatsiooni.

Põhiseadusest arusaamine peab tuginema korrastatud õigusmõtlemisele. Mandrieuroopalikus õigusmõtlemises on viimastel aastakümnetel toimunud kvalitatiivne muutus ning õigusmõtlemise vundamendiks on kujunenud väärtused. Väga paljude Euroopa riikide rahvuslike õiguskordade ratsionaalses tunnetamises on sellele tasemele juba jõutud. Tõsi, üleminek uuele kvaliteedile õigusmõtlemises on võtnud suhteliselt palju aega. Eestis on tõsiseid märke läbimurdest õigusmõtlemise tänapäevasele tasemele. Samas tuleb nõustuda taasiseseisvumisjärgse esimese Riigikohtu esimehe R. Marustega, kes väitis, et meie mõtlemist piirab ajalooline traditsioon, positivistlik arusaam õigusest, mis oli levinud Euroopas ja ka Eestis 20. sajandi esimesel poolel. Ta lisas, et see ei ole ainult kohtunike probleem, vaid juristide ja õiguspoliitikute probleem tervikuna. Kui vähemalt Euroopa kultuuriruum on väärtusjurisprudentsile ümber lülitunud aastakümnete vältel, siis meie oleme silmitsi olukorraga, kus tuleb teha selline ümberlülitus suhteliselt lühikese aja jooksul. Kohtunike kutseühingu esimees A. Jõks ütles 1997. aastal, et kohtunikke raputas diskusioon õiglase ja väärtustele orienteeritud õigusemõistmise ning seadusest tuleneva kohtupidamise kohast Eesti õigussüsteemis. Kõik see tähendab eelkõige seda, et just põhiseaduse seadusetähe taga tuleb osata näha väärtusi. Väärtusjurisprudents tunnustab seadusest kõrgemal seisvaid väärtusmastaape ja loeb ennast nendega seotuks. Põhiseadusest arusaamisel tuleb osata väärtusmastaape konkretiseerida.

Põhiseaduse enda struktuuris on väärtused domineerival kohal preambulis. Preambulis sisalduvad suure üldistusastmega väärtused mõjutavad põhiseaduse muid sätteid, kujundades selliselt põhiseaduse mõtet. Loomulikult leiame üldkehtivaid väärtusi põhiseaduse preambuli kõrval ka põhiseaduse muudest osadest. Veel enam, põhiseadusega seoses on vajalik rõhutada väärtuste regulatiivset iseloomu. Regulatiivseks (korrastavaks) teeb põhiseaduses sisalduvad väärtused asjaolu, et nad kuuluvad põhiseadusesse. On selge, et meist igaühel on väärtuskogemusi, mida saab kas heaks kiita või hukka mõista. Tunduvalt raskem on aga seevastu saavutada väärtuskogemuste laia baasi, mis saab põhineda väärtusmastaapidel. Põhiseadusest arusaamiseks vajalikud väärtusmastaabid on kirjas põhiseaduses eneses. Nii näiteks on põhiõigustega seoses ühiskonnas valitsev õiguslik eetos kirjas põhiliselt põhiseaduse teises peatükis. Selline olukord on loomulik, sest ühiskonnas on alati midagi sellist, mis garanteerib laiapõhjalise kooskõla. Probleemiks on aga see, et põhiseaduses sisalduvad väärtused ei moodusta sellist väärtuskorda, mis oleks täiuslik ehk vaba lünkadest. Väärtused ise, nende kvaliteet on pidevas muutumises. Seetõttu on küsimus juba valitsevast või enam mitte valitsevast väärtusest pidevalt päevakorral. Nii pole väärtused identsed põhiseadusega, mille kaudu ja abil me neist teavet saame.

Põhiseaduses leiduvatel väärtustel on väga erinev loomus. Nii võib eristada kõlbelisi, sotsiaalseid, õigusriiklikke jm väärtusi. Nende väärtuste skaala pole mitte üksnes ulatuslik, vaid ka teatud ulatuses muutuv. Näiteks leidis Riigikohus üldkogu otsuses 3-4-1-6-12 (nn ESM kaasus), et ka euroala majanduslik ja finantsiline jätkusuutlikkus kuulub alates Eesti kuulumisest euroala riikide sekka Eesti põhiseaduslike väärtuste hulka.

Kui aga küsida, kas me võime leida põhiseadusest mingi ülima väärtuse, mis on aluseks õigusriiklikult organiseeritud Eesti riigile, siis võib sellele vastata põhimõtteliselt jaatavalt. Jutt on inimese ja riigi omavahelistest suhetest. Eesti omariikluses pole inimene loodud riigi jaoks, vaid riik on loodud inimese jaoks. Põhiseaduse preambul konstateerib, et riigi kindlustamise ja arendamise mõte on riigi rahva, keele ja kultuuri säilimise tagamine läbi aegade. Inimese prioriteet riigi ees pole riigi kehtestatud, vaid riik tunnustab seda kui inimesele loomulikult kuuluvat omadust. Riik reguleerib inimese käitumist sel määral, et see ei riivaks põhjendamatult tema vabadust ja kindlustaks avaliku huvi realiseerumise. Õigupoolest pole ülim väärtus iseenesest juriidiline mõiste, vaid eetiline kategooria. Kuid sattudes põhiseadusesse selle alusväärtusena, muutub ta – nagu eespool märkisime – juriidiliseks ehk siduvaks põhimõtteks. Olgu lisatud, et ülimat väärtust peab aktsepteerima ja realiseerima kõigepealt Eesti riik ise. Kõik kolm riigivõimu – seadusandlik, täidesaatev ja kohtuvõim – peavad tegutsema selle nimel, et tagada lõppastmes inimesele kuuluvad õigused ja vabadused. Nii ei saa õiguste ja vabaduste realiseerimise hindamisel riigi poolt tulla kõne alla otstarbekohasus, vaid eelistus on alati õigustel ja vabadustel endil. Seega tähendab inimese ja tema õiguste ja vabaduste tunnistamine kõrgemaks väärtuseks seda, et riigil pole ilma seadusliku aluseta võimalik sekkuda inimese tegevusvabadusse. Taoline põhimõte realiseerub keerulise võimumehhanismi abil, milles osalevad kõik riigiorganid ja kasutatakse kogu õigussüsteemi. Sellegi põhimõtte leiame põhiseadusest.

Sissejuhatuses tahaks tähelepanu juhtida ka rahvasuveräänsusele. Nimetatud kategooria on väärtuseks igas tänapäevases ja demokraatlikus konstitutsioonis. Rahvasuveräänsuse sätestab põhiseaduse § 1 lg 1: „Eesti on iseseisev ja sõltumatu demokraatlik vabariik, kus kõrgeima riigivõimu kandja on rahvas.” Seega on põhiseaduse järgi igasuguse riigivõimu esmaseks õiguslikuks aluseks rahva tahe. Ühest küljest tuleb tähele panna, et tegemist ei ole rahvuse suveräänsusega. Teiselt poolt ei tähenda rahvasuveräänsus seda, et kõik inimesed, kes elavad riigi territooriumil, kuuluksid riigi rahva hulka. Rahvasuveräänsuse kandjaks on see osa riigi elanikkonnast, kellega riigil on juriidiline side ja seda peaasjalikult kodakondsusinstituudi kaudu. Juba Cicero on juhtinud tähelepanu sellele, et riigi rahvas pole mitte igasugune suur inimeste ühendus, vaid selline ühendus, keda seovad ühised huvid ja lugupidamine kehtiva õiguse vastu. Riikides, kus elab mitmeid rahvusi, võib tõusetuda küsimus naturalisatsiooni dimensioonidest. Eestis ongi juhtunud nii, et okupatsiooniaegseid migratsiooniprotsesse mõjutati sihilikult Eesti kahjuks. Nii peaks meil kodakondsuse andmine – riigi rahva formeerimine – olema seotud õnnestunud integratsiooniprotsessidega. Küll ei saa kodakondsus integratsiooni asendada, see peab olema kodakondsuse andmise eelduseks. Mõned Euroopa riikide põhiseadused sätestavad seepärast rahvasuveräänsuse kandjana mitte lihtsalt rahva, vaid paljurahvuselise rahva. Samas on riike, mille põhiseadus ei sätestagi rahvasuveräänsuse põhimõtet, lugedes seda tsiviliseeritud maailma lahutamatuks osaks. Rahvasuveräänsus on väga tihedalt seotud kodaniku õiguste ja kohustustega. Vastavad sätted sisalduvad põhiseaduse kolmandas peatükis. Rahva võimu ülimuslikkust ei saagi teisiti ette kujutada kui võimu teostavate üksikisikute tegevusena. Rahvasuveräänsuse realiseerimise üksikasjalikud juriidilised regulatsioonid aga annavad tunnistust soovist, et tegelikkuses realiseeruks tõepoolest rahvasuveräänsus, mitte aga näiteks mõnede egoistlikud võimu juurde pääsemise katsed. Rahvas teostab oma võimu põhiseaduse kohaselt eri vormides ning jääb riigivõimu kandjaks ka siis, kui ta riigivõimu teostamisel toetub seadusandlikule, täidesaatvale või kohtuvõimule.

Tähelepanu tuleks juhtida ühele aspektile rahvasuveräänsuse teostamisel. Nimelt tunneb rahvas ennast suveräänsuse kandjana väga selgelt just teatud ajaperioodidel. Siinkohal on silmas peetud Riigikogu valimisi ja rahvahääletust. Tundub, et Eesti riigi rahvas soovib ennast sagedamini tunda rahvasuveräänsuse kandjana. Sellest annab tunnistust näiteks L. Meri poolt Riigikogule esitatud presidendi otsevalimiste seaduse eelnõu.

Kokkuvõtvalt võib väita, et rahvasuveräänsus on õiguse esmane allikas. Rahva tahe, mis on leidnud väljenduse juriidiliselt relevantsetes vormides, on Eesti riigi tõeliseks vundamendiks, just sealt saab lähtuda iga mandaat, et omariikluses midagi täiustada või muuta. Mõned protsessid, mis on toimunud viimasel ajal Euroopa Liidus – näiteks erinevate stabiilsusmehhanismide jõustamine – võivad endaga kaasa tuua olukorra, kus rahvas kaugeneb riigi juhtimisest. Ilmselt on siin vaja kasutada ühelt poolt traditsioonilisi lahendusi, kus suveräänsuse jaotamisel peab kasutama näiteks referendumit, kuid samuti uue kvaliteediga lahendusi ning need saavad olla Euroopa Liidu liikmesuse tingimustes  piiriülesed. Samas tuleb tõdeda, et põhiseadus on elav seadus, millest tuleb aru saada muutuvates ühiskondlikes oludes ja ka muutuvates väärtustes, kus abiks võivad tulla juba mainitud siseriiklikud lahendused. Nii poleks ilmselt välistatud isegi selline olukord, kus rahvas otsustaks rahvahääletusel oma kõrgeima riigivõimu kandja rolli riigielu küsimuste lahendamisel muuta.

Õigusest arusaamise eesmärk on alati õiguse adekvaatse tunnetamise saavutamine. Piltlikult öeldes on tegemist tervikkujundi loomisega õigusest. Sellise tervikpildi kujundamine – silmas pidades rahvuslikku õiguskorda – peab toetuma ühelt poolt õiguskorra kui teatud terviku ja teiselt poolt selle tippakti, põhiseaduse ühtsuse ehk koherentsuse ideele. Õiguse teooria tunnetussaavutusi arvesse võttes tuleb tähelepanu juhtida kahele alusprintsiibile: esiteks kooskõlalisust tagavale põhimõttele ja teiseks kontekstilisuse põhimõttele. Põhiseadusest arusaamiseks tuleb neid aluspõhimõtteid kaasata nii, et ei tekiks vastuolusid põhiseaduse enda osade vahel (kooskõlalisus) ning et tekiks selgepiiriline ettekujutus põhiseaduse sätet puudutavast kohast põhiseaduse tekstis (kontekstilisus).

Eelnevalt rõhutasime normatiivse kommunikatsiooni tähtsust õigusest arusaamisel. Põhiseadusest arusaamisel tuleb seepärast tähelepanelikult analüüsida põhiseaduse tõlgendusi, mis on antud kohtute, eriti konstitutsioonikohtu poolt. Selline õigusliku tegelikkuse analüüs aitab lõppastmes parandada õiguse reaalset integratsiooni- ja siduvusjõudu. On igati loomulik tõdeda, et just konstitutsioonikohtu otsustused peavad olema väärtusotsustuste hierarhias kõrgeimad. Kuid küsimus pole ainult hierarhias. Need otsustused peavad olema ka aktsepteeritavad. Loomulikult on diskuteeritav, kas ja millisel määral põhiseadus ja kohtuniku otsustus, mis on langetatud põhiseaduse alusel, üldse vajavad avalikku või eraviisilist aktsepteerimist. Eri riikide pikk kogemus selles vallas räägib siiski sellest, et põhiseadusest arusaamise objektiviseeritud vormidel – eriti konstitutsioonikohtu otsustustel – on oluline tähendus riiklikult organiseeritud ühiskonnaelule. On juhtunud, et konstitutsioonikohus läheb vastuollu vaikiva enamuse õigusteadvusega. Jutt on inimestest, kelle seaduskuulekus, lojaalsus riigile ja konstitutsioonile on üldiselt iseenesestmõistetavad. Ilmselt ei saa põhiseaduslikkuse järelevalve kvaliteedi ainumäärajaks olla otsuste üldine aktsepteeritavus, kuid mööda vaadata sellest ei tohi. Avatud ühiskonnas on põhiseaduse interpreteerijate ring lai ning põhiseaduse tunnetamise protsess avatud, sellega seoses on siin alternatiivseid võimalusi. Igatahes peaks selge olema see, et põhiseaduse enda tekstist tema tunnetamiseks ei piisa.

Õiguskorrale ratsionaalse mõtte andmine algab ja lõpeb ühelt poolt seadusandliku protsessiga ja teiselt poolt õiguse (seaduse) realiseerimisega. Mõlemad õiguskorrale ratsionaalse mõtte andmise faktilised komponendid on teineteisega seotud. Igapäevases õiguspraktikas, aga samuti õigusteoorias esitatakse tihti küsimus, kuidas on võimalik saavutada ratsionaalsust õiguse tunnetamises, õiguslikus käitumises, õiguslikus otsustamises. Millistel eeldustel ja millistes piirides on ratsionaalsus õiguses ja õigusteaduses üldse saavutatav? Kas eksisteerib a priori kehtivaid, mõistuspäraseid printsiipe, reegleid ja protseduure? Meie jaoks on siinkohal tähtis see, et õiguskorra kui teatud terviku ja selle tippakti tunnetamisel lähtutaks reeglitest, mida võiks nimetada õigusteaduse seadusteks. Siin pole loomulikult tegemist seadustega objektiivse õiguse tähenduses. Tegemist on õiguse mõistmise jaoks kehtivate printsiipide, reeglite ja protseduuridega, mille teadmine ning kasutamine aitab mõtestada õiguslikku tegelikkust ja ka kehtivat põhiseadust. Seega on võimalik identifitseerida juriidilist arusaamist mittejuriidilisest, võimalik on vahetegu largissimo sensu ja sensu stricto vahel, millest viimane püüab seletada õigust, toetudes õpetusele õigusest ja õiguspraktikale. Tähtis on siin see, et juristid püüavad tõlgendada, mitte lihtsalt kritiseerida. Õigus ise on see, mis pakub enda tõlgendamiseks pidepunkte. Eesti riik on orienteeritud õigusriiklusele ja sellepärast peab siin olema tagatud kõigile pääs nende endi juriidilist staatust kirjeldava teabe kui kõige selle juurde, mis kuulub õigusega korrastatud tegelikkusse. Sellise juurdepääsu hulka kuulub muu hulgas kindlasti seadustest ja eriti põhiseadusest arusaamine. Seaduste keele kui erialakeele omapära (eksaktsus) aga ei võimalda alati edastada seaduste mõtet kõigile kergesti mõistetavalt. Sellises olukorras ongi kompensatsiooniks kommentaarid.

Kommentaarid ei pretendeeri viimase instantsi tõele. Tuleb nõustuda arvamusega, et eelkõige konstitutsiooniõiguse tõlgendamisel on diskursuse iseloom, kus metoodiline täpsus ei taga vaieldamatuid tulemusi. Küll on iga põhiseaduse teaduslik kommentaar abiks õigusmõtlemise korrastamisel. Õigusteaduse ülesanne ongi õiguse kui reaalselt eksisteeriva sotsiaalse fenomeni igakülgne ja süsteemne uurimine selle kriitilise interpretatsiooni ja esitatud seisukohtade argumenteerimise abil. Eessõnas märgitud „Eesti Vabariigi põhiseadus. Seletustega ja tähestikulise sisujuhiga varustanud Joh. Kaiv, J. Klesment” autorid märkisid ka selle kommentaari eessõnas, et nende töö eesmärgiks ei ole riigikorra kriitika, selle eesmärgiks on vaid selgitada maksva põhiseaduse eeskirju, kusjuures seletused on püütud rajada peamiselt nii senisele praktikale kui ka enam-vähem üldtunnustatud vaadetele.

Põhiseadusest arusaamise kujundamise objektiks on seaduse tekst, kusjuures teksti tuleb käsitada õiguskultuurilise fenomenina, mitte käsuna. Kehtivast põhiseadusest leiame mõtte selle kohta, et täitmiseks kohustuslikud saavad olla üksnes avaldatud seadused (PS § 3). Nii juhib põhiseadus meie tähelepanu ius scriptum’i rollile õiguskorrast arusaamisel. Põhiseaduse keelde tuleb suhtuda eriti tähelepanelikult. C. R. Jakobson on öelnud, et keel ja mõistus käivad käsikäes, sest keel on avalikuks saanud mõistus. Tänapäevane õiguskultuur on juristide jaoks teed näidanud. Põhiseadus on legislatiivne sõnum, mis on suunatud kõigile selle adressaatidele. Põhiseaduse ja seaduse subjektide vahel toimib vahendajana seaduse tõlgendaja.

Eesti ühiskonda ja sealhulgas juristkonda huvitavad juba mõnda aega küsimused seaduse sätte ja mõtte vahekorrast. Euroopa õigusruumi on see probleem köitnud aastakümneid. Tõlgendamine on sisult vaba tegevus. Iga seadus, eelkõige aga põhiseadus peab toimima. Nii aga juhtub ainult siis, kui kõigepealt saadakse seadusest mõistuspäraselt aru. Mis saab olla veel tähtsam ja vastuvõetavam kui tees selle kohta, et seadus peab olema arusaadav selle adressaatidele laias tähenduses? Ja veel – ei maksaks karta, et seadust kommenteerides kantakse õiguse ja tegelikkuse üle sisuline otsustamine ja vahendamine seadusest õiguse konkretiseerimisele ning nii pole legaalsus enam seotud mitte niivõrd õigusaktidega, vaid juriidilise metoodikaga. Kui arvatagi, et seaduste kommenteerimisega kaotab seadusandja „tüki temale kuuluvat maad”, siis selle kaotatu saab ta endale ju tagasi võita, pidades õigustloovate aktide produtseerimisel teraselt silmas õiguspraktikat – ka seaduste kommentaare. Nii pole vaja hirmu tunda ei Riigikogul, Vabariigi Presidendil ega rahval. Põhiseaduse kommentaarid ei sea ei formaalseid ega sisulisi takistusi selle formaalseks muutmiseks. Ületada tuleks aga arusaam, nagu oleks juriidiline hermeneutika võimeline pakkuma ainult väärtusvabu lahendusettepanekuid. Eriti tuleb seda silmas pidada konstitutsiooniõiguses.

Mandrieuroopalik õiguskultuur tunneb kaanoneid (canones), mille abil on võimalik tõlgendamistulemusteni jõuda. Tegemist on ajaloolise koolkonna rajaja Fr. C. von Savigny poolt õiguse kohta info saamiseks formuleeritud erineva kvaliteediga küsimustega, mille esiisadeks olid juristid klassikalise Rooma õiguse ajast. Õiguse kohta on võimalik esitada viis erinevat küsimust: keele, loogika, süstemaatika, ajaloo ja funktsionaalsuse ehk teleoloogia-alase küsimuse. Viimati nimetatutega on mõeldud seisukohti, mis püüavad leida vastust õigusnormi algupärasele eesmärgile. Valdavalt saab mandrieuroopaliku õiguskultuuri kontekstis õiguse tõlgendamine alguse ühest osast objektiivsest õigusest ehk õiguse tekstist. Siiski tuleb rõhutada süstemaatilise tõlgendamise kaanonit, mille kasutamine võimaldab näha õiguskorda tervikuna, mistõttu võib süstemaatilise tõlgendamise abil jõuda õiguskorda iseloomustatavate printsiipideni. Süstemaatiline tõlgendamine on ilmselt üks keerukamaid põhiseaduse tõlgendamise meetodeid. Siia kuuluvad nii kooskõlalisust kui ka kontekstilisust tagavad argumendid; mõistelis-süstemaatilised ja printsiibiargumendid; spetsiaaljuriidilised ja prejuditsiaalsed argumendid ning komparatiivsed argumendid. Ülalnimetatud tõlgendamismeetodid realiseerivad põhiseaduse ja õigussüsteemi ühtsuse ideed ning aitavad vältida vastuolusid põhiseaduse eri osade vahel. Kindlasti tuleb lisada, et süstemaatilise meetodi täielikul rakendamisel võetakse arvesse ka põhiseaduse seotust Euroopa õigusruumiga. Eesti õiguskorra printsiipide sisustamisel tuleb Eesti põhiseaduse kõrval arvesse võtta arenenud õiguskultuuriga riikide õiguse põhimõtteid. Probleem on siin selles, et ühiskonna eri struktuurid haaravad indiviide kaasa erinevatesse eluvormidesse ühiskondlikus, riiklikus, suprariiklikus jms plaanis. Nendes kõigis ühiskonnastumise vormides on potentsiaali, kujundamaks ühelt poolt täisväärtuslikku elu ja teiselt poolt adekvaatset arusaamist riiklikult organiseeritud ühiskonnast. Ülalkirjeldatud nn kommunitaristlikust vaatenurgast eelistatum tundub olevat selle liberaalne suund, mille abil saab kujundada pildi inimesest, mille aluseks on esmajoones moraalsed tõekspidamised. Ennekõike liberaalse kommunitarismi abil saab kujundada inimesepildi, mis põhineb moraalsetel tõekspidamistel ning kehtib ka õiguslikus valdkonnas. Rahvusriik peab olema võimeline avama ennast nii sisse- kui ka väljapoole. Avanemine väljapoole on tänapäeval seotud kolme tendentsiga: Euroopa Liiduga ühinemise protsessi, rahvusvahelise õiguse rolli kasvu ja inimõiguste jätkuva seadustamisega. Tõsi, hetkel pole päris selge, millal ja millises ulatuses ületab Euroopa identiteet regionaalseid ja rahvuslikke identiteete. Pole selgust selleski, milline peaks olema Euroopa ühinemise eesmärk. Küll peavad olema rahvuslikud õiguskorrad transparentsed ja osalt on see saavutatud sellega, et välise avanemise saavutamiseks on rahvuslike õiguskordade tippaktidesse – põhiseadustesse – leidnud tee vastavad normiprintsiibid. Eesti Vabariigi põhiseadus sätestab, et rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ja normid on Eesti õigussüsteemi lahutamatu osa, mis ei tähenda loomulikult seda, nagu ei peaks oma kultuur ja traditsioon leidma kajastamist euroopalikus põhiseaduskultuuris. Teiselt poolt ei tohi meie arusaamu põhiseaduses sätestatut silmas pidades kammitseda ainult ühe riigi või rahva identiteet, nägemata eluvormide paljusust. Tundub, et selles mõttes on põhiseadusest arusaamine eetiline diskursus, mille käigus püütakse leida riigi rahva ja elanike jaoks kõige vastuvõetavamaid lahendusi. Tähtis on selle tunnetamine, millises riigis me tahame elada, milliseid traditsioone jätkata ning kuidas suhtuda vähemusrahvustesse ja marginaalsetesse inimkooslustesse.

Keelelise ja ajaloolise tõlgendamise kaanonid eeldavad, et nende kasutamiseks eksisteerib mingi kindel norm ning selle normi seotus teiste normidega pole vähemalt esialgu päevakorral.

Mõneti omapärane on funktsionaalse tõlgendamise koht põhiseadusest arusaamisel. Kindlasti ei tohi jätta tähelepanuta põhiseadusnormide tekkelugu, nende geneesi. Seda tuleks uurida eriti noortes õiguskordades, kus pole veel kujunenud arvestatavat praktikat põhiseaduse sageli avatud teksti tõlgendamiseks. Otsustava tähendusega aga ei saa olla selline lähenemine ka niisuguses olukorras. Probleem on selles, et Eestis ei kaasnenud põhiseaduse loomisega ulatuslikku ja põhjalikku diskussiooni ning normi geneesi ületähtsustamine võib viia koguni kuritarvitustele. Põhimõtteliselt kaheldakse kaanonite kasutamise tulemuslikkuses harva, kuid vähemalt tänapäeval on need vaid üheks paljudest mõtlemisviisidest, mis aitavad mõtestada õigust. Nii on juriidiliste tõlgendusvõimaluste hulka oluliselt suurendatud. Tänapäeval võib pidada tõlgendusargumendiks igasugust tõlgendamisvõimalust kirjeldavat asjaolu, pööramata vähemalt hermeneutilise protsessi algfaasis tähelepanu selle argumendi laadile või sisule. Selles kontekstis tuleb juhtida tähelepanu väärtushinnangutele. Tegemist on hinnangutega, mida olemasolev õigussüsteem ei sisalda, kuid mis on olulised õigusest arusaamisel. Õigupoolest on käesolevad kommentaarid juba kolmas katse kommenteerida põhiseadust tervikuna, seetõttu puutub uurija-kommenteerija mõnikord kokku tundmatute asjaoludega. Tundmatute asjaoludega hakkamasaamisel on kaks tahku: nendest teadasaamine ja nendest arusaamine. Tõlgendamist eeldab siin vaid uuest ja tundmatust arusaamine. Seega sisaldavad käesolevad kommentaarid endas immanentselt midagi uut õigusteaduses, mis peaks abi pakkuma omakorda praktiseerivatele juristidele.

Veel tahaks tähelepanu juhtida mõnedele tõlgendusmaksiimidele ja klassikalisse tõlgendamiskaanonite kataloogi lisandunud tõlgendusviisidele, mis aitavad selgitada põhiseaduse mõtet.

Integratsioonimaksiim nõuab, et eelistada tuleb neid käsitusi, mis mõjuvad ühtlustavalt. Põhiseadusest arusaamisele on rajatud käsitus ülejäänud õiguskorrast ja üldtunnustatud või enam tunnustust leidnud käsitused ei aita siin mitte ainult tagada põhiseadusest arusaamise ühtsust, vaid teenivad kogu õiguskorrast ühtlase arusaamise nõuet. Funktsionaalsuse maksiim nõuab seda, et iga põhiseadust tõlgendav organ peab põhiseadust tõlgendades jääma täitma temale pandud funktsioone ehk siis jääma teatud raamidesse. Põhiseaduse optimaalse elluviimise maksiim nõuab, et tõlgenduse valikul tuleb silmas pidada sellist teed, mis tooks endaga kaasa põhiõiguste kõige tugevama kehtivuse. Näeme, et ka põhiseaduse tõlgendusmaksiimide arvestamisel on tegemist interpreteeriva tegevusega, mille olemuseks on kommunikatsioon kirjutatud konstitutsiooniõiguse ja tegelikkuse vahel. Võib koguni väita, et põhiseaduse tõlgendamine peab rahuldama sotsiaalsest tegelikkusest esilekerkinud nõudmisi.

Põhiseadusest arusaamiseks kasutatavate võtete ja viiside kohta võib öelda kokkuvõtvalt, et need ei kujuta endast midagi erilist võrreldes muust õiguskorrast arusaamiseks kasutatavate võtetega. Küll on aga põhiseadusest arusaamisel mõned võtted ja maksiimid, mille kasutamata jätmine tooks endaga kaasa vääritimõistmist, vahel koguni negatiivseid tagajärgi tõlgendaja enda jaoks. Selle prima facie kohustuslikkusega peab põhiseadusest adekvaatse arusaamise kujundamisel alati arvestama.

Põhiseaduse esimesed kommentaarid, mis ilmusid 2002. a, peegeldasid riigiõiguslikku tegelikkust, kuhu Eesti Vabariik oli jõudnud taasiseseisvumisjärgse kümne aasta jooksul. Eesti liitumine Euroopa Liiduga põhiseaduse täiendamise seaduse (PSTS) alusel asetas Eesti riikluse uude taustsüsteemi. Samas kajastuvad Euroopa Liidu liikmesuse riigiõiguslikud aspektid põhiseaduslike aktide kogumis suhteliselt tagasihoidlikus mahus, olles koondatud PSTS nelja paragrahvi. Põhiseaduse põhiteksti sätted, mille toime nende vastuolu tõttu PSTS § 2 alusel Eestis kohaldatava Euroopa Liidu õigusega on muutunud (vt PSTS komm p 7), ei ole muutunud sõnastuslikult. Sellegipoolest tuleb põhiseaduse Euroopa Liiduga seoses aset leidnud muutmise viisi PSTS vastuvõtmise kujul pidada õigusselgeks ning põhiseadusest arusaamise adaptsiooni sotsiaalse tegelikkusega tagavaks. Vaatamata PSTS sätete napisõnalisusele on nendega hõlmatud Euroopa Liiduga liitumise riigiõiguslikud tuumküsimused ning reguleeritud need piisavalt selgelt.

Nimelt väljendub Eesti põhiseaduse ja Euroopa Liidu õiguse Eesti Vabariigis samaaegse kehtivuse ja kohaldatavusega seoses tekkiv probleemistik mõlema sihis olla Eesti ühiskonna toimimise määravaks aluseks ja kõrgeima õigusjõuga normiks.

Eesti põhiseaduse väljatöötamisel olid esiplaanil rahvusriikliku demokraatia ideed, mistõttu sätestati PS §-des 1 ja 3 Eesti iseseisva ja sõltumatu riigina, mille õiguskord põhineb põhiseaduse ülimuslikkusel ja igasuguse riigivõimu teostamise lubatavusel üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate normide alusel. Riigi põhiseadus on riigivõimu teostamise aluseks üksnes juhul, kui riik on iseseisev ja sõltumatu. Põhiseaduse ülimuslikkus on seega riigi iseseisvuse ja sõltumatuse otseseim juriidiline tagajärg.

Euroopa Liidu õiguse põhiprintsiipideks on aga selle vahetu kohaldatavus liikmesriigi territooriumil ning ülimuslikkus (esmasus) liikmesriigi õigusaktide ees. Teatavasti on Euroopa Kohus (otsuses Internationale Handelsgesellschaft, kohtuasi 11/70) kinnitanud, et Euroopa Liidu meetme kehtivust ja toimet liikmesriigis ei saa mõjutada väited selle vastuolust liikmesriigi põhiseaduses ettenähtud põhiõiguste või riigi põhiseadusliku struktuuri põhimõtetega (vt PSTS § 1 komm 12.3, PSTS § 2 komm-d 17–19).

Euroopa Liiduga liitumise ja liikmesuse võtmeküsimuseks on seega Euroopa Liidu õiguse Eesti territooriumil kohaldamise aluste reguleerimine. Puuduseks ei saa pidada seda, et põhiseadust ei täiendatud vastukaaluks riigi suveräänsust rõhutavale PS §-le 1 sätetega riigi suveräänsuse jagatavusest, supranatsionaalsele tasandile delegeerimise või mitmetasandilist teostamist sätestava normiga, nagu mitmed õiguskirjanduses välja pakutud lahendused sisaldasid (vt PSTS komm p 3). Kui õigusala asjatundjate arusaamad suveräänsuse olemusest erinevad sedavõrd, et isegi terminit „suveräänsus” mittekasutav ja riiklikku „sõltumatust” rõhutav PS § 1 võimaldas diskussiooni laiaulatuslikke siseriikliku elu valdkondi reguleeriva Euroopa Liidu õiguse Eesti õiguse suhtes ülimuslikuna kohaldamisest (vt PSTS komm p-d 4 ja 8), ei oleks „suveräänsuse” või „riigivõimu delegeerimist” või „mitmetasandilist teostamist” sätestav norm toonud lisaväärtust rahva õigusteadvusesse riigiõigusliku paradigma muudatuse sisseviimise seisukohast. Taandub ju lõppastmes suveräänsuse „jagamine” ja „mitmetasandiline teostamine” küsimusele sellest, millise „suveräänsusele” pretendeeriva subjekti seisukoht asja otsustamisel on määrav. Juristi jaoks seondub õiguse eksisteerimine eri tasanditel – kohalikul, riiklikul ja supranatsionaalsel – eeskätt küsimusega, kuidas valida kattuva reguleerimisalaga ja omavahel vastuolus olevatest normidest see, mis kuulub kohaldamisele. Ei saa olla juhus, et mitmete välisekspertide soovitused EL-ga ühinemisest võimaldatavate PS muudatuste kohta kattusid selles, et EL õiguse ülimuslikkuse (esmasuse) doktriin toob kaasa olulisima riigiõigusliku muudatuse, mille kajastamine PS-s on möödapääsmatu. Selle küsimuse lahendab PSTS § 2.

PSTS § 2 sätestab põhimõtte, Eesti kuulumisel Euroopa Liitu kohaldatakse Eesti Vabariigi põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi. Teatavasti esitas Eesti Vabariigi Valitsus ametliku liitumisavalduse Euroopa Komisjonile 28. novembril 1995. Liitumistaotlus ja selle aktsepteerimine tähendasid ulatusliku ettevalmistustöö algust, seda eriti Eesti õiguse ühtlustamisel EL õigusega. 30. jaanuaril 1996 pani Eesti valitsus paika eurointegratsiooni korralduse – selleks vajaminevad institutsioonid ja ametnikud ning nende ülesanded. Sama aasta mais moodustas valitsus põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni, kelle ülesandeks oli uurida põhiseaduse normide vastavust EL poolt kehtestatud nõuetele, analüüsida põhiseaduslike institutsioonide pädevuse piiritlemise võimalusi ja töötada välja ettepanekud ilmnenud juriidiliste lünkade, vastuolude ning ebatäpsuste, samuti Euroopa Liitu pürgimist piiravate asjaolude kõrvaldamiseks.

Juriidilise ekspertiisi komisjon tegutses ligemale kaks aastat ja tegi ära suure töö. Analüüsi tulemused võeti kokku komisjoni tegevuse aruandes, mis koos ettepanekute ja muude temaatiliste käsitlustega moodustab veidi enam kui 500 lehekülge. Kuigi otseselt põhiseaduse teksti puudutavaid ettepanekuid oli peaaegu sadakond, ei tõusetunud kordagi küsimus uue põhiseaduse väljatöötamisest. Jäädi lootma nn paindlikumate ettepanekute realiseerimise vormide peale. Seda sellepärast, et ekspertiisi käigus selgunud kitsaskohad ei osutunud nii kaalukateks, et oleksid pidurdanud riigi ja ühiskonna arengut. Siiski ühes oli ekspertiisikomisjon kindel – põhiseadust tuleb muuta. Kui varem said kõik elutähtsad põhiseaduslikud küsimused lahendatud kehtiva põhiseaduse tõlgendamise teel, siis EL liitumise tingimused ning Eesti enda staatuse muudatused sellesse raamistikku enam ei mahtunud. Tuli orienteeruda põhiseaduse muutmisele ja täiendamisele.

Eestis otsustati minna iseseisvat teed pidi ja lahendada EL ühinemise küsimus omaette põhiseaduse täiendamise seaduse vastuvõtmise abil. Põhiseaduse täiendamise seaduse vastuvõtmist toetas Eesti rahvas 2003. a 14. septembril toimunud rahvahääletusel.

Põhiseaduse täiendamise seadus koosneb ainult neljast paragrahvist, neistki vaid kaks esimest on sisulised sätted.

Esimene paragrahv kinnitab expressis verbis, et Eesti võib kuuluda Euroopa Liitu, lähtudes Eesti Vabariigi põhiseaduse aluspõhimõtetest. Selle tulemusena avanes Eestil põhiseaduslik võimalus sõlmida EL-ga ühinemisleping. Tähendatud lepingu ratifitseeris Riigikogu 21. jaanuaril 2004 üksmeelselt 77 parlamendiliikme kohalolekul. Operatiivselt tegutses samuti Euroopa Liit. Nimelt ratifitseeris Euroopa parlament ühinemislepingu 9. aprillil 2004, mille 556 kohalolnud liikmest hääletas lepingu poolt 520 liiget. 1. mail 2004 sai Eestist lepingu jõustudes Euroopa Liidu täisõiguslik liige.

Oluline on siinjuures, et Euroopa Liit tunnustas Eesti põhiseaduse täiendamist tähendatud kujul omaette aktina, vaatamata sellele, et PSTS tõi põhiseaduse teksti uue termini „aluspõhimõte”, jättes selle seejuures sisuliselt avamata. Seaduses jäid aluspõhimõtted määratlemata ennekõike seisukohtade suure hargnevuse tõttu. Ja ehkki konsensuseni pole veel tänaseni jõutud, on arutluste ja diskursuste käigus küpsemas arusaam, et aluspõhimõtete all tuleb mõista põhiväärtusi, ilma milleta Eesti riik ja põhiseadus kaotavad oma olemuse (vt PSTS § 1 komm-d 13.1–14.4).

Euroopa Liidu liikmesriikide põhiseaduste muudatused ja täiendused on oma loomult kahesugused. Ühed, mis peavad silmas eeskätt pädevuste EL-le omistamise võimalust ja pääsu EL koosseisu, ning teised, mis jäävad elu korraldama ka pärast ühinemist. Just viimati nimetatute hulka kuulub ka meie PSTS, kus määratletakse Eesti ja EL suhted. PSTS mõte selles oligi, et muuta meie põhiseadust EL-ga ühinemisel nii, et Eesti võiks põhiseadusest tulenevad riigivõimuvolitused delegeerida EL institutsioonidele sel määral, et see ei vastanduks Eesti riikluse aluspõhimõtetele. Seega on PSTS siduv lüli Eesti õiguse ja EL õiguse vahel. Siduvusel on ühendav, tervikut kujundav jõud. Ühte võib siduda nii sarnaseid kui ka erineva sisuga asju, nähtusi ja mõttevara. PSTS on siduv lüli erineva kaalu ja tähendusega õiguse vahel. Kuigi seostavate subjektide õigus on sisuliselt erinev, on neil vähemalt kaks ühisjoont: tähistus „õigus” ja juurestik „aluspõhimõtted”. Siin peitub ühtlasi edasiste arengute võti. Kui senini oli korralise seadusandluse ja normiloomingu seaduslikkuse mõõdupuuks põhiseadus, siis PSTS tõi Eesti põhiseadusse aluspõhimõtte mõiste, millele peab vastama põhiseadus ise. See on uus seaduslikkuse mõõdupuu. Lisaks iseloomustab aluspõhimõtete hulka kuuluvaid väärtusi nende väga kõrge üldistusaste ning aluspõhimõtted kannavad endas programmilis-eesmärgilist funktsiooni. Sellise mõõdupuu rolli ei mahu kõik väärtused, vaid eeskätt pikaajalised püsiväärtused, mida inimtegevuse käigus on kontrollitud väga pika aja jooksul ning mis seetõttu on ajaproovile vastu pidanud.

Seega võib väita, et PSTS, olles juuripidi seotud nii Eesti kui ka EL õigusega, pole mitte ainult neid õiguskordi siduv lüli, vaid ka kaitseklausel tingimustega, millele Eesti kuulumine Euroopa Liitu peab ja Euroopa Liit ise võiks vastata (vt ka PSTS § 1 komm-d 12.1–12.2).