Paragrahv 121.

Riigikogu ratifitseerib ja denonsseerib Eesti Vabariigi lepingud:

1) mis muudavad riigipiire;

2) mille rakendamiseks on tarvis Eesti seaduste vastuvõtmist, muutmist või tühistamist;

3) mille kohaselt Eesti Vabariik ühineb rahvusvaheliste organisatsioonide või liitudega;

4) millega Eesti Vabariik võtab endale sõjalisi või varalisi kohustusi;

5) milles ratifitseerimine on ette nähtud.

 

1. 

Käesolevas paragrahvis reguleeritakse sellist välissuhtlemise valdkonda nagu rahvusvaheliste lepingute sõlmimine. Paragrahvis kasutatakse terminit „Eesti Vabariigi leping” (ingl k treaty), mis selle paragrahvi kontekstis tähendab sisuliselt riigi nimel sõlmitud ratifitseeritud välislepingut, kuigi termin „Eesti Vabariigi leping” ei tähenda alati ratifitseeritud välislepingut. Eesti Vabariigi leping võib olla sõlmitud ka Vabariigi Valitsuse poolt, kui lepingu sõlmimine on tema pädevuses. Sel juhul lepinguid ei ratifitseerita.

PS IX peatükis kasutatakse riikidevaheliste lepingute tähistamiseks veel järgmisi termineid: peatüki pealkirjas ja §-s 123 „välisleping”; §-s 122 „rahuleping”, „piirileping” ja „konventsioon”. Termin „välisleping” on Eesti õigussüsteemis kasutusel kõiki rahvusvahelisi lepinguid üldistava terminina ja hõlmab, nagu juba viidatud, nii Riigikogu kui Vabariigi Valitsuse sõlmitud lepinguid. PS kasutab rahvusvaheliste lepingute puhul termineid „välisleping” (IX ptk pealkirjas ja §-s 123) ja „leping” (§-des 121 ja 122), mida tuleb vaadelda sünonüümidena.

VäSS § 3 lg 2 kohaselt on välisleping ehk rahvusvaheline leping selline kahe- või mitmepoolne „kirjalik kokkulepe Eesti Vabariigi ja välisriigi või rahvusvahelise organisatsiooni vahel, mida reguleeritakse rahvusvahelise õigusega, olenemata sellest, kas selline kokkulepe sisaldub ühes, kahes või mitmes omavahel seotud dokumendis, samuti olenemata selle konkreetsest nimetamisest”. Selle määratluse aluseks on rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni art 2 p 1 alapunktis a toodud määratlus.

 

2. 

Rahvusvaheliste lepingute nimetused on ajalooliselt välja kujunenud tulenevalt nii reguleeritavatest küsimustest kui ka lepingupooltest. Tuntakse järgmisi lepingute nimetusi: leping (rahuleping, kaubaleping), konventsioon, pakt, kokkulepe, modus vivendi (nn esialgne leping), kompromiss, konkordaat, nootide vahetamine, protokoll, statuut jms.

 

3. 

Eesti Vabariigi kehtivas seadusandluses on mõnikord kasutatud terminit „välislaenuleping”, mis oma sisult ja vormilt võib olla nii välisleping käesoleva paragrahvi mõistes (st kui see on sõlmitud rahvusvahelise õiguse subjektide vahel) kui ka rahvusvahelisele eraõigusele allutatud leping (nn kontraht) välismaise juriidilise või füüsilise isikuga.

Ratifitseerida saab ainult rahvusvahelise avaliku õiguse valdkonda kuuluvaid välislepinguid. Laenulepingud kui riigi kontrahtid välismaiste isikutega aga ratifitseerimisele kuuluda ei saa. Nende lepingute osas teeb Riigikogu otsuse PS § 65 p 10 ja § 104 p 15 alusel.

 

4. 

Välislepingu sõlmimine

 

4.1. 

Rahvusvaheline õigus ei kirjuta ette siseriiklikke lepingu sõlmimise protseduure. Rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni art-s 11 antakse loetelu nendest viisidest, kuidas riik saab väljendada oma nõusolekut olla rahvusvahelise lepingu pooleks. Nendeks viisideks on lepingu allkirjastamine (signeerimine), lepingutekstide vahetamine, ratifitseerimine, heakskiitmine, lepinguga ühinemine või muu sobiv kokkulepitud vahend.

 

4.2. 

Välislepingud kirjutab alla Vabariigi Valitsus. PS § 87 p 1 alusel viib Vabariigi Valitsus ellu riigi välispoliitikat ja p 4 alusel esitab Riigikogule ratifitseerimiseks ja denonsseerimiseks välislepinguid. Vastavalt VäSS § 8 lg 1 p 7 sõlmib Vabariigi Valitsus Eesti Vabariigi nimel Riigikogus ratifitseerimisele mittekuuluvad välislepingud.

PS § 121 annab Riigikogule ainupädevuse teatud välislepingute sõlmimise ja lõpetamise otsustamise suhtes (§ 65 p 4). Need on:

1) lepingud, mis muudavad riigipiire;

2) lepingud, mille rakendamiseks on tarvis Eesti seaduste vastuvõtmist, muutmist või tühistamist;

3) lepingud, mille kohaselt Eesti Vabariik ühineb rahvusvaheliste organisatsioonide või liitudega;

4) lepingud, millega Eesti Vabariik võtab endale sõjalisi või varalisi kohustusi;

5) lepingud, milles ratifitseerimine on ette nähtud.

Oma ainupädevust teostab Riigikogu selliste lepingute ratifitseerimise ja denonsseerimise teel. Välislepingute ratifitseerimise või denonsseerimise küsimust ei ole Riigikogul lubatud panna rahvahääletusele (vt PS § 106 lg 1).

Erinevalt PS § 65 p-s 16 Riigikogule antud üldisest pädevusest „muude” riigielu küsimuste lahendamisel ning 1937. a põhiseaduses talle antud õigusest ise otsustada selle üle, missugused välislepingud tuleb heaks kiita parlamendis, on välislepingute ratifitseerimise ja denonsseerimise juhud PS §-s 121 antud ammendava ehk kinnise loeteluna (vt põhiseaduse ekspertiisi komisjoni materjalid).

 

5. 

Teatud mõttes võib väita, et mõistel „lepingu ratifitseerimine” on kujunenud mõnevõrra erinev tähendus rahvusvahelises õiguses ja konstitutsiooniõiguses. Lepingu „ratifitseerimine” rahvusvahelise õiguse tähenduses võib aset leida sellest sõltumatult, kas leping konstitutsiooniõiguse mõttes (näiteks parlamendi poolt) „ratifitseeritakse” või mitte. Rahvusvahelises õiguses tähendab ratifitseerimine rahvusvahelist akti, mille vahendusel riik väljendab oma nõusolekut selle kohta, et leping on talle kohustuslik. Ratifitseerimine ei saa olla tingimuslik, samuti pole see riigile kohustuslik. Siiski loetakse heaks tavaks, et riigid peaksid hoiduma alla kirjutamast lepingutele, mida nad ei kavatse ratifitseerida. Kuigi kõrgeima riigivõimuorgani nõusolekut võib ratifitseerimiseks vaja minna, pole rahvusvaheliste lepingute õiguse teooria ja praktika seisukohast ratifitseerimise puhul tegemist konstitutsioonilise aktiga. Ajalooliselt ja riikide praktikas ratifitseerib välislepinguid nn suur kolmik – riigipea, valitsusjuht või välisminister. Vastavalt VäSS § 8 lg 1 p-le 7 jõustab Eestis Riigikogus ratifitseerimisele mittekuuluvad välislepingud Vabariigi Valitsus. PS § 121 paneb Riigikogule kohustuse ratifitseerida tema ainupädevuses olevad välislepingud.

PS §-s 121 on terminile „ratifitseerimine” antud mõneti üldisem ja tavakäsitusest erinev tähendus. Esiteks hõlmab see kõiki rahvusvahelisi akte, mille vahendusel võib riik väljendada oma nõusolekut lepingu kohustuslikkusega enda suhtes – ratifitseerimist ennast, heakskiitmist või ühinemist (v.a nootide vahetamine). Siinjuures tuleb silmas pidada, et rahvusvaheliste lepingute õiguse ja praktika kohaselt üldjuhul ratifitseeritakse (ratification) neid lepinguid, mille sõlmimisel riigi esindajad osalesid ja mille tekstile nad on andnud allkirja. Esineb aga ka juhtumeid, kus ratifitseerimisele allakirjutamist ei eelne või kus Riigikogu ratifitseerib lepingu selle heakskiitmise seadust vastu võttes. Välislepingut käsitlev riigisisene õigusakt pealkirjastatakse ja sõnastatakse selle järgi, milline võimalus on lepingus ette nähtud. VäSS § 6 lg 1 p 2 kohaselt võib Riigikogu välislepingu ratifitseerida kas ratifitseerimise, heakskiitmise, ühinemise või muu seaduse vastuvõtmisega. Kui lepingu sõlmib Vabariigi Valitsus, tulevad kõne alla heakskiitmine või ühinemine, sest Vabariigi Valitsus lepinguid ei ratifitseeri. Ühinetakse (accession) aga lepingutega, mis on välja töötatud ja sõlmitud lepinguga ühineva riigi osaluseta. Mõlemal juhul vormistatakse PS § 121 alusel Eesti Vabariigi nõusolek välislepingu siduvuse kohta ratifitseerimise seaduse alusel (vt nt tööstusomandi kaitse Pariisi konventsiooni ratifitseerimise seadus – RT II 1994, 4/5, 19). Samas esineb Eesti õigussüsteemis ka seadusi, kus Riigikogu on lähtunud terminite „ratifitseerimine” ja „ühinemine” üldtunnustatud tähendusest rahvusvahelises õiguses ja võtnud vastu ühinemise seaduse (Berni kirjandus- ja kunstiteoste kaitse konventsiooniga ühinemise seadus – RT II 1994, 16/17, 49; teose esitaja, fonogrammitootja ja ringhäälinguorganisatsiooni kaitse rahvusvahelise konventsiooniga ühinemise seadus – RT II 1999, 27, 165 jt).

Teiseks, ratifitseerimine kui akt koosneb kolmest eri toimingust. Kõigepealt annab riigi seadusandliku võimu organ (parlament) oma nõusoleku rahvusvahelise lepingu ratifitseerimiseks, heakskiitmiseks või sellega ühinemiseks (s.o konstitutsiooniline akt), mis on aluseks ja eeltingimuseks järgnevale kahele toimingule. Seejärel koostab Välisministeerium ratifitseerimis-, heakskiitmis- või ühinemiskirja, millele kirjutab alla riigipea, meil Vabariigi President (PS § 78 p 6). Ratifitseerimise kui rahvusvahelise akti viib lõpule Välisministeerium ratifitseerimis-, heakskiitmis- või ühinemiskirja esitamisega lepingu hoiulevõtjale ehk depositaarile. Seega oleks mõtteliselt õige lugeda § 121 algust alljärgnevalt: Riigikogu otsusel ratifitseeritakse või denonsseeritakse Eesti Vabariigi lepingud, kiidetakse lepingud heaks või ühinetakse lepingutega (järgneb loetelu).

Rain Liivoja on viidanud, et põhiseaduses käsitatakse ratifitseerimisena eelkõige välislepingu riigisisest heakskiitmist Riigikogu poolt, mis rahvusvahelise õiguse tähenduses ei ole mitte ratifitseerimine, vaid selle n-ö riigisisene eelmenetlus. (Vt R. Liivoja, Ratifitseerimise mõiste Eesti konstitutsiooniõiguses ja rahvusvahelises õiguses, Õiguskeel 2006, nr 2, lk 40–49.) Samas möönab ta, et probleem pole Eestile ainuomane. Mõiste „ratifitseerimine” pole õiguses paraku ainus, millel on eri kontekstides antud erinevad tähendused. Tuleb nõustuda väitega, et ratifitseerimise mõiste erinev sisustamine Eesti riigi- ja rahvusvahelises õiguses võib tekitada segadust. Segaduse vältimiseks tuleb olla teadlik ratifitseerimise mõiste erinevusest rahvusvahelise õiguse kontekstis.

 

6. 

Rahvusvahelise lepingu denonsseerimine tähendab rahvusvahelise lepingu tühistamist või sellest taganemist. Selle aktiga vabastab riik ennast rahvusvahelisest lepingust tulenevast kohustusest. Lepingu lõpuartiklites nähakse reeglina ette denonsseerimise võimalus ning teistele osapooltele etteteatamise tähtaeg. Kui rahvusvaheline leping ei sisalda norme selle denonsseerimise kohta, peab lepinguosaline denonsseerimise lubatuse korral vastavalt rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni art 56 p-le 2 oma kavatsusest leping denonsseerida või sellest väljuda ette teatama vähemalt 12 kuud.

VäSS § 27 piiritleb Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse pädevused välislepingu denonsseerimisel järgmiselt: ratifitseeritud välislepingu denonsseerimise otsustab Riigikogu. Kui Riigikogu pole välislepingut ratifitseerinud, siis otsustab tema lõpetamise või sellest taganemise Vabariigi Valitsus. Teisele lepingupoolele või hoiulevõtjale teatab nimetatud aktist Välisministeerium.

 

7. 

PS § 121 toob ära viiest alapunktist koosneva ammendava loetelu välislepingute kategooriatest, mille puhul Riigikogu on otseselt kaasatud rahvusvahelise lepingu sõlmimise protseduuri ja Riigikogu seadusandlik akt on kohustuslik. Järelikult ei saa Riigikogu nõusolekuta loetletud välislepinguid muuta kohustuslikeks ja siduvateks Eesti Vabariigi suhtes, isegi kui riigi volitatud esindaja on lepingu tekstile alla kirjutanud. Siinjuures tuleb aga silmas pidada aspekti, mille kehtestab rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni art 18. Nimetatud artikkel näeb ette, et riigil (st tema organitel ja ametiisikutel) lasub juba alla kirjutatud lepingu osas enne selle jõustumist kohustus „mitte kahjustada lepingu objekti ja eesmärki”.

Peale ratifitseerimise ja denonsseerimise kuulub Riigikogu pädevusse ka lepingu muudatuste ratifitseerimine või heakskiitmine, kui leping ise oli PS § 121 alusel Riigikogus ratifitseeritud. VäSS § 25 lg 1 kohaselt muudetakse välislepingut sõlmimisega samas korras, kui lepingus ei ole ette nähtud teisiti. Erikord kehtib samuti VäSS § 25 lg 2 mainitud juhtudel. Lisaks sellele kuulub Riigikogu pädevusse loetletud lepingute kategooriate osas ka reservatsioonide sõnastamine. Reservatsiooni tegemise võimalikkus tuleneb aga konkreetsest rahvusvahelisest lepingust. Reservatsioone võidakse teha lepingule allakirjutamisel, selle ratifitseerimisel, vastuvõtmisel või kinnitamisel või sellega ühinemisel. Keelatud on aga niisugused reservatsioonid, mis ei sobi kokku lepingu objekti ja eesmärgiga (vt rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni art 19). Sealjuures peab reservatsiooni teinud riik andma endale aru sellega põhjustatud õiguslikust tagajärjest, st riik mitte ainult ei lülita reservatsiooniga mingit lepingulist kohustust välja endale võetud kohustuste hulgast, vaid tal kaob samas õigus nõuda nende kohustuste täitmist enda suhtes ükskõik milliselt teiselt lepingupoolelt. Siin väljendub riikide suveräänne võrdõiguslikkus põhimõttes, mille kohaselt ükski riik ei saa teiselt riigilt nõuda enamat kui nende rahvusvaheliste kohustuste täitmist, mis see riik on nõustunud endale võtma. Vastuväiteid teiste riikide reservatsioonidele tehakse VäSS § 22 lg 5 alusel.

Omaette juhtum välissuhtlemise ja välislepingutega seoses on Eesti Vabariigi Ülemnõukogu 26. septembri 1991. a otsus nr 921 „Eesti Vabariigi ühinemisest rahvusvaheliste lepingutega, mille depositaariks on ÜRO peasekretär” (RT 1991, 2. jagu, 35, 428). Otsuse lisa 2 p-ga 2 anti Ülemnõukogu esimehele Arnold Rüütlile volitus teha Eesti riigi nimel avaldus, mille riik võib teha ÜRO Rahvusvahelise Kohtu statuudi art 36 p 2 alusel. Sellise avaldusega kohustutakse vastastikusel alusel samasuguse avalduse teinud riikidega allutama omavahelised õiguslikud vaidlused ilma erilise sellekohase kokkuleppeta Rahvusvahelise Kohtu jurisdiktsioonile. See riikidevaheliste õiguslike vaidluste kohtulikku lahendamisesse sõbralikult suhtuvale riigile omane akt on sisuliselt riigi ühepoolne avaldus, millega kaasnevad olulised juriidilised tagajärjed. Nimetatud avalduse tegemise kiitis Ülemnõukogu heaks 28 rahvusvahelise lepinguga ühinemise otsustamise käigus. Antud juhul tuleb silmas pidada, et tegemist ei ole poliitilise pöördumise või avaldusega, mille Riigikogu teeb vastavalt PS § 65 p-le 11.

 

8. 

PS § 121 p 1 alusel peab Riigikogu ratifitseerima ja denonsseerima riigipiire muutvad lepingud (piirilepingud). Piirilepingud on eriti tähtsad igale riigile, sest nendega on määratud riigi territoorium kui riigi üks oluline tunnus (PS § 2). Seetõttu ei tule piirilepingud enamiku riikide praktika kohaselt mitte ainult ratifitseerida, vaid taoliste otsuste vastuvõtmiseks on vajalik kvalifitseeritud häälteenamus. Eestis on nõutav Riigikogu koosseisu kahekolmandikuline häälteenamus (PS § 122 lg 2).

 

9. 

PS § 121 p 2 kohaselt tuleb Riigikogus ratifitseerida ja denonsseerida välislepingud, mille rakendamiseks on tarvis Eesti seaduste vastuvõtmist, muutmist või tühistamist. Käesolevas paragrahvis tuleks terminit „tühistamine” mõista kehtetuks tunnistamise tähenduses.

Nüüdisaegne õigusteooria käsitleb rahvusvahelist õigust ja siseriiklikku õigust enamasti teineteist vastastikku tihedalt mõjutavate omaette süsteemidena. PS § 121 peab tagama välislepinguga võetud rahvusvaheliste kohustuste täitmise Eestis. Mõnikord on selleks vaja muuta olemasolevaid seadusi, tunnistada neid kehtetuks või täiendada Eesti õiguskorda uute seadustega. Eesti seaduste vastuvõtmine või muutmine on vajalik niisuguste välislepingute rakendamiseks, mille normid oma sisu poolest vajavad täpsustamist ja täiendamist riigisiseste õigusaktidega või mille rakendamine nõuab õigusaktide vastuvõtmist, muutmist või tühistamist. Näiteks võivad lepingud ette näha riigisisese õiguse subjektidele selliste õiguste või kohustuste loomise, mida kehtivates Eesti õigusaktides ette nähtud ei ole või mis on neis sätestatud teisiti kui välislepingus. Vajadust vastu võtta, muuta või tühistada kehtivaid Eesti seadusi tuleb analüüsida lepingu sõlmimist ette valmistades, sest kui Eesti seadused ei vasta välislepingu sätetele, ei ole Eestil võimalik täita välislepingust tulenevaid kohustusi ning Eesti rikub VLÕK art-s 26 sätestatud rahvusvahelise õiguse põhimõtet pacta sunt servanda. Rahvusvahelist õigust rikkudes võib aga Eesti Vabariik kanda rahvusvahelis-õiguslikku vastutust teise riigi või teiste riikide ees vastavalt Rahvusvahelise Õiguse Komisjoni poolt 2001. a koostatud riigi vastutuse artiklitele. (Nende eestikeelset tõlget vt L. Mälksoo (koost), Rahvusvahelise õiguse lepingud. Tallinn: Juura, 2006, lk 624 jj.)

Lisaks § 121 p-s 2 nimetatud alustele võib Riigikogus ratifitseerimine tulla kõne alla ka muudel juhtudel. Näiteks võivad ratifitseerimist Riigikogus vajada otsekohaldatavad lepingud. Seda sel juhul, kui regulatsioon on vaja kehtestada seadusega tulenevalt PS-s väljendatud üldise seadusereservatsiooni põhimõttest. Tulenevalt § 3 lg-st 1 peab seadusandja otsustama olulised küsimused riigis ning riigivõimu teostatakse üksnes seaduse alusel. PS mitmed paragrahvid lubavad mõningaid riigielu küsimusi reguleerida üksnes seadusega. Seetõttu tuleb eeltoodud küsimusi reguleeriv välisleping kehtestada seadusandja osavõtul, mille tagab välislepingu ratifitseerimine.

Samuti võib ratifitseerimise vajadus tuleneda õiguse üldpõhimõttest, et seadust ei saa muuta täitevvõimu aktiga – seda juhul, kui muudetakse lepingut, mille on ratifitseerinud RK. Selle reegli suhtes on sätestatud erand VäSS § 25 lg-s 2. Kui denonsseeritakse ratifitseeritud leping, peab ka selle alati otsustama RK. Seetõttu ka juhul, kui uues lepingus on ette nähtud, et sellega denonsseeritakse vana, ratifitseeritud välisleping, tuleb uus leping RK-s ratifitseerida. PS §-s 123 väljendatud ratifitseeritud lepingute ülimuslikkus ei tähenda seda, et ratifitseeritud lepinguga sõnaselgelt vastuolus olevat seadust ei pea muutma. VäSS § 24 kohaselt tuleb vastuolu korral viia Eesti seadus kooskõlla lepinguga. Kooskõlla viimine ei tähenda ilmtingimata lepinguteksti ümberkirjutamist Eesti õigusakti. Vastuolu kõrvaldamine on võimalik, tehes seaduses viite sellele, et välislepingust võib tulla teistsugune regulatsioon (vt nt tsiviilkohtumenetluse seadustik).

 

10. 

PS § 121 p 3 järgi peab Riigikogu ratifitseerima ja denonsseerima ka välislepingud, mille kohaselt Eesti Vabariik ühineb rahvusvaheliste organisatsioonide või liitudega. Selliste lepingute eraldi andmine vaid Riigikogu pädevusse on mõistetav, sest need lepingud võivad olulisel määral mõjutada riigi suveräänsete õiguste teostamist.

 

10.1. 

Rahvusvaheline (valitsustevaheline) organisatsioon on riikidevaheline ühendus, mis on loodud rahvusvahelise lepinguga kindlate eesmärkide realiseerimiseks, millel on oma organite süsteem, mis omab selle moodustanud riikide õigustest ja kohustustest erinevaid õigusi ja kohustusi ning on moodustatud vastavuses rahvusvahelise õigusega. Rahvusvahelisi organisatsioone, mida rahvusvahelises õiguses kutsutakse ka tuletatud subjektideks, on loodud palju. Rahvusvahelised organisatsioonid jagunevad globaalseteks ja piirkondlikeks (regionaalseteks). Eesti Vabariik on ühinenud mitmete rahvusvaheliste organisatsioonidega, näiteks ÜRO, Maailma Kaubandusorganisatsiooni, Rahvusvahelise Mereorganisatsiooni, Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni jt-ga. Kõige intensiivsema lõimumisastmega rahvusvahelisteks organisatsioonideks, mille liikmeks Eesti Vabariik sai 2004. a, on Euroopa Liit (mille juures rõhutatakse tema eripärast supranatsionaalset iseloomu) ja regionaalseks kollektiivkaitseks moodustatud Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsioon ehk NATO.

Maailma Kaubandusorganisatsiooniga ühinemise otsustamisel (RT II 1999, 22, 123) tõusetus Riigikogu istungil 29. septembril 1999. a küsimus, kas 48 poolthäält on küllaldane, et lugeda ühinemise protokolli ratifitseerimise seadus vastuvõetuks. PS § 104 p 15 nõuab juhul, kui seadus puudutab riigile varaliste kohustuste võtmist, Riigikogu koosseisu häälteenamust (st vähemalt 51 poolthäält). PS ega ükski välissuhtlemise küsimusi reguleeriv seadus ei täpsustanud tol hetkel, mida mõista „riigi varaliste kohustuste” all, jättes seega ruumi erinevatele tõlgendustele. Vaadeldava organisatsiooniga ühinemisel osutus oluliseks argumendiks, et Eestile tekkisid Maailma Kaubandusorganisatsiooni asutamislepinguga (Marrakeši lepinguga) ühinemisest varaliste kohustustena ainult iga-aastase liikmemaksu tasumise kohustus ja kohustus teha ühekordne sissemakse töökapitali fondi.

Riigile võetavaid kohustusi tollilagede (tollimaksude lubatud piirmäärad) või põllumajanduse subsideerimise piirmäärade osas saab lugeda kohustusteks majandustegevuse reguleerimisel, mitte aga varalisteks kohustusteks.

Nimetatud sätte tõlgendamisel tuleb lähtuda sellest, et rahvusvaheliste organisatsioonidega ühinemise küsimusega koos lahendatakse ka liikmemaksude ja muude sellega seotud ühekordsete maksete küsimus. Kuna § 121 p-s 3 fikseeritud lepingute kategooriat ei ole nimetatud PS §-s 104, siis võime teha järelduse, et PS mõtte järgi ei kuulu Riigikogu koosseisu häälteenamusega otsustamisele nende varaliste kohustuste võtmine, mis on seotud vaid rahvusvaheliste organisatsioonide või liitudega ühinemisega. Seda lähenemist kinnitab Riigikogu praktika, kus ratifitseerimiseks PS § 121 p 4 alusel ei ole nõutud koosseisu häälteenamust. (Varaliste kohustuste kohta vt komm 11.1.)

 

10.2. 

Rahvusvahelise õiguse seisukohast võime eristada riikide ühendusi ja muudel üksikutel eesmärkidel (põhiliselt kollektiivse kaitse organiseerimiseks agressiooni korral) loodud liite. Riikide ühendustena ehk liitudena tuntakse konföderatsiooni ja föderatsiooni. Konföderatsioon on riikide rahvusvahelise lepinguga loodud liit, mille eesmärk on tavaliselt selles osalevate riikide välispoliitika koordineerimine, iseseisvuse ja sõltumatuse kaitsmine ning majandusliku koostöö korraldamine. Konföderatsioonil puudub ühine riigipea, moodustatav konvent on pädev otsustama ainult konföderatsiooni kompetentsi antud küsimusi, kusjuures konvendi otsused viiakse ellu konföderatsiooni kuuluvate riikide organite poolt. Konföderatsioon ei ole rahvusvahelise õiguse subjekt, vaid selleks on iga temasse kuuluv riik. Eesti Vabariigi ühinemist riikide liitudega PS § 121 p 3 mõttes saabki käsitada kui ühinemist mingi konföderatsiooniga. PS § 1 lg 1 sätestab Eesti Vabariigi kui iseseisva ja sõltumatu demokraatliku vabariigi ning § 123 lg 1 omakorda põhimõtte, mille kohaselt „Eesti Vabariik ei sõlmi välislepinguid, mis on vastuolus põhiseadusega”.

Föderatsioon on liitriik, millel on oma konstitutsioon ning mis ise, mitte aga temasse kuuluv osariik, on rahvusvahelise õiguse subjekt. Eelmises lõigus toodud PS aluspõhimõtetest lähtuvalt ei saa Eesti Vabariik - kehtivat konstitutsiooni muutmata–föderatsiooniga ühineda.

On avaldatud samuti seisukohta, et termini „liidud” tähendus nimetatud punktis sõltub sellest, kuidas tõlgendada mõistet „rahvusvaheline organisatsioon”. Sellise käsitluse kohaselt tuleks liiduna käsitada kõiki poliitilise iseloomuga riikidevahelisi ühendusi, mis mingi kriteeriumi tõttu ei vasta rahvusvahelise organisatsiooni mõiste sisuks olevatele tingimustele (põhiseaduse ekspertiisi komisjoni materjalid: 9. peatükk „Välissuhted ja välislepingud”, lk 10).

Kui rahvusvaheline organisatsioon on riikidevaheline alaline ühendus, mille tunnuseks on teatud organisatsiooni olemasolu, siis liidusuhted võivad olla ette nähtud ajutisena, vastavalt vajaduse tekkimisele, näiteks kollektiivse enesekaitse teostamiseks relvastatud kallaletungi korral liidu liikmele, milleks annab õiguse ÜRO põhikirja art 51.

Käesolevas sättes kasutatud terminit „ühinemine” tuleb omakorda laiendavalt tõlgendada, hõlmates ka Eesti õigust osaleda rahvusvaheliste organisatsioonide või liitude loomises.

 

11. 

Vastavalt PS § 121 p-le 4 tuleb Riigikogus ratifitseerida ja denonsseerida välislepingud, millega Eesti Vabariik võtab endale sõjalisi või varalisi kohustusi. Nii ratifitseeris Riigikogu 2004. a kevadel Põhja-Atlandi lepingu (RT II 2004, 5, 14), mille art 5 sätestab lepingupooltevahelise kohustusliku kollektiivkaitse põhimõtte.

 

11.1. 

Riigi varalisi kohustusi käsitleti eespool komm-s 10.1. Riigikogu pädevust käsitleva PS § 65 p-s 10 sätestatakse, et Riigikogu „otsustab Vabariigi Valitsuse ettepanekul riigilaenude tegemise ja riigile muude varaliste kohustuste võtmise”. Siit järeldub, et riigile varaliste kohustuste võtmine ei ole mitte Riigikogu ainupädevuses, vaid otsuse tegemise aluseks on Vabariigi Valitsuse vastav ettepanek.

Varalisi kohustusi saab riik võtta teiste riikide, rahvusvaheliste organisatsioonide, liitude jm avalik-õiguslike isikute ees, aga ka välismaiste eraõiguslike isikute ees.

VäSS § 20 p-s 5 on täpsustatud varalisi kohustusi, mille võtmine on välislepingu ratifitseerimise aluseks PS § 121 p 5 kohaselt. Ühelt poolt võib väita, et iga välislepingu täitmiseks tuleb teha otseseid või kaudseid rahalisi kulutusi, mistõttu tuleks iga välisleping Riigikogus ratifit­seerida. Teiselt poolt võib oletada, et PS koostamisel ei mõeldud varalise kohustuse all kõige väikse­maidki väljaminekuid või saamata jäänud tulusid. Seega oleks õige järeldada, et Riigikogu ratifitseerib üksnes sellised vara­lisi kohustusi sisaldavad lepingud, mille täitmine ilma Riigikogu heakskiiduta ei ole võimalik. VäSS-ga on varalise kohustuse sätte alusel RK-s ratifitseerita­vate välis­lepingute ring kindlaks määratud lähtudes sellest, kas lepingu täitmise vahen­did on riigieelarves ette nähtud, ning lepinguga võetavate varaliste kohustuste suurusest ühe aasta kohta. Kooskõlas PS § 121 mõttega on VäSS-s peetud silmas välislepinguid, millega EV võtab endale rahvusvahelise avaliku õiguse valdkonda kuuluvaid varalisi kohustusi või mille rakendamine toob kaasa olulisi varalisi kulutusi.

 

11.2. 

Sõjaliste kohustuste võtmine on vaieldamatult üks riigi välispoliitika teostamise küsimusi, mille otsustamine ei saa jääda pelgalt täitevvõimu ega riigipea pädevusse. Niisugused kohustused võivad eriti väikeriikidele ja -rahvastele osutuda eksistentsiaalselt tähtsateks, kui neid kistakse sõjakeerisesse sõdiva poolena. Sõjaliste kohustuste võtmine on Riigikogu pädevuses. Vastavalt PS § 128 lg-le 1 otsustab Riigikogu ka kaitseväe kasutamise Eesti riigi rahvusvaheliste kohustuste täitmisel. Eesti võib võtta sõjalisi kohustusi RK otsuse või ratifitseeritud välislepingu alusel (nt Põhja-Atlandi leping). See saab toimuda juba olemasoleva rahvusvahelise lepingu raames, mis on sõlmitud vastavalt §-le 121. Sõjaliste kohustuste täitmist reguleeritakse rahvusvahelise sõjalise koostöö seadusega.

PS preambuli ja üldsätete analüüsist võib järeldada, et Eesti Vabariik ei saa võtta endale niisuguseid rahvusvahelisi sõjalisi kohustusi, mis kätkeksid endas agressiooniaktide toimepanemist teiste riikide territoriaalse puutumatuse või poliitilise sõltumatuse vastu või kui jõu kasutamine oleks mingil muul moel vastuolus ÜRO eesmärkidega. Agressiooniakti nüüdisaegne määratlus on antud ÜRO Peaassamblee resolutsioonis nr 3314, mis on vastu võetud konsensuse alusel 14. detsembril 1974. Siiski pole ÜRO Peaassamblee resolutsioon rangelt võttes juriidiliselt siduv. Küll aga lepiti Rahvusvahelise Kriminaalkohtu kontekstis 2010. a Ugandas Kampalas kokku agressiooni kui rahvusvahelise kuriteo määratluses. Sõjalised kohustused saavad Eestil olla vaid õiguspärased ehk kas siis kaitseiseloomuga või ÜRO liikmesusest tulenevad. Nüüdisaegse rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete kohaselt, mida Eesti loeb oma õigussüsteemi lahutamatuks osaks (vt PS § 3 lg 1), on sõjalise jõu kasutamine lubatud vaid kahel juhul:

1) igal riigil on võõrandamatu õigus individuaalsele või kollektiivsele enesekaitsele relvastatud kallaletungi korral, kuni ÜRO Julgeolekunõukogu ei võta rahvusvahelise rahu ja julgeoleku säilitamiseks vajalikke meetmeid (ÜRO põhikirja art 51). Pärast 2001. a terrorirünnakuid USA-s on hakatud riigi enesekaitseõigust rahvusvahelises praktikas laiendavalt tõlgendama. Kui 1986. a Rahvusvahelise Kohtu otsus Nicaragua vs USA kohtuasjas rõhutas enesekaitseõiguse lubatavust vaid reaalse rünnaku toimumise järel, siis nüüd viidatakse taas 19. sajandist pärit „Caroline’i” juhtumile, millega tunnustati riigi enesekaitseõigust vahetult eesseisva sõjalise ründe ohu korral. Riigi enesekaitseõiguse täpsed piirid on tänapäeval ilmselt enim vaieldud teema rahvusvahelises õiguses;

2) sõjalist jõudu on lubatud kasutada rahu ohustamise, rahu rikkumise ja agressiooniaktide puhul agressori vastu ÜRO Julgeolekunõukogu sanktsiooni alusel, et säilitada või taastada rahvusvaheline rahu ja julgeolek. Tulenevalt ÜRO põhikirja art-st 42 võib Julgeolekunõukogu sellisel juhul lubada relvajõu kasutamist riigi vastu.

Praktikas ja kirjanduses on vaieldav, kas nimetatud kaks alust relvajõu legaalseks kasutamiseks on ammendavad tänapäeva rahvusvahelises õiguses. Näiteks seoses 1999. a NATO riikide interventsiooniga toonase Jugoslaavia vastu tõusetus küsimus, et kui rahvusvaheline rahu ja julgeolek on mõjuka riikide grupi arvates ohustatud, aga Julgeolekunõukogu resolutsioon puudub, siis kas relvajõu kasutamine näiteks etnilise puhastuse lõpetamiseks on tõepoolest rahvusvahelise õiguse rikkumine. Pärast 1999. a NATO interventsiooni on ÜRO enda organite esindajad, sh toonane peasekretär Kofi Annan, hakanud rääkima sellest, et Julgeolekunõukogul on teatud situatsioonides „kaitsmise vastutus” ja kui ta sellega hakkama ei saa, läheb nimetatud kohustus üle nendele riikidele, kes seda suudavad. Kuigi selline seisukoht on leidnud laialdast poliitilist kõlapinda ja ÜRO Julgeolekunõukogu viitas sellele 2011. a Liibüa konflikti sekkumist võimaldades, pole praegu veel üheselt võimalik väita, et tegemist oleks uue rahvusvahelis-õigusliku reegliga (või antud kontekstis pigem erandiga relvastatud jõu kasutamise keelust).

ÜRO liikmesriigid peavad ÜRO põhikirjast tulenevate kohustuste täitmiseks hoidma teatud väekontingendi valmis ühisteks sunniaktsioonideks, kohustuvad andma selle väekontingendi ÜRO Julgeolekunõukogu käsutusse erikokkulepete alusel, kohustuvad abistama teisi liikmesriike, kes teostavad oma sõjaliste jõududega taolisi sunniaktsioone, ja sooritama teisi põhikirjas ettenähtud tegusid (ÜRO põhikirja VII ptk, art-d 39–50). Praktikas ei ole need kaugeleulatuvad ÜRO põhikirja sätted rakendunud põhikirjas väljendatud kujul ja ÜRO volitatud relvastatud missioonid mehitatakse ad hoc kokkulepete alusel; seejuures ei allu sellised väed otse ja ainult ÜRO-le.

Rahvusvahelises õiguses eksisteerivad veel üksikud imperatiivsed normid (lad k ius cogens), millega vastuolu korral on rahvusvaheline leping õigustühine; seega sellisest lepingust ei saa lepingupooltele tuleneda mingisuguseid õigusi ega kohustusi (vt nt rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni art 53). Puudub üldiselt aktsepteeritav kataloog ius cogens’i normide kohta. (Vt täpsemalt Alexander Orakhelashvili, Peremptory Norms in International Law, Oxford University Press, 2006.) Kuid üks selliseid norme on vaieldamatult keeld toime panna genotsiidi. Genotsiidi vältimise ja karistamise konventsiooni art II kohaselt on genotsiidiks iga tegu, mis on toime pandud kavatsusega hävitada osaliselt või täielikult rahvuslikke, etnilisi, rassilisi või usulisi üksusi. Seega pole riigile sõjalisi kohustusi võtva välislepingu ratifitseerimine Riigikogu poolt lubatud, kui taoline leping plaaniks genotsiidiaktide toimepanemist.

 

12. 

PS § 121 p 5 järgi peab Riigikogu ratifitseerima ja denonsseerima lepingud, milles ratifitseerimine on ette nähtud. Eelneva nelja kategooria puhul tuleneb ratifitseerimise kohustus siseriiklikust õigusest. Käesoleva punkti alusel on välislepingu ratifitseerimine kohustuslik rahvusvahelise õiguse alusel, sest lepingupooled on lepingu teksti lõpuartiklitesse sisse kirjutanud selle sõlmimise ühe tingimusena lepingu kohustusliku ratifitseerimise.

Praktikas on siiski jäetud sageli riikidele valikuvabadus, kuidas lepingu osaliseks saada, kas ühinedes, heaks kiites või ratifitseerides. Teisisõnu, teiste riikide-lepingupartnerite jaoks on enamasti teisejärguline, milliseid siseriiklikke protseduure konkreetne riik teeb või tegema peab, et leping rahvusvahelis-õiguslikult jõustuks. Kui ratifitseerimine on lepingus nimetatud ühena variantidest, ei tähenda see PS § 121 p 5 mõttes, et „ratifitseerimine on lepingus ette nähtud”. Sellisel juhul tuleks kontrollida, kas esinevad § 121 p-des 1–4 nimetatud ratifitseerimise alused. Kui ei esine, võib lepingu sõlmida VV. Kui aga Eesti on lepingule alla kirjutanud ja lepingus on selle siduvuse kohta nõusoleku väljendamiseks ette nähtud kaks varianti – ratifitseerimine või ühinemine – tuleb Eesti puhul kõne alla üksnes ratifit­seeri­mine. Sel juhul kohaldatakse samuti PS § 121 p 5, sest ehkki lepingus on lisaks ratifit­seerimisele ette nähtud ka ühinemise võimalus, ei saa seda võimalust pärast allakirjutamist enam kasutada (nt Maailma Intellektuaalse Omandi Organisatsiooni autoriõiguse leping, RT II 2006, 14, 39).

Praktikas võib küsimus, kas välisleping tuleb Riigikogus ratifitseerida või piisab valitsuse tegutsemisest, olla vaieldav. See küsimus on aeg-ajalt üles kerkinud ka Eesti valitsusasutuste praktikas. Paljudes riikides on täitevvõim aeg-ajalt tundnud kiusatust seadusandjast lepingute sõlmimisel mööda minna, sest parlamendi osalus aeglustab protsessi ja tekitab lisatööd. Üldpõhimõttena kehtib aga siiski, et parlamendi osalus välislepingu sõlmimise protsessis võib tagada lepingule laiapõhjalisema legitiimsuse. Tõlgenduslikku nn halli tsooni sattumise puhul tuleks seetõttu eelistada Riigikogu kaasamist. Pealegi ei tulene antud paragrahvi sõnastusest – „Riigikogu ratifitseerib” –, et ta muudel juhtudel, aga siiski poliitiliselt väga tähtsate lepingu puhul mingil juhul ei tohi välislepingu ratifitseerimises osaleda või koguni ei oleks kohustatud selles osalema. Selline tõlgendus tuleneb parlamendireservatsiooni põhimõttest. PS tõlgendamisel tuleb arvesse võtta Eesti liikmesust EL-s, mis on Riigikogu tähtsust Eesti Vabariigi kodanike seadusandjana mõnevõrra kahandanud. Seega välislepingute ratifitseerimise osas võiks Riigikogu tähtsus edaspidi pigem tõusta kui langeda – isegi kui see valitsuse tööd alati tingimata ei lihtsusta.

 

13. 

Praktikas võib esineda juhtumeid, kus välislepingu ratifitseerimise aluseks Riigikogu poolt on üheaegselt mitu §-s 121 loetletud alust (nt kui Eesti ühineb rahvusvahelise organisatsiooniga, mille tagajärjel tekib riigil varalisi kohustusi ning samal ajal on vaja muuta mitut seadust ja vastu võtta uusi seadusi).

 

14. 

Riigikogu poolt vastu võetud välislepingu ratifitseerimise seaduse kuulutab välja Vabariigi President, kes kirjutab ka alla ratifitseerimiskirjadele (PS § 78 p 6). Vabariigi Presidendil on vastavalt PS §-le 107 õigus jätta välja kuulutamata Riigikogu poolt vastu võetud välislepingu ratifitseerimise seadus ja saata see koos motiveeritud otsusega Riigikogule uueks arutamiseks ja otsustamiseks.

 

15. 

Õiguskantsleril on õigus esitada Riigikohtule taotlus tunnistada Eesti Vabariigi alla kirjutatud välisleping või selle säte PS-ga vastuolus olevaks. Riigikohus kontrollib pärast vastava taotluse saamist välislepingu vastavust PS-le ja tal on õigus tunnistada välisleping või selle säte PS-ga vastuolus olevaks (PSJKS § 6 lg 1 p 4, § 14 lg 2, § 15 lg 1 p 3 – RT I 2002, 29, 174 … 2005, 68, 524). PS-ga vastuolus olevaks saab kuulutada nii jõustunud kui jõustumata välislepingu sätte, samal ajal kui seaduse sõnastus näib viitavat sellele, et jõustunud välislepingu sätet lihtsalt kehtetuks tunnistada ei saa. Selline lahendus tähendab omakorda seda, et välislepingu säte jäetakse siseriiklikult kohaldamata, kuid ta ei muutu sellest veel rahvusvahelis-õiguslikult kehtetuks. Veelgi enam, teatud juhtudel võib riik rahvusvahelis-õigusliku normi siseriiklikult rakendamata jättes panna toime rahvusvahelise õiguse rikkumise, millega võib kaasneda riigi vastutus teise riigi või teiste riikide ees.

 

16. 

PS ei nõua otsesõnu välislepingu ratifitseerimist seadusega. Siiski tuleks asuda seisukohale, et senine praktika, mille kohaselt välislepingud on ratifitseeritud seadusega, on ainuõige. PS kohaselt tuleb teatud riigielu valdkonnad reguleerida seadusega (vt komm 9 ja § 3 komm 2.3.1), sellest tulenevalt on põhjendatud ka vastavat valdkonda reguleeriva välislepingu ratifitseerimine seaduse vastuvõtmiseks ettenähtud protseduuri järgides. Kui välisleping reguleerib § 104 lg-s 2 nimetatud valdkonda, saab tema ratifitseerimise seaduse vastu võtta üksnes Riigikogu koosseisu häälteenamusega (riigipiire muutvate välislepingute ratifitseerimise kohta vt komm 8 ja § 122 komm). Vabariigi President on 14. märtsi 1995. a otsusega nr 522 (RT II 1995, 8, 34; RT I 1995, 31, 386) jätnud välja kuulutamata UNESCO kultuuripärandi kaitse konventsioonide ratifitseerimise seaduse, põhjendades seda § 104 lg 2 p-st 15 tuleneva Riigikogu koosseisu häälteenamuse nõude järgimata jätmisega seaduse vastuvõtmisel. Kirjanduses puudub üksmeelne seisukoht välislepingu ratifitseerimise seaduse käsitlemise kohta õigustloova aktina (st seadusena materiaalses mõttes). Kuivõrd aga ratifitseerimine on teatud liiki välislepingute sõlmimise protseduuri kohustuslik osa, mille sooritamisest sõltub õigustloovaks aktiks oleva välislepingu rakendamine riigisisestes suhetes, sarnaneb Riigikogu poolt välislepingu ratifitseerimine oma õiguslikult tagajärjelt seaduse vastuvõtmisega.