Paragrahv 120.

Eesti Vabariigi suhtlemise korra teiste riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega sätestab seadus.

 

1. 

Siinkohal tuleb kõigepealt selgitada, mis on Eesti Vabariik rahvusvahelise õiguse mõttes ja miks antud paragrahv tõstab esile suhtlemise korda just teiste riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega. Suveräänne Eesti Vabariik on riigina rahvusvahelise õiguse täieõiguslik subjekt, see tähendab rahvusvahelisest õigusest tulenevate õiguste ja kohustuste kandja. Lisaks riigile on teisi rahvusvahelistes suhetes osalejaid, kes on samuti rahvusvahelise õiguse subjektid. Näiteks käsitatakse rahvusvahelise õiguse subjektina rahvast, kes on alustanud võitlust oma iseseisvuse ja sõltumatuse eest ning on moodustanud juba teatud keskorganid selle võitluse juhtimiseks ja enda esindamiseks rahvusvahelisel areenil. Piiratud ehk tuletatud, ent samas tegelikkuses üha mõjukamateks subjektideks loeb rahvusvaheline õigus rahvusvahelisi (valitsustevahelisi) organisatsioone, millel puuduvad riikidele omased tunnused (territoorium, rahvas, suveräänsus) ning mille õigusvõime on antud ja tuletatud neid moodustanud riikide poolt. Konventsionaalselt loetakse lepingupartneriks ka katoliku kirikut esindavat Püha Tooli (vt RT II 1999, 7, 47). Rahvusvahelise õiguse teoorias käsitab rida autoreid rahvusvahelise õiguse subjektidena ka füüsilisi isikuid, sest ka nemad on teatud õiguste ja kohustuste kandjad. Lähenemine, mis käsitleb ka inimesi rahvusvahelise õiguse subjektidena, on tänapäeval saanud valitsevaks demokraatlikes riikides. Immanuel Kantist lähtuv õigusmõtlemine käsitleb inimest koguni „maailmaõiguse” algsubjektina; subjektina, millest lähtub muu hulgas ka riikide võim. Teisisõnu: riiki legitimeerivaks faktoriks on selle seisukoha järgi inimese huvidest lähtumine, mitte metafüüsiline (ja Hegeli filosoofiast lähtuv) idee riigist kui kõrgeimast väärtusest ja olevusest iseeneses. Nüüdisajal on kantiliku käsitluse mõjukus kasvanud, näiteks kas või ÜRO-s aktsepteeritud „kaitsmise vastutuse” (ingl k responsibility to protect) kontseptsioon tugineb sellele. Siiski klassikalisest rahvusvahelisest õigusest lähtuvalt on riigid – ja mitte inimesed – jätkuvalt rahvusvahelise õiguse keskseteks subjektides. Eriti autoritaarsema valitsemisvormiga riikides suhtutakse indiviidide õigussubjektsusesse rahvusvahelises õiguses ettevaatlikult ja nähakse selles idees ohtu traditsioonilisele võimuvertikaalile. Samuti tõrgutakse väljaspool läänemaailma selle vastu, et tunnustada riikide kõrval rahvusvahelise õiguse subjektidena rahvusvahelisi multinatsionaalseid korporatsioone ja rahvusvahelisi valitsusväliseid organisatsioone. Siinsete autorite arvates on rahvusvahelise õiguse normid ja doktriin tänaseks arenenud sellisel määral, et ka indiviide võib lugeda rahvusvahelise õiguse subjektideks. Loomulikult on sellel subjektsusel jätkuvalt oma spetsiifika, sest rahvusvahelise õiguse norme, sh indiviidide subjektsust tugevdavaid norme luuakse endiselt riikide poolt.

Käesolevas paragrahvis viidatakse ainult Eesti Vabariigi suhtlemise korra kindlaksmääramisele „teiste riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega”. Nimetatud sätet võib tõlgendada laiendavalt. Käesolev paragrahv hõlmab kõiki eespool nimetatud võimalikke rahvusvahelise õiguse subjekte ja rahvusvaheliselt tunnustatud suhtlejaid. Füüsilised isikud siia loetellu üldjuhul siiski ei kuulu, sest nende õigussubjektsus tänapäeva rahvusvahelises õiguses pole sellise iseloomuga, et võimaldada riigi ja (välisriigi) kodaniku kui rahvusvahelise õiguse subjekti otsesuhtlemist. Siiski pole võimatu, et tulevikus näeme ka riigi ja välisriigi kodaniku (näiteks genotsiidi ohvri) kui kahe rahvusvahelise õiguse subjekti otsesuhtlust rahvusvahelise suhtlemise raames.

 

2. 

PS IX peatüki pealkirjas kasutatakse terminit „välissuhted”. Eesti suhtlemist teiste rahvusvahelise õiguse subjektidega nimetatakse välissuhtlemiseks. Välissuhtlemine võib toimuda nii Eesti osalemisena rahvusvahelises õigusloomes kui ka igapäevase operatiivse tegevusena riikidevaheliste suhete korraldamisel läbirääkimiste ja kirjavahetuse teel (mida nimetatakse diplomaatiaks).

PS § 78 p-s 1 kasutatakse välissuhtlemise sünonüümina terminit „rahvusvaheline suhtlemine”.

 

3. 

PS § 120 kohaselt on Eesti Vabariik kohustatud oma välissuhtlemise teiste rahvusvahelise õiguse subjektidega korraldama seaduse alusel. See tähendab seda, et välissuhtlemise kord kehtestatakse Riigikogu poolt vastuvõetud seadustega, mitte aga täitevvõimu aktidega. Siinjuures võib teha kaks märkust. Esiteks viib välissuhtlemise seaduse või seaduste puudumine PS §-s 104 esitatud loetelus järeldusele, et mõeldud ei ole mitte konstitutsioonilist seadust, ja teiseks ei võimalda käesolev säte seadusega delegeerida täidesaatvale võimule välissuhtlemise korra kehtestamist (vt põhiseaduse ekspertiisi komisjoni lõpparuannet).

Välissuhtlemise korraldamist reguleerivateks eriseadusteks on:

1) välissuhtlemisseadus (RT I 2006, 32, 248; 2008, 15, 107; 2009, 29, 175; 2010, 3, 4), mis käsitleb välissuhtlemise korda, siseriiklike välissuhtlemisasutuste pädevust, välisesinduste ülesandeid ja juhtimist, välislepingute sõlmimist, jõustamist, täitmist, muutmist, lõppemist ja denonsseerimist (VäSS ei reguleeri konsulaarasutuste tegevust);

2) välisteenistuse seadus (RT I 2006, 26, 193; 2006, 32, 248; 2006, 49, 370; 2007, 16, 77; 2007, 44, 316; 2009, 29, 175; 2009, 35, 232; 2009, 36, 234; 2009, 49, 331; 2009, 65, 439), mis käsitleb riigiteenistust diplomaatilisel ametikohal nii Välisministeeriumis kui ka välisesindustes, nende koosseisude ametiastmeid (sh Välisministeeriumi diplomaatilise koosseisu ametiastmeid), diplomaatilisi au- ja teenistusastmeid, välisteenistusse võtmise nõudeid ja korda, diplomaadi õigusi, kohustusi ja sotsiaalseid tagatisi;

3) konsulaarseadus (RT I 2009, 29, 175; 2009, 62, 405; 2010, 38, 231; RT I 21.12.2010, 4), mis käsitleb konsulaarasutuste tegevust välismaal;

4) rahvusvahelise sõjalise koostöö seadus (RT I 2003, 23, 138; 2004, 81, 541; 2006, 50, 375; 2007, 12, 66; 2008, 35, 213; 2009, 25, 150; 2009, 55, 369; 2009, 62, 405; 08.07.20011, 8; 07.03.2012, 2), mis käsitleb Eesti Vabariigi sõjalises koostöös osalemise õiguslikke aluseid, sh rahvusvahelist sõjalist koostööd nii väljaspool Eesti Vabariigi territooriumi kui Eesti Vabariigi territooriumil, aga ka välisriigi relvajõudude ja rahvusvahelise sõjalise peakorteri staatust;

5) rahvusvahelisel tsiviilmissioonil osalemise seadus (RT I, 04.03.2011, 1), mis reguleerib riigi osalemist rahvusvahelisel tsiviilmissioonil ning missioonile lähetatava eksperdi õigusi, kohustusi ja sotsiaalseid tagatisi.

 

4. 

Välissuhtlemist korraldavad välissuhtlemisasutused. PS järgi on välissuhtlemise pädevus Riigikogul (§ 65 p-d 4 ja 11), Vabariigi Presidendil (§ 78 p-d 1, 2 ja 6) ja Vabariigi Valitsusel (§ 87 p-d 4 ja 7). VäSS § 4 kohaselt on välissuhtlemisasutusteks ka Välisministeerium ja muud valitsemisasutused (ministeeriumid) oma valitsemisala piires, samuti kohalikud omavalitsusüksused. Välisministeeriumi struktuuri kuuluvad diplomaatilised esindused, konsulaarasutused ja eriülesannetega missioonid. VäSS sätestab detailsemalt välissuhtlemisorganite pädevuse. VäSS § 3 lg-s 3 sätestatakse, et riigiasutustel ja omavalitsusüksustel on õigus sõlmida ametkondlikke välislepinguid. Nii on näiteks Kaitseministeerium sõlminud terve rea vastastikuse mõistmise memorandumeid, kokkuleppeid ja tehnilisi kokkuleppeid, mis puudutavad õppuste läbiviimist, koostöö tehnilisi detaile jne. Vastavalt rahuaja riigikaitse seaduse (RT I 2002, 57, 354; 2003, 13, 69; 2003, 88, 594; 2004, 45, 318; 2005, 71, 542; 2006, 50, 374; 2007, 16, 77) § 14 lg 3 p-le 10 on ka kaitseväe juhatajal kaitseministri volitusel õigus selliseid ametkondlikke välislepinguid sõlmida.

Rahvusvahelisest praktikast ning ülaltoodud PS sätete analüüsist lähtuvalt on välissuhtlemise korraldamine üks täidesaatva riigivõimu funktsioonidest, mis ei vaja terviklikku protseduurilist sätestamist PS-s. Järelikult käsitleb käesolev PS peatükk vaid välissuhtlemise erandlikke juhte, mil on peetud vajalikuks parlamendi kui rahvaesinduse sekkumist.

 

5. 

Välissuhtlemise korraldamist reguleerivad ka rahvusvahelise õiguse põhimõtted ja normid, mis sisalduvad rahvusvahelistes lepingutes ja rahvusvahelistes tavades (tavaõiguses). Vastavad rahvusvahelise õiguse normid muutuvad Eesti õigussüsteemi inkorporeeritud normideks kahel võimalikul viisil: kas rahvusvaheliste lepingutega ühinemise või nende ratifitseerimise teel või siis tänu nende üldtunnustatusele PS § 3 lg 1 teise lause kaudu.

Tähtsaim rahvusvaheline leping on ÜRO põhikiri (RT II 1996, 24/25, 95). Eesti Vabariik on ÜRO liige 10. septembrist 1991. ÜRO põhikirja (ehk harta) art 2 kehtestab terve rea rahvusvahelise õiguse põhiprintsiipe. Sellisteks printsiipideks on muu hulgas riikide suveräänne võrdõiguslikkus, võetud kohustuste ausameelne täitmine, kohustus lahendada rahvusvahelised tülid rahulike vahenditega, kohustus hoiduda rahvusvahelistes suhetes jõuga ähvardamisest või jõu kasutamisest nii iga riigi territoriaalse puutumatuse ja poliitilise sõltumatuse vastu kui ka muul viisil, mis ei ole kooskõlas ÜRO eesmärkidega.

ÜRO põhikirja erilist tähtsust rõhutavad mitmed olulised normid. Esiteks on ÜRO põhikiri ülimuslik teiste lepingute suhtes, sest art 103 ütleb: „kui organisatsiooni liikmete kohustused käesoleva põhikirja järgi on vastuolus kohustustega, mis neil on mingi teise rahvusvahelise kokkuleppe järgi, on eelisjõud kohustustel käesoleva põhikirja järgi.” Teiseks, kui rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni art 34 kehtestab reegli, et leping ei too kolmandale riigile kohustusi ega õigusi ilma tema sellekohase nõusolekuta, siis ÜRO põhikirja art 2 p 6 kehtestab järgmise põhimõtte: „organisatsioon tagab, et riigid, mis ei kuulu organisatsiooni, tegutseksid mainitud põhimõtete kohaselt, kuivõrd see on vajalik rahvusvahelise rahu ja julgeoleku säilitamiseks.”

Riikidevahelise suhtlemise eri tahke käsitlevad mitmed konventsioonid, millega Eesti Vabariik ühines kohe taasiseseisvumise järel (vt Eesti Vabariigi Ülemnõukogu 26. septembri 1991. a otsust – RT 1991, 35, 428). Sellisteks rahvusvahelisteks lepinguteks on:

1) rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsioon (1969) (RT II 2007, 15), mis reguleerib riikidevaheliste kirjalike lepingutega seonduvat, kodifitseerides kogu senise rahvusvahelise praktika;

2) diplomaatiliste suhete Viini konventsioon (1961) (RT II 2006, 16), mis kehtestab diplomaatiliste esindajate õigusliku režiimi;

3) konsulaarsuhete Viini konventsioon (1963) (RT II 2006, 16), mis kehtestab konsulaarsuhete korraldamise riikide vahel.

Kõik kolm konventsiooni jõustusid Eesti Vabariigi suhtes 20. novembril 1991. a.

Erikonventsioon lepingulistest suhetest riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonide vahel sõlmiti 1986. a Viinis (teksti vt International Legal Materials, 25, 1986), kuid see rahvusvaheline leping pole veel jõustunud.

 

6. 

Eesti Vabariigi välissuhtlemist mõjutavad samuti rahvusvahelised tavad (vt täpsemalt § 3 lg 1 teise lause komm). Tavad on normid, mis on kujunenud riikidevahelises suhtlemises pika aja jooksul ja väljenduvad ühetaolises korduvas tegevuses. Seejuures on riikidel tekkinud veendumus, et nad on selliseks tegevuseks õigustatud või kohustatud. ÜRO Rahvusvahelise Kohtu statuudi art 38 lg 1 p b kohaselt kvalifitseeritakse rahvusvahelist tava kui üldise praktika tõendit teise tähtsaima rahvusvahelise õiguse allikana lepingute kõrval.

 

7. 

Pärast Eesti Vabariigi EL-i astumist 2004. a tuleb arvesse võtta ka EL pädevust välissuhete teostamisel ja välislepingute sõlmimisel. Euroopa Liidu lepingu art 37 näeb ette, et EL võib sõlmida lepinguid ühe või mitme riigiga või rahvusvahelise organisatsiooniga ühise välis- ja julgeolekupoliitikaga hõlmatud valdkondades. Sama küsimust käsitleb detailsemalt Euroopa Liidu toimimise lepingu, mille viienda osa („Liidu välistegevus”) viies jaotis ongi pühendatud EL sõlmitavatele rahvusvahelistele lepingutele. Nimetatud lepingu art 216 täpsustab, et EL võib sõlmida rahvusvahelise lepingu, kui aluslepingutes on nii sätestatud või kui lepingu sõlmimine on vajalik mõne aluslepingutes seatud eesmärgi saavutamiseks EL poliitika raames, kui lepingu sõlmimise näeb ette liidu õiguslikult siduv akt või kui see võib mõjutada ühiseeskirju või muuta nende reguleerimisala. EL sõlmitud lepingud seovad liidu institutsioone ja liikmesriike. Menetlus, mille järgi EL sõlmib rahvusvahelisi lepinguid, on reguleeritud EL toimimise lepingu konsolideeritud versiooni art-s 218.

Siinkohal tuleb märkida, et EL ainupädevusse kuuluvad tolliliit, siseturu toimimiseks vajalik konkurentsipoliitika, rahanduspoliitika eurotsooni kuulujatele, kalanduspoliitikas bioloogiliste ressursside säilitamine ja kaubanduspoliitika. On selge, et EL võib sõlmida rahvusvahelisi lepinguid ainupädevuse valdkondades. (Vt täpsemalt Julia Laffranque, „Euroopa Liit ja selle toimimine uues kuues”, eessõna raamatule „Euroopa Liidu leping. Euroopa Liidu toimimise leping. Konsolideeritud versioonid”, Tallinn: Juura, 2010, lk 17.) EL võib koostöös liikmesriikidega saada rahvusvaheliste lepingute osapooleks ka valdkondades, kus pädevus EL ja liikmesriikide vahel on jagatud (näiteks siseturg, keskkonnapoliitika, tarbijakaitse, transport, sotsiaalpoliitika, põllumajanduspoliitika, keskkonnaküsimused, vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala, teadusuuringud, arengukoostöö, energia ja kosmos). Kui lepingu osapoolteks saavad nii EL kui liikmesriigid, siis nimetatakse selliseid lepinguid „segakokkulepeteks” (ingl k mixed agreement).

Näiteks 1982. a ÜRO mereõiguse konventsioonis võivad kõrvuti täieõiguslike osalisriikidega piiratud õigustega lepingupoolteks olla ka rahvusvahelised organisatsioonid (riikide moodustatud valitsustevahelised organisatsioonid, kellel on konventsiooniga reguleeritud küsimustes antud riikide poolt pädevus, sh ka õigus sõlmida lepinguid). Taoliseks on 1. aprillist 1998 Euroopa Liit (varasemalt: ühendused), kellel on oma liikmesriikide suhtes ainupädevus mere kalaressursside haldamise ja säilitamise küsimustes ning ainupädevus või jagatud pädevus koos liikmesriikidega, näiteks muudes kalapüügiga seotud küsimustes (teaduslikud uuringud, tehnoloogia arendamine jm), samuti konventsiooni II, III, V, VII ja XII osas sisalduvates küsimustes, mis reguleerivad meretransporti, laevasõidu ohutust ja merekeskkonna reostamise vältimist. EL-l on ainupädevus niivõrd, kuivõrd küsimuse all on tema õigusaktides kehtestatud ühiste reeglitega mõjutatud küsimused. Kui EL reeglid eksisteerivad, kuid pole mõjutatud, kuna konkreetsel juhul EL norm kehtestab miinimumstandardi, siis omavad pädevust liikmesriigid, kahjustamata sealjuures EL tegutsemist selles valdkonnas. Teistsugustel juhtudel on pädevus liikmesriikidel.

Tuleb silmas pidada, et EL poolt rahvusvaheliste lepingute sõlmimine ja nendega liitumine on pidevalt arenev valdkond. Näiteks käesoleva kommentaari kirjutamise aastal, 2012. a, on paljuräägitud teemaks EL ühinemine Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste konventsiooniga, mille osas käivad juba läbirääkimised.