Paragrahv 116.

Riigieelarve või selle eelnõu muutmise ettepanekule, mis tingib nen­des ettenähtud tulude vähendamise, kulude suurendamise või kulude ümberjaotamise, tu­leb algatajal lisada rahalised arvestused, mis näitavad ära kulude katteks vajalikud tulu­allikad.

Riigikogu ei tohi kustutada ega vähendada riigieelarvesse või selle eelnõusse võetud kulusid, mis on ette nähtud muude seadustega.

 

1. 

Paragrahvi eesmärk on takistada populistlike ja läbi­mõtlematute otsuste tegemist riigieelarve menetlemisel. Parim viis valijate toetuse saamiseks on kahtlemata majandus­like soodustuste kaudu, olgu siis maksude vähendamise või riigieelarvest makstavate toetuste suu­rendamise teel. Kuna riigieelarve vastuvõtmine on parlamendi ainupädevus ning valitsusel ei ole õigust vastu­võetud eelarvest kõrvale kalduda, siis tuleb tagada, et vastuvõetud eelarve oleks tasakaalus ning et valitsus oleks suuteline eelarvet täitma.

 

2. 

Kommenteeritav paragrahv nimetab otseselt kahte juhtumit: Riigikogu menetluses oleva riigieelarve eelnõu muutmise ettepaneku ning jõustunud riigieelarve muutmise eelnõu algatamine, kuid paragrahvis sätestatud nõuet tuleb rakendada ka lisaeelarve eelnõule ja riigieelarve muutmise eelnõule muudatusettepanekute tegemisel (vt § 115 komm 7). RES § 20 lg 3 toob veel ühe täiendava piirangu – riigieelarve eelnõu muutmise ettepanek ei või põhjustada riigieelarve puudujääki, selle suurenemist või ülejäägi vähenemist. See tähendab, et kui valitsus esitab Riigikogule ülejäägiga või puudujäägiga eelarve eelnõu, siis peab Riigikogus vastu võetud eelarve olema sama suure üle- või puudujäägiga ka siis, kui eelarve tulude ja kulude mahtu muudetakse.

Kui eelnõu või muudatusettepanek tingib eelarve tulude vähendamise, eelarve kulude suurendamise või eelarves ühe kulutuse suurendamise teise kulutuse arvelt, siis peab algataja kohe eelnõu esitamisel lisama eelnõu seletuskirjas rahalised arvestused, mis näitavad kulude katteks vajalikud tuluallikad. Kui algataja arvestusi ei esita, siis ei ole Riigikogul õigust eelnõu menetlusse võtta või muudatusettepanekut arutada. PS ega RES ei täpsusta, kui põhjalikud peavad algataja poolt esitatud arvutused olema. Arvestused peavad näitama ära kulude katteks vajalikud tuluallikad. Tegelikkuses tehakse tihti ettepanekuid suurendada ühte kuluartiklit teise arvelt. Sel juhul peab eelnõu algataja selgitama, et kärbitav kuluartik­kel on sellisel kujul piisav ning näitama, et kulutuse vähenemine ei ole vastuolus kommenteeritava paragrahvi lg-ga 2.

 

3. 

Riigikogu ei tohi kustutada ega vähendada riigieelarvesse või selle eelnõusse võetud kulusid, mis on ette nähtud muude seadustega. RES § 20 lg 2 täpsustab, et Riigikogu ei tohi vähendada ega kustutada ka Riigikogu poolt ratifitseeritud välislepingust tulenevaid kohustusi. Selline täpsustus on kindlasti vajalik, sest välislepingud on Eesti õigussüsteemi osa ning need seisavad oma õigusjõult siseriiklikest seadustest kõrgemal, PS § 115 kohaselt peab aga riigieelarve sisaldama riigi kõiki tulusid ja kulusid, sõltumata sellest, millisel õiguslikul alusel kulude tegemise kohustus baseerub.

Riigieelarve kulude vähendamine võib toimuda kas lisaeelarve või riigieelarve muutmise seaduse vastuvõtmise teel nii valitsuse poolt algatatuna kui ka muudatusettepanekuna. Riigieelarve eelnõusse võetud kulude vähendamine saab toimuda Vabariigi Valitsuse poolt algatatud eelnõusse muudatuste tegemisega. Keeld on eelkõige adresseeritud Riigikogu liikmetele. Kommenteeritav paragrahv lähtub eeldusest, et Vabariigi Valitsuse poolt esitatud riigieelarve eelnõu sisaldab kõiki seadustest tulenevaid kulusid.

 

4. 

Paragrahvi on võimalik rakendada üksnes sellistel juhtudel, kus riigieelarve, lisaeelarve või riigieelarve muutmise seaduse vastuvõtmisel on ilmselge, et muus seaduses ettenähtud kulusid ei ole eelarves piisavalt kajastatud (nt kui eelarvest on tervikuna välja jäänud institutsioon, mõni kululiik või mõnest konkreetsest seadusest, EL õigusaktist või välislepingust tulenevad teadaolevad kohustused). Kui seaduses nähakse ette kulutuste tegemine „riigieelarves selleks määratud suuruses”, siis on Riigikogu jätnud konkreetse kulutuse suuruse enda otsustada. Sellisel juhul ei saa riigieelarve eelnõus kavandatud summa vähendamine olla vastuolus kommenteeritava paragrahviga.

Riigikohtu praktikast võib tuua kaasuse seoses 1999. a lisaeelarvega (RKÜKo 17.03.2000, 3-4-1-1-00). Lisaeelarvega vähendati elamuseadusest tuleneva kohustuse täitmiseks määratud eraldisi. Elamuseaduse § 33 lg 5 paneb riigile kohustuse eraldada raha eluruumide ehitamiseks või ostmiseks, kuid ei näe ette selle suurust. Riigikohus märkis, et raha vajaduse ja suuruse üle otsustamine on võimalik vaid konkreetsete faktide või kohalike omavalitsusorganite argumenteeritud taotluste alusel. Riigikohtule esitatud materjalide põhjal ei olnud võimalik hinnata, kas 1999. a riigieelarves valla- ja linnaeelarvetele elamuseaduse täitmiseks eraldatud summa kustutamisega peatati 1999. aastaks elamuseaduse § 33 lg 5 täitmine de facto. Neil kaalutlustel jättis üldkogu õiguskantsleri taotluse rahuldamata. Üldkogu märkis veel, et riik on kohustatud täitma elamuseaduse § 33 lg-ga 5 temale pandud kohustused sellest sõltumata, kas riigieelarve vastavad summad ette näeb või mitte.

 

5. 

Kui valitsuse poolt esitatud riigieelarve eelnõu eeldab teiste seaduste muutmist (nt maksude tõstmist või toetuste vähendamist), siis peab valitsus koos riigieelarve eelnõu esitamisega esitama kõik vajalikud seaduste muutmise eelnõud ning andma sellekohased selgitused riigieelarve seletuskirjas. Riigikogu peaks kõik taolised seadusemuudatused võtma vastu enne riigieelarvet. Kui riigieelarve ja teiste seaduste vastuolu ilmneb alles eelarve täitmise käigus, siis tuleb algatada eelarve muutmine või lisaeelarve.

Kommenteeritav paragrahv ei anna käitumisjuhist olukorras, kui pärast riigieelarve vastuvõtmist muudetakse teisi seadusi, kuid RES-s on käitumisjuhis selleks puhuks olemas. Kui Riigikogu võtab eelarveaasta keskel vastu seaduse, mis toob kaasa riigile täiendavaid kulutusi, siis tuleb eelnõu algatajal lisada rahalised arvestused, milles on näidatud kulude katteallikad (RES § 42 lg 1). Kui selline seadus jõustub eelarveaasta kestel, siis peab Vabariigi Valitsus algatama kas lisaeelarve, riigieelarve muutmise seaduse või vastuvõetud seaduse jõustumise tähtaja muutmise seaduse eelnõu (RES § 42 lg 2).

 

6. 

PS ei sätesta eeskirju pikemaajaliseks finantsplaneerimiseks, kuid lähtuvalt eelarve tõepärasuse põhimõttest (vt § 115 komm 4.6) ning vajadusest tagada riigi stabiilne areng, on pikemaajaliste arengukavade ja finantsplaanide koostamine kahtlemata vajalik. Alates 2003. a juhindutakse riigieelarvete koostamisel Vabariigi Valitsuse poolt heaks kiidetud riigi eelarvestrateegiast (RES § 91). Eelarvestrateegias esitatakse eelarvepoliitilised eesmärgid (sh eesmärgid riigieelarve tasakaalu, ülejäägi või puudujäägi suhtes), Vabariigi Valitsuse peamised tegevuseesmärgid, majandusolukorra analüüs, majandusarengu prognoos (sh valitsussektori tulude prognoos) ning muu finantsjuhtimiseks oluline informatsioon. Eelarvestrateegia koostatakse järgmise eelarveaasta ja sellele järgneva kolme aasta kohta. Ministeeriumi valitsemisala eelarve projekti koostamisel lähtutakse lisaks eelarvestrateegiale veel ka strateegilistest arengukavadest, tegevuskavadest ja investeeringute kavadest. Tegevuskavade täitmise aruanne esitatakse riigieelarve täitmise aruande osana.

 

7. 

Riigieelarve kulude planeerimise ja pikaajalise finantsplaneerimisega on otseselt seotud riigi laenude võtmine ning garantiide andmine. PS-s reguleerivad seda valdkonda § 65 p 10 (riigilaenude tegemise ja riigile kohustuste võtmise otsustab Riigikogu Vabariigi Valitsuse ettepanekul), § 104 p 15 (välis- ja sise­laenudesse ning riigi varalistesse kohustustesse puutuvad seadused võetakse vastu Riigikogu koosseisu häälteenamusega), § 106 (rahaliste kohustustega seonduvat ei saa panna rahvahääletu­sele) ning § 110 (selliseid seadusi ei saa kehtestada presidendi seadlusega). Täpsem regulatsioon sisal­dub RES §-des 39 ja 40. Ühe eelarveaasta piires võetavat lühiajalist laenu nimetatakse kassalaenuks, pikaajalist laenu eelarvelaenuks. Vajadus kassalaenu järele on tingitud sellest, et eelarve tulud ja kulud jaotuvad kuude lõikes ebaühtlaselt. Mõlema laenu lubatud piirmäär kehtestatakse riigieelarves. Alates 2004. a kehtiv RES redaktsioon ei näe enam ette piiranguid riigilaenude kogumahule, küll aga on vastavad piirangud olemas kohalike omavalitsuste jaoks (VLES § 8). RES reguleerib ka riigigarantii andmise tingimusi (RES § 402).

 

8. 

Pikaajalise finantsplaneerimise meetmete hulka kuulub lisaks laenude võtmisele ka reservide moodustamine, laenude andmine ning finantsvara soetamine. Reservide moodustamist reguleerivad RES §-d 36, 37 ja riigi laenude andmist RES § 401. RES § 29 lg 3 kohaselt on riigiasutusel keelatud võtta laenu, kasutada kapitalirenti ning võtta muid selliseid kohustusi. Samuti on keelatud anda tagatisi ja laene, teha annetusi, osta aktsiaid, osasid ja muid osalusi ning omandada muud finantsvara, kui RES-s või riigieelarves ei ole ette nähtud teisiti. Riigile finantsvara soetamine võib olla kantud eesmärgist koguda reserve tulevikus tekkiva eelarvepuudujäägi katteks, kuid see võib olla ka seotud riigi kohustustega, mis tulenevad välislepingutest või Euroopa Liidu õigusest. Üks selline välisleping, millega ühinemine tekitas tõsiseid riigiõiguslikke ja poliitilisi vaidlusi, on Brüsselis 2. veebruaril 2012 alla kirjutatud ja 30. augustil 2012 Riigikogus ratifitseeritud Euroopa stabiilsusmehhanismi (ESM) asutamisleping (RT II, 14.09.2012, 1). Riigikohtu üldkogu jättis rahuldamata õiguskantsleri taotluse tunnistada Euroopa stabiilsusmehhanismi asutamislepingu art 4 lg 4 põhiseadusega vastuolus olevaks. Riigikohtu hinnangul vaidlustatud artikkel küll piirab Riigikogu finantspädevust, demokraatliku õigusriigi põhimõtet ja Eesti suveräänsust, aga piirang on õigustatud (RKÜKo, 12.07.2012, 3-4-1-6-12).

ESM on eurot kasutavate riikide asutatud rahvusvaheline finantseerimisasutus, mille eesmärk on tagada euroala finantsstabiilsus, andes vajaduse korral finantsabi ESM liikmetele, kes on tõsistes rahalistes raskustes või kellel on oht sellistesse raskustesse sattuda, kui see on hädavajalik kogu euroala ja selle liikmesriikide finantsstabiilsuse tagamiseks. Sellega seoses on ESM-l õigus kaasata vahendeid, andes välja finantsinstrumente või sõlmides ESM liikmetega, finantseerimisasutustega või kolmandate isikutega rahalisi või muid kokkuleppeid või tehinguid. Eesti on osaline ka teistes sarnaste eesmärkidega rahvusvahelistes finantsinstitutsioonides (nt Euroopa Rekonstruktsiooni- ja Arengupank, Euroopa Investeerimispank, Põhjamaade Investeerimispank, ESM eelkäija Euroopa Finantsstabiilsuse Fond jne), kuid ESM on olulisemalt suurema mahuga. Eesti osalus rahvusvahelistes finantsinstitutsioonides oli 2011. a 39,9 miljonit eurot, kuid ESM sissemakstava kapitali suurus on 148,8 miljonit eurot. Eesti osalus Rahvusvahelises Valuutafondis on ca 280 miljonit eurot, kuid selle on tasunud Eesti Pank ning see ei kajastu riigi finantsvarade hulgas.