Paragrahv 115.

Iga aasta kohta võtab Riigikogu seadusena vastu riigi kõigi tulude ja kulude eelarve.

Vabariigi Valitsus esitab riigieelarve eelnõu Riigikogule hiljemalt kolm kuud enne eelarveaasta algust.

Valitsuse ettepanekul võib Riigikogu eelarveaasta kestel vastu võtta lisaeelarve.

 

1. 

Riigieelarve vastuvõtmine on üks olulisemaid parlamendi suveräänsuse elemente. Riigieelarve võetakse vastu seadusena. Riigieelarve ei ole seadus, kuid seda menetletakse nagu seadust, mitte nagu avaldust või otsust (vt § 65 komm-d 2.2 ja 2.3). Riigieelarve tuleb välja kuulutada Vabariigi Presidendi poolt ning avaldada Riigi Teatajas. Presidendil on õigus jätta eelarve välja kuulutamata ning saata Riigikogule uueks arutamiseks. Riigieelarve allub põhiseaduslikkuse järelevalve menetlusele, Riigikohus saab tunnistada riigieelarve tervikuna PS-ga vastuolus olevaks.

Riigieelarve võetakse Riigikogus vastu lihthäälteenamusega. Konkreetse aasta riigieelarvet ei tohi segamini ajada PS § 104 lg 2 p-s 11 nimetatud RES-ga. RES on PS §-s 117 nimetatud „riigieelarve koostamise ja vastuvõtmise korda puudutav seadus”. Lisaks riigieelarve vastuvõtmisele peab Riigikogu kinnitama ka eelarve täitmise aruande (PS § 65 p 6) (selle kohta vt § 117 komm 5).

Riigieelarvet menetletakse Riigikogus küll nagu tavalist seadust, kuid PS-st ja RES-st tulenevalt on riigieelarve menetlemiseks ette nähtud terve rida erinevusi. Riigieelarve eelnõu saab algatada ainult valitsus. Muudatusettepanekute algataja peab esitama rahalised arvestused (PS § 116). Riigieelarvet võib jõustada tagasiulatuvalt (PS § 118). Eelarve küsimusi ei saa panna rahvahää­letusele (PS § 106). Eelarve küsimused hõlmavad nii eelarve vastu­võtmise korda reguleerivaid seadusi (RES, VLES) kui ka riigieelarvet ennast. Riigieelarvet ei saa kehtestada, muuta ega tühistada presidendi seadlusega (PS § 110).

Eesti 1920. a põhiseaduse § 85 sätestas, et „iga aasta kohta seatakse riigi sissetulekute ja väljaminekute üleüldine eelarve kokku”. 1937. a põhiseaduses oli riigieelarvele pühendatud terve 9. peatükk (§-d 103–107), mis reguleeris põhjalikult riigieelarve menetlemist.

 

2. 

Riigieelarve on formaalne seadus, oma sisult on ta üksikakt. Riigieelarve ei sisalda õigusnorme, vaid volitusi riigieelarves nimetatud kulude tegemiseks kindlaksmääratud asutuste poolt konkreetsel perioodil. Riigieelarve vastuvõtmise teel annab seadusandlik võim täidesaatvale võimule loa riigi raha kulutamiseks, kontrollides sellega valitsuse tegevust ning seades sellele piirid. Riigieelarvet võib käsitada riigi majandusplaanina eelolevaks aastaks, samuti parlamendi iga-aastase usaldusavaldusena valitsusele ja tema kavatsetavale poliitikale. Riigieelarve ei muuda ühtegi seadust. Kõik muudatused riigi tulusid ja kulusid mõjutavates seadustes tuleb teha enne riigieelarve vastuvõtmist. Mõnes riigis on kujunenud tava, et koos riigieelarvega võtab parlament vastu seaduse, millesse on koondatud kõik vajalikud seaduse­muudatused (aeg-ajalt on seda ka Eestis praktiseeritud, nt 2009. a lisaeelarvete või 2012. a riigieelarve menetlemisel).

Riigieelarve õigusliku iseloomu kohta on avaldatud mitmeid seisukohti. Näiteks on väidetud, et riigieelarve on normatiivakt selliste kulude osas, mille tegemise kohustust ei tulene ühestki seadusest. Kui lugeda riigieelarvet õigustloovaks aktiks, siis allub riigieelarve õiguskantsleri järelevalvele (vt PS § 139). Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses ei oma tähtsust, kas tegemist on formaalse või materiaalse seadusega. Riigikohtu üldkogu on asunud seisukohale, et seadust, mis sisaldab nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone, käsitletakse õigustloova aktina (RKÜKo 17.03.2000, 3-4-1-1-00). Sellest lähtuvalt leidis üldkogu, et õiguskantsler võib kontrollida ka riigieelarve kulusid. Riigikohtunik Jüri Põld märkis sama otsuse eriarvamuses, et õiguse teoorias valitseva seisukoha järgi on riigieelarve kulude kirjed üksikjuhtumite regulatsioonid. Kulude kirjed ei sisalda õigusnorme.

Eesti praktika kohaselt võetakse ühe seadusena vastu nii konkreetse aasta riigieelarve kui ka eelarve rakendamiseks vajalikud õigusnormid (nt kohalikesse eelarvetesse makstava toetuse arvutamise valem, rahvapensioni ja lastetoetuse määr, riigitee­nistujate palgaastmestiku kõrgeim määr jne). Need normid peaksid olema eraldi seaduses, mitte riigieelarves. Riigikohtunik J. Põld on oma eriarvamises märkinud, et PS § 115 lg 1 märgibki aastaeelarve seaduse sisuna vaid riigi tulude ja kulude eelarvet. Loomulikult ei ole seadusandjal keelatud võtta koos eelarvega samas õigusaktis vastu ka õigusnorme, kuid see asjaolu ei anna alust väita, et riigieelarve tervikuna muutub normatiivaktiks. Põhiseaduse tähenduses kujutab riigieelarve endast vaid tulude, kulude ja finantseerimistehingute kirjeid.

 

3. 

Riigieelarve on internne akt, sest seal sisalduvad käitumisjuhised on adresseeritud täidesaatvale võimule. Riigieelarve on impersonaalne ja kompleksne akt, mis hõlmab kogu riigihaldust tervikuna ja teatud perioodi kõiki majandustehinguid. Tihti võidakse pärast riigieelarve vastuvõtmist anda täidesaatva võimu poolt eelarvet konkretiseerivaid korraldusi. See aga ei muuda veel eelarvet üldaktiks.

Riigieelarve kirjetest ei teki haldusvälistele isikutele õigusi ega kohustusi. Riigieelarve kulukirje ei anna õigust nõuda konkreetse summa väljamaksmist konkreetsele isikule. Isiku nõudeõigus ja riigi kulukohustus saab tekkida kas seaduse (ametnike palgad, pensionid, toetused) või lepingu (kaupade ja teenuste ostmine, laenu tagasimaksed) alusel. Ka siis, kui subjektiivset õigust tekitav haldusakt või leping pärineb riigieelarve vastuvõtmisele järgnevast perioodist, ei saa väita, et riigieelarve oleks subjektiivset õigust loov akt. Kulutuse planeerimine riigieelarves ei anna vastavale asutusele õigust seda summat oma äranägemisel tervikuna kulutada – kui puudub materiaalõiguslik alus väljamakse tegemiseks, siis riigieelarve ei saa seda asendada. Asjaolu, et riigieelarves ei ole kuluobjekti ette nähtud, ei vabasta riiki ühegi seadusest, haldusaktist või lepingust tuleneva kohustuse täitmisest. Samuti ei anna riigieelarve tulukirjed (maksud, lõivud, trahvid) riigile nõudeõigust ühegi subjekti suhtes, nõudeõiguse aluseks on siiski vastavad maksu- jm seadused.

 

4. 

Riigieelarvega seoses on kirjanduses välja toodud järgmised üldpõhimõtted.

 

4.1. 

Riigieelarve peab sisaldama riigi kõiki tulusid ja kulusid (kõikehaaravuse põhimõte). Kõik tulud, mida saavad riigi kui avalik-õigusliku juriidilise isiku asutused, peavad olema kajastatud riigieelarves. Kohalike omavalitsuste ning teiste avalik-õiguslike juriidiliste isikute tulusid ega kulusid riigieelarves ei kajastata, riigieelarves näidatakse ainult vastavatele subjektidele antavad toetused või nendelt laekuvad kasumieraldised (nt Eesti Pangalt). Riigi ja kohaliku omavalitsuse eelarved on lahutatud (vt ka § 157 komm).

Sellest põhimõttest kinnipidamisega oli pikka aega probleeme. Alles 2000. a lülitati riigieelarvesse riigiasutuste majandustegevuse tulud (nn omatulud). Kuni käesoleva ajani kinnitatakse näiteks Riigimetsa Majandamise Keskuse eelarved Vabariigi Valitsuse määrusega, kuigi Riigikohus on märkinud, et selline olukord on vastuolus PS kommenteeritava paragrahviga (RKÜKo 17.03.2000, 3-4-1-1-00).

Eristatakse neto- ja brutoeelarvet. Brutoeelarves on kõik tulud ja kulud toodud täismahus. Netoeelarves kajastatakse mõnedel juhtudel tulude ja kulude vahe (nt riigi vara võõrandamise korral arvatakse saadud tulust maha võõrandamiseks tehtud kulutused ning eel­arvesse kantakse netotulu). Eelarve kõikehaaravuse põhimõte ei samastu brutoeel­arve nõudega. RES kohaselt tuleb Eestis eelarved koostada brutopõhimõttel, kuigi PS seda otseselt ei nõua.

 

4.2. 

Ühe aruandeperioodi tulud ja kulud peavad olema kajastatud ühes eelar­ves (ühtsuse põhimõte). Riigikogus vastu võetud aastaeelarve peab andma tervikliku ülevaate riigi majandustegevusest eelarveaastal. Riigieelarve tulud, kulud ja finantseerimistehingud liigendatakse administratiivselt osadeks, jagudeks ja peatükki­deks ning majandusliku sisu alusel artikligruppideks, artikliteks ja artiklite alajaotisteks. Kommenteeritav säte peab välistama mis tahes eelarvevälise, eri- või salafondi („musta kassa”) olemasolu, millest tehtaks väljamakseid seadusandja teadmata. Riigieelarves pea­vad olema kajastatud ka need väljaminekud, mis kujutavad endast riigisaladust (nt relvastuse soe­tamiseks tehtavad kulud, julgeolekuasutuste ülalpidamiskulud). Need summad tuuakse eelarves välja liigendamata (RES § 4 lg 6).

 

4.3. 

Riigieelarve üksikud tulu- ja kuluartiklid ei ole üksteisest sõltuvuses (universaalsuse põhimõte). Üldjuhul ei ole riigieelarve tulude puhul kindlaks määratud sihtotstarbelist kulutamist, st tulud tervikuna on mõeldud finantseerimaks kulusid tervikuna. Erandina on siiski teatud tululiikide osas ette nähtud sihtotstarbeline kasutamine. Näiteks on sotsiaalmaks sihtotstarbeline maks, millest finantseeritakse pensioni- ja ravikindlustust. Teoreetiliselt oleks õigem käsitleda sotsiaalmaksu sundkindlustusena ning suunata vastav raha avalik-õiguslikesse fondidesse ilma riigieelarve vahenduseta. Maksulaekumiste sihtotstarbelise kasutamise näiteid võib tuua veel teisigi (nt 3,5% alkoholi- ja tubakaaktsiisist laekub Eesti Kultuurkapitalile, hasartmängumaksu laekumine jagatakse mitmesuguste programmide toetuseks, suur osa keskkonnakasutusest laekuvast rahast eraldatakse sihtasutusele keskkonnaprojektide finantseerimiseks), kuid need erandid on riigieelarve mahtu arvestades ebaolulise tähtsusega.

 

4.4. 

Riigieelarve võetakse vastu iga aasta kohta (aastase kehtivuse põhimõte). Eelarve on tähtajaline seadus, mis kaotab automaatselt kehtivuse tähtaja möö­dumisel (eelarveaasta lõppedes). PS ei määra eelarveaasta algust ja lõppu, see on jäetud seaduse reguleerida. Eestis on nii riigi kui ka omavalitsuste eelarveaastaks ka­lendriaasta (RES § 3, VLES § 2 lg 2), kuid vajaduse korral võib eelarveaastaks olla mis tahes muu 12-kuuline periood. Senise praktika kohaselt koostatakse riigieelarvet kassapõhise arvestuspõhimõtte kohaselt, mis tähendab, et tulud ja kulud võetakse arvesse tegeliku laekumise või ta­sumise järgi. PS ega RES kohaselt oleks mõeldav ka tekkepõhise eelarve koostamine ning Eestis on ka kavandamisel üleminek tekkepõhisele eelarvestamisele nii riigi kui kohalikul tasandil (vt KOFS §-d 13–19 ja 59 lg 10). Riigi raamatupidamist ja avaliku sektori finantsstatistikat koostatakse juba praegu tekkepõhiselt.

Hoolimata sellest, et eelarveperiood on vaid üks aasta, peab täidesaatev võim korraldama tulude ja kulude, laenude ja investeeringute planeerimise ja prognoosimise pikemaks perioodiks. Pikaajalist finantsplaneerimist reguleeritakse mitmetes RES sätetes (nt RES §-st 91 tulenev nõue koostada riigi eelarvestrateegia, vt § 116 komm 6).

 

4.5. 

Riigieelarve tuleb vastu võtta enne arvestusaasta algust (eelnevuse põhimõte). Eelarve on oma olemuselt tulevikku suunatud prognoos, mis ei pruugi alati planeeritud kujul täituda. Riigieelarve puudumine ei tohi aga takistada riigi funktsioneerimist. Juhul kui Riigikogu ei ole eelarveaasta alguseks riigieelarvet vastu võtnud, võib valitsus teha ku­lutusi kuni 1/12 ulatuses eelmise aasta eelarvest. Selline olukord ei ole ajaliselt piiratud ning kestab kuni eelarve vastuvõtmiseni (lähemalt vt § 118 komm).

 

4.6. 

Riigieelarves planeeritavad tulud ja kulud peavad võimalikult täpselt vastama tege­likkusele (tõepärasuse põhimõte). Vastasel juhul tekiks valitsusel eelarve täitmisega tõsiseid raskusi ning ta oleks sunnitud pidevalt algatama Riigikogus lisaeelarveid või eelarve muutmise seadusi. Eelarve tõepärasuse tagamiseks on ette nähtud tavalisest seadusest erinev menetluskord. Riigieelarve eelnõu saab algatada ainult valitsus, sest valitsus peab vastutama eelarve täitmise eest. Kõige olulisemad tõepärasuse tagatised sisalduvad PS § 116 nõuetes, kuid RES näeb ette veel täiendavaid abinõusid.

 

4.7. 

Riigieelarve tulude summa peab võrduma kulude summaga (tasakaalustatuse põhimõte). Tuleb vahet teha formaalse ja sisulise tasakaalustatuse vahel. Juhul kui eelarve kulud ületavad tulusid ning puudujäägi katteks võetakse laenu või kasutatakse reserve, kajastatakse laen või reservieraldis eelarve tuluna ning riigieelarve on for­maalselt tasakaalus. Kui eelarve tulud ületavad kulusid, suunatakse ülejääk reservi või kantakse edasi järgmisesse eelarveaastasse ning ka sel juhul on eelarve tasakaalus. Selliselt koostati Eestis eelarveid kuni 2003. aastani. Kehtiva RES kohaselt tuuakse eelarvetes eraldi jaotusena välja finantseerimistehingud (nt tehingud hoiustega, aktsiatega, võlakirjadega, laenude andmine ja võtmine). See uuendus võimaldab eelarves välja tuua sisulise tasakaalu, ülejäägi või defitsiidi. Riigieelarves finantseerimistehinguna kajastatud kirjed on sõltuvalt tehingu sisust samuti „tulu” või „kulu” kommenteeritava paragrahvi tähenduses.

Eesti kehtiv õigus ei nõua praegu ei PS ega RES tasandil, et riigieelarve oleks sisuliselt tasakaalus või ülejäägis. Samas tuleb arvestada EL õigusest tulenevate nõuetega. ELTL art 126 kohustab liikmesriike hoiduma ülemäärasest riigieelarve puudujäägist ning näeb ette menetluse seda nõuet rikkuvate riikide korralekutsumiseks. ELTL protokollis 12 on toodud ka kontrollväärtused (nn Maastrichti kriteeriumid): kogu valitussektori eelarvepuudujääk ei tohi ületada 3% riigi sisemajanduse kogutoodangust turuhindades (SKP) ja valitsussektori koguvõlg ei tohi ületada 60% SKP-st. Valitsussektor hõlmab lisaks riigile ka kohalikke omavalitsusi ja sotsiaalkindlustusfonde. See tähendab, et riigieelarve koostamisel tuleb arvestada ka muude avaliku sektori eelarvete seisu ning nende puudujäägi korral seda tasakaalustada riigieelarve või muu subjekti eelarve ülejäägiga. Kuna praktikas ei ole õnnestunud paljude EL liikmetele ülemäärast eelarvepuudujääki ära hoida (2011. a suutis seda nõuet täita vaid kolm riiki), siis on otsustatud täiendada liidu õigust täiendava liikmesriikide vahelise lepinguga. 2. märtsil 2012 alla kirjutatud majandus- ja rahaliidu stabiilsuse, koordineerimise ja juhtimise leping (nn fiskaalpakt) peaks eeldatavalt jõustuma 1. jaanuarist 2013. Lepingu art 3 lg 2 nõuab, et riigid fikseerivad eelarve tasakaalu reegli eelistatavalt riikide põhiseaduses või „muus iga-aastase eelarveprotsessi suhtes siduvates ja alalise iseloomuga õigusaktides”, et tagada reegli järgimine kogu eelarve protsessi jooksul. Eesti puhul tähendab see RES muutmist, põhiseaduse täiendamist kavas ei ole. Lepingu art 3 lg 1 kohaselt peavad lepinguga ühinenud riikide valitsussektori koondeelarved olema tasakaalus või ülejäägis, lisades ka võimalikud erandid ja kõrvalekalded.

 

4.8. 

Kõik riigieelarvega seonduvad dokumendid (eelarve projekt, selle seletuskiri ja muud lisad, vastuvõetud eelarve, lisaeelarved, riigieelarve täitmise aruanne) ning eelarvemenetlus on avalikud (avalikkuse põhimõte). Kui mõne asutuse kulude detailne loetelu on riigisaladus, siis riigieelarve kulupeatükke ei liigendata. Riigieelarve arutelud toimuvad Riigikogus avalikel istungitel. Riigieelarve avaldatakse Riigi Teatajas. Riigi majandusaasta koondaruanne (mis sisaldab ka riigieelarve täitmise aruannet) avaldatakse Rahandusministeeriumi veebilehel.

 

5. 

Riigieelarve, samuti lisaeelarve eelnõu esitamise õigus on ainult Vabariigi Valitsusel. Valitsus korraldab kogu riigiaparaadi tegevust ning ainult valitsus on suuteline välja tooma riigi rahalisi vajadusi tervi­kuna. Riigieelarve projekti ettevalmistamist korraldab Rahandusministeerium ning selle käigus esitavad kõik ministeeriumid ja muud riigiasutused oma ettepanekud ja kalkulat­sioonid (vt § 117 komm 2).

Valitsus on kohustatud esitama riigieelarve projekti Riigikogule hiljemalt kolm kuud enne eel­arveaasta algust (st hiljemalt 1. oktoobriks). PS-s ei ole antud käitumisjuhist olukorras, kus va­litsus esitab riigieelarve projekti hilinenult või ei esita seda üldse. Selline tegevusetus ei too endaga kaasa automaatset valitsuse ametist lahkumist ega anna parlamendile õigust ise riigieelarve pro­jekti koostada. Kuna PS §-s 119 sätestatud Riigikogu laialisaatmise nõude suhtes ei ole mingeid erandeid ette nähtud, on valitsusel võimalik provotseerida Riigikogu laialisaatmine sel teel, et ta lihtsalt ei esi­ta Riigikogule eelarveprojekti.

 

6. 

Riigieelarve on valitsusele täitmiseks kohustuslik ja sellest kõrvalekaldumine ei ole lubatud. Eelkõige tuleb seda mõista kui keeldu teha eelarves ettenähtust suuremaid kulutusi. RES § 29 sätestab sõnaselgelt, et riigiasutusel on õigus teha kulusid ainult siis, kui talle on riigieelarves või selle alusel kinnitatud eelarves selleks vahendid ette nähtud. Täiendavate kulutuste tegemiseks tuleb algatada lisaeelarve (vt komm 7).

Täidesaatev võim ei ole seotud mitte ainult eelarve kogumahuga, vaid ka eelarves sätestatud tulude ja kulude liigendusega. Riigieelarves määratud kulude otstarvet on võimalik muuta vaid riigieelarve muutmise teel. Samuti ei tohi täidesaatev võim teha tehinguid ega võtta riigile kohustusi, mis mõjutaksid tulevaste aastate riigieelarveid. Nii näiteks sätestab RES § 29 lg 3, et riigiasutusel on keelatud võtta laenu, kasutada kapitalirenti ning võtta muid selliseid kohustusi. Samuti on keelatud anda tagatisi ja laene, teha annetusi, osta aktsiaid, osasid ja muid osalusi ning omandada muud finantsvara, kui RES-s või riigieelarves ei ole ette nähtud teisiti. RES § 31 lg 1 näeb ette, et riigiasutus võib sõlmida lepinguid esemete ostmiseks või teenuste, sealhulgas ehitustööde tellimiseks eelseisvate eelarveaastate arvel tingimusel, et ühelgi eesseisval eelarveaastal täitmisele kuuluvate lepingujärgsete maksete maht kokku ei ületa 50 protsenti temale jooksvaks eelarveaastaks ettenähtud vastava kuluartikli summast. Seda määra võib erandjuhul ületada vaid Vabariigi Valitsuse loal.

Kuna riigieelarve on siiski tulevikku suunatud akt, mis rajaneb prognoosidel, peab eelarve olema piisavalt paindlik, et täidesaatev võim suudaks eelarvet ka tegelikult täita. Kui eelarve oleks liiga detailne, siis peaks valitsus pidevalt algatama eelarve muudatusi ja lisaeelarveid, et eelarvet tegeliku eluga kokku viia. Selle vältimiseks delegeerib RES eelarve kulude detailse jaotuse teatud osas täidesaatvale võimule. RES § 4 lg 7 näeb ette, et Vabariigi Valitsus võib riigieelarve eelnõus riigieelarve tulude ja kulude administratiivset liigendust koondada. RES § 6 lg-d 3 ja 4 sätestavad, et pärast riigieelarve vastuvõtmist koostavad põhiseaduslikud institutsioonid oma eelarve ning ministrid oma valitsemisala eelarved, milles liigendatakse kulusid täiendavalt. 2012. a riigieelarve § 7 sätestab, et Vabariigi Valitsusel on õigus riigiasutuste ümberkorraldamisel või lõpetamisel vähendada neile riigieelarves muudest või määramata allikatest ettenähtud vahendeid, suunates vabanevad summad Vabariigi Valitsuse reservi ning finantseerida reservi kaudu moodustatud, lõpetatud või ümberkorraldatud riigiasutusi.

Samuti võidakse riigieelarves anda õigusi teha kõrvalekaldeid ettenähtud kulukirjest. RES § 8 kohaselt määratakse kulud kindlaksmääratud, arvestuslike või ülekantavate kulu­dena. Arvestusliku kulu summat võib tulenevalt seadusest eelarveaastal ületada. Ülekantavat kulu võib osaliselt üle kanda järgmisesse eelarveaastasse, kuid seda ei või ületada. Taoline paindlik regulatsioon on vajalik näiteks selleks, et vältida aasta lõpus kasutamata jäänud raha ebasihipärast kulutamist. Samuti on lubatud järgmise aasta riigieelarvega täiendavalt jagada eelmisest aastast kasutamata jäänud raha (RES § 371 lg 1 p 1). RES § 30 näeb ette, et riigieelarves moodustatakse Vabariigi Valitsuse reserv, millest tehakse eraldisi ettenägematuteks kuludeks. Kui eespool viidatud abinõud osutuvad siiski ebapiisavaks, peab valitsus algatama kehtiva riigieelarve muutmise.

 

 

7. 

Kehtivat riigieelarvet saab aasta kestel muuta kahel viisil – eelarve muutmise ja lisaeelarve kaudu. Riigieelarve muutmisega on tegemist siis, kui muudetakse kulude otstarvet, kuid kulude üldsumma jääb samaks (RES § 41). Kui eelarve kulude kogumaht suureneb või väheneb, siis tuleb vastu võtta lisaeelarve (RES § 43). Aasta jooksul võib vastu võtta ka mitu lisaeelarvet ja eelarve muudatust. Kui tavaliselt kasutatakse lisaeelarvet kavandatust paremini laekunud tulude täiendavaks jagamiseks, siis negatiivseid lisaeelarveid, millega vähendatakse eelarve tulude ja kulude mahtu, on tulnud Eestis vastu võtta 1999., 2008. ja 2009. aastal.

Nii riigieelarve muutmise seaduse eelnõu kui ka lisaeelarve menetlemine käib RES kohaselt põhimõtteliselt ühtemoodi. Riigieelarve kulusid suurendava lisaeelarve eelnõu esitatakse Riigikogule hiljemalt kolm kuud enne eelarveaasta lõppu. Riigieelarve kulusid vähendava lisaeelarve eelnõu tuleb Riigikogule esitada vähemalt kaks kuud enne eelarveaasta lõppu. Piirangud ei kehti, kui eelarve muutmine või lisaeelarve koostamine toimub eriolukorra, erakorralise seisukorra, sõjaseisukorra või mobilisatsiooni väljakuulutamise tõttu. Lisaeelarve eelnõu saab Riigikogus algatada ainult Vabariigi Valitsus ning lisaeelarve koostamisel tuleb läbida ettevalmistav protseduur sarnaselt põhieelarvega (nt kooskõlastamised Rahandusministeeriumis jne; vt RES §-d 12–16). Riigieelarve muutmist võivad algatada ka teised PS §-s 103 loetletud institutsioonid, kuid sealjuures tuleb arvestada PS §-s 116 toodud nõuet lisada rahalised arvestused, mis näitaksid muudatuste katteallikaid.

Eestis on eelarve täitmisel ettetulevate kõrvalekallete puhul ainsaks lahenduseks kas eelarve muutmine või lisaeelarve vastuvõtmine Riigikogus. Ei valitsusel ega presidendil ole õigust muuta riigieelarvet isegi mitte sõjaseisukorra ajal. Vabariigi Valitsusel on võimalus sõjaseisukorra ajal taotleda Riigi­kogult riigieelarve assigneeringute ümberjagamist või esitada riigieelarve muutmise seaduse või sõjaaja lisaeelarve eelnõu (SRKS § 9 lg 1). Ainult siis, kui Riigikogu ei saa kokku tulla, on valitsusel õigus ise riigieelarve kulusid muuta ning täiendavaid kulutusi teha (SRKS § 9 lg 3). Sellisel juhul peab valitsus esimesel võimalusel esitama vastava eelarve muutmise eelnõu Riigikogule kinnitamiseks.