Paragrahv 113.

Riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed sätestab seadus.

 

1. 

Paragrahv annab seadusereservatsiooni klausli avalik-õiguslike maksete kehtestamisel, välistades otsustusõiguse delegeerimise Vabariigi Valitsusele, ministritele või kohalikele omavalitsustele (kohalike maksude ja koormiste kohta vt § 157). Paragrahvis loetletud maksete kehtestamine on parlamendi suveräänne ja võõrandamatu õigus. Sellest õigusest loobumine oleks vastuolus PS §-st 4 tuleneva võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega. Riigikohus on selgitanud, et kommenteeritava sätte eesmärk on lubada üksnes seadusandjat riiklike maksude maksmise kohustust kehtestades piirama isiku põhiõigusi ning tagada, et riiklikke makse ei kehtestataks selle sätte vastaselt. Sättest tuleneb ka isiku subjektiivne õigus riigi vastu (RKPJKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00).

Ka 1920. a põhiseaduse § 83 sätestas, et ühtegi avalikku maksu või koormatust ei või kellegi peale panna muidu kui seaduse alusel. 1937. a põhiseaduses selline nõue puudus, selle alusel võis maksuseadusi kehtestada ka president dekreediga (§ 99 lg 2).

 

2. 

Toodud loetelust on kõige olulisema tähendusega maksud, sest tänapäeval on enamikus riikides maksud kujunenud kõige olulisemaks tuluallikaks. Eesti riigieelarve tuludest moodustasid maksulaekumised üle 90%, viimastel aastatel on see osakaal veidi vähenenud seoses EL toetusrahade kajastamisega eelarve tulude hulgas.

Maksu legaaldefinitsioon on toodud MKS-s. Maks on seadusega või seaduse alusel valla- või linnavolikogu määrusega riigi või kohaliku omavalitsuse avalik-õiguslike ülesannete täitmiseks või selleks vajaliku tulu saamiseks maksumaksjale pandud ühekordne või perioodiline rahaline kohustus, mis kuulub täitmisele seaduses või määruses ettenähtud korras, suuruses ja tähtaegadel ning millel puudub otsene vastutasu maksumaksja jaoks (MKS § 2). Maksu põhitunnuseks on fiskaalne eesmärk (riigi tegevuseks vajalike tulude saamine), kuid maksul võib olla ka regulatiivseid eesmärke (nt teatud kaupade tarbimise piiramine, siseturu kaitse, keskkonnasäästliku tootmise soodustamine, investeeringute soodustamine, tulude ümberjaotamine ühiskonnas või muud sotsiaalpoliitilised eesmärgid).

Maksu mõiste PS-s ning MKS-s ei pruugi kattuda. Kommenteeritava paragrahvi kaitsealas on kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused, sõl­tumata sellest, kuidas neid ühes või teises õigusaktis nimetatakse (RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00). Seadusandja ei saa paragrahvist kõrvale hiilida sel teel, et annab avalik-õiguslikele tasudele muid nimetusi või jätab mõned seaduses nimetatud maksu kohustuslikud elemendid kehtestamata. Küll aga tuleb märkida, et MKS-s kasutatav maksu mõiste on tuletatud maksuõigussuhte teoreetilisest käsitlusest ning seda võib pidada seadusandja enda poolt PS §-le 113 antud tõlgenduseks.

 

3. 

Maksuliikide ja maksuobjektide valiku õigus on ainult Riigikogul. Riikliku maksu puhul peab Riigikogu sätestama seaduses kõik maksukohustuse elemendid, mille tulemusel tekib seaduse vahetu toimena maksukohustus. Riigikohtu otsuses (RKPJKo 23.03.1998, 3-4-1-2-98) märgitakse, et PS § 113 terminit „maksu sätestamine” tuleb mõista nii maksu sätestamise kui ka maksu kehtestamisena. Riiklikud maksud on aktsiisid, tulumaksud, hasartmängumaks, käibe­maks, maamaks, sotsiaalmaks, tollimaks ja raskeveokimaks. Riiklikke makse saab kehtestada ainult spetsiaalse seadusega – maksuseadusega (vt komm 4; kohalike maksude kohta vt § 157 komm).

Riikliku maksu puhul peab maksuõigussuhte õigustatud pool (maksu kehtestaja, administreerija ja sissenõudja) olema riik. Riiklik maks võib laekuda ka osaliselt või täielikult mõnele teisele õigussubjektile (nt maamaks ja suur osa füüsilise isiku tulumaksust laekub kohalikele omavalitsustele). Avalik-õiguslike rahaliste suhete üks omapära seisneb selles, et õigustatud ja kohustatud subjekt võivad ka kattuda, st ka riik ise oma asutuste kaudu võib olla riikliku maksu maksja. Praktikas on see lahendatud niinimetatud eriõigusvõime kaudu, mille kohaselt maksumaksja ja maksu kinnipidaja mõiste hõlmab lisaks füüsilistele ja juriidilistele isikutele ka riigi- ja omavalitsusasutusi (MKS § 6). Riik ja kohaliku omavalitsuse üksus avalik-õigusliku juriidilise isikuna ei ole maksuõigussuhte subjektid (MKS § 6 lg 5). Riik peab iseennast maksustama selleks, et tagada ühetaoline maksustamine ja kõikide maksumaksjate võrdne kohtlemine, sest paljude maksude puhul võib ühe isiku maksukohustus mõjutada hoopis teiste isikute majanduslikke tulemeid (nt tulumaksu kinnipidamine palgast või käibemaksu lisamine kauba või teenuse hinnale).

 

4. 

Maksud erinevad teistest kommenteeritavas paragrahvis loetletud maksetest selle poolest, et PS-s kasutatakse maksuseaduse mõistet. Konstitutsiooniliste sea­duste hulka (vt PS § 104 lg 2) maksu­seadused ei kuulu. Maksuseadused võtab Riigikogu vastu lihthäälteenamusega. Sel­legipoolest on maksuseadustel võrreldes tavaliste seadustega erinev staatus, sest vastavalt PS §-le 106 ei saa ei maksude ega eelarve küsimusi panna rahvahääletusele (vt § 106 komm) ning vastavalt PS §-le 110 ei tohi riiklikke makse kehtestavaid seadusi ega riigieelarvet kehtestada, muuta ega tühistada Vabariigi Presidendi seadlusega (vt § 110 komm).

MKS § 4 kohaselt peab maksuseaduses olema sätestatud maksu nimetus, maksu objekt, maksumäär, maksumaksja, maksu saaja või laekumise koht, maksu tasumise tähtpäev või tähtaeg (perioodilise maksu puhul maksustamisperiood), maksusumma arvutamise ja tasumise kord ja sellega kaasnevad lisakohustused ning võimalikud maksusoodustused. Maksumaksjal on kohustus maksta ainult seadustega ettenähtud riiklikke makse maksuseadustes ja -määrustes sätestatud määrades ja korras. Riigikohtu otsuses (RKPJKo 17.06.1998, 3-4-1-5-98) märgitakse, et kui seadus ei vasta MKS-s sätestatud maksuseaduse kohustuslikele tunnustele, siis ei tohi sellise seaduse alusel antud määrus mõjutada maksukohustust, sest selline seadus ei ole maksuseadus. Maksumaksja ei pruugi tema maksukohustust mõjutavat üksikut normi leida väljastpoolt maksuseadusega määratud piire. Tänapäeval on see põhimõte aktuaalne eelkõige mitmesuguste raamatupidamisalaste terminite puhul, mida ei ole maksuseadustes defineeritud ning mida püütakse sisustada raamatupidamisjuhendite või rahvusvaheliste tavade kaudu.

Paragrahv välistab muu hulgas ka näiteks välislepingute kohaldamise maksukohustust suurendavas suunas. Välislepinguga saab maksuseaduses sätestatud maksukohustust piirata, kuid vahetult välislepingu alusel ei saa makse kehtestada ega sisse nõuda. Kui välisleping (näiteks kahepoolsed tulumaksuga topeltmaksustamise vältimise lepingud) annab Eestile maksustamise õiguse, siis peab Eesti selle õiguse realiseerima maksuseaduse sätetes. Sama kehtib ka EL direktiivide kohta. Direktiivis sätestatud maksustamisõigus või isegi sõnaselgelt liikmesriigile pandud kohustus kehtestada teatud maksualased eeskirjad ei anna õigust makse vahetult direktiivi alusel sisse nõuda. Samuti ei saa maksuseaduste lünki direktiivi abil laiendavalt maksumaksja kahjuks tõlgendada. Küll aga on võimalik direktiivi sätete otsekohaldamine maksumaksja kasuks, kui liikmesriik on jätnud üle võtmata või ebapiisavalt rakendanud direktiivis sisalduvat maksuvabastust või muud soodustavat sätet (vt RKHKo, 26.06.2010, 3-3-1-26-10). Euroopa õiguse vahetu kohaldamine maksustamise alusena on võimalik ainult tollimaksu puhul, sest selle maksu kehtestamise pädevus on täielikult antud ühendusele ning maksukohustus sätestatakse nõukogu ja komisjoni määrustega.

 

5. 

Riigikohus on oma otsuses (RKPJKo 23.03.1998, 3-4-1-2-98) märkinud, et kõik maksuõigussuhte kohustuslikud elemendid – maksumaksja, maksu objekt, maksumäär, maksu saaja, maksu tasumise kord ja tähtpäev – peavad olema kindlaks määratud seaduses. Maksuõigussuhte fakultatiivne element mak­susoodustus peab (juhul kui seda soovitakse rakendada) samuti olema sätestatud seaduses. Üksikute elementide osas otsustusõiguse delegeerimine täitevvõimule rikub võimude lahususe ja tasakaalu põhimõtet ning on seetõttu põhiseadusvastane. Samas otsuses on siiski aktsepteeritud, et kommenteeritav paragrahv ei välista teatud tingimuste täitmisel mak­sumäära sätestamist alam- ja ülemmäärana (nii on see nt maamaksu puhul), kuid alammäär ei tohi olla null.

Osutatud otsuses tunnistas Riigikohus põhiseadusvastaseks tollitariifiseaduse sätted, mis andsid Vabariigi Valitsusele õiguse määrata tollitariifi määrad nullist kuni ülempiirini, st delegeeriti maksu kehtestamise õigus tervikuna. Hilisemast Riigikohtu praktikast võib tuua veel kaks näidet kommenteeritava paragrahviga vastuolus oleva volitusnormi kohta. Kuni 30. juunini 2002 kehtinud maksukorralduse seaduse § 28 lg 4 volitas rahandusministrit kehtestama maksu tasumisega viivitamise eest makstava intressi määra. Riigikohus tunnistas selle normi põhiseadusvastaseks, sest seadusereservatsiooni klausli kaitsealasse kuulub ka maksuõigussuhte kõrvalkohustus (RKPJKo 05.11.2002, 3-4-1-8-02). Pakendiaktsiisi seaduse § 2 p 7 (27.07.2000 kuni 31.12.2004 kehtinud redaktsioonis) delegeeris maksuobjekti määratluse, sest säte andis rahandusministri otsustada, millised joogid peaksid kuuluma karastusjoogi mõiste alla ning tuleks maksustada pakendiaktsiisiga (RKPJKo 26.11.2007, 3-4-1-18-07).

 

6. 

Kommenteeritav paragrahv ei välista määruste andmist maksuseaduste täitmiseks. Valitsus ja ministrid võivad määrusega anda maksuseadusi täpsustavaid eeskirju (nt deklaratsioonide vormid, maksude arvestamisega seotud tehnilised üksikasjad, erinõuded teatud asjaolude tõendamiseks, maksusoodustustega kaupade ja teenuste täpsed kirjeldused jne). Sellised määrused võivad olla üksnes selgitava ja abistava iseloomuga. Määrusega ei tohi seaduses sätestatud maksukohustust suurendada ega maksusoodustusi kitsendada.

Riigikohus on tunnistanud põhiseadusvastaseks rahandusministri 21. jaanuari 1994. a määrusega nr 20 kinnitatud tulumaksuseaduse rakendamise juhendi punkti, millega nähti ette enne 1. jaanuari 1994 kehtinud seaduste alusel pärast 1. jaanuari 1994 laekunud tulumaksu jaotamise riigi ja omavalitsuste vahel vastavalt 1. jaanuarist 1994 kehtiva seaduse sätetele, kuid seaduses puudus seda lubav volitusnorm (RKPJKo 07.12.1994, III-4/A-9/94). Samuti on põhiseadusvastaseks tunnistatud rahandusministri 30. detsembri 1993. a määrus, millega kinnitati Eesti Vabariigi sotsiaalmaksu seaduse rakendamise juhend, sest seaduses oli antud volitusnorm Vabariigi Valitsusele, mitte rahandusministrile (RKPJKo 23.11.1998, 3-4-1-8-98).

Valitsus saab anda määruse ainult selle seaduse kehtivuse ajaks, milles on määruse jaoks delegatsiooninorm. Eelmise seaduse delegatsiooninormiga analoogiline delegatsiooninorm uues seaduses ei pane uue seaduse ajaks kehtima eelmise seaduse alusel antud määrust. Sellel põhjusel tunnistas Riigikohus põhiseadusvastaseks Vabariigi Valitsuse 27. mai 1993. a määruse nr 161 „Isiklike sõiduautode ametisõitudeks kasutamise kulude hüvitamise kohta” p 3 alapunkti 2 (mis seadis hüvitise maksmisel seaduses puuduva piirangu, et hüvitist saav töötaja peab olema selle auto omanik, mida ta töösõitudeks kasutab) alates 1. jaanuarist 1994. a tulumaksuga maksustamise osas ja alates 1. jaanuarist 1999. a sotsiaalmaksuga maksustamise osas, sest nimetatud kuupäevadel kaotasid kehtivuse seadused, mille alusel määrus oli välja antud (RKPJKo 12.05.2000, 3-4-1-5-00 ja RKPJKo 22.02.2001, 3-4-1-3-01).

Riigikohus märkis täiendavalt, et seaduses sisalduva volitusnormi täitmata jätmine on vastuolus PS § 87 p-ga 6 ning et määruse kehtivus pärast delegatsiooninormi sisaldava seaduse kehtetuks tunnistamist on vastuolus õiguskindluse printsiibiga. Viimati nimetatud otsustes on väljendatud ka põhimõtet, et kui põhiseadusvastane määrus on maksumaksjale koormava iseloomuga (st määruses täpsustatakse maksukohustust suurendavat või maksuvabastust piiravat seadusesätet), siis määruses sisalduvat piirangut ei rakendata; kui aga määrus on maksumaksja jaoks soodustava iseloomuga, siis tuleb määrust maksumaksja usalduse kaitse huvides kohaldada põhiseadusvastasusest sõltumata.

 

7. 

Kommenteeritav paragrahv ei piira Riigikogu otsustusõigust maksude kehtestamisel. Siiski tuleb jälgida, et maksuseadused ei rikuks muudes PS sätetes kaitstavaid õigusi ja vabadusi. Maksu kehtestamisel tuleb arvestada näiteks isikute võrdse kohtlemise nõuet (seda nõuet võivad rikkuda mitmesugused meelevaldsed topeltmaksustamise juhtumid), proportsionaalsuse (maksul ei tohi olla väljasuretavat ega karistavat iseloomu, maksupettuste tõkestamise eesmärgil sissetoodud täiendavad nõuded maksuarvestusele peavad olema eesmärgipärased ega tohi olla ülemäära koormavad), õiguskindluse (maksukoormust suurendaval üldaktil ei tohi olla tagasiulatuvat mõju) ning sotsiaalriigi põhimõtet (tuleb ta­gada eksistentsiks vajaliku miinimumi säilimine). Maksustamisel ei tohi rikkuda eraelu puutumatust (nt maksusaladuse kaitse), ettevõtlusvabadust (eri ettevõtlus­vormide neutraalne maksustamine) ega elukoha puutumatust (siit tulenevad piirangud maksuhalduri järelevalve­toimingutele).

Riigikohtu praktikast võib tuua näiteid põhiõiguste ja -vabaduste rikkumiste kohta maksuseadustes või nende alusel antud määrustes:

 

7.1. 

Riigikohtu otsusega (RKPJKo 04.11.1993, III-4/A-4/93) tunnistati kehtetuks 28. septembril 1993. a vastuvõetud maksukorralduse seadus muu hulgas ka vastuolu tõttu PS §-dega 33 ja 43 (kodu, eluruumi, valduse ja töökoha puutumatus; posti, telegraafi ja telefoni ning muul üldkasutataval teel edastatavate sõnumite saladus).

 

7.2. 

Samuti tunnistas Riigikohus kehtetuks asjaõigusseaduse rakendamise seaduse § 25 lg 3 Eesti NSV taluseaduse kehtetuks tunnistamise osas (RKPJKo 30.09.1994, III-4/A-5/94). Riigikohus märkis, et õiguspärase ootuse printsiibist tulenevalt ei tohi tähtajalist maksusoodustust enne tähtaja möödumist kehtetuks tunnistada. Igaüks peab saama temale seadusega antud õigusi ja vabadusi kasutada vähemalt seaduses sätestatud tähtaja jooksul. Seaduses tehtav muudatus ei tohi olla õiguse subjektide suhtes sõnamurdlik. Selles kaasuses oli tegemist talupidajatele antud viieaastase maksuvabastusega.

 

7.3. 

Riigikohus on tunnistanud põhiseadus­vastaseks aastatel 1996–1999 kehtinud käibemaksuseaduse § 18 lg 8 teise lause, millega keelati ettevõtjal sisendkäibemaksu mahaarvamine, kui tema poolt ostetud kauba või teenuse maksustatav väärtus ühe tehingu kohta ületas 50 000 krooni ja selle eest tasuti sularahas (RKPJKo 06.03.2002, 3-4-1-1-02 ja RKPJKo12.06.2002, 3-4-1-6-02). Otsustes leiti, et selline piirang rikub PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust, sest sellesse vabadusse sekkumine on ebaproportsionaalne. Suurte sularahatehingute puhul käibemaksu mahaarvamise õiguse äravõtmine ei ole proportsionaalne abinõu maksupettuste tõkestamiseks ja avastamiseks. Just seda eesmärki pidas aga silmas seadusandja. Käibemaksupettusi saab toime panna ka siis, kui arve tasutakse pangaülekandega või jäetakse üldse tasumata. Riigikohus leidis, et seadusandja poolt valitud abinõu oli ebamõistlik ja ilmselgelt ebasobiv.

 

7.4. 

Riigikohus tunnistas kehtetuks käibemaksuseaduse § 15 lg 2 p-s 6 sätestatud käibemaksu 5%-lise soodusmäära kohaldamise tingimuse, mille kohaselt riigi-, valla- või linnaeelarvest või Eesti Kultuurkapitalilt saadavad vahendid peavad moodustama etenduse või kontserdi korraldaja kalendriaasta eelarvetulust vähemalt 10 protsenti. Selline lisatingimus oli meelevaldne ning seetõttu vastuolus PS § 12 lg-st 1 tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega (RKPJKo 26.09.2007, 3-4-1-12-07).

 

8. 

Seadusereservatsiooni klausel hõlmab lisaks maksudele ka kõiki muid avalik-õiguslikke makseid. Kom­menteeritavas paragrahvis on toodud nende maksetena koormised, trahvid, lõi­vud ja sundkind­lustuse maksed. Neid mõisteid tuleb tõlgendada võimalikult laialt, nii et see hõlmaks kõiki avalik-õiguslikke tasusid (RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00). Lihtseadustes toodud definitsioonid saavad olla ainult abiks paragrahvi tõlgendamisel, nad ei saa mingil juhul seadusereservatsiooni kaitseala piirata. Paragrahvis sisalduvate terminite abil loetletakse avalik-õiguslike tasude mitmeid sisulisi tunnuseid. Riigi poolt kehtestatud mis tahes avalik-õiguslik tasu on alati sobitatav mõne kommenteeritavas paragrahvis sisalduva mõiste alla ning allub seetõttu seadusereservatsiooni klauslile.

Paragrahvi rakendusalast jäävad välja juhud, mil seadusega on tehtud kohustuseks kasutada eraõiguslike isikute poolt pakutavaid teenuseid (nt kohustuslik audiitorkontroll, kohustus hinnata keskkonnamõjusid, läbida töökaitsealane koolitus jne). Selliste kohustuste kehtestamisel tuleb juhinduda PS §-s 3 väljendatud põhimõttest, mille kohaselt riigivõimu teostatakse üksnes PS ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel.

 

8.1. 

Koormis on mitterahalise iseloo­muga kohustus. RKSKS lubab sõjaajal kehtestada selliseid koormisi nagu vara sundvõõrandamine, sundkasutus, sundvaldus, veokohustus ja töökohustus. EOS annab õiguse rakendada inimesi kohustuslikus korras päästetöödel. Omavalitsused võivad kehtestada koormisi heakorra tagamiseks tehtavate töödena (vt § 157 komm 2). Iseendale riik koormisi peale panna ei saa.

 

8.2. 

Trahv on rahaline karistus, mille eesmärk on sundida isi­kut lõpetama seadusvastane käitumine ning hoidma õigusrikkujat ja teisi isikuid uute õigusrikku­miste toimepanemisest tu­levikus (eri- ja üldpreventsioon). Tulenevalt trahvi eesmärgist on nõutav, et selle suurus vastaks õigusrikkuja tegevuse raskusele, süü vormile jne. Trahvi suurus võib sõltuda ka süüdlase sissetulekust. Konkreetse karistuse määra peab saama otsustada asja läbivaatav organ või ametiisik, maksude ja lõivude määramine sellisel viisil ei ole võimalik. Erinevalt maksust ja lõivust ei saa riik iseendale trahve määrata, sest see oleks vastuolus trahvi olemusega.

Kuriteo eest näeb rahalise karistuse ette KarS (vt § 3 lg 3 ja § 44). Väärteo puhul nähakse rahaline karistus ette KarS-s või eriseaduses (vt KarS § 3 lg 4 ja § 47 lg 1). Põhiseaduse tähenduses kuuluvad trahvide hulka ka haldusõiguslikud mittekaristusliku iseloomuga mõjutusvahendid, nagu näiteks asendustäitmise ja sunniraha seaduse kohaselt määratav sunniraha või vastavalt keskkonnatasude seadusele määratav kõrgendatud määraga keskkonnatasu.

 

8.3. 

Sundkindlustus on õigussuhe, mis tekib, kui seadus sätestab kohustuse tasuda kindlustusmakseid ja riik või avalik-õiguslik juriidiline isik võtab enesele kindlustusandja kohustused (KindlTS § 7 lg 1). Sundkindlustus erineb maksust selle poolest, et kindlustusmakse ta­sumisest tekivad kindlustatul varalised õigused kindlustusmakse saaja suhtes. Erinevalt lõivust ei ole sundkindlustuse puhul antav vastuhüve konkreetne, sest vastuhüve saamine on seatud sõltuvusse kindlustusjuhtumi saabumisest (nt haigestumine, pensioniikka jõudmine, töösuhte lõppemine). Sundkindlustuse eesmärk on riskide hajutamine. Sundkindlustusteks on Eestis praegu töötuskindlustus, kohustuslik kogumispension ning hoiuste ja investeeringute tagamine. Sundkindlustuse tunnustele vastab ka sotsiaalmaks, kuigi formaalselt on tegemist maksuga. Sotsiaalmaksu laekumisi kasutatakse sihtotstarbeliselt pensioni- ja ravikindlustuse finantseerimiseks ning kindlustatule tagatavad hüved sõltuvad (kuigi mitte täielikult) tema eest makstud sotsiaalmaksu suurusest.

Sundkindlustust tuleb eristada kohustuslikust kindlustusest. Kohustuslikuks kindlustuseks nimetatakse kindlustuslepinguid, mille sõlmimise kohustuse sätestab seadus (KindlTS § 6 lg 1). Kohustusliku kindlustuse kehtestamisel sätestatakse seaduses kindlustusvõtja, kindlustatu ja kindlustusjuhtum, hüvitise vähendamise või hüvitamisest keeldumise alused, hüvitamise alammäärad ühe kindlustusjuhtumi ja ühe kannatanu või hüvitise saaja kohta, hüvitamise tähtaeg ning kindlustusandja, kes täidab garantiifondi funktsioone (KindlTS § 6 lg 2). Ülejäänud küsimustes võivad pooled ise kokku leppida. Kohustuslikuks kindlustuseks on Eestis näiteks liikluskindlustus ja vabade elukutsete (notar, audiitor, kohtutäitur, advokaat) ametikindlustus, samuti tööandjatele pandud kohustus kindlustada teatud kategooria töötajate või teenistujate elu (nt kaitseväeteenistujad, piirivalvurid, päästeametnikud). Riik võib ise olla nii sundkindlustuse kui ka kohustusliku kindlustuse kindlustusvõtjaks, juhul kui õigustatud isikuks (kindlustatuks) on kolmas isik (töötaja või teenistuja).

 

8.4. 

Riigilõiv on tasu juriidilise toimingu tegemise või dokumendi väljaandmise eest. Erine­valt maksust saab riigilõivu maksja konkreetse vastusoorituse. Riigilõivu eesmärk on riigi poolt tehtava toimingu kulutuste hüvitamine toimingust huvitatud isiku poolt. Riigilõivude tasumise korra ning toimingute loetelu koos tasumääradega sätestab RLS. Riigilõivu maksjaks võivad olla lisaks füüsilistele ja juriidilistele isikutele ka riigi- ja omavalitsusasutused. Selle kaudu tagatakse parem ülevaade riigiasutuste huvides tehtavate toimingute mahust, mis võimaldab omakorda täpsemalt ja õigemini kalkuleerida riigilõivu määrasid.

Kuigi RLS § 4 sätestab üldreeglina kulupõhimõtte, mille kohaselt riigilõivumäär kehtestatakse lähtuvalt toimingu tegemisega kaasnevatest kuludest, ei pea riigilõivu suurus alati olema ranges vastavuses tehtava toimingu kuludega. Sellist vastavust on paljudel juhtudel väga raske kontrollida. Lõivu suurus võib sõltuda toimingu eesmärgist ja tähendusest taotleja jaoks. Sellisele võimalusele viitab ka RLS § 4 lg 2 („Toimingu eesmärgist, sellest saadavast hüvest ja kaalukast avalikust huvist, eelkõige sotsiaal- ja majanduspoliitilistest kaalutlustest lähtuvalt võib riigilõivumäära kehtestada kulupõhimõttest erinevalt”). Lõivud nagu maksudki võivad olla riigi majandus- ja sotsiaalpoliitika kujundamise instrumendiks (alates sellest, milliseid riigi kulutusi otsustatakse lõivustada ja milliseid finantseerida maksutuludest).

Lõivu või selle suuruse põhiseaduspärasuse hindamisel tuleb lähtuda sellest, kas lõivu maksmise kohustus takistab põhjendamatult isikul mõne põhiõiguse realiseerimist. Viimasel ajal on see teema olnud aktuaalne eelkõige kohtuasjade riigilõivudega seoses. Riigilõiv ei tohi ebaproportsionaalselt piirata kohtusse pöördumise ja kohtuotsuse edasikaebamise õigust (PS § 15 lg 1 ja § 24 lg 5). Riigikohtu üldkogu on selgitanud, et põhiseaduse järgi on lubatav eesmärk, et hagimenetluses kantakse vähemalt rahaliste vaidluste puhul riigi tehtavad kulud õigusemõistmisele eelkõige menetlusosaliste endi makstavate lõivude arvel, st teised maksumaksjad ei pea seda menetlust vähemalt üldjuhul finantseerima. Küll ei saa seda põhimõtet laiendada selliselt, et sarnaselt peaks menetlusosalised tervikuna finantseerima ka kohtumenetlusi, kus on mängus avalikud huvid, nt lapsi ja perekonda puudutavates vaidlustes, vaidlusi riigiga või ka nt süüteomenetlusi (RKÜKo 12.04.2010, 3-2-1-62-10). Riigilõivu legitiimseks eesmärgiks põhiseaduse tähenduses on ka menetlusökonoomia, et vältida põhjendamatute, pahatahtlike jms kaebuste menetlemist, kuna see võib kaasa tuua kohtusüsteemi suutmatuse pakkuda isikutele tõhusat õiguskaitset mõistliku aja jooksul (RKPKo 15.12.2009, 3-4-1-25-09). Legitiimseks ei saa lugeda kohtulõivu võimalikku eesmärki teenida riigile lisatulu ja finantseerida sellest riigi muid kulutusi, juhul kui lõiv on suurem, kui see on vajalik menetlusosaliste õigusemõistmise kulutuste kandmise ja menetlusökonoomia tagamiseks.

 

8.5. 

Riiklik lõiv kommenteeritava paragrahvi tähenduses on laiem mõiste kui riigilõiv. PS ei nõua, et riiklikud lõivud peaksid olema sätestatud ühes seaduses. Riik­likuks lõivuks võib olla ka seaduses sätestatud muu nimetusega tasu riigi- ja omavalitsusasutuste poolt osutatavate avalike teenuste või avaliku asja kasutamise eest. Selliseid tasusid ei pea ilmtingimata nimetama lõivuks. Kuna niisuguste tasude suurus sõltub vastusoorituse iseloomust, siis ei ole nõutav, et seadus sätestaks konkreetsed tasumäärad, kuid kindlasti peab seaduses olema sätestatud tasu maksmise kohustus ning tasu suuruse arvutamise alused (nt viidatakse konkreetsetele kuludele, tunnitasudele jne). Lõivul võib olla kontsessioonimakse iseloom, mille puhul võetakse tasu õiguse eest kasutada piiratud ressursse (nt maardlate kaevandamisõiguse tasu, vee erikasutuse tasu ja muud keskkonnakasutuse tasud, aga ka telefoni lühinumbrite, ringhäälingulubade või mobiilsidekanalite kasutamise tasu). Avalik huvi on siin ressursside säästlik ja efektiivne kasutamine. Kontsessioonimaksete puhul on mõeldav ka enampakkumise korraldamine (nt mobiilside litsentside müük).

Riiklike lõivude hulka kommenteeritava paragrahvi tähenduses kuuluvad veel näiteks FIS-s sätestatud järelevalvetasu, mitmetes seadustes ettenähtud tasud teatud toimingute, elektrooniliste registrite kasutamise, avaliku asja (teed, sillad, tunnelid) kasutamise eest või avaliku võimu poolt osutatud teenuste eest, mis ei allu eraõiguslikule regulatsioonile (nt õppemaks riiklikus õppeasutuses). Riigikohtu praktikast võib nimetada veel meresõiduohutuse seaduses sätestatud tuletorni- ja jäämurdetasu (RKTKo 20.06.2008, 3-2-1-55-08), vedelkütusevaru seaduse alusel kehtestatud varumakset (RKPJKo 08.10.2007, 3-4-1-15-07) ja õhusõidukite lennukõlblikkuse kontrolli kulude tasumise kohustust (RKPJK 01.07.2008, 3-4-1-6-08). Riikliku lõivu hulka võib lugeda ka riigituludesse arvatava kautsjoni (RKPJKo 09.04.2008, 3-4-1-20-07) ja riigi kasuks väljamõistetud kohtukulude hüvitised. Samuti kuuluvad riiklike lõivude hulka vabakutseliste riigiametnike ametitoimingute eest võetavad tasud (kohtutäituri tasu, notari tasu). Ka nende tasude määrad peavad olema sätestatud seadusega. Avalik-õiguslike rahaliste kohustuste kehtestamise delegeerimine täidesaatvale võimule võib olla lubatav tingimusel, kui see tuleneb rahalise kohustuse iseloomust ning seadusandja määrab kindlaks diskretsiooni ulatuse, mis võib seisneda tasu alam- ja ülemmäära seadusega sätestamises, tasu suuruse arvestamise aluste kehtestamises vms (RKPJKo 19.12.2003, 3-4-1-22-03).

 

9. 

Kuna PS § 157 lg 2 ei hõlma lisaks maksudele muid kohaliku omavalitsuse poolt kehtestatavaid avalik-õiguslikke rahalisi kohustusi, siis kehtib kommenteeritav paragrahv ka kohalike omavalitsusüksuse poolt võetavatele tasudele (RKPJKo 08.06.2010, 3-4-1-1-10, p-d 55–56). See tähendab, et kõik avalik-õiguslike toimingute eest võetavad tasud peavad olema sätestatud riikliku lõivuna seaduses ning kehtima kohustuslikuna kõikides omavalitsusüksustes (seadus võib näiteks sarnaselt maamaksule ette näha lõivumäära alam- ja ülempiiri või lubada valla- või linnavolikogul kehtestada lõivusoodustusi). Teine alternatiiv oleks sätestada lõiv kohalike maksude seaduses, sel juhul oleks iga omavalitsusüksusel ise õigus otsustada vastava tasu kehtestamine oma haldusterritooriumil (selline otsus tehti nt parkimistasu puhul, mis vastab osaliselt nii maksu kui avalik-õigusliku teenustasu tunnustele, vt RKÜKo 07.12.2001, 3-1-1-27-01).

  Riigikohtu praktikast võib tuua mitmeid näiteid kohalike omavalitsuste poolt kehtestatud ebaseaduslike tasude kohta: Tallinna vanalinna sissesõidu tasu (RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98), Narva linnas transiittranspordi platsi kasutamise tasu (RKPJKo 09.02.2000, 3-4-1-2-00, 09.06.2010, 3-4-1-1-10), Tallinna kesklinnas tänavakaubanduse kauplemiskohtade tasu (RKPJKo 10.04.2002, 3-4-1-4-02).