Paragrahv 109.

Kui Riigikogu ei saa kokku tulla, võib Vabariigi President edasilükkamatute riiklike vajaduste korral anda seaduse jõuga seadlusi, mis kannavad Riigikogu esimehe ja peaministri kaasallkirja.

Kui Riigikogu on kokku tulnud, esitab Vabariigi President seadlused Riigikogule, kes võtab viivitamata vastu nende kinnitamise või tühistamise seaduse.

 

1. 

Presidendi seadlusandlusõiguse (dekreediõiguse) puhul on tegemist erakorralise seadusandliku õigusega, mille eesmärk on seadusandliku järjekestvuse säilitamine ja konkreetse, üksikjuhtumina ilmnenud hädasituatsiooni lahendamiseks üldkehtiva regulatsiooni kehtestamine. See Eesti riigipea erandlik seadusandlik tegevus on kandunud 1992. a põhiseadusesse 1937. a põhiseadusest. 1992. a põhiseaduses sisalduv presidendi dekreediõigus on tunduvalt piiratum kui 1937. a põhiseaduses, kus sätestati: „Vabariigi President võib Riigikogu istungjärkude vaheajal edasilükkamatu riikliku vajaduse korral anda seadusi dekreedina. Dekreedina kehtimapandud seadused saadetakse istungjärgu alguseks Riigikogule, kes võib vastu võtta nende muutmise või kehtivusetuks tunnistamise seaduse.” (1937. a põhiseaduse § 99.)

 

2. 

Seadlus ei ole seadus formaalses mõttes, kuid tal on seadusega võrdne õigusjõud, st õigusnormide hierarhias on seadlus seadusega samal astmel. Seadlus erineb seadusest kehtestaja ja väljaandmise, samuti selle poolest, et tema kehtivus on seatud sõltuvusse parlamendi ex post otsusest. Teoorias nimetatakse seadlusi kui halduse seadusjõulisi üldakte dekreetideks.

 

3. 

1992. a põhiseaduse järgi kuuluvad presidendi seadlused nn hädadekreetide hulka, sest neid antakse kehtivas õiguses kindlaksmääratud hädaolukordades. Hädadekreedi olulised tunnused on järgmised:

1.hädadekreeti teostatakse üksnes hädaolukordades (nt loodusõnnetused, epideemiad jne), mis sätestatakse tavaliselt põhiseaduses, erandlikult ka eriseadustes;

2.hädadekreet asendab oma juriidiliselt jõult seadusi, kusjuures ta võib ka seadusi muuta ja tühistada. Nimetatud asjaolu eristab hädadekreeti teistest dekreetidest;

3.hädadekreedi andjaks on administratsioon, tavaliselt riigipea või valitsus.

 

4. 

PS § 109 meenutab sõnastuse poolest kõige enam Prantsuse põhiseaduses sisalduvat presidendi dekreedi andmise eeltingimuste kirjeldust: „Kui Vabariigi asutusi, rahvuse sõltumatust, tema territoriaalset terviklikkust või tema rahvusvaheliste kohustuste täitmist ähvardab tõsine ja vahetu oht ja kui põhiseaduslike riigivõimude korrapärane tegevus on katkenud …” (art 16 lg 1).

 

5. 

PS § 109 lg 1 jätab lahtiseks, millised on need juhud, kui Riigikogu ei saa kokku tulla, samuti jätab sisustamata mõiste „edasilükkamatud riiklikud vajadused”. Nimetatud küsimused on osaliselt saanud vastused Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi tõlgenduses (RKPJKo 13.06.1994, III-4/1-4/94). Sellest lähtuvalt võib järeldada järgmist:

― PS § 109 sätestab seadusandluse erikorra erandlikus olukorras ja sellise olukorra all ei saa mõista Riigikogu istungjärkude vaheaega, vaid istungjärguks või istungiks kokkutulemise võimatust;

― tegemist on presidendi seadusandliku algatusega, s.o sisuliselt PS § 103 subjektide ringi laiendamisega;

― edasilükkamatute riiklike vajaduste ning Riigikogu kokkutulemise võimatuse üle otsustamine on riigipea ainupädevuses, kes lähtub ainult oma parimast arusaamisest ja südametunnistusest;

― edasilükkamatu riiklik vajadus seondub ohu mõistega, oht peab olema objektiivne, andmed selle kohta usaldusväärsed ning selle aste niisugune, et selles olukorras seadluse andmata jätmisel võib riigile tekkida korvamatu kahju.

 

6. 

Seadluse jõustumise eelduseks on Riigikogu esimehe ja peaministri kaasallkiri, st kaasallkirjade puudumisel pole seadlusel õigusjõudu. Riigikogu esimehel (või Riigikogu aseesimehel Riigikogu esimehe ülesannetes) ja peaministril on täita kaalukas osa: nad otsustavad kaasallkirja andmisel, kas seadluse andmiseks on põhiseaduslikud eeltingimused täidetud, samuti hindavad nad seadluse seaduslikkust ja otstarbekust. Sisuliselt võtavad nad endale ka poliitilise vastutuse seadluse eest. Sellest lähtuvalt võib tõdeda, et formaalselt on antud juhul tegemist küll Vabariigi Presidendi seadlusega, kuid tegelikult kujutab see endast kolme võimutipu ühist õigusakti. Tugeva eel- ja järelkontrolli sätestamisega on püütud viia miinimumini presidendi kui ainuisikulise haldusorgani suva dekreediõiguse kasutamisel.

 

7. 

Nii Põhiseaduse Assamblees kui ka hiljem on tõusetunud teoreetiline küsimus, kas on siiski vajalik nii peaministri kui ka Riigikogu esimehe kaasallkiri riigipea seadlusel või piisaks täiesti ka nendest ühe, st peaministri kaasallkirjast. Siin tuleks märkida põhjendusi, mille alusel eelistati kahe kaasallkirja vajadust seadlusel. Nii täidesaatva kui ka seadusandliku võimu esindaja kaasallkiri tagab seadluse andmisel suurema objektiivsuse ja viib miinimumini võimaluse kasutada erakorralist seadusandlikku õigust, lähtumata eranditult riiklikest huvidest. Peab arvestama, et hädadekreedi iseloomu tõttu kasutatakse seda võimalust ainult äärmuslikes situatsioonides, mille puhul saab riigi tippjuhtide konsensus seadluse andmise vajaduse mõistmisel olla ainumõeldavaks lahenduseks. Riigikogu esimehe kaasallkiri annab tunnistust riigipea dekreediõiguse esimese eelduse olemasolust, st Riigikogu kokkutulemise võimatusest, mistõttu Riigikogu esimees seadusandliku kogu esindajana kinnitab jätkuvalt ka seadusandliku reguleerimise vajadust tekkinud erandlikus olukorras. Seadusandliku võimu esindaja eelkontroll seadluse andmisel on vajalik lähtuvalt Eesti riigipea dekreediõiguse eripärast, mis väljendub asjaolus, et PS ei näe ette seadluse automaatset kehtetuks tunnistamist.

 

8. 

Vabariigi Presidendi seadluse andmine on  täpsemalt reguleeritud VPTS-s.

 

9. 

PS § 109 lg 2 sätestab Vabariigi Presidendi seadluse sanktsioneerimise nõude. Erinevalt teiste riikide põhiseadustest ei ole Eesti põhiseaduses sätestatud seadluse maksvuse automaatset kaotamist (nt Kreeka põhiseaduse järgi kaotavad riigipea eriaktid kehtivuse, kui nad pole kolme nädala jooksul saanud parlamendi kinnitust), vaid Riigikogu peab võtma seadluse suhtes seisukoha – kinnitama või tühistama selle.

 

10. 

Vabariigi President on kohustatud esitama seadluse Riigikogule, kui ta on kokku tulnud ja tal on võimalik seadusandlikku funktsiooni taas ise täita. Kuigi kommenteeritav paragrahv seda sõnaselgelt ei sätesta, on sellest võimalik järeldada, et koos seadlusega esitab president Riigikogule ka seadluse kinnitamise või tühistamise seaduse eelnõu. Tegemist oleks erinormiga PS § 103 lg 1 suhtes.

 

11. 

PS § 109 lg 2 järgi võtab Riigikogu seadluse kinnitamise või tühistamise seaduse vastu viivitamata. Tegemist on määratlemata õigusmõistega, mis osutab sellele, et vastav seaduseelnõu tuleb võtta Riigikogus arutamisele ja otsustamisele niipea kui see on võimalik. Liia Hänni selgitas Põhiseaduse Assamblee redaktsioonitoimkonna seisukohti assamblee 29. istungil 3. aprillil 1992: „Kuna vabariigi president annab seadlusi välja olukorras, kus Riigikogu kokkutulemine on takistatud ja need õigussuhted, mis vabariigi presidendi seadluse alusel tekivad, vajavad oma edasise saatuse suhtes kiiret otsustamist, siis sõna „viivitamatult” /…/ on kohane, sest ta annab suunise Riigikogu kodukorra seaduse jaoks, et seadluste suhtes otsuste langetamiseks tuleb ette näha kord, mis võimaldab seda teha kiiresti /…/” (Põhiseaduse Assamblee, lk 1008).

 

12. 

Kommenteeritava sätte sõnastusest ei nähtu üheselt, kas Riigikogu võib seadluse üksnes kinnitada või tühistada või on lubatavad ka muud lahendused, nagu osaline kinnitamine, tühistamine kindlast kuupäevast jms. Kuivõrd seadluse andmise ajaolusid ei ole võimalik ette näha, on mõistlik möönda Riigikogu otsustusvabadust selles osas, millisel kujul ja kui kauaks seadlus kehtima jätta. Paindlikuma regulatsiooni vajalikkusele juhtis tähelepanu Jüri Adams Põhiseaduse Assamblee 28. istungil 27. märtsil 1992 ja 29. istungil 3. aprillil 1992 (vt Põhiseaduse Assamblee, lk 960, 1009). Pärast kinnitamist jääb seadlus kehtima õiguskorra osana.

 

13. 

Seadluse kinnitamise või tühistamise seaduse vastuvõtmiseks on PS § 73 kohaselt nõutav poolthäälte enamus, kuna kommenteeritav paragrahv ei näe ette teisiti. Seda järeldust kinnitab PS §-s 110 sätestatu, mis välistab PS §-s 104 loetletud seaduste kehtestamise, muutmise või tühistamise Vabariigi Presidendi seadlusega.

 

14. 

Vabariigi Presidendi seadluse kinnitamise või tühistamise seaduse väljakuulutamise kohta vt PS § 107 komm 14.

 

15. 

Järelevalvet nii kinnitamata kui ka kinnitatud Vabariigi Presidendi seadluste PS-le vastavuse üle teostab õiguskantsler (PS § 139 lg 1, § 142). Samuti alluvad seadlused kohtulikule kontrollile (PS §-d 15 ja 152).