Paragrahv 105.

Riigikogul on õigus panna seaduseelnõu või muu riigielu küsimus rahvahääletusele.

Rahva otsus tehakse hääletamisest osavõtnute häälteenamusega.

Rahvahääletusel vastuvõetud seaduse kuulutab Vabariigi President viivitamatult välja. Rahvahääletuse otsus on riigiorganitele kohustuslik.

Kui rahvahääletusele pandud seaduseelnõu ei saa poolthäälte enamust, kuulutab Vabariigi President välja Riigikogu erakorralised valimised.

 

1. 

PS § 56 kohaselt teostab rahvas hääleõiguslike kodanike kaudu kõrgeimat riigivõimu Riigikogu valimise ja rahvahääletusega. Kommenteeritav paragrahv ja sellega seotud PS § 106 sätestavad rahvahääletuse otsustamise ja läbiviimise ning rahva otsuse tegemise põhimõtted. Põhiseaduse muutmiseks rahvahääletuse korraldamisega seonduvat reguleerib PS XV peatükk.

 

2. 

Rahvahääletus rahva poolt riigivõimu teostamise viisina oli sätestatud ka 1920. a (§ 29 p 1), 1933. a (§ 29 lg 1 p 1) ja 1937. a põhiseaduses (§ 35 p 4). 1920. a põhiseaduse § 30 sätestas, et iga Riigikogu poolt vastuvõetud seadus jääb välja kuulutamata kahe kuu kestel tema vastuvõtmise päevast arvates, kui seda nõuab kolmandik Riigikogu seaduslikust koosseisust (st vähemalt 34 Riigikogu liiget). Kui selle aja jooksul 25 000 hääleõiguslikku kodanikku nõuab, et nimetatud seadus esitatakse rahvale vastuvõtmiseks või tagasilükkamiseks, siis oleneb seaduse väljakuulutamine rahvahääletuse tulemusest. Rahvahääletus pidi toimuma vastavalt §-le 31 ka juhul, kui Riigikogu lükkas tagasi 25 000 hääleõigusliku kodaniku poolt rahvaalgatuse korras Riigikogule esitatud seaduseelnõu. Nimetatud paragrahvi viies lause sätestas, et kui rahvahääletusest osavõtjate enamik tunnistab eelnõu vastuvõetuks, omandab ta seadusliku jõu. Põhiseaduses oli ette nähtud, et kui rahvas lükkab rahvahääletusel tagasi Riigikogu poolt vastuvõetud seaduse või võtab vastu Riigikogu poolt tagasilükatud seaduse, kuulutatakse välja uued Riigikogu valimised, mis võetakse ette hiljemalt 75 päeva pärast rahvahääletust (§ 32). Põhiseaduse § 88 järgi tuli mis tahes põhiseaduse muutmine otsustada rahvahääletusel. 1933. a põhiseadusesse tehtud muudatused rahvahääletuse põhimõtteid ei puudutanud. 1937. a põhiseaduses reguleeris rahvahääletusega seonduvat § 98 . Selle kohaselt võis Vabariigi President, kui ta riigi huvides tähtsas küsimuses pidas tarvilikuks teada saada rahva seisukohta, Riigikogu üldkoosoleku juhatuse nõusolekul esitada küsimuse rahvale otsustamiseks rahvahääletuse korras. Rahva otsus tehti hääletamisest osavõtnute häälteenamusega. Rahva otsus oli riigiorganeile siduv ja nad pidid asuma viivitamatult sellest otsusest järelduvate korralduste tegemisele. Põhiseaduse muutmist rahvahääletuse korras reguleerisid põhiseaduse §-d 148–150.

 

3. 

Kommenteeritava paragrahvi tähenduses tuleb rahvahääletusena mõista vahetu demokraatia instrumenti, mille kaudu rahvas võtab vastu otsuseid sisulistes riigieluküsimustes. Rahvahääletusest tuleb eristada muid rahva riigivõimu teostamisest vahetu osavõtu vorme – valimisi, rahvaalgatust ja rahvaküsitlust. Valimised kujutavad endast rahva otsuse tegemist esinduskogu isikkoosseisu või mõne konkreetse ametikoha (nt riigipea) täitmise suhtes. Riigikogu valimine on rahvahääletuse kõrval teine rahva poolt riigivõimu teostamise vorm (PS § 56). Rahvaalgatus võib seisneda nii teatava arvu kodanike nõudes arutada mingit küsimust, eelkõige seaduseelnõu, parlamendis, kui ka nõudes viia mingis küsimuses läbi rahvahääletus. Rahvaalgatuse instituuti PS ette ei näe, kuid pärast PS jõustumist on Riigikogu korduvalt arutanud eelnõu, millega on algatajad soovinud rahvaalgatuse sätestamist põhiseaduses: 25 Riigikogu liikme poolt 07.08.2003 algatatud Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus rahvaalgatuse seadustamiseks eelnõu – 109 SE, X Riigikogu; 21 Riigikogu liikme poolt 20.01.2005 algatatud Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus rahvaalgatuse seadustamiseks eelnõu – 562 SE, X Riigikogu; 35 Riigikogu liikme poolt 28.09.2006 algatatud Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus rahvaalgatuse võimaldamiseks eelnõu – 982 SE, X Riigikogu; 24 Riigikogu liikme poolt 28.02.2008 algatatud Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus rahvaalgatuse võimaldamiseks eelnõu – 210 SE, XI Riigikogu. Rahvaküsitlus on menetlus rahva arvamuse väljaselgitamiseks konkreetses küsimuses, kuid erinevalt rahvahääletusest ei ole selle tulemus riigiorganitele siduv (vt RKPJKo 11.08.1993, III-4/A-2/93). Terminit „rahvaküsitlus” põhiseadus ei kasuta.

 

4. 

Seoses rahvahääletuse mõistega on erialakirjanduses kasutusel veel ka terminid „plebistsiit” ja „referendum”. Riigikohus on neid pidanud juriidiliselt erinevat sisu omavateks mõisteteks, kuid ei ole selgitanud nende tähendust (vt RKPJKo 11.08.1993, III-4/A-2/93). Plebistsiit (ld plebiscitum – rahva otsus) on üldkeeles rahvahääletuse sünonüüm, erialaterminina tähistab plebistsiit rahvusvahelises õiguses konkreetse territooriumi elanike hääletust selle üle, kas asjasse puutuv territoorium peaks jääma senise riigi koosseisu või minema üle teisele riigile. Plebistsiidist poliitilises praktikas räägitakse üldiselt juhul, kui üks riigiorgan (nt riigipea) konfliktis teisega (nt parlamendiga) apelleerib rahvale, esitades vaidlusaluse küsimuse rahvale otsustamiseks ning tehes sellest sisuliselt usaldushääletuse. Referendumi üldkeelne tähendus on rahvahääletus või -küsitlus. Saksa õiguskirjanduses on termini „referendum” tähendust piiratud üksnes nende rahvahääletustega, kus otsustatakse parlamendi poolt vastuvõetud seaduse või põhiseadusmuudatuse heakskiitmine.

 

5. 

Kohalikke rahvahääletusi põhiseadus ei maini. Kohalikul rahvahääletusel teevad kohaliku omavalitsuse üksuse maa-alal püsivalt elavad isikud otsuse küsimuses, mis kuulub kohaliku omavalitsuse pädevusse (vrd RKPJKo 11.08.1993, III-4/A-2/93). Vt ka § 156 komm-d.

 

6. 

Kommenteeritava paragrahvi lg 1 järgi võib rahvahääletuse objekt olla kas seaduseelnõu või muu riigielu küsimus. PS §-st 162, § 163 lg 1 p-st 1, §-st 164 ja §-st 168 ning PSTS §-st 3 tuleneb, et rahvahääletusele saab panna ka põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu. Rahvahääletus seaduseelnõu vastuvõtmiseks või muu riigielu küsimuse otsustamiseks on fakultatiivne, kuna otsuse korraldada nimetatud küsimustes rahvahääletus teeb Riigikogu omal äranägemisel (vt ka PS § 65 p 2). Teatavate põhiseadusmuudatuste tegemiseks on põhiseadus näinud ette obligatoorse rahvahääletuse. Nii sätestab PS § 162, et PS I ja XV peatükki saab muuta ainult rahvahääletusega. Sama näeb PSTS § 3 ette ka PSTS enda muutmise kohta. Muid põhiseaduse osasid puudutavate muudatuste heakskiitmiseks on rahvahääletuse korraldamine fakultatiivne.

 

7. 

Vaieldav on, millises ulatuses ja kas üldse laieneb PS §-des 105 ja 106 sätestatu põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu vastuvõtmiseks korraldatavale rahvahääletusele. Arvestades nimetatud paragrahvide sõnastust ja reguleerimiseset ühelt poolt ning PS XV peatükis põhiseaduse muutmise küsimuses rahvahääletuse läbiviimist käsitleva regulatsiooni üksikasjalikkust teiselt poolt, tuleb asuda seisukohale, et PS §-d 105 ja 106 ei ole põhiseaduse muutmise puhul kohaldatavad. PS XV peatükist tuleneb, kes rahvahääletuse korraldamise otsustab. Peale selle sätestab § 162 (samuti PSTS § 3) teatavate põhiseaduse osade muutmiseks rahvahääletuse obligatoorsuse, § 163 lg 1 p 1 muude põhiseaduse osade muutmiseks rahvahääletuse fakultatiivsuse, § 164 esimene lause rahvahääletuse korraldamise otsuse vastuvõtmiseks Riigikogus vajaliku häälteenamuse, § 164 teine lause rahvahääletuse toimumise aja ning § 167 rahvahääletusel vastuvõetud põhiseaduse muutmise seaduse väljakuulutamise ja jõustumise. PS XV peatükk ei sisalda küll juhist selle kohta, missuguse häälteenamusega tuleb põhiseaduse muutmise seadus rahvahääletusel vastu võtta, kuid sellele küsimusele on võimalik vastata, lähtudes demokraatia põhimõtte osaks olevast üldisest enamusreeglist (vrd PS § 73 ja § 105 lg 2). Järeldusest PS §-de 105 ja 106 mittekohaldatavuse kohta põhiseaduse muutmise puhul tuleneb iseäranis, et põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu vastu võtmata jätmise korral ei saa Vabariigi President kuulutada välja Riigikogu erakorralisi valimisi (PS § 105 lg 4) ning põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu rahvahääletusele panemine ei ole keelatud, kui selles puudutatakse mõnda PS § 106 lg-s 1 loetletud teemadest. Küll aga võib rahvahääletuse seadus (PS § 106 lg 2) reguleerida nii seaduseelnõu ja muus riigielu küsimuses läbiviidava kui ka põhiseadusmuudatuse vastuvõtmiseks korraldatava rahvahääletuse korraldust.

 

8. 

PS ei sätesta, kellel on õigus rahvahääletust algatada. PS sätestab üksnes, et rahvahääletuse korraldamise otsustab Riigikogu. Seetõttu on Riigikogu õigustatud oma enesekorraldusõiguse alusel (vt RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 42), arvestades muid asjasse puutuvaid põhiseaduse põhimõtteid (eelkõige vaba mandaadi põhimõtet – PS § 62), määrama, millised subjektid võivad teha ettepanekuid rahvahääletuse korraldamiseks. Nimetatud subjektide ring ei pea tingimata kattuma PS § 103 lg-s 1 loetletutega. Seaduseelnõu vastuvõtmiseks või muus riigielu küsimuses rahvahääletuse korraldamise otsustab Riigikogu vastavalt PS §-le 73 poolthäälte enamusega. (Vrd PS § 164 esimene lause, mis nõuab põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu rahvahääletusele panekuks Riigikogu koosseisu kolmeviiendikulist häälteenamust.)

 

9. 

PS § 105 lg 1 nimetab seaduseelnõu kõrval „muud riigielu küsimust”. Nimetatud mõistet ei saa sisustada nii, et Riigikogul on õigus panna rahvahääletusele mis tahes küsimus. Piirangud tulenevad PS teistest sätetest. Riigikohus on märkinud, et „Riigikogu võib mingi küsimuse rahvahääletusele panna vaid siis, kui selles küsimuses rahvahääletuse korraldamine ei ole PS §-ga 106 keelatud, kui Riigikogul endal on selle küsimuse otsustamise pädevus ja selle küsimuse otsustamiseks ei ole põhiseadus ette näinud kindlat korda. Nõue, et Riigikogul endal peab olema selle küsimuse otsustamiseks pädevus, tuleneb keelust sekkuda teiste riigiorganite või kohaliku omavalitsuse üksuste põhiseaduslikku pädevusse /…/ Seetõttu ei või Riigikogu panna rahvahääletusele näiteks õigusemõistmisega seotud küsimusi. Rahvahääletusele ei saa panna ka kindlas põhiseaduslikus menetluskorras otsustatavaid küsimusi (vt nt PS § 153 lõige 2, milles on sätestatud Riigikohtu esimehe ja liikmete kriminaalvastutusele võtmise menetlus), sest sellisel juhul tähendaks rahvahääletuse korraldamine põhiseadusliku menetluse eiramist.” (RKPJKo 30.10.2009, 3-4-1-20-09, p 15.)

 

10. 

Rahvahääletuse läbiviimisele laienevad samad põhimõtted, mis põhiseadus on sätestanud valimiste puhul – hääletamise vabadus, üldisus, ühetaolisus, otsesus ja salajasus (vt PS § 60 lg 1). Rahvahääletusel hääletamisõigust omavad isikud on määratletud PS §-des 57 ja 58 (vt nimetatud paragrahvide komm-d). Veneetsia komisjoni poolt heakskiidetud rahvahääletuste hea praktika koodeks (CDL-AD(2007)008rev) toob hääletamisvabadusega seotud nõuetena esile alljärgneva: riigivõim peab olema erapooletu ega tohi mõjutada hääletamistulemust ühepoolse agitatsiooniga; kodanikele tuleb tagada objektiivne teave hääletamisele pandud küsimuse kohta; hääletamisele pandud küsimus peab olema sõnastatud selgelt ning see ei tohi olla eksitav ega suunav, hääletajad peavad saama vastata küsimusele jaatavalt või eitavalt. Hääletamise ühetaolisuse aspektist peab Veneetsia komisjon muu hulgas oluliseks nii rahvahääletusele pandud ettepaneku poolt kui ka vastu agiteerijate võimaluste võrdsust (tasakaalustatud meediakajastus, ühetaoline kohtlemine riigipoolse toetuse andmisel jne).

 

11. 

Kommenteeritava paragrahvi lg 2 sätestab rahvahääletusele pandud seaduseelnõu vastuvõtmiseks või muu riigielu küsimuse otsustamiseks nõutava häälteenamuse. Kõnealuses sättes kasutatakse terminit „hääletamisest osavõtnute häälteenamus”. PSRS § 3 lg 6, milles määratletakse PS-is kasutatavad häälteenamused, ei sisalda mõistet „hääletamisest osavõtnute häälteenamus”. PS § 105 lg 4 sätestab, et Vabariigi President kuulutab Riigikogu erakorralised valimised välja juhul, kui rahvahääletusele pandud seaduseelnõu ei saa poolthäälte enamust. Nimetatud sätetest lähtudes tuleb asuda seisukohale, et PS § 105 lg-s 2 peetakse hääletamisest osavõtnute häälteenamuse all silmas poolthäälte enamust. Kui põhiseadusandja oleks soovinud anda nimetatud väljendile teistsuguse sisu, oleks ta määratlenud selle PSRS § 6 lg-s 6, kuna selle sätte eesmärk on fikseerida ammendavalt, mida tähendab üks või teine PS-s ettenähtud häälteenamus (vt Liia Hänni, Põhiseaduse Assamblee, lk 1065). Samuti oleks ebaloogiline, kui PS § 105 lg-d 2 ja 4 näeksid ette erineva häälteenamuse, mille tulemusel võiks kujutada ette olukorda, kus rahvahääletusele pandud seaduseelnõu saab küll poolthäälte enamuse ja president Riigikogu erakorralisi valimisi välja ei kuuluta, kuid seadus ise jääb siiski rahvahääletusel vastu võtmata. Ilmselt on põhiseadusandja pidanud silmas siiski seda, et n-ö poliitilise sanktsioonina seaduse rahvahääletusel tagasilükkamisele järgneb erakorraliste valimiste väljakuulutamine igal juhul. Nähtavasti on termini „hääletamisest osavõtnute häälteenamus” kasutamisega soovitud esile tuua, et rahvahääletusel ei ole kvoorumit ning seda ei ole lubatud ka seadusega ette näha – rahvahääletusele pandud küsimuse otsustamisel võetakse arvesse üksnes osavõtnute hääled. Poolthäälte enamus tähendab vastavalt PSRS § 3 lg 6 p-le 1, et poolt hääletab enam kui vastu. Seega ei mõjuta rahvahääletuse tulemust ei erapooletuks jäänud (kui seadus niisuguse võimaluse ette näeb) ega kehtetud sedelid. Samamoodi on PS § 105 lg 2 tõlgendanud ka Vabariigi Valimiskomisjon, sätestades 3. juunil 2003 vastuvõetud määruse nr 33 „Hääletamise korraldamise ja hääletamistulemuste kindlakstegemise kord rahvahääletusel” (RTL 2003, 70, 1024) § 40 lg-s 1, et põhiseaduse muutmise seadus, muu seadus või muu riigielu küsimus on rahvahääletusel vastu võetud, kui „rahvahääletusele pandud küsimuse poolt hääletanuid on enam kui vastu”.

 

12. 

PS § 105 lg 3 esimese lause järgi peab Vabariigi President rahvahääletusel vastuvõetud seaduse viivitamatult välja kuulutama. Rahvahääletusel vastuvõetud seadust ei ole presidendil võimalik jätta välja kuulutamata (vrd PS § 107 lg 2). Seega puudub presidendil õigus enne seaduse väljakuulutamist kontrollida, kas rahvahääletuse otsustamisel ja korraldamisel on järgitud ettenähtud nõudeid. Niisugune regulatsioon eeldab eelkontrolli olemasolu rahvahääletuse korraldamise otsuse ja rahvahääletusele pandava küsimuse õiguspärasuse (vt PS § 106 lg 1, samuti käesoleva paragrahvi komm 9) üle, samuti menetluskorda rahvahääletusega seoses esitatavate kaebuste lahendamiseks. Termin „viivitamata” tähendab, et president peab seaduse välja kuulutama, niipea kui rahvahääletuse tulemused on ametlikult kinnitatud. Rahvahääletusel vastuvõetud seadus jõustub PS § 108 kohaselt.

 

13. 

PS § 105 lg 3 teine lause puudutab rahvahääletusele pandud muus riigielu küsimuses, mitte seaduseelnõu osas, tehtud otsuse rakendamist. Kommenteeritav säte näeb ette, et rahva otsus on riigiorganitele kohustuslik. See tähendab, et asjaomased riigiorganid peavad vastavalt oma pädevusele astuma samme rahvahääletuse otsuse täitmiseks. Nii näiteks võib olla vajalik, et Vabariigi Valitsus asuks ette valmistama seaduseelnõu või tegema muid toiminguid teatava eesmärgi saavutamiseks. Rahva otsuse täitmata jätmine võib tuua kaasa poliitilise vastutuse. Rahva otsus on kohustuslik alates rahvahääletuse tulemuse ametliku teatavaks tegemise hetkest.

 

14. 

Kommenteeritava paragrahvi lg 4 kohaselt toob rahvahääletusele pandud seaduseelnõu tagasilükkamine kaasa Riigikogu erakorraliste valimiste väljakuulutamise. Nii nagu PS §-des 89 ja 119 ettenähtud juhtudel, ei ole ka siin Vabariigi Presidendil võimalust otsustada, kas erakorralised valimised välja kuulutada või mitte – president peab seda tegema igal juhul.

 

15. 

Riigikogu erakorraliste valimiste väljakuulutamisega seoses tekib ka küsimus, kas Riigikogu võib määrata rahvahääletuse seaduseelnõu vastuvõtmiseks Riigikogu uue koosseisu valimise päevale või ajale, kui selle parlamendikoosseisu volitused on eeldatavasti lõppenud. PS selles osas piirangut ette ei näe. Samas sätestab PS § 105 lg 4 tingimusteta, et seaduseelnõu rahvahääletusel tagasilükkamise korral kuulutab Vabariigi President välja Riigikogu erakorralised valimised. Arvestades, et Riigikogu erakorraliste valimiste väljakuulutamine on mõeldud sanktsioonina parlamendikoosseisule, kelle suhtes rahvas seaduseelnõu tagasi lükates on avaldanud umbusaldust, tuleb asuda seisukohale, et rahvahääletuse kavandamine järgmise Riigikogu koosseisu volituste ajale ei ole lubatav. (Vt põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu rahvahääletuse kohta komm 7.)