Paragrahv 94.

Valitsemisalade korraldamiseks moodustatakse seaduse alusel vastavad ministeeriumid.

Minister juhib ministeeriumi, korraldab ministeeriumi valitsemisalasse kuuluvaid küsimusi, annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja käskkirju ning täidab muid ülesandeid, mis talle on pandud seadusega sätestatud alustel ja korras.

Kui minister ei saa haiguse või muude takistuste tõttu ajutiselt oma ülesandeid täita, paneb peaminister tema ülesanded selleks ajaks mõnele teisele ministrile.

Vabariigi President võib peaministri ettepanekul nimetada ametisse ministreid, kes ei juhi ministeeriumi.

 

1. 

Valitsemisala kui ministeeriumide moodustamise ja pädevuse kindlaksmääramise alus põhineb pädevuse teostamise reaalsüsteemil. Mõiste „reaalsüsteem” tuleneb ladinakeelsest sõnast res (asi). See tähendab, et igale täidesaatvale organile nähakse ette teatud haldustegevuse valdkond, ala haldustoimingute sisulise struktuuri alusel. Mõiste „valitsemisala” sisustamisel ei saa lähtuda üksnes haldusfunktsiooni teostamisest, vaid see sisaldab ka valitsemisfunktsiooni täitmist, mis on seotud eelkõige ministri kui valitsuse liikme ülesannetega.

Täiendavat tõlgendamist vajab PS säte „valitsemisalade korraldamiseks moodustatakse seaduse alusel vastavad ministeeriumid”. Kui lähtuda üksnes keelelisest argumentatsioonist, võib jõuda järeldusele, et ministeeriume võib luua seaduse volitusel (seaduse alusel) ka näiteks Vabariigi Valitsuse määruse või korraldusega. Käsitletava formuleeringu tõlgendamisel sellest üksnes ei piisa ning olulise tähendusega on siin süstemaatiline argumentatsioon. Nimetatud formuleeringut tuleb tõlgendada koos demokraatia printsiibiga, mis on sätestatud PS esimeses paragrahvis. Demokraatia printsiip sisaldab muu hulgas ka olulisuse põhimõtet, mis tähendab seda, et riigi toimimise jaoks peab kõik olulised küsimused otsustama Riigikogu ning neid ei saa anda otsustamiseks täidesaatvale riigivõimule. Ministeeriumide moodustamine ja nende valitsemisalade kindlaksmääramine on riigi funktsioneerimise seisukohalt kahtlemata oluline küsimus, mis nõuab kõige otsesemat parlamendi legitimatsiooni. Seega peab seadus sätestama ministeeriumid ja nende valitsemisalad. Vabariigi Valitsus võib oma määrusega täpsustada valitsemisalade piire ja anda ühe või teise ministeeriumi pädevusse küsimusi, mis jäävad kehtestatud valitsemisalade vahele nn halli tsooni. Eestis on üksikute valitsemisalade korraldamiseks loodud Haridus- ja Teadusministeerium, Justiitsministeerium, Kaitseministeerium, Keskkonnaministeerium, Kultuuriministeerium, Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium, Põllumajandusministeerium, Rahandusministeerium, Siseministeerium, Sotsiaalministeerium ja Välisministeerium.

Ministeeriumid on üles ehitatud ainujuhtimise põhimõttel.

 

2. 

Ministeeriumi juhib minister, kes täidab siinjuures topeltfunktsiooni: ta on Vabariigi Valitsuse liige, kelle põhiülesandeks on riigi poliitiline juhtimine, ning samal ajal juhib ta iseseisvalt ministeeriumi ja täidab haldusfunktsiooni (seaduste rakendamine ja täitev-korraldav tegevus). Praktikas tähendab see, et kõrvuti haldusfunktsiooni teostamisega töötatakse ministeeriumis ministri juhtimisel välja ka valitsemisala poliitilisi seisukohti, mis esitatakse valitsusele (nt valmistatakse ette seaduseelnõusid jne).

Minister juhib ministeeriumi iseseisvalt ja ainuvastutavalt. See tuleneb järgmistest põhiseaduslikest regulatsioonidest:

1) minister kannab otsest ja vahetut poliitilist vastutust parlamendi ees. Riigikogul on õigus avaldada umbusaldust mitte ainult Vabariigi Valitsusele ja peaministrile, vaid ka ministrile (§ 65 lg 13);

2) Vabariigi Valitsuse määrustele kirjutab peale peaministri ja riigisekretäri alla ka asjaomane minister (§ 96 lg 3). See tähendab, et kui Vabariigi Valitsuse määrus käsitleb ministri valitsemisalasse puutuvaid küsimusi, peab seal olema ka tema allkiri. Kui minister oma allkirja määrusele ei anna, ei ole määrus kehtiv (§ 96 lg 3).

Seega on ministri positsioon suhetes Vabariigi Valitsusega küllalt selge ning see välistab valitsuse õiguse sekkuda ministeeriumi tegevusse. Kui minister ei lähtu oma tegevuses valitsuse poolt väljatöötatud ja heaks kiidetud poliitilistest otsustest, võib peaminister teha Vabariigi Presidendile ettepaneku minister ametist vabastada (§ 90).

Ministeeriumis võib olla lisaks juhtivale ministrile ka ministreid, kes on määratud tegelema ministeeriumi valitsemisalasse kuuluvate küsimustega. Nii näiteks on regionaalminister teiseks ministriks Siseministeeriumis, kes vastavalt VVS § 49 lg-le 1 juhib Siseministeeriumi stuktuuriüksusi, mis tegelevad kohaliku omavalitsuse arendamisega, regionaalhalduse ning regionaalarengu kavandamise ja koordineerimisega, ruumilise planeerimise alase tegevuse üleriigilise korraldamise ja järelevalvega, perekonnaseisualaste küsimustega ning kirikute ja kogudustega seotud asjade korraldamisega. Ministeeriumisse kuuluv nn teine minister ei ole alluvussuhtes ministeeriumi juhtiva ministriga ning viimane ei tohi sekkuda tema tegevusvaldkonnas tehtud otsustesse. Ministrid kannavad ühesugust poliitilist vastutust Riigikogu ees nii üksikult kui ka kollegiaalselt kogu Vabariigi Valitsuse tegevuse eest. Ministeeriumisse kuuluval teisel ministril puudub õigus anda määrusi, see õigus on üksnes ministeeriumi juhtival ministril.

 

3. 

PS sätestab ministri pädevuse väga üldiselt. Peale ministeeriumi juhtimise korraldab minister ministeeriumi valitsemisalasse kuuluvaid küsimusi, annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi (vt § 87 komm 4) ja käskkirju ning täidab muid ülesandeid, mis talle on pandud seadusega sätestatud alustel ja korras. Seega põhiline osa haldusülesannetest, mida minister täidab, tuleneb seadustest. Ministrile saab PS-st mittetulenevaid ülesandeid panna üksnes seaduse alusel ja seadusega sätestatud korras. Valitsus ei saa ilma seaduse aluseta panna ministrile täiendavaid ülesandeid.

VVS § 151 lg 1 kohaselt esindab vastava valdkonna minister Eestit Euroopa Liidu Nõukogus. Seega vastutab asjaomane minister Eesti seisukohtade kujundamise eest EL otustusprotsessis. See omakorda eeldab ministri kohustust esitada Vabariigi Valitsusele heakskiitmiseks Eesti seisukohad olulisemate EL algatuste suhtes. VVS § 201 lg 2 paneb ministrile otsese kohustuse pidada kinni Vabariigi Valitsuse poolt heakskiidetud seisukohtadest. Vastava valdkonna minister korraldab ka Eesti esindamist nõukogu töögruppides ning komisjoni komiteedes, töögruppides ja ekspertide kohtumistel ministeeriumi valitsemisala küsimustes.

 

4.1. 

Ministri dualistlik seisund väljendub ka tema asendamises. Ministrit saab asendada üksnes teine minister. Ministri ajutine asendamine teise ministri, mitte aga ministeeriumi kantsleri poolt põhineb sellel, et minister kui valitsuse liige kannab poliitilist vastutust Riigikogu ees. Kantsler sellist vastutust ei kanna. Kui minister ei saa haiguse või muu takistuse tõttu (nt puhkus) ajutiselt oma ülesandeid täita, paneb peaminister tema ülesanded selleks ajaks mõnele teisele ministrile. Valitsus on enesekorraldusõiguse alusel välja töötanud ministrite asendamise skeemi.

Vastavalt Vabariigi Valitsuse reglemendile (RT I 1996, 43, 844 ... 29.12.2011,233) peab minister, kes täidab mõne teise ministri ülesandeid, hoiduma otsustest ja avaldustest, mis toovad kaasa põhjalikke muutusi vastava ministeeriumi struktuuris ja tema eelarvevahendites ning juhtkonna ja personali kooseisus või muudavad olulisel määral ministeeriumi ülesandeid, kohustusi ja õigusi. Selliste otsuste tegemine tuleb edasilükkamatu vajaduse korral kooskõlastada Vabariigi Valitsusega. Põhimõtteliselt võib peaminister oma korraldusega määrata täiendavalt kindlaks, millised asjad ja mis ulatuses asendavale ministrile üle antakse. Ministril, kes täidab mõne teise ministri ülesandeid, on Vabariigi Valitsuse istungil üks hääl. See tuleneb PS §-st 88, mille kohaselt kuuluvad Vabariigi Valitsusse peaminister ja ministrid. Seega ei koosne Vabariigi Valitsus mitte ministeeriumide esindajatest, vaid peaministrist ja ministritest.

 

4.2. 

PS sisustab ministri ajutise asendamise alused liialt kitsalt, nimetades ministri ajutist asendamist vaid juhtudel, kui minister haiguse või muude takistuste tõttu ei saa ajutiselt oma ülesandeid täita. VVS § 15 lg 2 järgi tuleb PS § 94 lg-s 3 sätestatud korda rakendada ka siis, kui ministri volitused on lõppenud. Ebapraktiline oleks sellisel juhul kohaldada § 90. PS § 94 lg-s 3 nimetatud muude ajutiste takistuste all tuleks mõista ministri puhkust ja välislähetust, aga ka olukorda, kus ministri asukoht pole teada.

 

4.3. 

Ministri ajutise asendamise § 94 lg 3 korras vormistab peaminister oma korraldusega.

 

4.4. 

Asendav minister kirjutab dokumentidele alla oma ametinimetuse ja lisab asendatava ministri ametinimetuse koos sõnaga „ülesannetes”, näiteks „justiitsminister siseministri ülesannetes”.

 

5.1. 

Peaminister võib Vabariigi Presidendile teha ettepaneku nimetada ametisse ministreid, kes ei juhi ministeeriumi. Pärast PS jõustumist on valitsuses olnud üldjuhul kaks portfellita ministrit. Nende ministrite ülesanded määrab kindlaks peaminister. Portfellita ministritel ei ole samu õigusi nagu ministritel, kes juhivad ministeeriumi. Nii näiteks ei ole neil õigust anda määrusi.

 

5.2. 

PS § 94 lg-ga 4 sätestatud portfellita ministri institutsioon võimaldab nimetada ministri tasandil oleva isiku vastutama mõne olulise riikliku küsimuse eest, mis iseenesest kuulub portfelliga ministri valitsemisalasse, kuid mis oma olulisuse tõttu vajab erilist tähelepanu. Portfellita ministri instituut võimaldab ka suhteliselt lihtsalt laiendada olemasolevat koalitsiooni, kui sellise ministri koht on täitmata (vt ka § 90 komm 2).

 

5.3. 

PS § 94 lg-s 4 kasutatud formuleering „Vabariigi President võib peaministri ettepanekul” tekitab küsimuse, kas see ettepanek on presidendile siduv. On ju see formuleering veelgi pehmem kui §-s 90 kasutatu. Kuna portfellita ministreid ei pea esitama uue valitsuse koosseisu ametisse nimetamisel (vt § 89 komm 5.3) ja sellise ministri nimetamine ametisse astunud valitsuse koosseisu on § 90 mõttes valitsuse koosseisus muudatuse tegemine, siis tuleks olla seisukohal, et kohaldamisele kuulub § 90.