Paragrahv 89.

Vabariigi President määrab neljateistkümne päeva jooksul Vabariigi Valitsuse tagasiastumisest peaministrikandidaadi, kellele teeb ülesandeks uue valitsuse moodustamise.

Peaministrikandidaat esitab neljateistkümne päeva jooksul, arvates valitsuse moodustamise ülesande saamisest, Riigikogule ettekande tulevase valitsuse moodustamise aluste kohta, mille järel Riigikogu otsustab läbirääkimisteta avalikul hääletusel peaministrikandidaadile volituste andmise valitsuse moodustamiseks.

Riigikogult valitsuse moodustamiseks volitused saanud peaministrikandidaat esitab seitsme päeva jooksul valitsuse koosseisu Vabariigi Presidendile, kes nimetab kolme päeva jooksul valitsuse ametisse.

Kui Vabariigi Presidendi määratud peaministrikandidaat ei saa Riigikogu poolthäälte enamust või ei suuda valitsust moodustada või loobub selle moodustamisest, on Vabariigi Presidendil õigus seitsme päeva jooksul esitada teine peaministri kandidaat.

Kui Vabariigi President ei esita seitsme päeva jooksul teist peaministrikandidaati või loobub selle esitamisest või kui teine kandidaat käesoleva paragrahvi lõigete kaks ja kolm tingimustel ja tähtaegadel ei saa Riigikogult volitusi või ei suuda valitsust moodustada või loobub selle moodustamisest, läheb peaministri kandidaadi ülesseadmise õigus üle Riigikogule.

Riigikogu seab üles peaministrikandidaadi, kes esitab valitsuse koosseisu Vabariigi Presidendile. Kui neljateistkümne päeva jooksul, arvates peaministrikandidaadi ülesseadmise õiguse üleminekust Riigikogule, on valitsuse koosseis Vabariigi Presidendile esitamata, kuulutab Vabariigi President välja Riigikogu erakorralised valimised.

 

1.1. 

Valitsused võib jagada üheparteivalitsusteks, koalitsioonivalitsusteks ja rahvusliku ühtsuse valitsusteks. Viimane on koalitsioonivalitsuse alaliik ja see moodustatakse ühiskonna jaoks kriitilises situatsioonis parlamendi kõigi või valdava enamuse poliitiliste jõudude esindajatest, et valitsusel oleks maksimaalselt võimalik parlamendi usaldus ja seeläbi ka rahva usaldus.

Poliitilise tunnuse alusel eristatakse ka apoliitilist ehk nn ametnike valitsust. Selline valitsus koosneb isikutest, keda ükski erakond poliitiliselt ei kontrolli. Iseenesest võivad apoliitilise valitsuse liikmed mõnda erakonda kuuluda, kuid nad on valitsuses oleku ajal oma erakonnast poliitiliselt distantseerunud. Erakond on omakorda distantseerunud valitsuse liikmest. Apoliitilisi valitsusi moodustatakse olukorras, kus ükski parlamendis esindatud poliitiline jõud ei soovi võtta endale vastutust täitevvõimu teostamise eest, kuid ei soovita korraldada ka parlamendi ennetähtaegseid valimisi.

Eristatakse ka enamus- ja vähemusvalitsusi.

 

1.2. 

PS §-s 89 sätestatud Vabariigi Valitsuse moodustamise kord võimaldab moodustada kõiki eelmises punktis nimetatud valitsusi. PS § 60 lg-s 1 nõutud proportsionaalse valimissüsteemi kasutamine toob tegelikkuses kaasa koalitsioonivalitsuste moodustamise. Vähemusvalitsuse moodustamise võimalus tuleneb otseselt §-st 89, mille järgi peaministrikandidaadil piisab valitsuse moodustamise volituste saamiseks sellest, kui ta kogub Riigikogu poolthäälte enamuse (poolthäälte enamuse kohta vt § 73 komm 1.1). Siiski saab apoliitiline valitsus Eestis kui parlamentaarses riigis olla pigem erand. Ka apoliitiline valitsus kannab poliitilist vastutust Riigikogu ees.

 

2. 

PS §-s 89 sätestatud valitsuse moodustamise kord on omane parlamentaarsele riigile, kus valitsusel peab juba moodustamisel olema parlamendi usaldus.

 

3.1. 

Kui valitsus on tagasi astunud, siis peab Vabariigi President PS järgi neljateistkümne päeva jooksul valitsuse tagasiastumisest määrama peaministrikandidaadi, kellele ta teeb ülesandeks uue valitsuse moodustamise. PS-s on ebatäpsus, et president teeb peaministrikandidaadile ülesandeks uue valitsuse moodustamise. Uut valitsust ei saa moodustada enne, kui peaministrikandidaat on Riigikogult saanud volituse moodustada valitsus.

 

3.2. 

PS ei sätesta, millest lähtudes peab Vabariigi President peaministrikandidaadi valima. Parlamentaarse riigi tavade järgi peaks ta aga kandidaadiks esitama valimistel kõige rohkem mandaate saanud erakonna liidri või äärmisel juhul valitsuskoalitsiooni moodustamise tahet kindlalt deklareerinud erakondadest enim mandaate saanud erakonna liidri. Peaministrikandidaadi valikul on aga president seotud nn loomulike takistustega, mis pole PS-s sätestatud (loomulike takistuste kohta vt § 89 komm 6).

 

3.3. 

Peaministrikandidaadi määrab Vabariigi President oma otsusega, mis avaldatakse Riigi Teatajas. Otsuses on kasutatud sõnastust „Määran … peaministrikandidaadiks ja teen temale ülesandeks Vabariigi Valitsuse moodustamise”.

 

4.1. 

Vabariigi Presidendi otsuse alusel esitab Riigikogu juhatus Riigikogule Riigikogu otsuse eelnõu peaministrikandidaadile valitsuse moodustamiseks volituste andmise kohta. Selle eelnõu võtab täiskogu päevakorda väljaspool järjekorda.

 

4.2. 

PS nõuab, et peaministrikandidaat teeks Riigikogule neljateistkümne päeva jooksul presidendilt valitsuse moodustamise ülesande saamisest ettekande valitsuse moodustamise aluste kohta. Ettekandes näidatakse ära, millistest poliitilistest jõududest on valitsus kavas moodustada. Kavandatava valitsuse personaalset koosseisu ei tule Riigikogule esitada. Iga Riigikogu liige võib peaministrikandidaadile esitada kuni kaks küsimust. Läbirääkimisi ei avata. Avalik hääletamine toimub samal istungil. Valitsuse moodustamiseks volituste saamiseks on vaja poolthäälte enamust.

 

4.3. 

Peaministrikandidaadile valitsuse moodustamise volituste andmine vormistatakse Riigikogu otsusega, mis avaldatakse Riigi Teatajas. Otsuses on kasutatud formuleeringut „Anda Vabariigi Presidendi määratud peaministrikandidaadile … volitused valitsuse moodustamiseks”.

 

5.1. 

Kui peaministrikandidaat saab Riigikogult volitused valitsuse moodustamiseks, siis peab ta § 89 lg 3 järgi seitsme päeva jooksul esitama presidendile ametisse nimetamiseks valitsuse koosseisu.

 

5.2. 

VVS § 5 lg-st 1 tuleneb, et peaministrikandidaat peab Vabariigi Presidendile esitama valitsuse koosseisu, millesse kuuluvad peaminister ja portfelliga ministrid. Siit järeldub, etpeaministrikandidaatei saa uue valitsuse moodustamisel jätta täitmata ühtegi portfelliga ministri kohta. Tekib aga küsimus, kas peaministrikandidaat tohib uue valitsuse moodustamisel esitada presidendile ametisse nimetamiseks ministrid, kes juhivad mitut ministeeriumi. Utreeritult tähendaks see, et peaministrikandidaat esitab presidendile ametisse nimetamiseks valitsuse koosseisu, kuhu kuuluvad peaminister ja kuus ministrit, kellest igaüks juhib kahte ministeeriumi. PS jätab selle küsimuse reguleerimata. VVS § 4 lg 1 sätestab: „Vabariigi President võib peaministri ettepanekul nimetada mõne ministri juhtima kahte ministeeriumi.” Sõnastusest nähtub, et siin on sätestatud juba ametis oleva peaministri õigus. Et VVS § 5 lg 1 reguleerib peaministrikandidaadi poolt valitsuse koosseisu esitamist ja VVS § 4 lg 1 peaministri ettepanekut, siis ei laiene VVS § 4 lg 1 uue valitsuse moodustamisele ja seega tuleb presidendile ametisse nimetamiseks esitada valitsuse koosseis, mille iga portfelliga minister juhib ühte ministeeriumi. Iseenesest on selline lahendus kooskõlas § 89 eesmärgiga luua tegutsemisvõimeline valitsus, mille iga minister peab suutma hallata oma valitsemisala. VVS § 5 lg 1 ja § 4 lg 1 lahendus ei pruugi aga olla alati mõistlik. Ilmselt pole see lahendus mõistlik, kui on kavas ministeeriume ühendada. Oleks õigustatud uue valitsuse ühe ministri nimetamine mitut ministeeriumi juhtima, kui kavandatakse ministeeriumide ühendamist. PS §-ga 89 oleks kooskõlas mõistlik regulatsioon, mis võimaldaks teatud juhtudel esitada ka uue valitsuse ametisse nimetamisel üks minister juhtima kahte ministeeriumi. Seni on uue valitsuse nimetamisel ainult ühel juhul nimetatud minister juhtima mitut ministeeriumi (RTL 2002, 18, 243).

 

5.3. 

Portfellita ministreid ei pea uue valitsuse moodustamisel ilmtingimata kohe esitama.

 

6. 

PS järgi nimetab Vabariigi President uue valitsuse ametisse kolme päeva jooksul. PS § 89 lg 3 formuleeringust „nimetab … valitsuse ametisse” tuleks järeldada, et president ei saa kaaluda esitatud kandidaatide sobivust. Ka ei sätesta PS valitsuse liikmete nimetamisele lisanõudeid. Siiski peaks presidendil olema võimalus kandidaat tagasi lükata nn loomulike takistuste ilmnemisel, mis välistavad isiku valitsusse kuulumise (esitatud isik pole Eesti kodanik, tema suhtes on jõus süüdimõistev kohtuotsus, tema suhtes on välja kuulutatud füüsilise isiku pankrot, kui tegemist on isikuga, kelle kõigi asjade ajamiseks on määratud eestkostja või kui eestkostja ülesannete ringi on laiendatud selliselt, et isik kaotab valimistel hääleõiguse). Need loomulikud takistused on kooskõlas PS mõttega. Ilmselt peaks president takistuste ilmnemisel keelduma valitsuse liikme ametisse nimetamisest. Sellele, et uue valitsuse ametisse nimetamine presidendi poolt pole pelgalt tehniline protseduur, viitab asjaolu, et presidendile on uue valitsuse nimetamiseks antud kolmepäevane tähtaeg. Uue valitsuse või selle liikme nimetamata jätmine poliitilistel põhjustel poleks kooskõlas § 89 lg-ga 3.

 

7.1. 

Vabariigi Presidendil on § 89 lg 4 alusel õigus esitada seitsme päeva jooksul uus peaministrikandidaat, kui esimene kandidaat ei saanud Riigikogu poolthäälte enamust, ei suuda valitsust moodustada või loobub valitsuse moodustamisest. PS ei keela presidendil esitada teist korda kandidaati, kes ei saavutanud esimesel korral Riigikogu usaldust.

 

7.2. 

Teisele Vabariigi Presidendi poolt esitatud kandidaadile volituste andmist menetletakse Riigikogus samade reeglite järgi kui esimesele kandidaadile volituste andmist. Teise kandidaadi ja tema esitatud valitsuse ametisse nimetamine presidendi poolt toimub samade reeglite järgi, mille järgi toimunuks esimese kandidaadi ja tema esitatud valitsuse nimetamine.

 

8.1. 

PS § 89 lg 5 loetleb juhtumid, mil peaministrikandidaadi ülesseadmise õigus läheb Riigikogule. Peaministrikandidaadi ülesseadmise õiguse Riigikogule andmise eesmärgiks on vältida Riigikogu ennetähtaegseid valimisi. Samuti paneb see instituut Riigikogule poliitilise vastutuse nii presidendi poolt esitatud kandidaatidega mittenõustumise eest kui ka suutmatuse eest ise nimetada tegutsemisvõimelist peaministrikandidaati.

 

8.2. 

Riigikogus kandidaatide ülesseadmise tähtaja määrab Riigikogu juhatus. Kandidaatide ülesseadmise õigus on RKKTS järgi ainult fraktsioonidel. Riigikogus üles seatud peaministrikandidaadile volituste andmisel on kaks erisust. Esiteks peab kandidaadile volituste andmise otsustama järgmisel päeval pärast peaministrikandidaadi ülesseadmise õiguse minekut Riigikogule. Teiseks, juhul kui on üles seatud mitu kandidaati, korraldatakse pärast kandidaatide ettekandeid ja neile esitatud küsimustele vastamist kandidaatide vahel konkureeriv hääletamine. Konkursi igas voorus langeb välja kõige vähem hääli saanud kandidaat.

 

9. 

Vabariigi President peab § 89 lg 6 alusel välja kuulutama Riigikogu erakorralised valimised, kui talle on Vabariigi Valitsuse koosseis esitamata neljateistkümne päeva jooksul peaministrikandidaadi ülesseadmise õiguse üleminekust Riigikogule. Siin presidendil kaalutlusõigus puudub. PS § 131 aga välistab erakorraliste valimiste väljakuulutamise erakorralise või sõjaseisukorra ajal. Sellise kollisiooni lahenduse kohta vt § 97 komm 11 ja § 131 komm 6.