Paragrahv 86.

Täidesaatev riigivõim kuulub Vabariigi Valitsusele.

 

1.1. 

Täidesaatev riigivõim on üks kolmest iseseisvast riigi põhifunktsioonist. Mõiste „täidesaatev riigivõim” ei hõlma üksnes seaduste täitmist ja rakendamist, vaid ka muude ühiskondliku elu eri valdkondadesse kuuluvate ülesannete täitmist. Samas ei ole täidesaatev riigivõim ka kõigi nende sotsiaalsete fenomenide koondmõiste, mis ei kujuta endast seadusandlust ega õigusemõistmist. Nii näiteks kuulub täidesaatva riigivõimu mõistesse ka piiratud ulatusega õigusloome ja õigusemõistmine. Selleks et seadusi saaks rakendada, on neid sageli vaja täpsustada ja konkretiseerida. Seda tehakse Vabariigi Valitsuse ja ministrite määrustega. Õigusliku vaidluse tekkimisel avaliku võimu ja isiku vahel võib isik taotleda vaidluse lahendamist vaidluste lahendamise kohtueelses korras.

 

1.2. 

Täidesaatev riigivõim jaguneb kahe funktsiooni vahel, milleks on valitsemine ja haldus. Valitsemise all mõistetakse riigi poliitilist juhtimist: see kujutab endast riigi sise- ja välispoliitika juhtimist ning suunamist ning hõlmab muu hulgas ka majandusprotsesside juhtimist. Kokkuvõtlikult öeldes tähendab mõiste „poliitiline juhtimine” avaliku elu kui terviku ja tema eri valdkondade dünaamilist ja tulevikku suunatud juhtimist ning kujundamist (õiguspoliitika, majanduspoliitika, kultuuripoliitika, sotsiaalpoliitika, keskkonnapoliitika jne). See tegevus eeldab sotsiaalsete jõudude ja protsesside arengu hindamist ning prognoosimist, kavandatavate abinõude eeliste ja negatiivsete külgede kaalumist, samuti rakendatavate abinõude mõju arvestamist.

Kui valitsemine on poliitiliste eesmärkide püstitamine ja nende teostamine (poliitiliste otsuste tegemine), kus domineerib loominguline element, siis haldus kujutab endast praktilist tegevust, selle eesmärk on eelkõige täitev-korraldavate ülesannete täitmine. Väga üldiselt võib öelda, et halduse sisuks on plaanipärane ja eesmärgistatud tegevus poliitiliste otsuste elluviimisel.

Vabariigi Valitsuse põhitegevuseks on valitsemine (§ 87 p-d 1, 4 ja 5), vähemal määral haldus (§ 87 p-d 2, 3, 6, 7 ja 8). Valitsemine ja haldus kui täidesaatva riigivõimu funktsioonid on organisatsiooniliselt läbi põimunud eriti ministeeriumide tasandil. Nii täidab ministeeriumi juhtiv minister topeltfunktsiooni: ühelt poolt on ta Vabariigi Valitsuse liige, kes tegeleb riigi juhtimise ja valitsemisega, ning teiselt poolt on ta ministeeriumi juht (valitsusasutuse juht), kes täidab seaduse rakendamise ja halduse ülesandeid. PS lähtub üldjuhul Vabariigi Valitsuse liikme ja ministeeriumi iseseisva juhi institutsionaalse seotuse põhimõttest. Täidesaatvat riigivõimu teostatakse üksnes PS ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel (§ 3 lg 1). Seega võib öelda, et täidesaatva riigivõimu tegevus on piiratud õiguslike raamidega ning ei saa olla õigusvaba. Samas on valitsemine kui riigi poliitiline juhtimine seotud õiguse üldisemate raamidega, mille alusel on Vabariigi Valitsusel küllaltki ulatuslik diskretsiooniõigus nii otsuste langetamisel kui ka vahendite valimisel. Haldus on seevastu printsipiaalselt determineeritud õiguse poolt. Riigi poliitilise juhtimise funktsioon (valitsemine materiaalses mõttes) ei kuulu ainuüksi Vabariigi Valitsusele, vaid ka teistele põhiseaduslikele organitele. Eelkõige täidab seda ülesannet Vabariigi Valitsuse kõrval Riigikogu, vähemal määral Vabariigi President.

 

2. 

PS ei nimeta expressis verbis, et Eestis on parlamentaarne valitsemissüsteem. Riigiõigusteoorias mõistetakse parlamentaarse valitsemissüsteemi all konstitutsioonilist süsteemi, mille puhul valitsuse moodustamine ja tema tegevus sõltuvad parlamendi usaldusest. Nii näiteks annab Riigikogu peaministrikandidaadile volitused Vabariigi Valitsuse moodustamiseks (§ 65 p 5). Riigikogu liikmel on õigus pöörduda arupärimisega Vabariigi Valitsuse ja tema liikmete poole, arupärimisele tuleb vastata Riigikogu istungil (§ 74). Riigikogu võib Vabariigi Valitsusele või peaministrile umbusalduse avaldamisega (§ 65 p 13) Vabariigi Valitsuse tagasi kutsuda.

Kõik eespool nimetatud regulatsioonid annavad aluse väita, et Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu põhiseaduslikud suhted rajanevad parlamentaarsel valitsemissüsteemil.

Parlamentaarne valitsemissüsteem ja ka presidentaalne valitsemissüsteem on parlamentarismi alaliigid. Parlamentarism tähendab riigikorda, mille puhul rahva poolt valitud kollegiaalsel esindusorganil on otsustusõigus riigielu põhiküsimustes ning tal on keskne koht poliitiliste otsustuste ja seisukohtade kujundamisel.

 

3. 

Olulist rolli Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu vahelistes suhetes mängivad erakonnad, mis on ühenduslüliks valitsuse ja parlamendi enamuse vahel. Riigikogu enamuse (valitsuse moodustanud koalitsiooni) ja Vabariigi Valitsuse tihe koostöö võimaldab välistada poliitilised vastuolud kahe põhiseadusliku organi vahel. Poliitilised pinged ja erimeelsused on iseloomulikud eelkõige ühelt poolt valitsuse ja parlamendi enamuse ning teiselt poolt opositsiooni vahel. Sellel põhjusel lasub Vabariigi Valitsuse üle teostatava parlamentaarse kontrolli põhiraskus opositsioonil.

 

4.1. 

Vabariigi Valitsus on iseseisev kõrgem põhiseaduslik kollegiaalorgan, mis teostab täidesaatvat riigivõimu ja kannab vastavalt PS-le nimetust „Vabariigi Valitsus”. Põhiseadusliku regulatsiooni alusel võib öelda, et valitsuse puhul on tegemist demokraatlikult legitimeeritud (personaalne legitimatsioon) põhiseadusliku organiga. Demokraatlik legitimatsioon tähendab eelkõige seda, et kogu riigivõim lähtub rahvast. PS kohaselt on kõrgema riigivõimu kandjaks rahvas (§ 1), kes valib Riigikogu (§ 56 lg 1); viimane annab volitused Vabariigi Valitsuse moodustamiseks peaministrikandidaadile, kes teeb presidendile ettepaneku valitsuse koosseisu ametisse nimetamiseks (§ 89). Seega võtab rahvas oma esindajate kaudu osa valitsuse moodustamisest. Vabariigi Valitsuse puhul on tegemist kaudse legitimatsiooniga. Vabariigi Valitsuse legitimatsioon ei ole tähtajatu, vaid on piiratud tähtajaga (üldjuhul neli aastat), mille möödumisel legitimatsiooni uuendatakse.

 

4.2. 

Vastavalt võimude lahususe ja tasakaalustatuse printsiibile (§ 4) on Vabariigi Valitsus nii organisatsiooniliselt kui ka funktsionaalselt eraldatud teistest põhiseaduslikest organitest, ta on iseseisev. Tõsi, see iseseisvus ei ole maksimaalne. Küllaltki suures ulatuses sõltub valitsus Riigikogust, kuid see sõltuvus ei ole samuti absoluutne. See on eelkõige põhimõttelist ja kvalitatiivset laadi, et tagada demokraatia printsiibi toimimine. Sõltuvuse piiratus väljendub näiteks selles, et Riigikogul ei ole formaalset õigust kaasa rääkida valitsuse liikmete valikul ja ametisse nimetamisel. PS järgi on Riigikogul õigus otsustada üksnes peaministri üle. Vabariigi Valitsusele või peaministrile umbusalduse avaldamise korral võib valitsus teha presidendile ettepaneku kuulutada välja Riigikogu erakorralised valimised (§ 97 lg 4), seega peab parlament arvestama võimalusega, et ta saadetakse laiali. Valitsus võib siduda enda poolt Riigikogule esitatud eelnõu usaldusküsimusega (§ 98 lg 1). Kui Riigikogu ei võta eelnõu vastu, astub valitsus tagasi (§ 98 lg 2). Siinjuures peab parlament silmas pidama seda, et kui ta ei suuda valida uut peaministrikandidaati, kuulutab president välja Riigikogu erakorralised valimised (§ 89 lg 6). Nimetatud põhiseaduslikud regulatsioonid annavad aluse väita, et Vabariigi Valitsusel on PS struktuuris küllaltki kindel positsioon.

 

4.3. 

Vabariigi Valitsusel kui iseseisval põhiseaduslikul organil on ka enesekorraldus­õigus. See puudutab eelkõige valitsuse kui kollegiaalse organi sisemist töökorraldust. PS näeb selles osas ette väga üldise regulatsiooni (§ 96), täpsemini on Vabariigi Valitsuse töökorraldus sätestatud VVS-s, kus nähakse ette, et valitsuse istungite ettevalmistamine ja toimumine ning muud valitsuse töökorralduse küsimused sätestatakse valitsuse määrusega kinnitatavas Vabariigi Valitsuse reglemendis. Seega võib öelda, et valitsuse enesekorraldusõigus on piiratud.

 

4.4. 

Vabariigi Valitsus asub täidesaatva riigivõimu tipus. Talle kuulub koordineerimis- ja järelevalvefunktsioon täidesaatva riigivõimu asutuste üle. Nende kompetentside vorm ja sisu on eri asutuste suhtes erinev ning oleneb PS ja seaduste regulatsioonidest.

Siinjuures tuleb täpsustada, et Vabariigi Valitsus ei koordineeri kõigi täidesaatvat funktsiooni teostavate asutuste tegevust ega teosta kõigi nende üle teenistuslikku järelevalvet. Nii näiteks on autonoomne pädevus täidesaatva funktsiooni teostamisel Eesti Pangal (§ 111) ja kohalikel omavalitsustel (§ 154). Vabariigi Valitsuse vastav pädevus piirdub üksnes valitsusasutustega (§ 87 lg 2). PS ei ava valitsusasutuse mõistet, küll on seda tehtud VVS-s.

Vastavalt VVS-le teostavad valitsusasutused otseselt täidesaatvat riigivõimu ning kuuluvad riigi haldusorganisatsiooni. Sellest jäävad välja Eesti Pank, kohalikud omavalitsused ja teised halduse kandjaks olevad avalik-õiguslikud juriidilised isikud, samuti muud avaliku halduse kandjad. Valitsusasutused on VVS § 39 lg 3 kohaselt ministeeriumid, kaitsevägi, Riigikantselei ja maavalitsused, samuti ametid ja inspektsioonid ning nende kohalikud täidesaatva riigivõimu volitusi omavad asutused. Seadusega võib ette näha ka teisi valitsusasutusi. Vabariigi Valitsus teostab riigivõimu vahetult või valitsusasutuste kaudu. VVS § 43 alusel kuuluvad riigi haldusorganisatsiooni ka valitsusasutuste hallatavad riigiasutused, kes teenindavad valitsusasutusi või täidavad teisi riiklikke ülesandeid ning kes ei teosta üldjuhul riigivõimu PS § 3 lg 1 tähenduses.

 

5. 

Küllaltki suur osa avaliku halduse kandjaid, kes teostavad täidesaatvat riigivõimu, ei kuulu riigi haldusorganisatsiooni. Nende puhul on tegemist iseseisvate õigussubjektidega, kes teostavad kaudset riigihaldust. Riigil ei ole alati võimalik ja ka otstarbekas teostada kõiki avalik-õiguslikke haldusülesandeid oma asutuste kaudu (valitsusasutuste või valitsusasutuste hallatavate riigiasutuste kaudu). Seepärast antakse osa avalik-õiguslikke haldusülesandeid seadusega üle iseseisvatele õigussubjektidele, avalik-õiguslikele juriidilistele isikutele, kes muutuvad sellega avaliku halduse kandjateks. Seda protsessi nimetatakse detsentraliseerimiseks. Detsentraliseerimine tähendab lõplikku otsustusõiguse üleandmist iseseisvatele õigussubjektidele ning see sisaldab endas olulisi demokraatlikke väärtusi. Siin viiakse otsustamine võimalikult lähedale neile, keda otsused puudutavad. Avalik-õiguslikke haldusülesandeid võib seadusega või selle alusel halduslepinguga või haldusaktiga üle anda ka eraõiguslikele isikutele, nii füüsilistele kui ka juriidilistele isikutele (notarid, kohtutäiturid, volitatud veterinaararstid jne). Nimetatud avaliku halduse kandjate eesmärgipärane ja efektiivne funktsioneerimine avaliku halduse organisatsioonis tagatakse riikliku järelevalvega (õiguspärasuse ja otstarbekuse-efektiivsuse järelevalve), mida teostavad asutused, kellele on selline pädevus antud seadusega. Et käsitletavad avaliku halduse kandjad ei kuulu riigi haldusorganisatsiooni hierarhilisse süsteemi, siis Vabariigi Valitsusel ja valitsusasutustel puudub pädevus nende üle teenistusliku järelevalve teostamiseks.

 

6.1. 

Vabariigi Valitsuse pädevuse täidesaatva riigivõimu organisatsiooni kujundamisel ja sellesse kuuluvate asutuste pädevuse määramisel on determineerinud PS. Üheks olulisemaks sätteks on siin PS § 3 lg 1, mille kohaselt riigivõimu teostatakse üksnes PS ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Siin on PS kehtestanud seadusereservatsiooni põhimõtte, mille järgi ei saa Vabariigi Valitsus asutada valitsusasutusi ja sätestada neile õiguslikke aluseid täidesaatva riigivõimu teostamiseks. Need pädevused kuuluvad seadusandjale. Teatud liiki valitsusasutuste puhul näeb PS otseselt ette nende moodustamise seaduse alusel. Nii näiteks moodustatakse ministeeriumid § 94 lg 1 järgi seaduse alusel. PS näeb ette riigikantselei olemasolu (§ 95 lg 1) jne.

 

6.2. 

PS § 3 lg 1 ei saa tõlgendada ainult keeleliselt. Täidesaatva riigivõimu legaalsuse printsiibi sisu ei tulene mitte ainult sellest sättest, vaid ka teistest PS normidest. Nii viib Vabariigi Valitsus ellu riigi sise- ja välispoliitikat (§ 87 p 1) ja suunab ning koordineerib valitsusasutuste tegevust. See tähendab, et Vabariigi Valitsusel on õigus iseseisvalt korraldada riigi täidesaatva võimu organisatsiooni (riigi haldusorganisatsiooni) sisemisi asju ja asutuste tegevust piirini, kust algab seaduse regulatsiooni reservatsioon. Ta võib asutada ka asutusi, mille funktsioon ei ole täidesaatva võimu teostamine, vaid mis teenindavad valitsusasutusi või täidavad muid riiklikke ülesandeid kultuuri, hariduse, sotsiaalvaldkonnas vm. Muidugi sõltub selliste asutuste moodustamine seadusandja poolt seadusega vastuvõetud riigieelarvest.