Paragrahv 75.

Riigikogu liikme tasu ning piirangud muu töötulu saamisel sätestab seadus, mida tohib muuta Riigikogu järgmise koosseisu kohta.

 

1. 

PS § 75 näeb Riigikogu liikmetele ette tasu ning võimaldab lisaks §-s 63 sätestatud keelule olla muus riigiametis kehtestada Riigikogu liikmetele seadusega muid töökohapiiranguid. Samuti piirab paragrahv tasu ja töötulupiiranguid sätestava seaduse muutmist.

 

2.1. 

Riigikogu liikme tasustamise küsimusi reguleerisid ka varasemad Eesti põhiseadused. 1920. a põhiseaduse § 51 sätestas, et Riigikogu liikmed saavad sõiduraha ja tasu, mille suurus määratakse kindlaks seaduses ja mida Riigikogu võib muuta ainult järgnevate Riigikogu koosseisude kohta. 1933. a muudetud kujul sätestas § 51: „Riigikogu liikmed saavad Riigikogu liikme kohuste täitmise eest tasu Riigikogu istungjärkude kestvusel. Tasu alused ja suurus määratakse seadusega, mida võib muuta ainult järgnevate Riigikogu koosseisude kohta.” 1937. a põhiseaduse § 81 sätestas: „Riigivolikogu liikmed saavad tasu ainult Riigivolikogu istungjärkude aja eest. Peale selle saavad Riigivolikogu liikmed tasuta sõidu või sõiduraha. Riigivolikogu liikmete tasu ja tasuta sõidu või sõiduraha alused määratakse seadusega, mida võib muuta ainult Riigivolikogu järgneva koosseisu kohta.” Sama põhiseaduse § 89 alusel kohaldati § 81 ka Riiginõukogu liikmetele. Riigikogu liikmete töökohapiiranguid, v.a riigiametis töötamise keeld (vt § 63 komm 1), need põhiseadused ei sätestanud. 1937. a põhiseaduse § 77 lg-d 3 ja 4 ja § 89 seadsid samas Riigikogu liikmetele tegevuspiirangud, mille kohaselt ei võinud nad võtta riigilt hankeid ega kontsessioone riigi varade kasutamiseks ning „ajada sellistena võõraid asju teiste isikute nimel või huvides valitsusasutistes”.

 

2.2. 

Riigikogu töö tasustamise kitsenduste ning Riigikogu liikme muule tööle või ettevõtlustegevusele piirangute puudumise näol 1933. a põhiseadusemuudatustes ning 1937. a põhiseaduses ilmneb selgesti, et kuigi Riigikogu liikme töö oli tasustatav, ei käsitletud seda tema „täistööajaga” ametikohana ning eeldati, et ta Riigikogu liikme ülesannete täitmise kõrval jätkab tegevust oma töökohal või kutsealal. Ka istungjärkude kestus, millega piirdus ajavahemik, mille eest maksti Riigikogu liikme tasu, oli piiratud – näiteks ei võinud Riigivolikogu ja Riiginõukogu korralised istungjärgud 1937. a põhiseaduse §-de 71 ja 87 kohaselt kesta üle kuue kuu aastas. Seega ei taganud Riigikogu liikme tasu isikule aastaringset sissetulekut.

 

2.3. 

Ajalooliselt on parlamendiliikme amet auametist kujunenud pigem tasustatavaks põhitöökohaks.

 

 

3. 

Jüri Raidla ja Jüri Adamsi töögruppide põhiseaduse eelnõudes puudus Riigikogu liikmete tasustamist käsitlev säte, samas sisaldasid eelnõud piiranguid Riigikogu liikmete tegevusele tulu saamisele suunatud ühingutes. Riigikogu liige ei võinud J. Raidla töögrupi eelnõu § 59 kohaselt täita tulunduslike ühingute ja liitude juhatuse või nõukogu liikme ülesandeid ning J. Adamsi töögrupi eelnõu § 57 kohaselt saada tasu või kingitusi mõnelt tulunduslikult ettevõttelt või kuuluda selle juhatusse. Praegusel kujul kujunes säte välja Põhiseaduse Assamblee töö käigus.

 

4. 

Riigikohtu üldkogu on asunud seisukohale, et § 75 esimesest osalausest „Riigikogu liikme tasu ning piirangud muu töötulu saamisel sätestab seadus” tuleneb kohustus kehtestada Riigikogu liikme tasu ning piirangud muu töötulu saamisel üksnes seadusega (RKÜKo 23.02.2009, 3-4-1-18-08, p 12). PS § 104 lg 2 p 7 kohaselt on Riigikogu liikme tasu sätestava seaduse vastuvõtmiseks vajalik Riigikogu koosseisu häälteenamus. Sama nõue kehtib ka töötulupiiranguid sätestava seaduse suhtes, sest § 104 lg 2 p 6 kohaselt tuleks Riigikogu koosseisu häälteenamusega reguleerida ka Riigikogu liikme õigusliku seisundi küsimused.

 

5.1.1. 

Vabariigi Presidendi 11. detsembri 2008. a taotluse alusel tunnistas Riigikohtu üldkogu (RKÜKo 23.02.2009, 3-4-1-18-08) põhiseadusega vastuolus olevaks Riigikogus sama aasta 19. novembril vastu võetud Riigikogu liikme palga ajutise korralduse seaduse. RKLSS § 29 lg 1 kohaselt oli Riigikogu liikme palk Eesti keskmise palga ja sama paragrahvi lg-tes 2–6 ettenähtud koefitsiendi korrutis. RKLSS § 29 lg 7 kohaselt arvutati Riigikogu liikme palk ümber Statistikaameti esitatud eelneva aasta neljanda kvartali Eesti keskmise palga alusel iga aasta 1. märtsist alates järgnevaks 12 kuuks. Riigikogu liikme palga ajutise korralduse seadusega soovis Riigikogu muuta palga kujunemise aluseid selliselt, et alates 1. märtsist 2009 kuni 28. veebruarini 2010 on Riigikogu liikme palk 2008. a neljanda kvartali Eesti keskmise palga ja vastava koefitsiendi korrutis üksnes juhul, kui 2008. a neljanda kvartali keskmine palk on võrdne 2007. a neljanda kvartali keskmise palgaga või sellest väiksem. Seaduse vastu võtnud Riigikogu XI koosseisu liikmete volitused pidid lõppema pärast märtsis 2011 toimuvate Riigikogu valimiste tulemuste väljakuulutamist. Niisiis sooviti muuta Riigikogu liikme palga arvestamise aluseid Riigikogu ametisoleva koosseisu kohta, sätestades ülempiiri, millest kõrgemaks seaduses sätestatud perioodi vältel ametipalk tõusta ei saa. Seaduse eesmärgiks oli eelnõu seletuskirjast ja Riigikogus toimunud aruteludest nähtuvalt hoida kokku riigieelarvevahendeid pidurdunud majanduskasvu tingimustes. Riigikohtu üldkogu pidas viidatud seadust vastuolus olevaks § 75 teise osalausega, mis käsitleb Riigikogu liikme tasu ja töötulupiirangut sätestava seaduse muutmist, asudes (kuigi mitte üksmeelselt) selle sätte tõlgendamisel järgmistele seisukohtadele (RKÜKo 23.02.2009, 3-4-1-18-08, p-d 13-–23).

 

5.1.2. 

Verb „muutma” tähendab üldkeeles teistsuguseks või täiesti teiseks tegemist. Seega hõlmab muutmise keeld keelelisel tõlgendamisel tasu ja muu töötulu saamise piirangute mis tahes ümbertegemist. Põhiseaduse Assamblee sõnavõttude põhjal ei ole võimalik järeldada põhiseaduse koostajate tahet anda §-s 75 sõnale „muutma” üldkeelsest erinev tähendus.

 

5.1.3. 

Arvestada tuleb ka §-s 75 sisalduvale keelule omistatavate objektiivsete eesmärkidega. Keelu eesmärk on esiteks luua olukord, et põhiseaduslikku institutsiooni kuuluvad isikud ei määraks tasu iseendale. Enda tasu üle otsustamine põhjustaks paratamatult huvide konflikti. Seda eesmärki silmas pidades tuleb välistada eelkõige tasu suurendamine või muu töötulu saamise piirangute leevendamine. Vähemalt osaliselt on kõnesoleva keelu eesmärk ka hoida ära, et Riigikogu liikmed tegeleksid oma tasu küsimustega populistlikel kaalutlustel. See säte pakub sisuliselt kaitset surve eest tegeleda oma tasu määramisega. Kõnesoleva keelu taga on võimalik näha ka eesmärki kaitsta parlamendi antud koosseisu vähemust enamuse võimaliku otsuse eest halvendada poliitiliste oponentide olukorda, vähendades nende tasu või kehtestades lisapiiranguid muu töötulu saamisele. Riigikogu liikmeid kaitseb tasu ülemäärase vähendamise eest mitte ainult PS § 75, vaid ka § 60 lg 2 ja § 62. Esmalt peab Riigikogu liikmele PS §-st 75 tuleneva kohustuse täitmiseks määratud tasu tagama Riigikokku kandideerimise võrdse õiguse (PS § 60 lg 2) nii varaliselt kindlustatud kui ka majanduslikult kehvemal järjel olevatele isikutele. Tasu peab võimaldama Riigikokku valituks osutunud isikul täita Riigikogu liikme ülesandeid põhitööna ja kindlustama talle ameti väärikust ja vastutuskoormat arvestava elatustaseme. Teiseks peab PS § 75 alusel kehtestatud tasu tagama Riigikogu liikmele mandaadi vaba kasutamise (PS § 62) ehk võimaluse täita ametiülesandeid sõltumatult ja langetada poliitilisi valikuid oma südametunnistusest lähtuvalt.

 

5.1.4. 

Põhiseaduse Assamblee stenogrammidest nähtub, et töötuluna on põhiseaduse eelnõu koostajad pidanud silmas muu töö kui parlamendiliikme töö eest saadavat sissetulekut ning on välistanud võimaluse piirata omanikutulu saamist. Kuna „tasu” on § 75 sõnastuses lauseehituslikult seotud „muu töötuluga”, siis tuleb tasu all selle sätte mõttes mõista Riigikogu liikme töö eest makstavat tasu, see on töötasu ehk palka.

 

5.1.5. 

Seega on §-st 75 tulenevalt Riigikogul keelatud ametisoleva Riigikogu koosseisu jaoks Riigikogu liikme palka suurendada ja vähendada, muu töötulu saamise piiranguid leevendada ja seada lisapiiranguid muu töötulu saamisele, samuti kujundada ümber palga arvestamise aluseid.

 

5.1.6. 

Paragrahv 75 ei piira Riigikogu õigust reguleerida sama koosseisu suhtes liikmete muid sotsiaalseid tagatisi ja tegevuspiiranguid kui tasu ja töökohapiirangud. Riigikogu liikme tööga seotud hüvitistele PS §-st 75 tulenev keeld selle sätte sõnastuse kohaselt ei laiene. Ka töölepingulistes suhetes ja avalikus teenistuses ei käsita seadusandja palga osana tööga seotud hüvitisi, nagu nt lähetuskulude, ümberasumise või sõidukulude hüvitised. Sisulised piirid Riigikogu liikme tööga seotud hüvitiste reguleerimisele võivad tuleneda kohustusest tagada laiaulatuslik Riigikokku kandideerimise õigus (PS § 60 lg 2) ja Riigikogu liikme mandaadi kasutamise vabadus (PS § 62). Hüvitiste liigid ja ulatus tuleb määrata lähtuvalt PS § 60 lg-s 2 ja §-s 62 silmas peetud eesmärkidest ning nende maksmine ei või teenida muid eesmärke, näiteks fraktsiooni või erakonna rahastamine või valimiskulude katmine. Niisamuti ei või sellised hüvitised olla olemuselt Riigikogu liikmetele makstav palgalisa. Eelnevat tõlgendust arvestades saab Riigikogu liikme tööga seotud kulutuste hüvitamise korda muuta Riigikogu ametisoleva koosseisu jaoks.

 

5.1.7. 

PS § 75 kohaldamisel tuleb lisaks üldkeelsele tõlgendusele arvestada ka põhiseaduse teiste sätetega, eelkõige PS § 60 lg-ga 2, §-ga 62 ja §-ga 130. Nende sätete koostoimest tuleneb norm, mille kohaselt ametisoleval Riigikogu koosseisul on enda liikmete jaoks keelatud muuta Riigikogu liikme tasu ja piiranguid muu töötulu saamisel, välja arvatud juhul, kui see seab ohtu Riigikogu liikme sõltumatuse ja mandaadi kasutamise vabaduse või riigi kaitsmise. Sellise normi kohaldamise vajalikkus võib olla tingitud näiteks hüperinflatsioonist. Niisuguses olukorras võib selleks, et mitte sattuda vastuollu PS § 60 lg-st 2 ja §-st 62 tuleneva kohustusega kehtestada Riigikogu liikmele piisav, tema sõltumatust ja mandaadi kasutamise vabadust tagav sissetulek, osutuda vajalikuks muuta Riigikogu liikmete palka Riigikogu ametisoleva koosseisu poolt. Riigikogu ametisoleva koosseisu liikmete palga või muu töötulu saamise piirangute muutmine võib olla põhiseaduspärane ka juhul, kui Riigikogu eelmine koosseis on järgmise jaoks kehtestanud sätted, mis ei taga piisavat sissetulekut, sõltumatust ja mandaadi kasutamise vabadust. Kirjeldatud normi kohaldamise vajalikkus võib olla tingitud ka väljakuulutatud sõjaseisukorrast, kus võib samuti olla tarvis muuta Riigikogu liikmete palka Riigikogu ametisoleva koosseisu poolt eesmärgiga kasutada eelarvevahendeid riigi kaitseks. Riigikohtu üldkogu osutas ka võimalusele arvata Riigikogu liikmete tasu vähendamine või selle aluste ümberkujundamine § 75 keelu kohaldamisalast välja põhiseaduse kiireloomulise muutmise teel.

 

5.2. 

Tähelepanuväärne on selles Riigikohtu otsuses tehtud järeldus, et Riigikogu liikme amet peaks olema isiku põhitöökoht. Paragrahvide 62 ja 75, millele Riigikohus selle seisukoha rajas,  tekst ei määratle otsesõnu Riigikogu liikme tasustamise põhimõtteid ega töötulu saamise piirangute ulatust. Seaduse tasandil sätestab sama põhimõtte otsesõnu RKLSS § 22 lg 1.

 

6. 

Lubatav ja soovitatav on Riigikogu liikme tasu sätestamine Eesti majanduse käekäiku väljendavatel näitajatel põhineva muutuja abil, mis ühtlasi vähendaks vajadust tegeleda Riigikogu liikme tasustamist muutvate seaduseelnõude menetlemisega. Käesoleval ajal on Riigikogu liikme palk kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seadusega (RT I 2010, 1, 2) määratud selliselt, et see on selle seaduse § 2 lg-s 1 nimetatud kõrgeima palgamäära (5200 eurot), lg-s 2 nimetatud indeksi, mis põhineb tarbijahinnaindeksi ja sotsiaalmaksu laekumise aastasel muutusel, ning §-s 3 nimetatud koefitsiendi (Riigikogu esimehel 1,0, Riigikogu aseesimehel ja Riigikogu komisjoni esimehel või fraktsiooni esimehel 0,85, komisjoni või  fraktsiooni aseesimehel 0,75 ja Riigikogu muudel liikmetel 0,65) korrutis.

 

7. 

Töökohapiirangute seadmise eesmärk on ennekõike vältida Riigikogu liikmel huvide konflikti ning kindlustada Riigikogu liikme sõltumatust. Paragrahvi 75 alusel tuleks Riigikogu liikmel keelata kuulumine kohaliku omavalitsuse volikogusse ning töötamine kohaliku omavalitsuse teenistuses, samuti (kui seda mitte pidada hõlmatuks §-ga 63) olek teiste riikide, EL või rahvusvaheliste organisatsioonide teenistuses (vt § 63 komm-d 5.4 ja 5.5). Lisaks selles seaduses otsesõnu sätestatud töökoha- ja tegevuspiirangutele on RKLSS § 22 lg-s 2 sõnastatud keeld, mille kohaselt ei tohi Riigikogu liige oma volituste ajal olla ametikohal ega täita ülesandeid, mis on vastuolus võimude lahususe põhimõttega või võivad muul viisil põhjustada Riigikogu liikme tegevuses huvide konflikti. Selle väga üldiselt sõnastatud piirangu tõlgendamisel tuleb arvestada, et ulatuslikud töökohapiirangud võivad vaba mandaadi põhimõtte seisukohast omada ka negatiivset mõju. Isiku pikemaajalise eemalviibimise tõttu erialaselt töölt võib näiteks olla raskendatud sellele tööle naasmine tema Riigikogu liikme volituste lõppemisel. See suurendab tema majanduslikku sõltuvust edust järgmistel valimistel ning valimisedu mõjutavatest teguritest, nagu nt erakonnasisesed suhted (vt § 62 komm 7).