Paragrahv 65.

Riigikogu:

1) võtab vastu seadusi ja otsuseid;

2) otsustab rahvahääletuse korraldamise;

3) valib Vabariigi Presidendi vastavalt põhiseaduse paragrahvile 79;

4) ratifitseerib ja denonsseerib välislepinguid vastavalt põhiseaduse paragrahvile 121;

5) annab peaministrikandidaadile volitused Vabariigi Valitsuse moodustamiseks;

6) võtab vastu riigieelarve ja kinnitab selle täitmise aruande;

7) nimetab Vabariigi Presidendi ettepanekul ametisse Riigikohtu esimehe, Eesti Panga nõukogu esimehe, riigikontrolöri ja õiguskantsleri; [RT I, 27.04.2011, 1 – jõust. 22.07.2011]

8) nimetab Riigikohtu esimehe ettepanekul ametisse Riigikohtu liikmed;

9) nimetab Eesti Panga nõukogu liikmed;

10) otsustab Vabariigi Valitsuse ettepanekul riigilaenude tegemise ja riigile muude varaliste kohustuste võtmise;

11) esineb avalduste ja deklaratsioonidega ning pöördumistega Eesti rahva, teiste riikide ning rahvusvaheliste organisatsioonide poole;

12) kehtestab riiklikud autasud, sõjaväelised ja diplomaatilised auastmed;

13) otsustab umbusalduse avaldamise Vabariigi Valitsusele, peaministrile või ministrile;

14) kuulutab riigis välja erakorralise seisukorra vastavalt põhiseaduse paragrahvile 129;

15) kuulutab Vabariigi Presidendi ettepanekul välja sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni;

16) lahendab muid riigielu küsimusi, mis ei ole põhiseadusega antud Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse, teiste riigiorganite või kohalike omavalitsuste otsustada.

 

1.1. 

PS § 65 loetleb Riigikogu kompetentsid. See säte koondab PS teistes sätetes nimetatud kompetentsid ühte ja on eeskätt informatiivse tähendusega. Erandiks on § 65 p 16, mis ei korda PS teistes sätetes sätestatut.

 

1.2. 

1920. a PS-s, samuti selles 1933. a tehtud muudatustes ning 1937. a PS-s puudus §-ga 65 analoogiline, Riigikogu kompetentse loetleda püüdev säte.

 

1.3. 

PS §-s 65 esitatud Riigikogu kompetentside loetelu pole siiski ammendav. PS § 69 järgi valib Riigikogu esimehe ja kaks aseesimeest ning § 71 lg 1 järgi moodustab Riigikogu komisjone. Riigikogu annab nõusoleku Riigikogu liikme, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse liikme, riigikontrolöri, õiguskantsleri, Riigikohtu esimehe ja Riigikohtu liikme kriminaalvastutusele võtmiseks (§-d 76 ja 85, § 101 lg 1, §-d 138 ja 145 ning § 153 lg 2). Riigikogul on õigus koosseisu häälteenamusega tehtud otsuse alusel pöörduda Vabariigi Valitsuse poole ettepanekuga algatada Riigikogu poolt soovitav eelnõu (§ 103 lg 2).  Riigikogu võtab vastu Vabariigi Presidendi seadluste kinnitamise või tühistamise seaduse (§ 109 lg 2). Riigikogu otsustab kaitseväe kasutamise Eesti riigi rahvusvaheliste kohustuste täitmisel (§ 128 lg 1). Riigikogu neid kompetentse §-s 65 ei nimeta.

 

2.1. 

PS § 65 p 1 loetleb ammendavalt Riigikogu õigusaktid, milleks on seadused ja otsused (vt ka komm 10). Seaduste ja otsuste vastuvõtmise protseduuri kohta vt § 104 komm.

 

2.2. 

Seadused on harilikult üldaktid, seadused materiaalses mõttes. Erandiks on seadusena vastu võetav iga-aastane riigieelarve, mis kannab küll seaduse nimetust, kuid ei ole üldakt, sest see sisaldab üksikregulatsioone (vt ka § 59 komm 3). Riigikohtu üldkogu on samuti sedastanud, et Eesti õiguspraktikas on seadusi, mis sisaldavad nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone. Selline seadus oli näiteks 1999. a riigieelarve (vt RKÜKo 17.03.2000, 3-4-1-1-00). Seadusandlikku menetlust reguleerib PS VII peatükk.

 

2.3. 

Riigikogu otsused on üksikaktid. Riigikogu peab küsimuse lahendama otsusega, kui tegemist ei ole seadusega materiaalses mõttes. Erandiks on iga-aastane riigieelarve, mis § 115 lg 1 järgi tuleb vastu võtta seadusena. Otsuse võib Riigikogu vastu võtta PS, RKKTS või muu seadusega ettenähtud juhtudel.

 

2.4.1. 

Otsuste vastuvõtmise protseduuri PS üldiselt ei reguleeri. Erandiks on Vabariigi Presidendi valimise otsus (§ 79), peaministrikandidaadile Vabariigi Valitsuse moodustamiseks volituste andmise otsus (§ 89) ja umbusalduse avaldamise otsus (§ 97). Enamasti jätab PS lahtiseks ka selle, kes tohib esitada ühe või teise otsuse eelnõu. Seaduste algatamise õigust käsitlev § 103 lg 1 ei laiene otsuste eelnõude esitamisele. Vastupidisel seisukohal ollakse põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni aruandes, kus väidetakse, et § 103 lg 1 määrab kindlaks ka Riigikogu otsuste algatamise õiguse. Arvestades Riigikogu otsustega reguleeritavate küsimuste äärmiselt laia ringi, pole otsuste eelnõude esitajate ringi kindlaksmääramine PS-s ilmselt tehniliselt võimalik või oleks vähemalt väga keerukas.

 

2.4.2. 

Riigikogu otsuse eelnõu esitamise õigus on Riigikogu liikmel, Riigikogu fraktsioonil, Riigikogu komisjonil ja Vabariigi Valitsusel (RKKTS § 90 lg 1). Ühe või teise otsuse eelnõu esitajad on kindlaks määratud PS § 97 lg-s 2, § 65 p-des 7 ja 8, § 78 p-des 11, 17 ja 20, § 139 lg-s 3 ning §-s 145, aga ka mõnes teises seaduses, näiteks EPS § 8 lg 1 järgi teeb Eesti Panga nõukogu liikmete nimetamise ettepaneku Riigikogule Eesti Panga nõukogu esimees (RT I 1993, 28, 498 … 23.12.2011, 9). RKKTS § 90 lg-s 3 ammendavalt sätestatud loetelu on ebatäpne, sest pole ammendav isegi põhiseaduses otseselt loetletud isikute osas, kelle pädevuses on Riigikogule ettepaneku tegemine.

 

2.5.1. 

Otsuste vastuvõtmise protseduuri reguleerib RKKTS (vt § 104 komm 1.3). Otsuste jõustumise kohta vt § 108 komm 2.6.

 

2.5.2. 

PSJKS § 16 annab isikule, kes leiab, et Riigikogu otsusega on rikutud tema õigusi, võimaluse esitada Riigikohtule taotlus tühistada Riigikogu otsus. Sellise taotluse rahuldamise tingimuseks on, et Riigikogu otsus rikub taotluse esitaja subjektiivseid õigusi. Populaarkaebuste esitamist see säte ei võimalda.

 

3. 

PS § 65 p-s 2 sätestatud rahvahääletuse korraldamise otsustamisega seoses vt ka PS §-d 105 ja 162, § 163 lg 1 p 1 ning §-d 164 ja 168 ning PSRS § 8.

 

4. 

PS § 65 p-s 3 sätestatud Vabariigi Presidendi valimine pole Riigikogu ainupädevuses. PS § 79 lg-s 4 sätestatud juhul läheb Vabariigi Presidendi valimine valimiskogule.

 

5. 

PS § 65 p 4 (välislepingute ratifitseerimine ja denonsseerimine) kordab § 121. Välislepingu ratifitseerimisel ja denonsseerimisel teostab Riigikogu seadusandlikku funktsiooni, sest välislepingud muutuvad Eesti õiguskorra osaks ja Riigikogu poolt ratifitseeritud välislepingud omavad prioriteeti Eesti seaduste ees (vt § 123 komm). Välislepingu ratifitseerimise vormistab Riigikogu seadusega, mille eelnõu arutatakse üldjuhul kahel lugemisel (RKKTS § 115). Muud erikorda välislepingute ratifitseerimise ja denonsseerimise seaduste vastuvõtmise jaoks pole kehtestatud. Vastav erikord pole aga mõeldamatu.

 

6. 

PS § 65 p-s 5 nimetatud peaministrikandidaadile valitsuse moodustamise volituste andmise kohta vt PS § 89 komm-d 4.1, 4.2, 4.3, 7.2, 8.1 ja 8.2.

 

7. 

PS § 65 p-s 6 nimetatud riigieelarve vastuvõtmise ja selle täitmise aruande kinnitamise kohta vt §-de 110 ja 115–118 komm-d.

 

8.1.1. 

PS § 65 p-des 7, 8 ja 9 loetletakse ammendavalt ametiisikud, kelle nimetamine on Riigikogu pädevuses. Alates 22. juulist 2011, mil jõustus 13. aprillil 2011 vastu võetud Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus, ei kuulu selliste ametiisikute hulka enam kaitseväe juhataja, sama seadusega kaotati kaitseväe ülemjuhataja ametikoht. Siiski on Riigikogu seadustega enda pädevust ametisse nimetamise alal laiendanud.

 

8.1.2. 

ÕKS § 37 lg 1 järgi nimetab Riigikogu õiguskantsleri ettepanekul ametisse kaks õiguskantsleri asetäitjat-nõunikku (RT I 1999, 29, 406 … 08.07.2011, 8). Õiguskantsleri asetäitjate-nõunike nimetamist Riigikogu poolt õigustab see, et kui õiguskantsleri peab olema legitimeerinud Riigikogu (§ 65 p 7 ja § 140 lg 1), siis võib Riigikogu legitimeerida ka tema asetäitjaid-nõunikke. Riigikogu pädevus nende nimetamisel on tuletatav PS § 65 p-st 16 ja XII peatükist, mis määrab kindlaks õiguskantsleri institutsiooni staatuse. 23. oktoobril 1991. a vastu võetud kohtute seaduse § 20 lg 4 järgi määras ringkonnakohtu esimehe Riigikogu justiitsministri ettepanekul, mis pidi olema kooskõlastatud Riigikohtuga. 19. juunil 2002. a vastu võetud KS järgi Riigikogul seda pädevust enam pole. Ametisse nimetamise vormistab Riigikogu otsusega (ametisse nimetamiste kohta vt ka § 112 komm 3, § 127 lg 3, § 134 lg 1, § 140 lg 1 ja § 150 lg-d 1 ja 2).

 

8.1.3. 

ERHS § 14 annab Riigikogu pädevusse Eesti Rahvusringhäälingu nõukogu liikmete nimetamise. Rahvusringhäälingu nõukogu liikmete nimetamist Riigikogu poolt õigustab rahvusringhäälingu sõltumatuse tagamise vajadus (ERHS § 3) ning rahvusringhäälingu eesmärk, milleks on kaasa aidata Eesti Vabariigi põhiseadusega sätestatud Eesti riigi ülesannete täitmisele (ERHS § 4).

 

8.1.4. 

Paragrahvi 65 p-d 7, 8 ja 9 ei sätesta Riigikogu õigust nimetada audiitor Riigikontrolli tegevuse kontrollimiseks.  Riigikogu pädevus nimetada selline audiitor on sätestatud RKS §-s 5 (RT I 2002, 21, 117 … 22.09.2011, 3). Samas ei ole aga sellise audiitori määramise otsustamine Riigikogu poolt ka vastuolus PS-ga. On ilmselge, et ka Riigikontrolli majandustegevust tuleb kontrollida. Siin ei ole audiitori määramist võimalik anda kellelegi teisele kui Riigikogule, kes on kõrgeima legitiimsusastmega organ. Riigikogu pädevus nimetada selliseid audiitoreid on tuletatav § 65 p-st 16 ning VIII ja XI peatükist, mis määravad kindlaks Eesti Panga ja Riigikontrolli õigusliku staatuse.

 

8.1.5. 

Varem oli Riigikogu pädevuses nimetada ka audiitor, kelle ülesanne on kontrollida Eesti Panga tegevust majandusaasta jooksul ja kinnitada Eesti Panga poolt koostatud aastaaruande õigsust. Praegu on selliste ülesannetega audiitorite nimetamine EPS § 31 alusel Eesti Panga Nõukogu pädevuses. Eesti Panga Nõukogu nimetab Euroopa Keskpanga nõukogu soovitatud ja Euroopa Liidu Nõukogu heakskiidetud sõltumatud audiitorid, kelle ülesanne on kontrollida Eesti Panga tegevust majandusaasta jooksul ning kinnitada Eesti Panga koostatud aastaaruande õigsust (RT I 1993, 28, 498 … 23.12.2011, 13). Samas näeb EPS § 31 ette, et Riigikogu otsusel võidakse Eesti Panga tegevust kontrollida täiendavalt.

 

8.2. 

Kollegiaalse organi poolt ametisse valimine ja ametisse nimetamine erinevad selle poolest, et valimistel on vähemalt kaks kandidaati või on võimalik üles seada vähemalt kaks kandidaati, ametisse nimetamiseks esitatakse kollegiaalsele organile üks kandidaat. Mitme kandidaadi vahel hääletamise teel valiku tegemine pole nimetamine, vaid valimine. Ka § 65 p-d 3, 7, 8 ja 9 eristavad selgelt Riigikogus toimuvat valimist ja nimetamist. Seetõttu ei saa nõuda, et Riigikogule esitataks ametisse nimetamiseks rohkem kui üks kandidaat Riigikohtu esimehe, Eesti Panga nõukogu esimehe, riigikontrolöri, õiguskantsleri, Riigikohtu liikme või Eesti Panga nõukogu liikme kohale.

 

9. 

PS § 65 p 10 alusel on Riigikogu vastu võtnud näiteks 6. detsembri 2006. a otsuse AS Eesti Raudtee erastamislepingu poolte kokkuleppel lõpetamise ja AS Eesti Raudtee enamusaktsiate omandamise heakskiitmise kohta (RT I 2006, 56, 419). PS § 65 p-s 10 sätestatud riigilaenude tegemise ja riigile varaliste kohustuste võtmise juurde vt § 104 lg 2 p 15 ja § 121 p 4 komm.

 

10. 

PS § 65 p-s 11 nimetatud avaldused, deklaratsioonid ja pöördumised on Riigikogu poliitilist tahet väljendavad aktid, mis ei sisalda üldisi ega üksikuid õigusnorme ega ole seetõttu Riigikogu õigusaktid. Need pole täitmiseks kohustuslikud. Paragrahvi 65 p 11 järgi saab avalduse, deklaratsiooni ja pöördumise adresseerida üksnes eesti rahva või teiste riikide või rahvusvaheliste organisatsioonide poole. Avaldust eesti rahvale ei saa algatada Vabariigi Valitsusele või selle liikmele tauniva hinnangu andmiseks, sest § 97 sätestab spetsiaalse aluse ja protseduuri vastava hinnangu andmiseks ning hinnangu õiguslikud tagajärjed. RKKTS § 154 järgi on avalduse, deklaratsiooni või pöördumise algatamise õigus vähemalt viiendikul Riigikogu koosseisust ning eelnõu arutatakse ühel lugemisel. Avalduse, deklaratsiooni ja pöördumise vastuvõtmiseks piisab poolthäälte enamusest (§ 73). Näiteks on Riigikogu vastu võtnud 7. oktoobril 1992 Riigikogu deklaratsiooni põhiseadusliku riigivõimu taastamisest (RT 1992,40,533), 22. veebruaril 1994 pöördumise ÜRO liikmesriikide parlamentide poole (RT 1994,13,235), 14. veebruaril 2012 Riigikogu avalduse „Tunnustuse avaldamine Eesti kodanikele” (RT III, 15.02.2012 ).

 

11.1. 

PS § 65 p 12 järgi kehtestab riiklikud autasud ning sõjaväelised ja diplomaatilised auastmed Riigikogu. Iseenesest on see säte PS-s liigne, sest autasude ja auastmete kehtestamine on hõlmatud §-s 59 nimetatud seadusandliku võimu teostamise ja § 65 p-s 1 nimetatud seaduste vastuvõtmise pädevusega. Riiklikeks autasudeks on teenetemärgid, mis on kehtestatud TeenMS-ga (RT I 2008, 1, 7 … 2010, 22, 108). Sõjaväelised auastmed on kehtestatud KVTS (RT I 2000, 28, 167 … 28.12.2011, 1) ja diplomaatilised auastmed VäTS-ga (RT I 2006, 26, 193 … 2009, 65, 439). Sõjaväelisteks auastmeteks ei ole PPS §-s 48 sätestatud teenistusastmed (RT I, 29.12.2011, 28 …  29.12.2011, 1 ). Riiklike autasude, sõjaväeliste ja diplomaatiliste auastmete andmise kohta vt PS § 78 p 15.

 

11.2. 

Riiklikest teenetemärkidest PS § 65 p 12 mõttes tuleb eristada ametkondlikke teenetemärke, näiteks teenetemärke, mis on kehtestatud PPS § 84 lg 2 alusel siseministri 28. veebruari 2012. a määrusega nr 3 (RT I, 28.02.2012, 4) ja KaLS § 7 lg 4 alusel Vabariigi Valitsuse 5. oktoobri 1999. a määrusega nr 286 kinnitatud Kaitseliidu teenetemärgid (RT I 1999, 76, 712).

 

12. 

PS § 65 p-s 13 nimetatud umbusalduse avaldamise kohta vt § 97 komm.

 

13. 

PS § 65 p-s 14 sätestatud erakorralise seisukorra väljakuulutamisega seoses vt § 129 komm.

 

14. 

PS § 65 p-s 15 sätestatud sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni väljakuulutamise volitusele juurde vt § 128 komm. Lisaks § 65 p-s 15 loetletud küsimustele otsustab Riigikogu § 128 alusel ka kaitseväe kasutamise Eesti riigi rahvusvaheliste kohustuste täitmisel.

 

15.1. 

PS § 65 p 16 annab Riigikogu pädevusse muude riigielu küsimuste lahendamise, mis pole PS-ga antud Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse, teiste riigiorganite või kohalike omavalitsuste otsustada. Paragrahvi 65 p 16 kehtestamisel on lähtutud nähtavasti sellest, et PS ei suuda alati anda ammendavat regulatsiooni, ning seepärast on peetud vajalikuks sätestada Riigikogu reservpädevus. See säte annab Riigikogule võimaluse teha otsustusi küsimustes, mille lahendamist PS pole sõnaselgelt andnud teiste riigiorganite või kohalike omavalitsuste pädevusse, näiteks nimetada õiguskantsleri asetäitjaid-nõunikke (vt komm 8.1.2), rahvusringhäälingu nõukogu liikmeid (vt komm 8.1.3) ja audiitor Riigikontrolli kontrollimiseks (vt komm 8.1.4). Seda sätet võib aga tõlgendada ka laiemalt, mida praktikas on ka tehtud, kui Riigikogu on vastu võtnud otsuseid suurobjektide erastamise küsimuses, näiteks 25. veebruari 1999. a otsus AS Eesti Raudtee ümberkujundamise ja erastamise kohta (RT I 1999, 24, 362), ning kinnitanud arengukavasid, näiteks 24. jaanuari 2007. a otsus transpordi arengukava 2006–2013 kinnitamisest (RT I 2007, 11, 54), ja võtnud 15. veebruaril 2012 vastu otsuse „Riikliku VEB Fondi sertifikaatidega tagatud nõuete hüvitamine” (RT III, 17.02.2012, 1).

 

15.2. 

Selle sätte laiemal tõlgendamisel ei tohi minna vastuollu §-ga 4, mis sätestab võimude lahususe ja tasakaalustatuse, mistõttu Riigikogu ei tohiks sekkuda täitevvõimu tegevusalasse. Vastuolu tõttu muu hulgas PS §-ga 4 on Vabariigi President 22.02.2007 otsusega nr 113 (RTL 02.03.2007, 19, 302) jätnud välja kuulutamata Riigikogus 15. veebruaril 2007 vastu võetud keelatud rajatise kõrvaldamise seaduse, mille § 3 lg-s 2 määratles Riigikogu „Tallinnas aadressil Kaarli pst 13 (kinnistu, mis on registreeritud Harju Maakohtu kinnistusosakonnas Tallinna kinnistusjaoskonnas numbri all 160601 ja mis kannab katastritunnust 78401:107:0340) asuvat rajatist” kui keelatud rajatist selle seaduse § 1 mõttes ning kohustas Vabariigi Valitsust korraldama selle teisaldamise 30 päeva jooksul arvates seaduse jõustumisest. Vabariigi President leidis, et tulenevalt põhiseaduse §-st 4 ei tohi Riigikogu otsustada küsimusi, mis on põhiseadusega antud teiste riigivõimude pädevusse, ja üksikküsimustes on Riigikogul õigus võtta vastu seadusi üksnes põhiseaduses ettenähtud juhtudel. Ka pidas Vabariigi President üksikküsimuse seadusega otsustamist vastuolus olevaks § 12 lg-s 1 sätestatud võrdsuse põhimõttega, sest sel juhul kohtleb Riigikogu ühte subjekti meelevaldselt erinevalt võrreldes nendega, kelle õiguste ja kohustuste üle otsustab täidesaatev või kohtuvõim seaduses antud üldiste ja abstraktsete reeglite alusel ning kellel on võimalus asjakohases menetluses oma õigusi kaitsta.

Riigikogu poolt muidu täitevvõimu pädevusse kuuluva küsimuse lahendamine võib üksikjuhtudel olla põhjendatav väga olulise avaliku huviga, mis teeb mõistlikuks kaasata küsimuse otsustamisse ka opositsioon. Sellise küsimuse lahendamine Riigikogus annab otsustusele suurema legitiimsuse ning tänu Riigikogu tegevuse avalikkuse põhimõttele (§ 72) ka suurema läbipaistvuse. Siiski ei tohiks § 65 p 16 praktikas nähtavasti omandada suurt tähtsust. Riigikogu peaks täitevvõimu kontrollima talle omaste parlamentaarsete meetoditega.

 

15.3. 

Riigikogu sekkumine konkreetse kohtuasja lahendamisse oleks aga kõikidel juhtudel ilmses vastuolus õigusriigi põhimõtete ja §-ga 146, mille järgi õigust mõistab ainult kohus. Samas pole amnestia väljakuulutamine Riigikogu poolt vastuolus PS-ga. Seadusandja on möönnud amnestia võimalikkust, sätestades KrMS § 199 lg 1 p-s 3, § 440 lg 1 p-s 3 ja § 492 lg 1 p-s 1 amnestiaakti kriminaalmenetluslikke tagajärgi.