Paragrahv 63.

Riigikogu liige ei tohi olla üheski muus riigiametis.

Riigikogu liige on oma volituste ajaks vabastatud kaitseväeteenistuse kohustusest.

 

1. 

Riigikogu liikme ameti ühitamatuse põhimõte oli esmakordselt sätestatud 1920. a põhiseaduses, mille § 38 kohaselt Riigikogu liikmed, välja arvatud Vabariigi Valitsuse liikmete abid, ei võinud olla Vabariigi Valitsuse ega tema asutuste poolt nimetatud ametites, ning mille § 50 alusel vabastati Riigikogu liikmed nende volituste kestuse ajal riigikaitseteenistusest. 1937. a põhiseaduse § 77 sätestas, et Riigivolikogu liikmed ei või olla riigiteenistuses Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse, valitsus- või kohtuasutiste ega riigiettevõtete poolt ametisse nimetatuna või kinnitatuna, ning § 80 kohaselt vabastati Riigivolikogu liikmed ja § 89 kohaselt Riiginõukogu liikmed nende volituste kestel sõjaväeteenistusest. Paragrahv 88 välistas samaaegse kuulumise Riigivolikogusse ja Riiginõukogusse.

 

2. 

Ametite ühitamatuse ehk inkompatibiliteedi põhimõte on koos indemniteedi (PS § 62 lause teine pool) ja immuniteedi põhimõtetega (PS § 76) PS §-s 62 sätestatud vaba mandaadi põhimõtte (vt PS § 62 komm) alaprintsiibid.

 

3. 

PS § 63 lg-s 1 sätestatud ühitamatuse põhimõtte (nähakse ette mandaadiga sobimatud ametid mandaadi vastuvõtmise hetkest) kõrval on ametite ühitamise keelu realiseerimise meetodiks ka mittevalitavuse ehk ineligibiliteedi põhimõte, mille puhul kehtib keeld isiku kandideerimiseks teatud ametikohtadelt. Kui ühitamatuse põhimõte kehtestab piirangud mandaadile ja muudele parlamendivälistele tegevustele, siis mittevalitavuse põhimõttega välistatakse isiku valituks osutumine, kui ta ei loobu eelnevalt oma senisest, mandaadiga kokkusobimatust ametist. PS ei välista ühitamatuse põhimõtte kõrval mittevalitavuse põhimõtte kasutamist. Nii ühitamatuse kui ka mittevalitavuse põhimõtted piiravad passiivset valimisõigust (passiivse valimisõiguse ja selle piiramise kohta vt § 60 komm 7), rakendudes eri aegadel, vastavalt kas enne või pärast kandideerimist.

 

4. 

Riigikogu liikme ameti muu riigiametiga ühitamatuse peamine eesmärk on huvide konflikti vältimine, mis võib kaasneda sellega, kui isik töötab samaaegselt eri ametikohtadel, millest tulenevad kohustused on kokkusobimatud või vastuolulised. Piirangu läbi tagatakse Riigikogu liikmele moraalne ja materiaalne vabadus tema tegevust mõjutavatest isikutest ja kohustustest. Poliitiku ja ametniku staatuse lahushoidmist põhjendab see, et poliitika kaudu juhib ühiskond riiki, kuid avalikud teenistujad on riigi alluvuses. Neid ameteid ühendades võib tekkida olukord, kus teenistusülesanded ohverdatakse erakonnahuvidele.

Riigikogu liikme poolt muu riigiameti pidamine võib eeskätt rikkuda vaba mandaadi ja võimude lahususe põhimõtet. Seadusandliku kogu liikme kuulumine samaaegselt täitev- või kohtuvõimu ametnike hulka on vastuolus personaalse võimude lahususe põhimõttega (vt § 4 komm. 6). Seda seost on rõhutanud ka Riigikohus: „Võimude lahususe põhimõtte kohaselt on seadusandlik, täitev- ja kohtuvõim seatud üksteist tasakaalustama ning on seega teatud mõttes vastandlike huvidega. See on vajalik riigivõimu jaotamiseks ja seeläbi demokraatia ja seaduslikkuse printsiibi kindlustamiseks. Kui isik täidab samaaegselt riigivõimu kahe haru funktsioone ja tema tegevust tasustatakse mõlemalt poolt, siis võib see põhjustada eetilise ja huvide konflikti täidetavate võimufunktsioonide ning sellest johtuvalt ka isiklike ning avalike huvide vahel. Huvide konflikt kui olukord, kus riigiametnik üheaegselt täidab olemuselt vastandlikke ülesandeid ja taotleb vastandlikke eesmärke, võib põhjustada minetusi tema ametikohustuste täitmisel ja võib luua eeldusi korruptsiooniks. Huvide konflikti peab vältima kõigis riigiametites.” (RKPJKo 02.11.1994, III-4/1-6/1994.)

  Riigikogu liikme teenistusalane alluvus muus riigiametis võimaldaks mõjutada tema sõltumatust saadikuna, mis takistaks Riigikogu liikme vaba mandaadi realiseerimist. Põhiseaduse Assamblees osutati ka võimalusele, et Riigikogu liige, olles ametis muus riigiametis, võiks täitevvõimus kehtivat alluvusvahekorda moonutada oma Riigikogu liikme volitustest tuleneva mõjuvõimuga (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 368). Ka peaks Riigikogu liikme muu ametitegevuse piiramine kaasa aitama tema keskendumisele Riigikogu tööle.

 

 

5.1. 

PS ei ava riigiameti mõistet, jättes selle seaduste ning praktika kujundada. Kahtlemata hõlmab mõiste nii teenistusõigusliku kui ka tööõigusliku suhte riigiga, sest mõlemale õigussuhtele on omased alluvus- ja kontrollivahekord. Põhiseaduse Assambleel rõhutati, et keelatud peaks olema „igasugune palgaline töö riiklikul ametikohal” (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 365 ja 368). Hinnates Riigikogu liikme riigiettevõtte haldusnõukogusse kuulumise lubatavust, on Riigikohus toonud välja järgmised tunnused, mis iseloomustavad (täidesaatva riigivõimu) riigiametit ja millele Riigikogu liikme kõrvaltegevus ei tohiks vastata: ametisse kinnitamine täitevvõimu poolt (st volituste saamine täidesaatvalt riigivõimult), täidesaatva riigivõimu ülesannete teostamine, tasu saamine täidesaatva riigivõimu organilt ja vastutuse kandmine selle organi ees. Need tunnused ei pea tingimata esinema üheaegselt; näiteks võib ebasoovitatava huvide konflikti tuua kaasa ka ametikoht, mis pole palgaline. (RKPJKo 02.11.1994, III-4/1-6/1994.)

 

5.2. 

Riigi- jm ametid, mis on Riigikogu liikme ametiga ühitamatud, on nimetatud RKLSS §-des 22–28. RKLSS § 22 lg 2 sätestab üldnormi, et Riigikogu liige ei tohi oma volituste ajal olla ametikohal ega täita ülesandeid, mis on vastuolus võimude lahususe põhimõttega või võivad muul viisil põhjustada Riigikogu liikme tegevuses huvide konflikti. Seega ei piirdu Riigikogu liikme ametiga ühitamatud ametid seaduses otsesõnu nimetatutega.

 

5.3. 

Riik osaleb eraõiguslikes juriidilistes isikutes läbi osaluse äriühingutes, liikmena mittetulundusühingutes ja asutajana sihtasutustes RVS alusel (kuni 2010. aastani reguleeris riigivara valitsemist ehk riigi osalemist äriühingutes REOS). 02.11.1994 lahendis nr III-4/1-6/1994 pidas Riigikohus PS §-ga 63 vastuolus olevaks Riigikogu liikme riigiettevõtte haldusnõukogu liikmeks olemist. Tänapäeval tekib samalaadne probleem riigi osalusega äriühingu nõukogu liikmesusega.

21.01.2008 tegi õiguskantsler Riigikogule ettepaneku viia RKLSS, mis ei keela Riigikogu liikme sellise äriühingu nõukogu liikmeks olekut, põhiseadusega kooskõlla.  Riigikogu toetas 28.01.2008 õiguskantsleri ettepanekut, kuid seni pole sellekohast seadusemuudatust vastu võetud. Ettepanekus leiti, et Riigikogu liikme kuulumine riigi osalusega äriühingusse on vastuolus nii ametite ühitamatuse põhimõttega kui ka PS §-s 4 sätestatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega, kuna riigi osalusega äriühingu nõukogu liikme koht vastab Riigikohtu poolt lahendis nr III-4/1-6/1994 välja toodud riigiameti tunnustele PS § 63 mõttes (vt komm p 5.1).

RVS §-st 81 tulenevalt toimub äriühingu nõukogus riigi esindaja volituste saamine ja äravõtmine riigile kuuluva aktsia või osa valitseja või äriühingu asutajaõiguste teostaja (osaluse valitseja) kaudu, kelleks on sama seaduse §-st 5 tulenevalt Vabariigi Valitsuse määratud ministeerium või riigitulundusasutus. Osaluse valitseja määrab äriühingu strateegilised eesmärgid ja kontrollib ja hindab nende saavutamist (RVS § 9). Seega peab riigi esindaja äriühingu nõukogus tegutsema osaluse valitseja suuniste kohaselt. Tal on osaluse valitseja suhtes teavitamis- ja aruandekohustus (RVS § 84). RVS § 85 lg-st 2 tulenevalt otsustab täitevvõim ka nõukogu liikme tasustamise. Niisiis on Riigikogu liikme tegevus riigi osalusega äriühingu nõukogu liikmena allutatud täidesaatvale võimule. Riigikogu liikmena teostab ta aga järelevalvet täidesaatva võimu üle, sh kontrollides ka täidesaatva võimu tegevust eraõiguslikes isikutes. Selline olukord on vastuolus personaalse võimude lahususe ning huvide konflikti vältimise põhimõttega. Kaheldav on, kas nende põhimõtete järgimine oleks oluliselt paremini tagatud juhul, kui riigi osalusega äriühingu nõukogusse määraks riigi esindaja täidesaatva võimu asemel Riigikogu või tema organ.

 

5.4. 

RKLSS § 24 kohaselt on Riigikogu liikme ja kohaliku omavalitsuse volikogu liikme mandaat ühitamatu. 27. märtsil 2002 vastu võetud seadusemuudatuse kohaselt oli alates 17. oktoobrist 2005 Riigikogu liikmete samaaegne kuulumine kohaliku omavalitsuse volikogusse ja vastupidi keelatud. Vabariigi President esitas Riigikohtule taotluse tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks 12. mail 2005 vastu võetud Riigikogu töökorra seaduse muutmise seadus, mis nägi ette eelnimetatud 17. oktoobril 2005 kehtima hakanud keelu kehtetuks tunnistamise. Muu hulgas tugines taotlus argumendil, et Riigikogu liikme kohaliku omavalitsuse volikogu liikmeksolek on vastuolus PS § 63 lg-s 1 sätestatud ametite ühitamatuse põhimõttega. Riigikohus rahuldas Vabariigi Presidendi taotluse (vt RKPJKo 14.10.2005, 3-4-1-11-05 ning § 1 komm 4 ja § 60 komm 1.4.3), kuid ei võtnud seisukohta selle argumendi suhtes.)

Kohaliku omavalitsuse, sh ka selle volikogu liikme ametikoha käsitamine riigiametina PS § 63 lg 1 mõttes pole õige, sest PS eristab selgelt kohalikku omavalitsust täidesaatvast riigivõimust (vt §-d 14, 86 ja § 139 lg 1). Sellest, et kohalikule omavalitsusele riiklike kohustuste panemise tõttu (vt § 154 lg 2) võib kohaliku omavalitsuse volikogu liige osaleda täidesaatva riigivõimu esemeks olevate küsimuste otsustamisel, ei piisa selle ametikoha riigiametina käsitamiseks.

Riigikogu ja kohaliku omavalitsuse volikogu liikme mandaatide ühitamine on siiski vastuolus PS §-st 4 ning § 154 lg-st 1 tulenevate huvide konflikti vältimise ja vertikaalse ning personaalse võimude lahususe põhimõtetega. Ühelt poolt võib selline mandaatide ühitamine Riigikogu liiget kallutada riikliku tähtsusega küsimusi käsitlema üksnes kohalikust vaatenurgast, teiselt poolt võib väheneda kohalike omavalitsuste iseseisvus kohaliku elu küsimuste otsustamisel, kui otsustajateks volikogudes on riigivõimu esindajad, kes võivad jätta kohalikud vajadused tagaplaanile. Riigikogu liikmena peab isik seisma riigi huvide, volikogu liikmena aga kohalike huvide eest ning need huvid võivad teatud juhtudel teineteisele vastanduda. Samuti tuleks suhtuda ka muu kohaliku omavalitsuse ametikoha ühitamisse Riigikogu liikme mandaadiga (vt ka § 75 komm 7).

 

5.5. 

Huvide konflikti vältimise eesmärgist lähtudes tuleks § 63 alusel välistada Riigikogu liikmel ka püsiv töö- või teenistussuhte välisriigi või rahvusvahelise organisatsiooniga. Riigikogu liige peab oma ametitegevuses lähtuma Eesti riigi huvidest. Seadus ongi Riigikogu liikmele sellised piirangud seadnud – Riigikogu liige ei või oma volituste ajal RKLSS § 23 lg 4 kohaselt olla teiste riikide, EL institutsioonide või asutuste ega rahvusvaheliste organisatsioonide teenistuses ja § 25 kohaselt Euroopa Parlamendi liige (vt ka § 75 komm 7).

 

6. 

PS § 63 lg-s 1 sisalduv riigiametis töötamise keeld ei ole absoluutne.

 

6.1. 

Sõltuvalt riigihalduse korraldusest ja riigi poolt vahetult täidetavate avalike ülesannete iseloomust võib riigiasutuse koosseisus oleval ametikohal töötamiseks pidada ka tegevust, mis ei seisne põhiõiguste piiramises ja näiteks PS-ga kaitstud autonoomia tõttu (vt § 38) ei ole allutatud riigihalduse tavapärasele alluvussuhtele. Sellise olukorraga võib tegemist olla näiteks töötamisel riiklikus kõrgkoolis, teadus- või etendusasutuses. Kui see ei kahjusta riigiametis töötamise keelu eesmärke ja on vajalik säilitamaks võimeka loomeisiku või teadlase sidet oma erialaga, võiks selline töö Riigikogu liikmele olla lubatav.

 

6.2. 

RKLSS § 22 lg 3 kohaselt võib Riigikogu või selle organ seaduses ettenähtud juhul nimetada Riigikogu liikme mõne nõukogu esimeheks või liikmeks. Nii PS (vt § 65 p 9 ja § 78 p 12, mis sätestavad Eesti Panga nõukogu) kui ka seadus on ette näinud avalik-õiguslike juriidiliste isikute tegevuse järelevalveorganitena nõukogud. Juriidiliste isikute järelevalveorganite kõrval võib esineda ka muid avalikke ülesandeid täitvaid nõukogusid, nt kohtute seaduses (KS) sätestatud kohtute haldamise nõukoda, kuhu KS § 40 lg 1 kohaselt kuulub kaks Riigikogu liiget. Liikmesus mõnes sellises nõukogus ei tohiks siiski vastata komm-des 5.1 ja 5.3 viidatud Riigikohtu otsuses näidatud tingimustele.

 

6.3. 

Võimalik on erandlik olukord, kus Riigikogu liige täidab samaaegselt Vabariigi Valitsuse liikme kohuseid (vt § 64 komm 3.3).

 

7. 

Riigikogu liikme töötamist muudel ametikohtadel kui riigiamet võib piirata PS § 75 alusel.

 

8. 

Ametite ühitamise keeld on sätestatud ka PS §-des 84, 99 ja 125 ning § 147 lg-s 3. Paragrahv 99 keelab Vabariigi Valitsuse liikmetel „muus riigiametis” olemise, muud eelnimetatud sätted keelavad Vabariigi Presidendil, tegevteenistuses oleval isikul ja kohtunikul olla muus „valitavas või nimetatavas ametis” – seega mitte üksnes riigiametis.

 

9. 

Ametite ühitamise keelu järgimise tagamiseks näeb § 64 lg 2 p 1 ette Riigikogu liikme volituste lõppemise tema asumisel muusse riigiametisse. Kui Riigikogu liige nimetatakse Vabariigi Valitsuse liikmeks või kui Riigikogu esimees asub vastavalt §-le 83 täitma Vabariigi Presidendi ülesandeid, peatuvad tema volitused nende kohustuste täitmise ajaks (vt § 64 lg 1 ja § 83 lg 2).

 

10. 

PS § 63 lg 2 sätestab Riigikogu liikme osas erandi § 124 lg-s 1 sätestatud Eesti kodanike kaitseväeteenistuskohustusest. Osas, milles kaitseväeteenistus on käsitatav töötamisena riigi ametikohal, on § 63 lg 2 reguleerimisala sisuliselt kaetud esimese lõikega. Säte vabastab Riigikogu liikme kaitseväeteenistusest ka muus seaduses sätestatud vormis, mida seadusandja ei pruugi käsitada töötamisena teatud ametikohal, mida aga lähtuvalt piirangu eesmärgist tuleks käsitada aktiivse tegevusena kaitseväeteenistuses (nt mobilisatsioon või reservväelaste õppekogunemine). Et Riigikogu liige on kaitseväeteenistusest vabastatud üksnes oma Riigikogu liikme volituste ajaks, ei mõjuta vaadeldav säte Riigikogu liikme neid kohustusi reservteenistuses, mis on vajalikud, et tagada tema kaitseväeteenistuse kohustuse täitmine tema Riigikogu liikme volituste äralangemisel, ja mis ei sarnane olemuselt tegevteenistusega (nt kaitseväe teenistuskohustuslike isikute arvestusega seonduvad kohustused).

 

11. 

Et Riigikogu liikme ametikoha ühitamine teenistusega kaitseväes on ebasoovitatav samal põhjusel kui tema ametikoha ühitamine töötamisega muus riigiametis ning raskendaks ka tsiviilkontrolli teostamist kaitseväe suhtes, siis Riigikogu liikme vabatahtlikul asumisel kaitseväeteenistusse tuleks rakendada § 64 lg 2 p 1.