Paragrahv 59.

Seadusandlik võim kuulub Riigikogule.

 

1. 

Riigikogu on Eesti rahva parlamentaarne esindusorgan, mille põhiülesanne on normiloova funktsiooni täitmine. Ta on Eestis ainus riigiorgan, mille Eesti rahvas on moodustanud otsestel valimistel. Oma asendilt on Riigikogu rahva, kes § 56 alusel teostab kõrgeimat riigivõimu, ning Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse kõrval üks kõrgematest riigivõimuorganitest, kelle pädevus tuleneb vahetult PS-st. See, et Riigikogu on üks kõrgematest riigiorganitest, ei tähenda, et teised riigiorganid on allutatud Riigikogule. Riigikogule allutatud riigiorganeid pole.

 

2.1. 

PS § 59 fikseerib §-s 4 sätestatud võimude lahususe põhimõttest lähtuvalt Riigikogu põhipädevuse, mille teostamisest Riigikogu ei saa keelduda ega loobuda. Seaduste (vt § 65 komm 2.2) vastuvõtmine on Riigikogu olemuslik ülesanne.

 

2.2. 

Paragrahvi 59 ei saa mõista aga nii, et kogu normiloova funktsiooni täitmine kuulub ainult ja üksnes Riigikogule. Normiloovat funktsiooni täidab ka rahvas, võttes rahvahääletusel vastu seadusi, mida Riigikogu on otsustanud panna rahvahääletusele (§ 56 p 2, §-d 105 ja 106), ja muutes PS (§ 163 lg 1 p 1 ja § 164). Erandina sätestab § 109 lg 1 Vabariigi Presidendi õiguse anda vajadusel ajutiselt seaduse jõuga seadlusi, kuid presidendi selline tegevus on Riigikogu järelkontrolli all (vt §-d 109 ja 110). Tulenevalt § 87 p-st 6 saab Riigikogu delegeerida Vabariigi Valitsusele õiguse anda ühe või teise seaduse täitmiseks määrusi (vt § 87 komm 4). Ministri määrusandlusõiguse sätestab § 94 lg 2. Kohaliku omavalitsuse organite määrusandlik pädevus on tuletatav § 154 lg-st 1, kohalike maksude ja koormiste kehtestamise osas aga § 157 lg-st 2. Eesti Panga normiloovat funktsiooni PS ei sätesta. Ometi annab ka Eesti Pank määrusi, mille lubamatuse kohta vt § 112 komm 6.

 

2.3. 

Kuna normiloovat funktsiooni ei täida üksnes Riigikogu, eristatakse seadusi formaalses mõttes ehk Riigikogu kui seadusandliku organi poolt vastu võetud seadusi seadustest materiaalses mõttes, s.o üldisi ja abstraktseid õigusnorme sisaldavatest õigusaktidest.

 

2.4. 

Eesti kuulumine EL-i on mõjutanud oluliselt Riigikogu pädevuse ulatust seaduste vastuvõtmisel, sest EL õigus on liidu pädevuse valdkonnas ülimuslik liikmesriigi õiguse ees ning liikmesriik saab EL õiguse toimealal, mis on kindlaks määratud asutamislepingutega, anda üldakte ainult kooskõlas EL õigusega, s.o ainult EL õigusega määratud piirides (vt PSTS § 1 komm 8 ja § 2 komm 8). Ilmselt sellega seoses on märgatavalt vähenenud ka Riigikogus vastu võetud seaduste hulk.

 

3. 

Riigikogu pädevus ei piirdu normiloova funktsiooniga. PS teised sätted panevad Riigikogule ka mõningaid teisi funktsioone. Üks olulisemaid Riigikogu funktsioone on iga-aastase riigieelarve vastuvõtmine (§ 65 p 6). Ehkki Eestis võetakse riigieelarve vastu seadusena ja seejuures järgitakse teatavate erisustega tavalist seadusandlikku protseduuri, pole riigieelarve vastuvõtmine seadusandliku võimu teostamine, sest klassikalisel kujul ei sisalda riigieelarve õigusnorme, vaid koosneb üksnes kirjetest, mis kujutavad endast üksikregulatsioone (vt § 115 komm); sellisel juhul on riigieelarve näol tegemist seadusega üksnes formaalses mõttes (vt § ka 65 komm 2.2). Riigikogu täidab ka legitimeerivat funktsiooni, valides Vabariigi Presidenti (§ 65 p 3), andes peaministrikandidaadile volitused Vabariigi Valitsuse moodustamiseks (§ 65 p 5) ja nimetades ametisse riigiametnikke (§ 65 p-d 7, 8 ja 9). Ametisse nimetamine on samaaegselt käsitatav ka haldusfunktsiooni täitmisena. Olulise tähtsusega Riigikogu funktsioon on kontrolli teostamine teiste riigiorganite, iseäranis Vabariigi Valitsuse tegevuse üle. Peaministrikandidaadile Vabariigi Valitsuse moodustamise volituste andmine on samaaegselt käsitatav ka parlamentaarsele riigile omase poliitilise kontrollina Vabariigi Valitsuse moodustamise üle. Riigikogu teostab poliitilist kontrolli Vabariigi Valitsuse tegevuse üle valitsusele umbusalduse avaldamise (§ 65 p 13) ja riigieelarve täitmise aruande kinnitamise (§ 65 p 6) otsustamisel. Riigikogu kontrollifunktsioon seisneb ka § 74 lg-s 1 sätestatud Riigikogu liikme arupärimisõiguses. Kontrollifunktsiooni teostamise seisukohalt on oluline Riigikogu uurimiskomisjonide tegevus (vt § 71 komm 9). Lähemalt on Riigikogu kompetentsid loetletud §-s 65.

 

4.1. 

EL-ga liitumise tõttu on Riigikogule kuulunud seadusandlik pädevus olulises osas üle kandunud EL tasandile, kus Eestit esindab täitevvõim. Sellest hoolimata tuleb osalemist EL otsuste tegemise protsessis nende otsuste olulisuse tõttu nimetada Riigikogu funktsioonide hulgas eraldi. Kuna EL õigusaktidega kaasnevad Eestile olulised tagajärjed, siis on vaja tagada Riigikogu osalemine Eesti seisukohtade kujundamisel. Mingil määral kompenseeriks see EL-le seadusandliku funktsiooni delegeerimist.

 

4.2. 

PS ja PSTS ei sätesta Riigikogu pädevuse erisusi seoses Eesti kuulumisega EL-i. See aga ei takista RKKTS-ga anda Riigikogule täiendavaid volitusi osalemiseks EL puudutavate otsuste tegemisel. Võimalusi selleks annab § 65 p 16 koostoimes PSTS §-ga 1.

 

4.3.1. 

Seonduvalt liitumisega EL-ga muudeti Riigikogu pädevust ja tööd reguleerivat RKKTS. RKKTS § 18 lg 1 p-ga 1 ja lg-ga 3 nähti ette EL asjade komisjoni moodustamine (vt § 71 komm 7). RKKTS täiendati ka peatükiga 181 „Euroopa Liidu asjade menetlemise kord”, millega reguleeritakse Riigikogu parlamentaarset kontrolli täitevvõimu üle seonduvalt kuulumisega EL-i.

 

4.3.2. 

Regulatsioon on kokkuvõtlikult järgmine. Vabariigi Valitsus esitab Riigikogule seisukohavõtuks EL selliste õigusaktide eelnõud, mille reguleerimisala nõuab vastavalt Eesti Vabariigi põhiseadusele seaduse või Riigikogu otsuse vastuvõtmist, muutmist või kehtetuks tunnistamist, samuti need, mille vastuvõtmisega kaasneks oluline majanduslik või sotsiaalne mõju. Vabariigi Valitsus esitab Riigikogule oma algatusel või Euroopa Liidu asjade komisjoni või väliskomisjoni nõudel arvamuse andmiseks ka muid olulise tähtsusega EL asju. Edastatud eelnõudest, samuti nende kohta arvamust andma määratud komisjonidest teavitatakse Riigikogu liikmeid. Euroopa Liidu asjade komisjon või väliskomisjon võtab Riigikogu nimel eelnõu suhtes seisukoha. Seisukohast või selle võtmisest loobumisest teavitab komisjon Vabariigi Valitsust. Vabariigi Valitsus on kohustatud Riigikogu seisukohast kinni pidama. Kui Vabariigi Valitsus ei ole nii teinud, peab ta seda esimesel võimalusel Euroopa Liidu asjade komisjonile või väliskomisjonile põhjendama. Vähemalt kord aastas esitab peaminister Vabariigi Valitsuse nimel Riigikogule ülevaate valitsuse tegevusest EL poliitika teostamisel.

 

4.3.3. 

RKKTS peatüki 181 regulatsioon on napp ning Riigikogu nimel võetud Euroopa Liidu asjade komisjoni või väliskomisjoni seisukoht pole valitsusele õiguslikult siduv. Riigikogu seisukoha eiramisel tuleb kõne alla valitsuse poliitiline vastutus. Eelnõu arutamist Riigikogu istungil RKKTS ette ei näe.

 

4.3.4. 

RKKTS peatükk 181 annab Riigikogule ka pädevuse algatada kontroll selle üle, kas EL seadusandlik akt või selle eelnõu vastab subsidiaarsuse põhimõttele. Riigikogu võib Euroopa Liidu asjade komisjoni poolt esitatud eelnõu alusel võtta vastu otsuse, et EL seadusandliku akti eelnõu ei vasta subsidiaarsuse põhimõttele. Riigikogu otsus, et eelnõu ei vasta subsidiaarsuse põhimõttele, saadetakse viivitamata asjaomasele EL institutsioonile. Ka võib Riigikogu alatise komisjoni või fraktsiooni poolt esitatud eelnõu alusel võtta vastu otsuse, millega Vabariigi Valitsust kohustatakse esitama Euroopa Liidu Kohtule hagi EL seadusandlikus aktis esineva subsidiaarsuse põhimõtte rikkumise asjus. Otsuse vastuvõtmisel on Vabariigi Valitsus kohustatud korraldama hagi esitamise Euroopa Liidu Kohtule. Nimetatud õigusi ei ole Riigikogu seni kasutanud.