Paragrahv 57.

Hääleõiguslik on Eesti kodanik, kes on saanud kaheksateist aastat vanaks.

Hääleõiguslik ei ole Eesti kodanik, kes on kohtu poolt tunnistatud teovõimetuks.

 

1. 

Paragrahvi 57 lg 1 sätestab demokraatlikus riigis keskset tähendust omava põhiõiguse – hääleõiguse. Hääleõigus annab isikule peamise vahendi osalemiseks ühiskonnaelu korraldamisel ja teda puudutavate seaduste mõjutamiseks. See tagab ühelt poolt üksikisiku võimaluse teda ümbritseva ja teda mõjutava ühiskonnaelu korraldamises kaasa rääkida; teiselt poolt aga ka riigi tegevuse tunnustatuse ja austatuse, sest otsused tehakse erinevate huvide kaalumise tulemusena. (Normi ajaloolise kujunemise kohta vt III peatüki kommentaari sissejuhatust.)

 

2. 

Hääleõiguslikkust tuleb mõista isiku vastavusena kriteeriumidele, mis on vajalikud selleks, et isik saaks hääletada. Seega kuulub hääleõiguslikule isikule hääleõigus, mis omakorda on aktiivkodanikkonna määratlemise aluseks. Aktiivkodanikkond on isikute hulk, kellele kuulub õigus rahva pädevuses oleva – seega §-s 56 nimetatud vormis – riigivõimu teostamiseks.

 

3. 

Hääleõigus on ühelt poolt käsitatav iga kodaniku subjektiivse, ainuisikulise (põhi)õigusena, teiselt poolt aga kui riigi toimimist ja demokraatia põhimõtte ellurakendamist tagav funktsioon. Esimesest aspektist on tegemist isikukeskse, teisest riigikeskse lähenemisega.

 

4. 

Hääleõiguse kui riigi funktsiooni rõhutamine on hääleõiguse kui subjektiivse õiguse käsitlusest vanem ning oli varasemal perioodil Euroopa riigiõigusteaduses kindlalt valitsev. Ka Eesti varasemad põhiseadused lähtusid sellest kontseptsioonist. Siiski nähti ka enne II maailmasõda hääleõiguse subjektiivset külge. Tänapäeval on subjektiivse külje rõhutamine vaieldamatult levinum, kuigi mõningat tähelepanu pööratakse ka selle mõistmisele funktsioonina.

 

5. 

Hääleõigus on põhiõigus ning seda tuleb tõlgendada põhiõiguste tõlgendamisele omaselt. Asjaolu, et hääleõigus ei paikne II peatükis, ei näita selle erinevust, vaid osutab, et § 57 omab ka teistsugust iseloomu. Paragrahvi 57 normi põhiõigusena käsitlemisel tuleb teda vaadelda samuti nagu II peatükis paiknevaid norme.

 

6. 

Ainus, kuigi vaieldav erand sellest on PS § 124 lg 3, mis lubab põhiõiguste piiramist selles sätestatud juhtudel seaduse alusel. Hääleõiguse täiendav piiramine kaitseväes ja asendusteenistuses olevate isikute puhul ei ole võimalik esiteks tulenevalt asjaolust, et keskse poliitilise põhiõiguse piiramine teenistuse erilaadi huvides ei ole demokraatlikus ühiskonnas vajalik; teiseks PS ajaloolise tõlgenduse tõttu, sest Põhiseaduse Assamblee soovis kaitseväelastele hääleõiguse andmist; ning kolmandaks seetõttu, et seda ei luba rahvusvaheline tavaõigus, mille hulka tuleb lugeda ka üldist valimis- ja hääleõigust sätestava ÜRO inimõiguste ülddeklaratsiooni art 21 ja kodaniku- ja poliitiliste õiguste pakti art 25. PS §-s 130 toodud loetelus põhiõigustest, mida erakorralise või sõjaseisukorra ajal ei saa piirata, ei oleks viide §-le 57 asjakohane, sest sel ajal ei korraldata vastavalt §-le 131 Riigikogu valimisi ning ka rahvahääletuse korraldamine ei oleks sellises õiguslikus olukorras, kus üksikisikute põhiõigused on tagatud oluliselt kitsamalt, demokraatia põhimõttega kooskõlas.

 

7. 

Hääleõigus hõlmab kõiki §-s 56 sätestatud pädevuse teostamise vorme: selle alaliigid on valimisõigus ja rahvahääletamisel osalemise õigus. Valimisõiguse saab jaotada aktiivseks (hääletamisõigus) ja passiivseks (kandideerimisõigus). Viimane on täiendavalt sätestatud PS § 60 lg-s 2, mis siiski viitab hääleõiguslikkusele ja seab täiendava vanuselise piirangu. Seetõttu tuleneb üksikisiku Riigikogu liikmeks kandideerimise õigus üheaegselt §-st 57 ja § 60 lg-st 2. Aktiivse valimisõiguse hulka kuulub ka õigus kandidaate esitada kui teise isiku valituks saamisele suunatud õigus. Seetõttu kehtivad hääleõiguse piirangud kõigi valimisõiguse ja rahvahääletusel osalemise õiguse vormide kohta niivõrd, kui teistes paragrahvides ei ole sätestatud teisiti.

 

8. 

PS § 57 esimeses lõikes on üldnormiga määratletud hääleõiguslikud isikud. Asjaolu, et nimetatud norm on sõnastatud piirava iseloomuga, andes hääleõiguse vaid Eesti kodanikule, ei tähenda siiski, et selline piirang tuleneks otseselt siit. Kodakondsuse nõue tuleneb rahva mõistest, seega riigivõimu teostamise osas §-st 56. Kodakondsus, mis on oma olemuselt mõistetav mitmeti (ühelt poolt õigussuhete kompleks, mis seob isikut ja riiki; teiselt poolt kogum õigusi, mida isik omab), sisaldab endas juba oma olemuselt poliitilisi põhiõigusi (poliitilises elus osalemise ja sellega seonduvad õigused) ning välistab printsiibina nende õiguste olemasolu mittekodanikel. Seetõttu, kui soovida lubada teatud poliitilisi õigusi ka mittekodanikele, tuleks seda PS-s ka väljendada. Hääleõigust ei oma ka PS § 8 lg-tes 2 ja 3 nimetatud kodakondsuseta (nt välismaal sündinud ning sünnikohajärgselt selle riigi kodakondsuse omandanud ja Eesti kodakondsust mitte taotlenud) isikud, sest neil ei ole kodakondsust, vaid üksnes õigus selle taastamisele. Seega puuduvad neil nõutavad õigussuhted riigiga poliitiliste õiguste osas, sealhulgas hääleõigus.

 

9. 

Hääleõigus on isikuga seotud põhiõigus, mida ei saa teisele isikule üle anda ning mida iga selle omaja kasutab ise ja üksinda. Sel põhjusel on kodanike võrdsust hääleõiguse osas piiratud PS §-s 57 vanusetsensusega ning teovõime nõudega. Nimetatud piirangud tulenevad hääleõiguse olemusest ja sellest, et eeldatavasti ei ole alaealistel ning PS tähenduses teovõimetutel väljakujunenud ja selget arvamust või huvi ühiskonnaelu korralduse mõjutamiseks. Ülejäänud hääleõiguse piirangud ei tulene selle õiguse olemusest, vaid seonduvad pigem riigivõimu teostavate isikute ringi piiramisega funktsionaalsetel (legitimatsiooni) eesmärkidel (hääleõiguse puudumine mittekodanikel, samuti vabaduskaotusega karistatud isikute hääleõiguse piiramise võimalus).

 

10. 

Hääleõiguse olemasolu isikutel, kes on saanud 18 aastat vanaks, tähendab, et isik peab olema vähemalt 18-aastane. Et hääletamine toimub tegelikkuses mitmel päeval, on võimalik seadusega täpsustada, millisel hetkel (nt hääletamise alguspäev või viimane valimis- või rahvahääletuse päev, aga ka nt valimiste väljakuulutamise päev) peab isik nimetatud nõudele vastama. Seadused on seni lubanud valida või hääletada neil isikutel, kes oma hääle andmise päevaks on jõudnud nõutud ikka. Selline lahendus ei ole siiski ainuvõimalik, kuivõrd eesmärgikesksel tõlgendamisel võib viidata, et isiku ühiskondlik teadlikkus (võime poliitilisi seisukohti väljendada) ei teki nädala või päeva jooksul, vaid eelkõige agitatsiooni käigus samaealistel üldiselt ühtemoodi sünnipäevast sõltumata. Pigem võib keeleliselt täpne tõlgendamine viia sisuliselt erineva kohtlemiseni, millel ei ole demokraatlikus ühiskonnas vajalikku põhjendust, sest hääletamiseks võimaldatud päevade arv osutub erinevaks. Nende hääletajate, kes saavad 18-aastaseks pärast eelhääletamise läbiviimist, võimalused hääletamisel osaleda on selle tulemusel piiratumad võrreldes teiste valijatega. Sellise erineva kohtlemise põhjendamine hääletaja suutlikkusega mõista hääletamise tähtsust ei ole piisav.

 

11. 

Nõutavasse ikka jõudmise aja küsimus on oluline ka kandideerimisõiguse juures, kus seadused on seni lubanud kandidaadina üles seada isiku, kes on saanud 21-aastaseks. Et kandideerimisdokumentide esitamise päev määratakse seadusega, ei ole PS sõnastusest lähtuv tõlgendus kindlasti ainuvõimalik.

 

12. 

Kodakondsuse kaotamine ja teovõimetuks tunnistamine on ka passiivse hääleõiguse kaotamise alused ajal, kui isik seda Riigikogu liikme mandaati teostades kasutab. Seega lõpevad ka neil alustel Riigikogu liikme volitused lisaks PS § 64 lg-s 2 sätestatule. Seejuures teovõime nõue hääleõiguse omamiseks § 57 lg-s 2 on seotud isiku võimega oma ülesandeid püsivalt täita, ning juhul kui valitud isik ei vasta enam üldistele teovõime eelduseks olevatele tunnustele, tuleb tema mandaadi lõpetamine otsustada § 64 lg 2 p-s 4 ettenähtud korras, st Riigikohtus.

 

13. 

Paragrahvi 57 lg 2 reguleerib üksnes olukordi, kus isikul on teovõime juba tekkinud. Teovõimetuks tunnistamise all mõistetakse siin avalik-õigusliku teovõime kaotust, mis on tihedalt seotud tsiviilõigusliku teovõime mõistega. Mõlema eesmärk on tunnistada üksnes selliseid isiku toiminguid, millest isik ise aru saab ja mida ta ise teha suudab. Et tsiviilõiguslikud tehingud erinevad keerukuselt hääletamisest ja kandideerimisest, on võimalik eristada tsiviil- ja avalik-õiguslikku teovõimet. Nii peaks hääleõigusest saama ilma jätta ka piiratud teovõimega isiku tsiviilõiguse tähenduses, kui tsiviilõigus sätestab teovõime piiramise võimalused üksnes väga piiratud ulatuses (st seadusega saab vastavat küsimust reguleerida mõlemal viisil). Kuni TsÜS jõustumiseni 2002. aasta juulis oli tsiviilõiguse tähenduses teovõimetuks tunnistamine määrav ka hääleõiguse suhtes. Et TsÜS teovõimetuks tunnistamist ette ei näe ja PS loomise ajal teovõimetuks tunnistatutena käsitletud isikud on eraõiguslikes suhetes piiratud teovõimega, siis on õigustatud tsiviilkohtumenetluse seadustiku regulatsioon, mis võimaldab mõnel juhul piiratud teovõimega isiku hääleõigusest ilma jätta. Nii sätestab TsMS § 526 lg 5, et kui kohus seab eestkoste eestkostetava kõigi asjade ajamiseks või kui eestkostja ülesannete ringi selliselt laiendatakse, loetakse lisaks, et eestkostetav on tunnistatud valimisõiguse tähenduses teovõimetuks ja ta kaotab hääleõiguse. Nimetatud sätte tähenduses tuleb valimisõigusena mõista õigust osaleda rahvahääletusel ja Riigikogu valimistel nii valijana kui ka kandidaadina. Kohtulahendis ei ole sätte kohaselt vajalik eraldi hääleõiguse piiramist ette näha, sest see toimub seaduse kohaselt automaatselt.

 

14. 

Paragrahvi 57 lg 2 piirangul on ka formaalne külg: teovõimetuks tunnistamisega saab isiku hääleõigusest ilma jätta vaid kohus. See on täiendav tagatis, et keskse poliitilise põhiõiguse piiramine toimuks erapooletult, arvesse võtmata isiku maailmavaatelisi eelistusi.

 

15. 

Seadusega ei saa teha hääletamist kohustuslikuks. Hääleõigus hõlmab õigust anda oma hääl mis tahes viisil (valimistel mis tahes isikule, rahvahääletusel küsimuse või seaduseelnõu poolt või vastu), sealhulgas jätta oma hääl andmata ja hääleõigust mitte teostada. See tähendab vabadust hääletada. Riigi aspektist on hääleõiguse teostamine teatud määral vajalik. Demokraatia ja riigivõimu demokraatliku teostamise põhimõte on rajatud eeldusele, et rahvas vähemalt mingil määral oma poliitilisi õigusi kasutab. Seetõttu tuleb riigil vastavalt PS-le eeldada, et kodanikud oma õigust positiivselt, st hääletades, kasutavad. Selline eeldus on üks riigipoolse (kohustusliku) legitiimsusnõude väljendustest.

 

16. 

Hääleõiguse kui põhiõiguse sisu on kindlaks määratud valimiste ja rahvahääletuse läbiviimisele esitatavate üldiste nõuetega. Siin on võimalik tugineda ka EIÕK 1. protokolli art-le 3 ja sellekohasele kohtupraktikale.

 

16.1. 

Paragrahvis 57 sätestatud põhiõigus nõuab nii valimiste kui rahvahääletuse läbiviimisel demokraatlike standardite järgimist, sh valimiste perioodilist läbiviimist, hääletamise läbiviimist sõltumatu organi poolt, hääletajatele piisavate tegelike võimaluste loomist hääletamisel osaleda, häältele võrdse kaalu andmist ja agitatsioonile ning avaliku arvamuse uuringutele piirangute kehtestamist hääletamise võrdsuse ja hääletamisvabaduse tagamiseks. Piirangute kehtestamine valimisagitatsioonile teenib eelkõige võimaluste võrdsuse loomise huve. Nii on lubatavad valimis- või rahvahääletuse kampaania kulutustele piirangute kehtestamine, ajakirjandusele reklaami võrdses mahus edastamise nõude esitamine iga väljaande lõikes. Oluline on ka erakondade rahastamisel võrdsete võimaluste põhimõtte järgimine ja riigieelarvest rahastamine.

 

16.2. 

Nõutav on ka seadusandluse püsimine muutmatuna valimiste või rahvahääletuse eel, mida on põgusalt mainitud ka RKPJKo 15.07.2002, 3-4-1-7-02 ja RKPJKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05 seoses kohaliku omavalitsuse volikogude valimistega. Euroopa Nõukogu Veneetsia komisjoni poolt vastu võetud valimiste hea tava koodeksi (CDL-AD(2002)023rev) punktis II.2.b on peetud tähtajaks, mille kestel ei tohi muuta valimisreeglistiku olulisi küsimusi, üht aastat. Sama tähtaja järgimist peetakse vajalikuks rahvahääletuse hea tava koodeksis (CDL-AD(2007)008rev) rahvahääletuse oluliste küsimuste regulatsiooni muutumatuna püsimisel.

 

16.3. 

Valimiste ja rahvahääletuse läbiviimine peab demokraatia põhimõttele vastavuse tagamiseks toimuma sõltumatu organi poolt. RKVS ja RaHS näevad ette valimiste ja rahvahääletuse läbiviimise valimiskomisjonide poolt, mis on moodustatud mitmeastmelisena. Keskvalimisjonina tegutseb Vabariigi Valimiskomisjon. PS ei nimeta Vabariigi Valimiskomisjoni mujal peale PSRS § 3, mis nägi ette 1992. a põhiseaduslike institutsioonide moodustamise korra. Euroopa Nõukogu Veneetsia komisjoni poolt vastu võetud valimiste hea tava koodeksi punktis II.3.1 ja rahvahääletuse hea tava koodeksi punktis II.3.1 peetakse vajalikuks keskvalimiskomisjoni tegutsemist alaliselt ning selle liikmeskonda parlamendi esindajate ja vähemalt ühe kohtuvõimu esindaja või muu põhjalike teadmistega õigusteadlase kuulumist. Valimiskomisjonide liikmetele tuleb tagada asjakohane väljaõpe ning nende ametist vabastamine võib toimuda vaid seaduses sätestatud alustel. Rahvahääletuse ja valimiste sõltumatuse tagamise nõudeks on ka erapooletute vaatlejate osalemise võimaldamine ning efektiivse kaebevõimaluse loomine. Nii RKVS kui RaHS näevad ette kaebuste esitamise kõrgemalseisvale valimiskomisjonile ning Vabariigi Valimiskomisjoni otsuste ja toimingute peale, sh kaebuste läbivaatamisel, Riigikohtule. Vabariigi Valimiskomisjonile on seadustega antud õigus määruste kehtestamiseks. Selliste määruste andmise õiguse andmine on rahvahääletuse ja valimiste sõltumatuse tagamiseks vajalik. Vastasel korral ei ole võimalik konkreetsete valimiste või rahvahääletuse korraldamisel hääletamisvabaduse, hääletamise salajasuse ja võrdsuse ja ühetaolisuse tagamiseks vajalike otsuste tegemine erapooletu ja sõltumatu organi poolt. Seadusega selliste küsimuste lahendamine ei ole regulatsiooni kiire muutmise vajadust ning normide detailsust ja kohati tehnilist või muud väheolulist iseloomu arvestades põhjendatud.

 

16.4. 

Selliste põhimõtete kohta vt ka § 60 komm-d 3.2.1, 3.2.2 ja 3.5.1–3.7.3.

 

17. 

Hääleõiguse kui riigi funktsiooni käsitluses on riik kohustatud võimaldama kodanikule hääletamistegevust, kusjuures on tegemist riigivõimu ehk riigile kuuluva õiguse teostamisega. Seejuures on ainult hääleõiguslikel kodanikel võime PS §-s 56 nimetatud riigivõimu teostada.