III PEATÜKK

RAHVAS

Kehtivas põhiseaduses on sarnaselt 1920. ja 1938. a põhiseadusega rahvale pühendatud eraldi peatükk, mis eelneb tähtsamate riigiorganite pädevusi piiritlevatele peatükkidele. See tõsiasi ajendab küsima, kas rahvast peaks põhiseaduse mõttes samuti käsitama riigiorganina. Kuna PS § 1 kohaselt on rahvas „kõrgeima riigivõimu kandja”, püstitub lisaks sellele küsimus, milles, kui üldse, väljendub rahva eriseisund Riigikogu, Vabariigi Valitsuse ja teiste riigiorganite hulgas. Samuti vajab selgitamist, kas rahvas kuulub tasakaalustatud võimude süsteemi või jääb sellest väljapoole. Neile küsimustele vastamise muudab keeruliseks asjaolu, et rahvas esineb põhiseaduses kahel väga erineval kujul: riigi loojana, st asutava võimu tarvitajana, ning riigivõimu teostajana, ühena asutatud võimudest.

Eesti riigiõigusteaduses on valdavalt asutud seisukohale, et õiguslikult, puhtformaalselt, pole võimalik rahvale omistada mingit eriseisundit ning et rahva teostatav „kõrgeim võim” ei ole ülimuslik teiste riigiorganite võimu suhtes. Jüri Uluotsa sõnul tehti juba Eesti esimese põhiseaduse koostamisel põhimõtteline valik käsitada riiki suveräänse võimu subjektina ning rahvast seda (võõrast) võimu teostava riigiorganina. Tõsiasjal, et põhiseaduses väljendus kontseptsioon rahvast kui riigiorganist, oli Uluotsa arvates ka praktiline külg. „Eesti põhiseaduse interpreteerija, olgu see kes tahes, peab kirjeldatud doktriini arvestama.” Kes seda ei tee, langevat eksitusse kogu Eesti põhiseaduse ja „tema põhivaate vaimu vastu”. (Jüri Uluots. Rahvas ja ta funktsioneerimine Eesti põhiseaduse järgi. – Õigus, 1932, nr 6.) Eeskätt pidi arvesse võtma seda, et igal riigiorganil on oma funktsioon – selles avaldubki tema staatus organina. Näiteks võivad kohtunikud tarvitada nende kätte antud riigivõimu üksnes õiguse mõistmiseks, mitte aga seaduste andmiseks. Öeldu kehtis ka rahva kohta, kelle funktsioon seisnevat valimises.

Kuna Uluots oli Asutava Kogu liige ja osales aktiivselt Eesti esimese põhiseaduse väljatöötamises, ei kahelnud riigiõigusteadlased hiljem tema väites, et Eesti esimene põhiseadus tähistas riigisuveräänsuse doktriini järjekindlat omaksvõttu ning mõtestas rahvast ühe riigiorganina teiste seas. Ometi pole Uluotsa arutlus veenev. Tema argumendid rajanesid peamiselt 1920. a põhiseaduse sõnastusel, eriti aga asjaolul, et selle tekstis kasutati – nagu kehtivaski põhiseaduses – sõna „riigivõim”. Asutava Kogu protollid lubavad aga teha järelduse, et pigem valitses selle liikmete seas arusaam, mille kohaselt kuulub suveräänne võim algupäraselt rahvale, kes usaldab selle riigiorganitele, määrates eelnevalt kindlaks, kuidas kõrgeimat võimu peab kasutama. Rahvast mõisteti poliitiliselt teovõimelise üksusena, kellele Asutav Kogu võlgneb oma võimu. Nagu ütles ajutise põhiseaduse komisjoni liige Lui Olesk: „Meie riik on rahwa enese loodud, rahwas ise on näidanud, et tema asju ajada wõib ja suudab. Sellelt seisukohalt on siis meie põhiseadus wälja läinud ja seda seisukohta ka järjekindlalt kinni pidada […K]õrgem wõim on rahwas ise ja rahwaesitus on, kes seda wõimu teostab, tegelikku ellu wiib.” (Asutava Kogu protokollid, nr 134, v 600.)

Niisuguse käsitluse kohaselt võib põhiseadus küll rahvast mõnelgi moel piirata, kuid nende piirangute autoriks jääb rahvas ise, kes ei võlgne oma terviklikkust riigile või põhiseadusele. Viimased ise pole muud kui rahva omavalitsuse teenistuses seisvad tööriistad.

Põhiseaduse jõustumine ei tähenda seega rahvale kuuluva asutava võimu hääbumist. Ka riigiaparaadi käima lükanuna jääb rahvas asutatud võimude üle valvama. Lisaks sellele pole mingit olemuslikku vahet rahva kui riigi looja ning rahva kui põhiseaduses jagatud ja piiratud võimu teostaja vahel. Vastupidi sellele, mida väitis Uluots, ei teostanud Asutava Kogu liikmete enamiku arvates seega mitte rahvas, vaid just riik „võõrast võimu”.

Võib tekkida õigustatud küsimus, kas seda laadi teoreetilised arutlused evivad mingitki praktilist tähtsust põhiseaduse rakendaja seisukohast. Samas vajavad kõik õigusnormid tõlgendamist ning üldised arusaamad riigist ja rahvast annavad sellisel juhul juhiseid seaduste teksti mõtestamiseks. Riigikohus tuletas muu hulgas asjaolust, et kõrgeima võimu kandja on rahvas, „kes soovib saada ülevaadet võimuorganite tegevusest”, kohaliku omavalitsuse üksuste tegevuse läbipaistvuse nõude (Riigikohtu 19. märtsi 2009. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-17-08, p 46). Sellele nõudele tuginedes põhjendas Riigikohus Riigikontrolli õigust kontrollida kohalike omavalitsuste munitsipaalvara kasutamise õiguspärasust (riigivara kasutamisel nii õiguspärasust kui tulemuslikkust). Tundub loomulik eeldada, et organitüli korral peab tõlgendama laiendavalt „kõrgeima organi” pädevust, mistõttu paljugi sõltub sellest, milline organ arvatakse kõrgeimaks. Ülalviidatud otsusele lisatud eriarvamuses märkis riigikohtunik Indrek Koolmeister, et „Riigikohtu praktika ja ka Eesti riigiõiguslik mõte on valdavalt lähtunud põhimõttest, et põhiseaduses riigi korraldust ja sealhulgas riigi põhiseaduslike institutsioonide pädevust sätestavaid norme ei saa (ka põhiseaduslikkuse kohtuasja lahendamisel) tõlgendada laiendavalt. Eelnimetatud normid kujundavad muu hulgas võimude tasakaalu mehhanismi, väldivad ülemäärast volituste kontsentreerumist ühe institutsiooni kätte ja on avaliku võimu teostamise legaalsuse garantiideks.” (Kohtunik Indrek Koolmeistri eriarvamus Riigikohtu 19. märtsi 2009. a otsusele kohtuasjas nr 3-4-1-17-08, p 2.) Niisuguse põhimõtte omaksvõtmisel on vaja otsustada, kas ka rahvas on „riigi põhiseaduslik institutsioon”, mis kuulub tasakaalustatud võimude süsteemi. Uluotsa arutlus näib eeldavat just sellist lahendust, Asutavas Kogus valitses aga pigem seisukoht, et põhiseaduse vastu võtnud rahvas jääb võimude mehhanismist väljapoole – kõrgeim riigivõim, st riiklikult teostatav võim, mis kuulub algupäraselt rahvale, ongi jagatud mitme üksteist tasakaalustava organi vahel, et tagada selle tarvitamine rahva huvides.

Vaidlust rahva õigusliku iseloomu üle saab tõlgendada laiemalt asutava võimu mõistega seotud probleemide avaldusena. Kui me käsitame rahvast asutava võimu kandjana, kes piirab ennast põhiseadusega, tekib paratamatult küsimus, miks ei või rahvas ennast igal hetkel põhiseaduse kammitsatest vabastada ja astuda poliitilisi samme, mis formaalselt hinnatuna kujutavad endast põhiseaduse rikkumist. Rahva käsitamine riigiorganina lähtub vaieldamatust tõsiasjast, et riigivõimu teostamine on õiguspärane üksnes juhul, kui seda tehakse kooskõlas põhiseadusega: et kvalifitseeruda rahvaks, peab rahvahulk vastama rahva õiguslikule määratlusele; et esile kutsuda õiguspäraseid muudatusi, peab ta käituma õigusnormidega sätestatud korras. Sellest vaatenurgast hinnates on rahvas tõepoolest üks asutatud võim teiste seas, riigiorgan, kes täidab talle põhiseaduses usaldatud funktsioone. Teisalt ähvardab   puhtformaalses käsitluses rahva mõiste kaotada igasuguse õigusliku tähenduse, sest Riigikogu valivad ja rahvahääletusel osalevad üksnes hääleõiguslikud kodanikud, kelle laiendamine „rahvaks” peab sel juhul paratamatult näima retoorilise kujundina, õiguslikult asjassepuutumatu osana põhiseadusest. Ranges mõttes peaks seega riigiorganiks nimetama mitte rahvast, vaid hääleõiguslikest Eesti kodanikest moodustuvat kogu. Kui aga rahvas taandatakse õiguslikult piiritletud füüsiliste isikute hulgaks, keda ei ühenda midagi peale riiklike funktsioonide täitmise, tekib küsimus, kuidas kirjeldada riigi loomist, põhjendada riigivõimu teostamist või sisustada PS §-s 1 sisalduv rahvasuveräänsuse põhimõte.

Tõlgendusliku lähtekoha ahenemise vältimiseks peab rahva mõiste arvama demokraatia, võimude lahususe ja teiste seda laadi üldisemate ideede hulka, mille tähendus ei ammendu üksikutes õigusnormides ning mille kaudu põhiseaduses reeglite tasand leiab kokkupuutepunkti neid reegleid põhistavate teoreetiliste arusaamadega riigi ja võimu olemusest. Rahvas on ühtaegu põhiseadusele allutatud ja põhiseadusest väljaspool ka selles mõttes, et kuigi põhiseadust saab muuta üksnes põhiseaduses eneses sätestatud korras, ei ole selles seatud mingeid sisulisi piire põhiseaduse muutmisele rahvahääletuse vormis. Asutava võimu jätkuv eksisteerimine põhiseaduse muutmise pädevuse kujul väljendab siiski vaid üht tahku rahvasuveräänsuse õiguslikust sisust. Lisaks sellele on rahvasuveräänsus kogu põhiseaduse normistikule laienev tõlgenduspõhimõte, mis seab riigiorganite pädevuse ja rolli määratlemisel aluseks väite, et kõik riigiorganid teostavad n-ö võõrast võimu, st võimu, mis on piiratud, mille kasutamist peab üldjuhul avalikult põhjendama ning mille teostamine allub ulatuslikule kontrollile.