II PEATÜKK

PÕHIÕIGUSED, VABADUSED JA KOHUSTUSED

Sissejuhatus.

 

1. 

Põhiseaduse II peatükk hõlmab 48 paragrahvi, moodustades rohkem kui veerandi PS mahust. Niivõrd põhjalik sätestamine annab tunnistust PS teksti autorite kindlast sihist tagada Eesti Vabariigis võimalikult ulatuslik üksikisiku õiguste kaitse ning taastada Eestis tsiviilühiskond. „Selle järgi, kuidas põhiõigused ja -vabadused on põhiseaduses kajastamist leidnud, võib hinnata ühiskonda” (J. Raidla. Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 69). Väliseksperdina kaasatud toonane Saksa liidukonstitutsioonikohtu president ja hilisem Saksa Liitvabariigi president Roman Herzog täiendas: „Ka kõige ilusam ja tugevam riik pole midagi väärt, kui selles ei arvestata pidevalt üksikisikute ja gruppide inimõigustega” (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 315).

 

1.1. 

Põhiõigused on PS jõuga subjektiivsed õigused (vt allpool komm 2.1.2). Põhiõigused sisalduvad PS-s küll alles II peatükis, kuid selle peatüki maht ja asend kõnelevad nende auväärsest kohast. PS ise asub formaalselt õigusnormi hierarhia kõrgeimal astmel, olles sellest lähtuvalt suurema õigusjõuga mis tahes seadusest või määrusest. Materiaalselt on PS õigusakt, mis reguleerib riikluse eksisteerimise ja funktsioneerimise seisukohalt kõige olulisemaid valdkondi. Põhiõigused on riikluse eksisteerimise ja funktsioneerimise seisukohalt sedavõrd olulised, et nende võimaldamist või mittevõimaldamist ei saaks jätta lihtseaduste määratleda. Seejuures on põhiõigused ülimalt avatud ja määramatud, eeldades nende kohaldajalt suurt tõlgendamisvaeva.

Põhiõigusnormid annavad põhiseadusliku õigusjõu põhiõiguste kataloogis loetletud väärtustele, tõstes need ülejäänud väärtuste seast esile. Näiteks mainib PS § 27 lg 1 perekonda, tõstes sellega perekonna põhiseaduslikuks väärtuseks. PS väärtused ei moodusta isekeskis hierarhiat, vaid need on PS normidena kõik formaalselt ühel tasandil. Vastuolude lahendamisel tuleb arvestada kollideeruvaid õigus­väärtusi ja konkreetseid asjaolusid ning võtta abiks proportsionaalsuse põhimõte (vt § 11 komm 3). Sel viisil moodustub ühtne põhiseaduslik väärtuskord, mis on kogu õiguskorra aluseks.

 

1.2. 

Esimene põhiõiguste kataloog sisaldus juba 21. veebruaril 1918. aastal Eesti Maapäeva Vanemate Nõukogu poolt vastu võetud ja 23. veebruaril Pärnus välja kuulutatud manifestis Eestimaa rahvastele ehk iseseisvusmanifestis. Selle p 1 nägi ette, et kõik Eesti Vabariigi kodanikud, vaatamata usu, rahvuse ja poliitilise ilmavaate peale, leiavad ühtlast kaitset vabariigi seaduste ja kohtute ees, sätestades sellega võrdsuse põhimõtte. Kolmas punkt sätestas põhivabadused: „Kõik kodaniku vabadused, sõna-, trüki-, usu-, koosolekute, ühisuste, liitude ja streikide vabadused, niisama isiku ja kodukolde puutumatus peavad kogu Eesti riigi piirides vääramata maksma seaduse alusel, mida valitsus viibimata peab välja töötama.” Säte on eeskujulik näide sellest, kuidas on võimalik kogu vabaduspõhiõiguste kataloogi võtta kokku ühte paragrahvi. 4. juunil 1919. aastal Asutava Kogu poolt vastu võetud Eesti Vabariigi valitsemise ajutine kord sisaldas juba viiest paragrahvist koosnevat põhiõiguste peatükki pealkirjaga „Kodaniku õigustest ja kohustustest”. Paragrahv 4 sätestas üldise võrdsusõiguse, § 5 maksuta alghariduse sunduslikkuse ja § 6 põhivabaduste kataloogi. Viimases olid võrreldes manifestiga lisandunud kirjavahetuse saladus ning südametunnistuse ja keeletarvitamise vabadus. Sätestatud vabaduspõhiõiguste ja võrdsuspõhiõiguse kõrval tuleb esile tõsta Eesti ajaloo esimest sotsiaalse põhiõiguse sätestamist §-s 7, mille esimene lausepool kõlas: „Eesti vabariigis tuleb kindlustada igale kodanikule inimväärilise ülespidamise õigus sellekohases seaduses määratud korras […].” Lisaks kajastub juba valitsemise ajutise korra põhiõiguste peatüki pealkirjas Eesti ühiskonnale omane arusaam, et õigused ja kohustused käivad ikka käsikäes.

Asutava Kogu poolt 15. juunil 1920. aastal vastu võetud Eesti Vabariigi esimene põhiseadus sisaldas samuti tervet põhiõiguste peatükki. II peatüki pealkiri oli „Eesti kodanikkude põhiõigustest” (§-d 6–26). Paragrahv 6 sätestas võrdsuse seaduse ees. Ülejäänud osas väljendas põhiõiguste kataloog esmajoones individuaalsele vabadusele rajatud ühiskonna liberaalset mudelit, sisaldades kõiki olulisemaid klassikalisi vabaduspõhiõigusi, nagu kodu puutumatus (§ 10), usu- ja südametunnistusevabadus (§ 11), teaduse- ja kunstivabadus (§ 12), väljendusvabadus (§ 13), sõnumisaladus (§ 14), liikumis- ja elukohavalikuvabadus (§ 17), koosolekuvabadus (§ 18), kutsevabadus (§ 19) ja omandivabadus (§ 24). Vabaduslike väärtuste kõrval väärib esiletõstmist oma aja kohta väga eesrindlik sotsiaalne põhiõigus. Nimelt sätestas § 25 terve riskide kataloogi, mille ennetamiseks on riigil kohustus tegutseda: „Majandusliku elu korraldamine Eestis peab vastama õigluse põhimõtteile, mille sihiks on inimeseväärilise ülespidamise kindlustamine sellekohaste seaduste läbi, mis käivad harimiseks maasaamise, eluaseme- ja töösaamise, samuti emakaitse, tööjõukaitse ning nooruse, vanaduse, töövõimetuse või õnnetuste puhul tarviliku toetuse saamise kohta.” Paraku ei näinud PS ette põhiseaduslikkuse järelevalve mudelit, mistõttu jäid Eesti esimese PS põhiõigused paljuski programmlauseteks.

1. jaanuaril 1938. aastal jõustatud põhiseaduse II peatükk sisaldas samuti põhiõiguste kataloogi, mis kandis sellest ajast alates pealkirja „Eesti kodanikkude õigused ja kohused” (§-d 7–33). Ühiskonnamudel muutus korporatiivsemaks. Näiteks sätestas § 21 lg 1 perekonnapõhiõiguse, mis on otsene eeskuju tänasele PS § 27 lg-le 1: „Perekond rahva püsimise ja kasvamise ning riigielu alusena on riigi kaitse all.” Ühtlasi pani § 28 lg 1 perekonnale ka sotsiaalsete riskide kandmise kohustuse: „Abivajaja eest hoolitsemine lasub eeskätt perekonna liikmeil.” See oli üks põhimõttelisi erinevusi 1920. a liberaalsest mudelist. 1938. aastal jõustunud põhiseaduse põhiõiguste kataloogil ei jäänud enam piisavalt aega, et muutuda reaalselt kehtivaks õiguseks.

 

1.3. 

PS põhiõiguste kõrval mängib üha olulisemat rolli 1950. aastal Roomas allkirjastatud inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon (Euroopa inimõiguste konventsioon), mis jõustus Eesti suhtes 16. aprillil 1996 (RT II 2010, 14, 54; vrd RT II 1996, 11/12, 34; 1998, 14, 22; 2000, 11, 57; 2003, 31, 156). Juba Põhiseaduse Assambleel väljendati mõtet, et „kui Eesti saab Euroopa Nõukogu liikmeks, siis oleme me seotud EIÕK-ga ja ka põhiseaduse tegemise juures võiks sellele juba varakult tähelepanu pöörata” (V. Rumessen. Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 172). Põhiõiguste peatüki koostamisel oligi peamiseks eeskujuks EIÕK. Rahvusvahelise lepinguna on EIÕK siseriiklikus õigusnormi hierarhias formaalselt küll PS-st madalamal (PS § 123). Samas on konventsiooniõiguste järgimine Eesti poolt endale võetud rahvusvaheline kohustus, millega kaasneb võimalus, et EIÕK art 19 alusel loodud Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) Eestile eksimuse korral rahvusvahelise õigusavalikkuse ees konventsiooniõiguse rikkumist ette heidab. Eesti on EIÕK art 46 lg 1 järgi kohustatud täitma EIK sisulisi otsuseid. Selle kohustuse eiramise korral võib Euroopa Nõukogu Parlamentaarne Assamblee või Ministrite Komitee võtta EIÕK art 46 lge 4 ja 5 järgi vastu Eestit puudutava resolutsiooni, Euroopa Nõukogu peasekretär võib esitada EIÕK art 52 alusel Eestile järelepärimise, teised liikmesriigid võivad EIÕK art 33 alusel pöörduda Eesti vastu EIK poole ning Eesti liikmesus Euroopa Nõukogus võidakse Euroopa Nõukogu statuudi (RT II 1993, 17, 29) art 8 alusel ajutiselt peatada või lõpetada. Et seda ennetada, on soovitatav EIK poolt EIÕK sätetele antud tõlgendusi arvestada ka PS tõlgendamisel (vrd nt § 15 komm 2.1). Riigikohus on rõhutanud, et „Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon on […] Eesti õiguskorra lahutamatu osa, ning selles sisalduvate õiguste ja vabaduste tagamine on Põhiseaduse § 14 kohaselt ka kohtuvõimu kohustus” (RKÜKo 06.01.2004, 3-1-3-13-03, p 31; vrd RKPJKo 04.04.2011, 3-4-1-9-10, p 54). EIÕK ei ole niisiis küll formaalselt PS-st kõrgema õigusjõuga, kuid tal on Euroopa õigusruumis õigust ühtlustav ja eeskuju andev funktsioon. Riigikohus on EIÕK tõlgendamisargumendina kasutanud juba enne, kui see Eesti suhtes jõustus (RKPJKo 12.01.1994, III-4/A-1/94) ning on seda teinud ka hiljem korduvalt (vt iseäranis RKÜKo 06.01.2004, 3-1-3-13-03; 06.01.2004, 3-3-2-1-04; 18.03.2005, 3-2-1-59-04; RKPJKo 04.04.2011, 3-4-1-9-10).

Lisaks EIÕK-le tuleb põhiõiguste tõlgendamisel arvestada EL põhiõiguste hartaga (harta, ELT 2010/C 83/02). Harta võeti deklaratsioonina vastu Euroopa ülemkogul 7. detsembril 2000. aastal Nice’is. See lisati muutmata kujul Euroopa põhiseaduse lepingusse, mis lükati tagasi Prantsuse ja Hollandi referendumitel 29. mail ja 1. juunil 2005. aastal. 2007. aastal muudetud EL põhiõiguste harta on osa Lissaboni reformilepingust, mis jõustus 1. detsembril 2009. aastal (ELL art 6 lg 1). Sellest ajast on harta EL esmase õiguse osa ja õiguslikult siduv. Riigikohus leidis 2004. aastal veel, et harta ei ole Eestile õiguslikult vahetult siduv, kuid tugineb muu hulgas EL liikmesriikide ühistele põhiseaduslikele tavadele ning demokraatia ja õigusriigi põhimõtetele, mis kehtivad ka Eestis (RKPJKo 17.02.2004, 3-4-1-1-03). Kehtiv harta seob esiteks EL „institutsioone, organeid ja asutusi” ning teiseks liikmesriike, kui nood rakendavad EL õigust (harta art 51 lg 1 esimene lause; vrd ka Selgitused põhiõiguste harta kohta, 2007/C 303/02, artikli 51 selgitus). RKHK on mõned korrad argumenteerinud harta sättega ka väljaspool EL õiguse kohaldamisala (RKHKo 10.12.2010, 3-3-1-72-10, p 14; RKHKm 21.06.2010, 3-3-1-85-09, p 19). Samas ei ole Riigikohus oma seisukohta muutunud õigusliku olukorra kohta sõnaselgelt veel avaldanud, vaid üksnes märkinud, et hartal on tähendus „Euroopa Liidu õiguse kohaldamissfääris” (RKÜKo 12.04.2011, 3-2-1-62-10, p 57.3). Seevastu on nt Austria konstitutsioonikohus võrdsustanud hiljuti harta põhiõiguste kataloogiga (Austria konstitutsioonikohus 14.03.2012, U466/11 ua). Selle otsuse mõju ei ole veel lõpuni selge, kuid ei saa välistada, et selle tagajärjel laieneb harta rakendusala ka väljapoole EL õiguse kohaldamissfääri. Euroopa Kohus on seni jäänud harta kohaldamisel art 51 lg 1 piiresse (vt nt EKo 05.10.2010, C-400/10 PPU – J McB vs. LE, p 51; 15.09.2011, C-483/09 ja C-1/10 – Gueye & Salmerón Sánchez, p 69 ; 15.11.2011, C-256/11 – Dereci jt, p 71).

 

2. 

PS II peatüki pealkiri nimetab kolme mõistet: põhiõigused, vabadused ja kohustused. Nende terminite tähendust tuleb lähemalt selgitada.

 

2.1. 

Põhiõiguse mõiste määratlemiseks tuleb esmalt teha vahet materiaalsel ja formaalsel mõistekasutusel. Seejärel tuleb analüüsida põhiõiguse seost subjektiivse õigusega. Kolmandaks tuleb selgitada, millises vahekorras on põhiõiguse ja inimõiguse mõisted.

 

2.1.1. 

Põhiõiguse mõiste määratlemiseks on lihtsustatult võimalik rakendada kaht kriteeriumi – materiaalset ja formaalset.

Põhiõigusi on püütud määratleda materiaalselt, pidades põhiõigusteks ainult neid õigusi, mis kuuluvad riigi põhialuste hulka ja mida PS seetõttu säärastena tunnustab. Näiteks kuuluvad Saksa riigiõiguslase Carl Schmitti varaste tööde järgi, mida võib pidada liberaalse õigusriigi traditsiooni kuuluvaks, riigi põhialuste hulka individuaalsed vabadusõigused. PS järgib ilma kahtluseta liberaalset traditsiooni. Vabadus on preambuli kolmandas osalauses tõstetud ülimaks väärtuseks õigluse ja õiguse ees. Kogu PS II peatükk, milles on selgelt esiplaanil vabadusõigused, viitab liberaalse maailmavaate domineerimisele PS teksti autorite seas.

Liberalismi idee on PS üheks, kuid mitte ainsaks nurgakiviks. Eesti riik on PS preambuli kohaselt rajatud vabaduse kõrval ka õiglusele. Samuti mainib PS § 10 demokraatliku õigusriigi kõrval ka sotsiaalset õigusriiki, viidates vabadusest hoopis erinevatele riigi alustalade hulka kuuluvatele põhiväärtustele. Lisaks sätestab PS § 28 lg 2 esimene lause subjektiivse õiguse riigi abile puuduse korral, mis on sotsiaalriigi idee selge väljendus. Vabaduse kõrval on PS teksti autorid väärtustanud niisiis iseäranis ka sotsiaalset turvalisust. Peale selle sisaldab PS teisigi sätteid, mis on expressis verbis formuleeritud subjektiivse õigusena, kuid mis ei ole sellegipoolest klassikalised vabadusõigused liberaalses traditsioonis, nt PS § 37 lg 1 esimene lause, mis annab õiguse haridusele. Materiaalne kriteerium on seotud maailmavaatega ja adresseeritud pigem PS teksti koostajatele, kes peavad otsustama, milliseid positsioone põhiõiguste kataloogi garantiidega kaitsta, milliseid mitte. Liberalismi ideest kantud materiaalne kriteerium osutab siiski õigusega sellele, et õiguste kataloog, mis ühtegi vabaduspõhiõigust ei sisalda, ei vääri põhiõiguste kataloogi nimetust. Peale selle omandab materiaalne mõiste PS kontekstis tähenduse § 10 tõttu, mis konstitueerib põhiseaduse põhiõiguste kataloogi avatuse ning positiveerib sellega võimaluse luua uusi põhiõiguslikult kaitstud positsioone. Teatud mõttes positiveerib § 10 sellega ka materiaalse põhiõiguse mõiste, sest kaitstud peaks olema eelkõige just see, mida kaitsevad ka inimõigused (vt § 10 komm 2).

Põhiõiguste kataloogi sisaldava PS-ga õigussüsteemis on praktikas soovitav lähtuda formaalsest põhiõiguse mõistest, kusjuures vahet tuleb teha kitsamal ja laiemal tähendusel. Formaalses kitsamas tähenduses on põhiõigused kõik PS II peatükis sätestatud õigused olenemata sisust, sest II peatüki pealkiri ütleb meile, et tegu on põhiõigustega. Formaalses laiemas tähenduses on põhiõigused kõik PS-s sisalduvad subjektiivsed õigused, mille kandjaks on üksikisik ja adressaadiks avaliku võimu kandja. Neid eristab riigikorraldusõiguse õiguslikest positsioonidest see, et nende kandjaks on üksikisik ja adressaadiks avaliku võimu kandja. Arvestada tuleb PS §-ga 10, millele toetudes on võimalik muuta PS-s sõnaselgelt nimetamata positsioone põhiõiguslikult kaitstud positsioonideks. Lisaks PS II peatükis nimetatud õigustele on põhiõigused ka muudes PS peatükkides sisalduvad subjektiivsed õigused: nt PS §-s 57, § 60 lg 1 teises, kolmandas ja neljandas lauses, § 60 lg-s 2, §-s 113, § 124 lg-s 2, §-s 151 ning § 156 lges 1 ja 2 nimetatud õigused. Esitatud loetelu ei pruugi olla täielik.

PS põhiõigused on niisiis kõik PS-st tulenevad subjektiivsed õigused, mille kandjaks on üksikisik ja adressaadiks avaliku võimu kandja.

 

2.1.2. 

Vahet tuleb teha objektiivsel ja subjektiivsel õigusel. Objektiivne õigus koosneb avaliku võimu kohustustest, mille täitmisele ei ole kellelgi subjektiivset õigust. Näiteks sätestab PS § 66 Riigikogu kohustuse pidada uue koosseisu esimene istung kümne päeva jooksul valimistulemuste väljakuulutamisest alates. Samas ei ole kellelgi subjektiivset õigust sellele, et Riigikogu seda kohustust järgib. Objektiivse õiguse järgimise üheks järelevalvemehhanismiks on nt õiguskantsler (PS XII ptk).

Ka subjektiivse õiguse struktuuris esineb kellegi kohustus midagi teha või tegemata jätta. Lisaks kohustusele on aga õiguse kandjal kohustuse kandja vastu õigus sellele, et viimane oma kohustuse täidaks. Näiteks keelab PS § 36 lg 1 ühtki Eesti kodanikku Eestist välja saata ja takistada Eestisse asumast. See kohustus on adresseeritud kõigile avaliku võimu kandjatele ja sellele lisandub iga Eesti kodaniku subjektiivne õigus sellele, et teda välja ei saadetaks ega takistataks Eestisse asumast. Subjektiivne õigus on seega kolme-elemendiline relatsioon õiguse kandja, kohustuse kandja ja õiguse eseme vahel. Subjektiivse õiguse ja objektiivse normi erinevus on selles, et viimase puhul puudub õigustatud subjekt, kes saaks nõuda kohustuse täitmist.

Põhiõigused on kellegi subjektiivsed õigused kellegi vastu. Selgelt on PS II peatükis isiku subjektiivne õigus formuleeritud PS § 8 lg-s 2, § 13 lg-s 1, § 15 lg 1 esimeses lauses, § 16 esimeses lauses, § 19 lg-s 1, § 20 lg-s 1, § 24 lges 2 ja 5, §-s 25, § 26 esimeses lauses, § 28 lg-s 1, § 32 lg 1 kolmandas lauses ja lg 2 esimeses lauses, § 34 esimeses lauses, § 35 esimeses lauses, § 37 lg 1 esimeses lauses ja lg 4 esimeses lauses, § 41 lg 1 esimeses lauses, § 43 esimeses lauses, § 44 lg-s 1, § 45 lg 1 esimeses lauses, § 46 esimeses lauses, § 48 lg-s 1, §-s 49 ning § 51 lg-s 1, kus on kasutatud väljendit „igaühel on õigus”. „Igaühel on õigus” tähendab seda, et õigustatud pool võib vastava õigusnormi alusel kohustatud poole käest nõuda normis ettenähtud tegu või tegevusetust. Tegemist on tüüpilise subjektiivse õiguse formuleeringuga. Teksti põhjal tuleb põhiõiguste subjektiivne olemus selgelt esile veel formuleeringutest „igal lapsel, kelle vanematest üks on Eesti kodanik, on õigus” (PS § 8 lg 1), „vanematel on õigus” (PS § 27 lg 3), „Eesti kodanikul on õigus” (PS § 28 lg 2 esimene lause, § 29 lg 1 esimene lause, § 44 lg 3 esimene lause), „Eesti kodanikel on õigus” (PS § 31 lg 1 esimene lause), „igal väljaantaval on õigus” (PS § 36 lg 2 kolmas lause), „igal eestlasel on õigus” (PS § 36 lg 3), „autoril on võõrandamatu õigus” (PS § 39 esimene lause), „kõigil on õigus” (PS § 47), „on igaühel õigus” (PS § 51 lg 2) ning „on igal Eesti kodanikul õigus” (PS § 54 lg 2).

Kui vaadata PS tekkelugu, siis arvasid PS teksti autorid üksmeelselt, et põhiõigustest peavad tulenema subjektiivsed õigused. Nii väitis Jüri Raidla oma projekti tutvustades: „Põhiseaduses fikseeritud õigused peavad kattuma subjektiivsete õigustega, mis on reaalselt tagatud. Nende õiguste üheks tähtsamaks tagamisviisiks peavad projekti koostajad iga kodaniku õigust vaidlustada kohtus konkreetset seadust või ametiisikute tegevust, tuginedes vahetult põhiseaduse kirjatähele” (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 69). Jüri Adams rõhutas oma projekti tutvustades, et põhiõiguste peatükk peab olema formuleeritud nii, „et seda oleks võimalik kasutada kohtus õigusemõistmisel” (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 136, vt ka lk 122). Redaktsioonitoimkonna läbinud PS eelnõu kohta lausus Liia Hänni oma ettekandes: „Kõik õigused ja vabadused on sõnastatud inimese subjektiivse õigusena. [...] See võimaldab inimesel pöörduda kohtu poole oma subjektiivsete õiguste rikkumise puhul, kusjuures § 15 kohaselt võib kohtuasja läbivaatamisel igaüks nõuda mis tahes asjasse puutuv õigusakt või toiming põhiseadusvastaseks tunnistada. See tähendab, et Eesti Vabariigis tuleb kodanikepoolne initsiatiiv põhiseaduse järgimiseks ja samuti antakse kohtule võimalus mitte rakendada mis tahes õigusakti, kui see on põhiseadusvastane või vastuolus põhiseaduse üldise mõttega. Niisiis on antud inimesele hoovad oma õiguste ja vabaduste kaitseks” (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 762).

Ka Riigikohus on mitmel puhul sõnaselgelt kinnitanud, et kutsevabadus (PS § 29 lg 1; vrd RKPJKo 06.10.1997, 3-4-1-2-97, p II; 27.05.1998, 3-4-1-4-98, p IV), õigus tervise kaitsele (PS § 28 lg 1; vrd RKPJKo 31.05.2004, 3-4-1-7-04, p 8) või õigus riigi abile puuduse korral (PS § 28 lg 2; vrd RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 16) on subjektiivne õigus. Sama on ta teinud ka objektiivselt sõnastatud sätete puhul, nagu kohustus tagada õigusi ja vabadusi (PS § 14; vrd RKPJKo 17.02.2003, 3-4-1-1-03, p 12), ne bis in idem põhimõte (PS § 23 lg 3; vrd RKÜKo 25.10.2004, 3-4-1-10-04, p 22), maksukohustus (PS § 113; vrd RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00, p 22; RKPJKo 19.12.2003, 3-4-1-22-03, p 17) ja kohaliku volikogu valimisõigus (PS § 156 lg 1; vrd RKPJKo 15.07.2002, 3-4-1-7-02, p 16 jj). Võib väita, et Riigikohus rakendab põhiõigusi järjekindlalt subjektiivsete õigustena.

Kõik PS põhiõigused on subjektiivsed õigused. Peale selle on põhiõigused ka objektiivsed kohustused, mida põhiõiguste adressaadid peavad järgima sellest sõltumata, kas põhiõiguste kandjad seda konkreetsel juhul nõuavad või ei.

 

2.1.3. 

Selgitada tuleb, millises vahekorras on põhiõiguse ja inimõiguse mõisted.

Inimõiguste mõistet kasutatakse laialdaselt rahvusvahelistes konventsioonides ja deklaratsioonides sisalduvate õiguste tähistamiseks. Sellega tegi algust 1948. aastast pärinev ÜRO inimõiguste ülddeklaratsioon. Olulisel kohal on ka juba mainitud 1950. aastast pärinev EIÕK. Siiski ei oleks päris õige öelda, et rahvusvahelistes konventsioonides sätestatud õigused ongi inimõigused. Konventsioonides sätestatud õigused rajanevad lepingupoolte konsensusel – milliseid positsioone ollakse konkreetses aegruumis valmis kaitsma, võttes endale vastava rahvusvahelise kohustuse teiste riikide ees. Tegemist on kokku lepitud põhiõiguste kataloogidega, mis sarnanevad pigem demokraatlike põhiseadusriikide põhiõiguste kataloogidega. Inimõigustealane teaduslik diskussioon on märksa vanem ja sügavam. Selle esemeks on, millised õigused on iga inimese võõrandamatud õigused, sõltumata ajast ja ruumist. Kui ka konventsioonide kehtivus võib rahvusvaheliste kriiside korral sattuda kahtluse alla, siis inimõiguste eksistentsi kriisid mõjutada ei tohiks. Seetõttu on soovitatav eristada konventsiooniõigusi ehk konventsioonipõhiõigusi ja inimõigusi.

Inimõiguste mõiste määratlemiseks on Robert Alexy välja pakkunud viis tunnust. Tema järgi on inimõigused universaalsed, moraalselt kehtivad, fundamentaalsed, prioriteetsed ja abstraktsed õigused. Esiteks on inimõigused universaalsed õigused. Universaalsus käib nii kandjate kui adressaatide kohta. Inimõigused on kõigi õigused kõigi vastu, kusjuures kohustatud pooleks on nii kõik inimesed, inimeste grupid kui ka riigid. Inimõigused on kõigil olemas, ilma et nende omandamiseks peaks midagi ette võtma. Teiseks on inimõigused õigused, mis kehtivad moraalselt, st nad on õigustatavad kõigi suhtes, kes on avatud ratsionaalsetele argumentidele. Inimõigus on olemas, kui teda on võimalik õigustada. Seda võib nimetada ka kehtivuse universaalsuseks. Kolmandaks on inimõiguste esemeks fundamentaalsete huvide ja vajaduste rahuldamine, millega on tegemist siis, kui nende rikkumine või rahuldamata jätmine toob endaga kaasa surma, rasked kannatused või see puudutab autonoomia tuumikolemust. Neljas inimõiguste tunnus on prioriteetsus, mis tähendab seda, et inimõigused on positiivse õiguse legitiimsuse paratamatu tingimus. Et tegemist on igaühe universaalselt kehtivate õigustega, siis tuleb meil paratamatult vältida olukorda, kus positiivne õigus satub inimõigustega vastuollu. Sellega muutuvad inimõigused positiivse õiguse mõõdupuuks: inimõigustega vastuolus olev positiivne õigus on n-ö ebaõigus. Ebaõiguse valdkond ei ole üldjuhul kuigi suur, vaid puudutab üksnes äärmuslikke juhtumeid. Viiendaks on inimõigused abstraktsed õigused. Abstraktsus nagu fundamentaalsuski on gradueeritav mõiste, mis tähendab, et on olemas abstraktsemaid ja konkreetsemaid positsioone. Püüd nimetada kõik inimõigused konkreetselt tähendaks ebaülevaatliku ja mahuka kataloogi loomist ning jääks paratamatult ebatäielikuks.

Moraalselt põhjendatavad universaalsed, fundamentaalsed, prioriteetsed ja abstraktsed õigused on selle käsitluse järgi:

1) liberaalse traditsiooni tõrjeõigused, mis kaitsevad elu ja vabadust,

2) kaitseõigused, mis kohustavad riiki kaitsma isikut kolmandate isikute rünnete eest positiivselt tegutsedes,

3) poliitilised õigused, mis võimaldavad ühiskonna liikmetel osaleda poliitilise tahte kujundamise protsessis,

4) sotsiaalsed õigused, mis tagavad eksistentsimiinimumi,

5) menetlusõigused, mis tagavad eelnevalt (1–4) nimetatud õiguste realiseerimise.

Ka siis, kui esitatud inimõiguste mõistega mitte nõustuda, on siiski soovitatav eristada kirjutatud konventsiooniõigusi ja põhiõigusi ühelt ning inimõigusi teiselt poolt.

 

2.2. 

PS II peatüki pealkiri mainib vabadust, mitte põhivabadust. Siiski tuleb lähtuda sellest, et põhiseadusandja pidas silmas just põhivabadusi, asetades vabadused sel viisil ühele pulgale põhiõigustega.

Ehkki vabadus on üks õigusteaduse ja filosoofia olulisemaid kategooriaid, ei ole vabaduse mõiste teoorias sugugi selgeks vaieldud. Siiski on võimalik välja tuua põhivabaduse mõiste jaoks põhjapaneva tähtsusega vaheteod. Nendeks on vahetegu negatiivse ja positiivse vabaduse, vahetegu õigusliku ja faktilise vabaduse ning vahetegu tagatud ja tagamata vabaduse vahel.

 

2.2.1. 

Negatiivne vabadus on mitmetähenduslik mõiste. Negatiivseks väljendusvabaduseks võidakse nimetada nt seda, kui keegi oma seisukohta ei väljenda (PS § 45) vastandina vabadusele oma seisukohta väljendada. Siinkohal on negatiivse vabaduse all silmas peetud vabadust midagi teha või tegemata jätta, nt uskuda või mitte uskuda (PS §-d 40 ja 41), elukutset valida või mitte valida (PS § 29 lg 1), osaleda või mitte osaleda valimistel (PS § 57, § 60 lg-d 1 ja 2). Seejuures ei ole vabaduse mõiste mingil viisil seotud väärtushinnanguga, kas valitu on õige või vale.

Positiivse vabaduse puhul puudub vabaduse kandjal otsustamisvõimalus midagi teha või tegemata jätta. Alati on olemas ainult üks võimalus – tegutseda õigesti. Näiteks peab positiivset vabadust selles mõttes silmas Friedrich Engelsilt pärinev definitsioon vabadusest kui tunnetatud paratamatusest. Vabadus positiivses tähenduses on seotud väärtushinnanguga ning võrdub sisuliselt kohustusega käituda teatud viisil, st õigesti.

PS põhivabadused on negatiivsed vabadused. Nad kaitsevad üksikisikut ka siis, kui ta teeb kahjulikke valikuid, näiteks suitsetab või tarbib alkoholi (vt § 19 komm 3.1.1).

 

2.2.2. 

Negatiivsed vabadused võib jaotada õiguslikeks ja faktilisteks. Selle jaotuse aluseks on vabaduse takistuse olemus. Isikul on näiteks ettevõtlusvabadus (PS § 31), kui puuduvad õiguslikud takistused, st õiguslikud keelud ja käsud, mis tema otsustamisvõimalust ettevõtluse valdkonnas piiravad. Sama isik on faktiliselt vaba tegelema ettevõtlusega, kui tal on piisavalt võimeid, rahalisi vahendeid ja sidemeid. Võimete, raha või sidemete puudumine on vabaduse takistuseks, mis kuulub faktiliste asjaolude hulka ega ole seotud õigusliku maailmaga.

PS põhivabadused on õiguslikud vabadused, st vabadused langetada otsuseid ilma õiguslike takistusteta.

 

2.2.3. 

Negatiivne õiguslik vabadus võib olla kas tagamata või tagatud. Tagamata õiguslik vabadus on sama, mis luba midagi teha või tegemata jätta. Tagamata negatiivne õiguslik vabadus esineb siis, kui avalik võim võib vabadust iga hetk ilma põhjenduseta piirata. Näiteks esines tagamata negatiivne õiguslik vabadus sovjetlikus õiguskorras, sest isikul puudus avaliku võimu poolse vabaduse piirangu vastu õiguskaitse võimalus.

Tagatud õiguslik vabadus on õigusnormiga tagatud luba midagi teha või tegemata jätta. Tagatud negatiivse õigusliku vabadusega on tegu siis, kui on olemas norm, mis garanteerib selle vabaduse, mistõttu peab avalik võim vabaduse piiramiseks asuma piirangut õigustama. Kui tagatis on sätestatud põhiseaduses ja on olemas tõhus õiguskaitsevõimalus, siis toob see endaga kaasa õiguse ka seadusandja vastu.

PS põhivabadused on tagatud vabadused, st PS sisaldab õigusnorme, mis keelavad avalikul võimul vabadusi põhjendamatult piirata. Sellele keelule vastavad põhivabaduste kandjate subjektiivsed õigused sellele, et avaliku võimu kandja neid vabaduse teostamisel põhjendamatult ei takista.

 

2.2.4. 

Põhivabadus on negatiivne, õiguslik ja tagatud vabadus. Põhivabadus ja vabaduspõhiõigus on sünonüümid. Iga põhivabadus koosneb kahest elemendist: õiguslikust loast midagi teha või tegemata jätta ja üksikisiku subjektiivsest õigusest riigi vastu, et riik isikut õiguse kasutamisel põhjendamatult ei takista. Õigus millelegi on seega põhivabaduse üks element. Üldine põhivabadus ehk vabaduspõhiõigus on sätestatud PS § 19 lg-s 1 (vt § 19 komm 2).

Põhivabaduste ehk vabaduspõhiõiguste kõrval esineb PS II peatükis ka näiteks võrdsuspõhiõigusi. Üheks sääraseks on eelkõige § 12 lg 1 esimene lause, mis sätestab igaühe võrdsuse seaduse ees. Võrdsuspõhiõigused ei ole PS II peatüki pealkirjas eraldi välja toodud.

Kui lähtuda põhiõiguste teooriast, ei ole vabaduste eraldi mainimine PS II peatüki pealkirjas hädavajalik. Et igas vabaduses sisaldub ka õigus, hõlmab termin „põhiõigused” ka põhivabadused. Samas ei ole vabaduste esiletõstmine õiguste kõrval PS II peatüki pealkirjas ning §-des 9, 10, 14 ja 15, § 19 lg-s 2, § 124 lg-s 3 ning §-s 130 kahjulik. Seda saab tõlgendada kui liberalismi idee rõhutamist ja kinnitust, et üksikisiku vabadust tuleb pidada Eesti riigis oluliseks väärtuseks.

 

2.3. 

PS II peatüki pealkirjas ei ole juttu põhikohustustest, vaid kohustustest. Silmas on aga peetud just põhikohustusi. Põhikohustuse mõiste on teoorias vaieldav. Kindel on vaid see, et põhikohustuste hulka ei kuulu kõik põhiseaduslikud kohustused, vaid ainult säärased, mille adressaatideks on põhiõiguste kandjad, st füüsilised isikud ja juriidilised isikud niivõrd, kuivõrd viimased on põhiõigusvõimelised (§ 9 lg 2). Põhikohustuste hulka ei kuulu riigi ega tema organite kohustused, isegi kui need tulenevad põhiõigustest.

Põhikohustuse mõiste määratlemiseks on võimalik kasutada – nagu põhiõiguse mõiste puhulgi – kas formaalset või materiaalset kriteeriumi. Et põhikohustus on teataval määral põhiõiguse vastandiks, on ka selle mõiste sisustamisel soovitav lähtuda formaalsest kriteeriumist. Formaalse kriteeriumi kohaselt on põhikohustused põhiõiguste kandjate kohustused, mis tulenevad vahetult PS-st. Rakendades põhikohustuse defineerimisel materiaalset kriteeriumi, ei piisa põhikohustuse põhistamiseks, et see tekib PS sätte põhjal. PS alusel tekkivale kohustusele esitatakse lisaks teatavaid sisulisi nõudeid, näiteks et see peab olema hädavajalik vabadust garanteeriva riigi eksisteerimiseks.

PS põhikohustused võib jaotada kaheks: põhikohustused, mille eesmärk on kindlustada individuaalset vabadust, ja põhikohustused, mille eesmärk on kindlustada üldist heaolu. Esimeste hulka kuuluvad üldine austamis- ja arvestamiskohustus (§ 19 lg 2), vanemlik kohustus (§ 27 lg 3, § 37 lg 3), kohustus hoolitseda perekonna eest (§ 27 lg 5), kohustus mitte teotada teise isiku au ega head nime (§ 17) ning üldine kahju hüvitamise kohustus (§ 25). Teist liiki põhikohustusteks on kohustus järgida seadust (§ 19 lg 2), kohustus jääda truuks PS-le (§ 54 lg 1), kohustus kaitsta iseseisvust (§ 54 lg 1), välismaalaste ja kodakondsuseta isikute kohustus järgida Eesti põhiseaduslikku korda (§ 55), maksukohustus (§ 113), riigikaitsekohustus (§ 124 lg 1), kohustus kasutada omandit ühiskonnakasulikult (§ 32 lg 2 kolmas lause), koolikohustus (§ 37 lg 1 kolmas lause) ning keskkonna kaitsmise kohustus (§ 53).

Paragrahvi 3 lg 1 esimene lause sätestab, et riigivõimu saab teostada üksnes PS ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Et mis tahes põhikohustuse ellurakendamine isiku suhtes riivaks paratamatult isiku mõnda põhiõigust ja kujutaks endast seetõttu riigivõimu teostamist, ei saa jätta põhikohustuse konkretiseerimist täitevvõimu hooleks, vaid see peab kuuluma seadusandja pädevusse. Näiteks kerkiksid § 53 esimesest lausest tuleneva põhikohustuse rakendamisel päevakorda küsimused, mida tuleb mõista elu- ja looduskeskkonna all, mida tähendab säästmine, kuidas määrata kindlaks kahju ja selle suurus ning kuidas näeb välja menetlus, mille kaudu riik isikult vastava kohustuse täitmist nõuab. Et põhikohustus vajab rakendamisele eelnevat konkretiseerimist, vajab ta järelikult erinevalt põhiõigustest parlamendipoolset konstitueerimist. Järelikult saab põhiõiguste adressaat asuda põhikohustust põhiõiguste kandja suhtes ellu rakendama alles siis, kui vastavaid aluseid ja menetlust sätestav seadus on jõustunud. Seega saab klausleid nagu § 53 esimene lause mõista ainult kui volitusi seadusandjale põhiõiguste piiramiseks. Sellest tulenevalt ei ole põhikohustused otsekohaldatavad, vaid pigem põhiõigusteülesed põhiõiguste piiriklauslid.

 

3. 

Põhiõigusi võib liigitada mitme tunnuse alusel. Näiteks on põhiõigusi liigitatud liberaalseteks ja sotsiaalseteks põhiõigusteks või kõigi ja igaühe ning kodanikupõhiõigusteks. Järgnevalt on võetud aluseks praktika seisukohalt oluline liigitus vabadus- ehk tõrjepõhiõigusteks, soorituspõhiõigusteks, mis jagunevad omakorda kaitsepõhiõigusteks, põhiõigusteks korraldusele ja menetlusele ning sotsiaalseteks põhiõigusteks, ja võrdsuspõhiõigusteks. Seejuures on oluline silmas pidada, et ühest põhiõigussättest võib tuleneda eri liiki põhiõigusi, näiteks §-s 32 sisalduvad vähemalt järgmised põhiõigused: põhiõiguste adressaatide riivete eest kaitsev tõrjepõhiõigus, põhiõigus korraldusele ja menetlusele, et seadusandja looks piisava omandiregulatsiooni, kaitsepõhiõigus omandi kaitsele kolmandate isikute rünnete eest ning võrdsuspõhiõigus omandi võrdsele kaitsele.

 

3.1. 

Vabadus- ehk tõrjepõhiõigused on õigused mittesekkumisele isiku vabadussfääri. Nende sisuks on õiguslik luba midagi teha või tegemata jätta ning isiku õigus riigilt nõuda, et riik isikut lubatu teostamisel ei takista. Vabaduspõhiõigused garanteerivad isikule otsustamisvabaduse ning kaitsevad teda riigi ja teiste põhiõiguste adressaatide sekkumise eest selle vabaduse teostamisel. Need on riigi ja teiste põhiõiguste adressaatide vastu suunatud subjektiivsed tõrjeõigused.

Ajalooliselt on põhiõigused tekkinud tõrjeõigustena riigi vastu. „Põhiõiguste esmaseks ning peamiseks funktsiooniks on tagada igaühele kaitse riigi tegevuse eest” (RKPJKm 28.05.2008, 3-4-1-4-08, p 15). PS-s sisalduvad tõrjepõhiõigused kõigis vabadus­õigus­sätetes. Vabaduspõhiõiguse tunnuseks võib olla seotus sõnadega „vabadus”, „vaba” või „vabalt”. Vabaduspõhiõigused tulenevad nt PS § 19 lg-st 1, § 20 lg-st 1, § 29 lg-st 1, §-dest 32 ja 34, § 38 lg-st 1 ning §-dest 40 ja 45, kus vastavaid termineid on kasutatud. Samas on neid termineid kasutatud ka PS §-des 21 ja 24 ning § 44 lg-s 1, mis ei ole vabadusõigused, vaid menetlusõiguslikud garantiid (§-d 21 ja 24) või hoopis õigus riigi positiivsele tegevusele (§ 44 lg 1). Enamik vabaduspõhiõigusi ei sisalda viidet vabadusele, nagu nt PS §-s 16 sisalduv õigus elule ehk eluvabadus, mis on formuleeritud lihtsalt subjektiivse õigusena. Üldine vabaduspõhiõigus tuleneb PS § 19 lg-st 1 (vt § 19 komm 2).

 

3.2. 

Soorituspõhiõigused on õigused riigi positiivsele tegevusele. Selle funktsiooni täitmiseks ei piisa riigipoolsest sekkumata jätmisest, vaid see eeldab põhiõiguste adressaatide positiivset tegevust. Soorituspõhiõiguste oluliseks struktuuriliseks erinevuseks tõrjeõigustest on see, et riigil on suur mänguruum, kuidas nõutud eesmärgini jõuda. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohus saab siiski teostada järelevalvet selle üle, et seadusandja järgiks talle PS-ga ette antud nõudeid (vt § 152 komm 5.3.2).

Soorituspõhiõigused võib jaotada kaitsepõhiõigusteks, põhiõigusteks korraldusele ja menetlusele ning sotsiaalseteks põhiõigusteks.

 

3.2.1. 

Kaitsepõhiõigused on õigused avaliku võimu poolsele kaitsele teiste põhiõiguste kandjate rünnete eest. Kaitsepõhiõiguste puhul on tegemist kolmepoolse suhtega, mille osalised on ründaja, rünnatav ja riik, kes rünnatavat kaitstes ründaja vabadust piirab. Üldine kaitsepõhiõigus sisaldub § 13 lg-s 1 (vt lähemalt § 13 komm-d 2, 3.1).

 

3.2.2. 

Põhiõigused korraldusele ja menetlusele nõuavad põhiõiguste teostamiseks vajaliku korralduse ja menetluse loomist. Menetlused laias tähenduses on reeglite ja/või printsiipide süsteemid tulemuse saavutamiseks. Säärane lai menetluse mõiste hõlmab nii põhiõigusi korraldusele kui ka põhiõigusi menetlusele kitsamas tähenduses. Selles tähenduses on nii lepinguõiguse normid kui ka protsessinormid ühtviisi menetlused: esimesed määravad kindlaks, kuidas luua lepinguline kohustus; teised, kuidas luua kohtuotsus. Menetlus- ja korraldusnormid peavad olema loodud nii, et tulemus on piisava tõenäosusega ja piisaval määral põhiõigustega kooskõlas. PS-s sisaldub üldine põhiõigus korraldusele ja menetlusele §-s 14, mis sätestab, et põhiõiguste tagamine on kogu riigivõimu kohustus (vt lähemalt § 14 komm 3).

 

3.2.3. 

Sotsiaalsed põhiõigused on õigused riigi vastu millelegi, mida üksikisik, kui tal oleks piisavalt rahalisi vahendeid ja kui turul oleks piisav pakkumine, ka eraisikutelt (füüsilistelt või eraõiguslikelt juriidilistelt isikutelt) saada võiks. Sotsiaalsed põhiõigused on samuti õigused riigi positiivsele tegevusele. Sotsiaalse traditsiooni peamiseks kajastuseks PS-s on kodanike õigus riigi abile puuduse korral (PS § 28 lg 2 esimene lause), mis sätestab üldise sotsiaalse põhiõiguse. Riigi abi selles tähenduses on mis tahes materiaalne toetus. Selle, kui suur see toetus on, millistel tingimustel ja mis kujul (kas rahalisel või naturaalsel) seda jagatakse, peab määrama kindlaks seadusandja. Põhiõiguslikult on tagatud ainult õigus minimaalselt vajalikele äraelamisvahenditele, milleks tuleb pidada vähemalt piisava toidu ja ilmastikule vastava riietuse olemasolu, magamisaset, mis peab olema külmal aastaajal köetud ruumis, elementaarseid hügieenitarbeid, pesemisvõimalust, elementaarset meditsiiniabi ning toimetulekut võimaldavat haridust. Sellele vastab riigi põhiseaduslik kohustus tagada oma kodanikele eelnimetatud elatusmiinimum. Põhiseaduslik miinimum ei takista seadusandjat loomast sellist sotsiaalsüsteemi, nagu ta õigeks peab. Keelatud on ainult laskuda allapoole põhiseaduslikult tagatud läve. Põhiseadusliku minimaalkontseptsiooni taga on tõdemus, et sotsiaalsed põhiõigused nõuavad vabu rahalisi vahendeid, mida võib eri aegadel olla eri hulk.

 

3.3. 

Võrdsuspõhiõigused on vabadus- ja soorituspõhiõigustest hoopis erineva sisuga. Võrdsuspõhiõiguse kõige üldisem sisu kajastub stereotüüpses väljendis, mis pärineb Aristoteleselt: võrdseid tuleb kohelda võrdselt ja ebavõrdseid ebavõrdselt. Sellest tuleneb võrdsuspõhiõiguste mõistmiseks põhjapaneva tähtsusega tõdemus: et teha kindlaks, kas kedagi on kellegagi koheldud võrdselt või ebavõrdselt, peab olema vähemalt kaks isikut või isikute gruppi, keda omavahel võrrelda. Võrdsuspõhiõigused kaitsevad isikut riigi õigustamatu ebavõrdse kohtlemise eest võrreldes teiste isikutega (vt lähemalt § 12 komm 2.1). Võrdsuspõhiõigused tulenevad PS § 9 lg-st 1, § 12 lg-st 1, § 27 lg-st 2, § 30 lg-st 1, § 32 lg 1 esimesest lausest, § 60 lg 1 kolmandast lausest ja § 156 lg 1 teisest lausest.

 

4. 

Põhiõigused on subjektiivsed õigused. Subjektiivsetel õigustel on õigustatud ja kohustatud subjektid. Õigustatud subjekti nimetatakse põhiõigussuhtes põhiõiguste kandjaks ja kohustatud subjekti põhiõiguste adressaadiks.

 

4.1. 

Põhiõiguste kandja võib olla nii füüsiline isik kui teatud tingimustel ka juriidiline isik.

 

4.1.1. 

Põhiõiguste kandjad on esmajärjekorras üksikisikud ehk füüsilised isikud, sest põhiõigused on inimeste õigused riigi vastu. Enamik põhiõigusi on kõigi ja igaühe põhiõigused, st põhiõigused, mille kandjaks on igaüks. Kõigi ja igaühe põhiõigusi võib nimetada ka inimpõhiõigusteks, kuid vältimaks segiajamist EIÕK-s sisalduvate õigustega, on eelistatavam termin „kõigi ja igaühe põhiõigused” või lihtsalt igaühepõhiõigused.

Kõigi ja igaühe põhiõigused tulenevad eelkõige PS II peatüki §-st 12, § 13 lg 1 esimesest lausest ja lg-st 2, §-dest 15–26, § 28 lg-st 1, § 29 lg-st 2, §-dest 32, 35, 37, 40, 41 ja 43, § 44 lg-st 1, §-dest 45, 46 ja 47, § 48 lg 1 esimesest lausest ning §-dest 49 ja 51, kus on mainitud „kõiki”,  „igaüht” või „kedagi”. PS §-s 27, § 28 lg-s 4, § 29 lg-s 5 ning §-des 33, 38, 39 ja 113 ei ole mainitud otseselt „igaüht”. Kuna nendes sätetes ei ole õigustatud subjektide arvu piiratud, siis tuleb lähtuda sellest, et ka nendest paragrahvidest tulenevad kõigi ja igaühe põhiõigused, mis on võrdselt nii Eesti kodanikel kui ka välismaalastel ja kodakondsuseta isikutel. Kõigi ja igaühe põhiõigused on sätestatud ka § 8 lges 1 ja 2, §-s 34, §-s 113, §-s 151 ning § 156 lg-s 2.

Kõigi ja igaühe põhiõigused on PS järgi ka § 28 lg 2 esimene lause koos lg 2 kolmanda lausega, § 29 lg 1 esimene lause koos lg 1 kolmanda lausega, § 31 esimene lause koos kolmanda lausega, § 44 lg-d 2 ja 3 koos lg-ga 4. PS § 28 lg 2 kolmas lause, § 29 lg 1 kolmas lause, § 31 kolmas lause ja § 44 lg 4 näevad ette vastavate õiguste piiramise võimaluse lähtuvalt isiku kodakondsusest. Et õigust piirata, peab see õigus kõigepealt olemas olema. Paragrahvi 28 lg 2 kolmas lause, § 29 lg 1 kolmas lause, § 31 kolmas lause ja § 44 lg 4 tähendavad niisiis, et nendes toodud õiguste puhul võib seadusandja vahet teha kodanike ja mittekodanike vahel, põhjendades diferentseerimist ainult Eesti kodakondsuse mitteomamisega. Need sätted on lex specialis’ed § 12 lg 1 suhtes (vt § 12 komm 1.8) ja neid ei tohi segamini ajada paralleelsete kodanikupõhiõigustega.

Lisaks kõigi ja igaühe põhiõigustele sisaldab põhiõiguste kataloog kvalifitseeritud subjektiga põhiõigusi. Nendeks on eelkõige kodanikupõhiõigused: § 8 lg-d 3 ja 4, § 13 lg 1 teine lause, § 30, § 36 lg-d 1 ja 2, § 42, § 48 lg 1 teine lause, § 54 lg 2, § 57 lg 1, § 60 lg 1 laused 2, 3 ja 4, lg 2 ning § 124 lg-st 2. Eraldi kodanikupõhiõiguste rühma moodustavad eraldi võetuna § 28 lg 2, § 29 lg 1 esimene lause, § 31 esimene lause ning § 44 lg-d 2 ja 3. Paragrahvi 36 lg 3 sätestab eestlase põhiõiguse, § 27 lg 3 ja § 37 lg 3 võib liigitada vanema põhiõigusteks, § 27 lg 2 abikaasa põhiõiguseks ning § 39 autori põhiõiguseks. (Vt kitsenduste kohta lähemalt § 9 komm 3.1.)

 

4.1.2. 

Vastavalt PS § 9 lg-le 2 võivad seal nimetatud tingimustel põhiõiguste kandjaks olla ka juriidilised isikud. Põhiõiguste kandjateks PS § 9 lg 2 järgi on eraõiguslikud juriidilised isikud ja teised eraõiguse osaliselt õigusvõimelised isikute ühendused, kes ei ole juriidilised isikud eraõiguse tähenduses. Põhiõiguse kandjaks ei saa olla avalik-õiguslikud juriidilised isikud (vt § 9 komm 5).

 

4.2. 

Põhiõiguste adressaadiks ehk põhiõiguste kohustatud subjektiks on avaliku võimu kandja. Vastavalt PS §-le 14 on põhiõigustega seotud kõik kolm riigivõimu ja eraldi rõhutatult ka kohalikud omavalitsused. See tähendab, et põhiõiguste adressaatideks on riik ja kõik riigist alamal seisvad avalik-õiguslikud juriidilised isikud. Põhiõiguste kohustatud subjektiks on ka füüsiline ja eraõiguslik juriidiline isik, kes teostab riigivõimu (vt § 14 komm 2.2).

Küsimus, kas ja millises ulatuses saab eraisik ka muul juhul olla seotud teise isiku põhiõigustega, on küsimus põhiõiguste kolmikmõjust, mis jääb põhiõiguste adressaatide teemast väljapoole (vt § 19 komm 5).

 

5. 

Vastus küsimusele, kuidas põhiõigusi kohaldada, sõltub kõigepealt rekonstruktsiooniteooriast. Teiseks sõltub põhiõiguste kohaldamine sellest, mis on põhiõigusnormi koosseis ja mis õigusjärelm, ning kolmandaks sellest, kas koosseisu tõlgendus on avar või kitsas.

 

5.1. 

Kaks kõige olulisemat rekonstruktsiooniteooriat peituvad terminite „õiguste siseteooria” ja „õiguste välisteooria” taga. Kuidas põhiõiguse rakendamist rekonstrueerida, sõltub kõigepealt sellest, kas õiguse rakendaja lähtub õiguste sise- või välisteooriast.

 

5.1.1. 

Õiguse siseteooria kohaselt on olemas ainult üks asi: õigus selles ulatuses, milles see võimaldab isikule definitiivset kaitset. Õiguse piiri ei saa õiguse siseteooria kohaselt eristada õigusest endast. Iga õigus on seestpoolt piiratud. Siseteooria kohaselt peaks õiguse rakendaja määrama tõlgendamise teel kindlaks õiguse sisu. Kui faktilised asjaolud vastavad sel viisil saadud põhiõigusnormi koosseisule, kaasneb sellega definitiivne õiguslik tagajärg – käsk, keeld või luba.

 

5.1.2. 

Õiguse välisteooria lähtealus on hoopis erinev. Välisteooria järgi on olemas kaks asja: õigus iseenesest ja õiguse piir ehk piirang. Vastupidiselt siseteooriale on õiguse välisteooria kohaselt õigust võimalik ette kujutada ka ilma ühegi piiranguta. Säärasel juhul on tegemist piiramatu õigusega. Näiteks hõlmaks piiramatu väljendusvabadus (PS § 45) ka väljendid, mis teotavad kellegi au või head nime. Piiramatul õigusel on ainult ideaalne iseloom, sest tegelikkuses kollideerub iga õigus teiste õigustega, mis on samuti oma ideaalsel kujul piiramatud. Toodud näites on isiku väljendusvabaduse reaalseks piiriks mõtteline joon, mille ületamisel algab teise isiku au ja väärikuse teotamine. Isiku au ja väärikuse teotamise keeld on seega väljendusvabaduse reaalseks piiriks. Kui rakendada õiguse välisteooriat järjekindlalt, tuleb esimesel sammul teha kindlaks, kas tegevus, omadus või seisund (näiteks väljend „rongaema”) on ideaalse ehk piiramatu õigusega (näiteks piiramatu väljendusvabadusega) tagatud. Põhiõiguse rakendamise teise sammuna järgneb piiramatule õigusele piiri tõmbamine. Piiri asukoht sõltub nii eesmärkidest, mille saavutamiseks on lubatud väljendusvabadust piirata (§ 45 lg 1 teine lause), kui ka piirangu eesmärgi ja väljendusvabaduse teostuse sisulisest vahekorrast. Alles pärast õiguse säärast piiramist saadakse reaalne õigus. Piltlikult väljendades jääb piirist sissepoole õiguse definitiivse kaitse ala, piirist väljapoole aga definitiivse keelu ala. Õiguse mõiste ja piiri mõiste vahel ei ole seejuures paratamatut seost. See seos luuakse alles välise nõude mõjul muuta õigus ühildatavaks teiste isikute õiguste ning kollektiivsete hüvedega.

 

5.1.3. 

Põhiõiguste rekonstruktsiooniteooria mõjutab põhiõiguste kontrolliskeemi. PS vabadus-, võrdsus- ja kaitsepõhiõiguste kontrolliskeemi puhul on õige lähtuda välisteooriast. Põhiõigused korraldusele ja menetlusele ning sotsiaalsed põhiõigused järgivad siseteoreetilist kontrolliskeemi. Põhiõigus elatusmiinimumile on definitiivne õigus.

 

5.2. 

Põhiõigused kui subjektiivsed õigused tulenevad põhiõigusnormidest. Iga õigusnorm koosneb koosseisust ja õigusjärelmist. Ka põhiõiguste puhul on võimalik eristada normi koosseisu ja õigusjärelmit, see on ainult keerulisem kui enamiku muude normide puhul.

Põhiõigusnormi koosseis koosneb kahest elemendist: põhiõiguse kaitsealast ja selle riivest. Mõisted „kaitseala” ja „riive” loovad taotluslikult assotsiatsiooni mõttelisest kaitstud alast, mida avaliku võimu abinõu riivab. (Kaitsealast on juttu nt RKPJKo 28.04.2000, 3-4-1-6-00; 22.02.2001, 3-4-1-4-01; 06.03.2002, 3-4-1-1-02; RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00. Riivet on mainitud nt RKPJKo 28.04.2000, 3-4-1-6-00; 05.03.2001, 3-4-1-2-01; 03.05.2001, 3-4-1-6-01; 06.03.2002, 3-4-1-1-02; RKÜKo 11.10.2001, 3-4-1-7-01). Põhiõiguse kaitseala määrab kindlaks põhiõigusliku kaitse eseme ja õigustatud subjekti.

Põhiõigusnormi õigusjärelm on põhiõiguste adressaadi kohustus õigustada põhiõiguse riivet. Üldjuhul on riive PS-ga kooskõlas siis, kui see on formaalselt ja materiaalselt põhiseaduspärane (vt § 11 komm 2).

 

5.3. 

Põhiõiguse kaitseala ja kaitseala riive koos moodustavad põhiõigusnormi koosseisu. Põhiõigusnormi koosseisu võib käsitleda kitsalt või avaralt. Avara käsitluse korral hõlmab kaitseala iga tegevuse, omaduse või seisundi, millel on seos kaitstava õigushüvega, ning riive iga tegevuse, omaduse või seisundi takistamise, kahjustamise ja kõrvaldamise. Kitsa koosseisuteooria kohaselt on aga olemas tegevusi, omadusi või seisundeid, millel on küll seos kaitstava õigushüvega, kuid mis sellegipoolest ei ole hõlmatud vastava põhiõigusega. Samuti on olemas kaitstud tegevuse, omaduse või seisundi takistamisi, kahjustamisi ja kõrvaldamisi, mis ei moodusta põhiõiguse riivet.

 

5.3.1. 

Õiguse välisteooriat järgides tuleks lähtuda ka avarast koosseisuteooriast, sest vastasel korral võivad mõned positsioonid jääda sootuks kaitseta. Kõik, mis kõneleb põhiõiguse kaitse poolt, on hõlmatud kaitsealaga, kõik, mis räägib riive poolt, kuulub süstemaatiliselt riive õigustamise alla. Selle kasuks kõneleb ka PS § 10, mille kohaselt ei välista põhiseaduse II peatükis loetletud õigused, vabadused ja kohustused muid õigusi, vabadusi ega kohustusi, mis tulenevad põhiseaduse mõttest või on sellega kooskõlas ja vastavad inimväärikuse ning sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtetele. Iga tegevus, omadus või seisund, millele põhiõiguse prima facie kaitset laiendatakse, on õigus § 10 tähenduses. Avar koosseisuteooria nagu välisteooriagi on õige lähtepunkt vabadus- ja võrdsuspõhiõiguste puhul. Samuti tuleks seda rakendada kaitsepõhiõiguste puhul.

 

5.3.2. 

Õiguse siseteooriaga kaasneb kitsas koosseisuteooria. Õiguse siseteooria korral tuleb põhiõiguse kaitseala tõlgendades välja selgitada kaitstud miinimum. See põhimõte kehtib põhiõiguste korraldusele ja menetlusele ning sotsiaalsete põhiõiguste puhul. Kui kaitstav miinimum on teada, siis sellest allapoole kaitse tase langeda ei tohi.

Kitsast kaitsealateooriat ei tohiks kohaldada vabadus- ega võrdsuspõhiõiguste riivete põhiseaduspärasuse kontrollimisel. Näiteks annab § 29 lg 1 esimene lause Eesti kodanikule õiguse vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Kitsa ja avara kaitseala teooria järgi on tulemus erinev, kas § 29 lg 1 esimene lause kaitseb ka juba alustatud töösuhteid. Riigikohus oli algul seisukohal: „Põhiseaduse §-s 29 sätestatud subjektiivne õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta ei hõlma juba tekkinud töö- või teenistussuhet ega selle lõpetamist” (RKPJKo 06.10.1997, 3-4-1-2-97, p II; vrd ka RKPJKo 11.06.1997, 3-4-1-1-97, p I; 27.05.1998, 3-4-1-4-98, p IV). Hiljem aga korrigeeris Riigikohus oma varasemat seisukohta, lähtudes põhjendatult avarast kaitseala teooriast: „Õigus valida tegevusala, elukutset ja töökohta hõlmab ka juba tekkinud töö- või teenistussuhet” (RKÜKo 25.01.2007, 3-1-1-92-06, p 24). Riigikohus lähtub kitsast kaitsealateooriast ka nt siis, kui ta eitab kahe isiku, isikute grupi või asjaolu võrreldavust. Siingi oleks järjekindlam rakendada laia kaitsealateooriat (vt selle kohta § 12 komm 1.3).

 

6. 

Põhiõiguse kaitseala ehk kaitsevaldkond määrab kindlaks põhiõigusliku kaitse eseme ja õigustatud subjekti. „Säte saab põhiseadusega vastuolus olla üksnes juhul, kui see riivab mõnd põhiõigust või põhiseadusest tulenevat põhimõtet” (RKPJKo 26.04.2011, 3-4-1-2-11, p 38). Kaitseala jaguneb omakorda esemeliseks ja isikuliseks kaitsealaks.

 

6.1. 

Põhiõiguse esemeliseks kaitsealaks on põhiõiguse kandja tegevus, omadus või seisund, mida põhiõigussäte hõlmab. Näiteks garanteerib § 16 esimene lause igaühele õiguse elule. Selle õiguse esemeliseks kaitsealaks on inimese elu.

Esemeline kaitseala tuleb tõlgendamise teel lahti mõtestada. Mõnedel juhtudel sisaldab PS tekst üsnagi üksikasjalist põhiõigusliku kaitse eseme kirjeldust. Näiteks on § 45 lg 1 esimesest lausest tuleneva väljendusvabaduse kaitsealaks igal viisil levitatud ideed, arvamused, veendumused või muu informatsioon. On ilmne, et see väga lai formuleering hõlmab isegi teadlikult valed faktiväited. Enamikul juhtudel on PS tekst aga väga üldine. Siin peavad õigusteadlased – nii praktikud kui ka teoreetikud – üheskoos leidma kaitsealade adekvaatsed definitsioonid. Näiteks võiks defineerida elu kui bioloogilis-füüsilist eksistentsi.

Oluline on silmas pidada, et põhiõiguse esemelise kaitseala definitsioon ei saa tuleneda seadusest, sest seadus peab vastama PS-le ega saa määrata kindlaks põhiseadusliku õigusnormi sisu. Vastasel korral oleks põhiõigused võimalikud ainult seaduste raames ning üksikisikute põhiseaduslikest õigustest ei saaks enam juttu olla. Selle asemel võib erineda – ja sageli erinebki – PS-s kasutatava termini tähendus üksikute õigusharude samade terminite tähendusest (vt nt omandi kohta § 32 komm 4). „Põhiseaduse terminitel võib sageli olla iseseisev tähendus” (RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 25).

Kaitseala ulatuse määratlemine sõltub sellest, mis liiki põhiõigusega on tegu.

 

6.1.1. 

Vabaduspõhiõiguse kaitseala adekvaatne definitsioon hõlmab kõik mõeldavad tegevused, omadused ja seisundid, millel on seos kaitstava õigushüvega. Kahtluse korral on soovitatav tunnistada tegevus, omadus või seisund põhiõigusega kaitstuks. Vabaduspõhiõiguse kaitseala tuleb tõlgendada võimalikult laialt. Säärane laiendava tõlgendamise nõue tuleneb ideest, et vabaduspõhiõigused on üksikisiku riigi vastu suunatud õigused, mis peavad tagama kõikehõlmava kaitse riigivõimu õigusvastase tegevuse eest. Seda nõuet on kinnitanud ka RKÜK: „Üldkogu arvates tuleb kaitseala määratlemisel eelistada avaramat käsitlust, mis võimaldab tagada põhiõiguste lünkadeta kaitse ja kaaluda erinevaid põhiseaduslikke väärtusi” (RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 26.1). Spetsiaalse põhiõigusliku kaitseeseme puudumisel on alati rakendatav üldine vabaduspõhiõigus – PS § 19 lg 1. Kui tõlgendada vabaduspõhiõiguse kaitseala kitsalt, välistades juba ette põhiõiguse kohaldatavuse, jääb põhiõiguse kandja sootuks kaitseta. Ainult põhiõiguse kaitseala laia käsitluse ja riive jaatamise korral on võimalik anda avaliku võimu riivele ratsionaalne õiguslik hinnang ning kvalifitseerida see õiguspäraseks või õigusvastaseks.

Võrdsuspõhiõiguste kohta vt § 12 komm-d 1.3, 2; kaitsepõhiõiguste kohta vt § 13 komm 3.

 

6.1.2. 

Põhiõiguse korraldusele ja menetlusele ning sotsiaalse põhiõiguse kaitseala määratlemisele tuleb põhiõigusnormi tõlgendades määrata kindlaks minimaalne sisu, millest allapoole seadusandja langeda ei tohi. Tõlgendamisel tuleb kasutada kõiki tõlgendamisargumente (põhiõiguse korraldusele ja menetlusele kohta vt § 14 komm 3; sotsiaalse põhiõiguse kohta vt § 28 komm 10; tõlgendamise kohta vt § 152 komm 5.2.2).

 

6.2. 

Põhiõiguse isikulise kaitsealana tähistatakse isikute ringi, keda vastav põhiõigus kaitseb. Isikuid, keda põhiõigus kaitseb, nimetatakse põhiõiguse kandjateks ehk õigustatud subjektideks (vt ülal komm 4.1; § 9 komm-d 3, 5).

Isikuline kaitseala võimaldab eristada põhiõiguste kohaldamist PS objektiivsete printsiipide kohaldamisest (nt sisemine või välimine rahu, demokraatia) ning organipädevuste kohaldamisest (nt vaba mandaadi põhimõte). Organipädevuste kandjad on organid või organiosad.

 

7. 

Kui on kindlaks tehtud, et teatav tegevus, omadus või seisund kuulub ühe kindla põhiõiguse kaitsealasse, ei ole saavutatud midagi enamat kui abstraktne vastava tegevuse, omaduse või seisundi põhiõigusliku kaitse võimalus. Põhiõigust saab kohaldada alles siis, kui põhiõiguse adressaat on mõjutanud põhiõiguse kaitsealasse kuuluvat tegevust, omadust või seisundit põhiõiguse kandja jaoks ebasoodsalt. Seda mõjutamist saab nimetada kaitseala riiveks. „Kaitseala riive” sünonüümidena tulevad kõne alla veel „kaitsealasse sekkumine” või „kaitseala kitsendus”.

 

7.1. 

Vabaduspõhiõiguse kaitseala riive mõiste määratlemisel lähtub tänapäeva teooria riive laiast ehk modernsest käsitlusest, mille kohaselt on vabadusõiguse kaitseala riivatud, kui vabadust mõjutatakse avaliku võimu poolt ebasoodsalt (RKPJKo 06.03.2002, 3-4-1-1-02, p 12; 12.06.2002, 3-4-1-6-02, p 9). „Õiguse riive on selle kaitseala iga ebasoodus mõjutamine” (RKÜKo 22.11.2011, 3-3-1-33-11, p 23; vrd RKPJKo 17.07.2009, 3-4-1-6-09, p 15; 15.12.2009, 3-4-1-25-09, p 20; 20.06.2012, 3-4-1-10-12, p 28). Riive on soomõiste, mis hõlmab iga põhiõiguste adressaadi takistamise, kahjustamise ja kõrvaldamise. Takistada, kahjustada või kõrvaldada saab tegevusi, omadusi ja seisundeid, mis on vastava põhiõiguse kaitseesemeks. Riive võib seisneda nii õigusaktis kui ka reaalaktis ehk toimingus ning võib lisaks riigi subordinatsioonilisele tegevusele seisneda ka näiteks konkurendi majanduslikus toetamises soodsa laenuga. Kaitseala riive ei pea olema tingimata tegevuse kavatsetud tagajärg, vaid võib olla ka ettekavatsematu või koguni soovimatu tagajärg. Näiteks oleks kaitseväe polügoonil juhtunud plahvatus, mis kahjustab ümbruskonna elanike tervist või omandit, samuti sekkumine nende isikute põhiõigustesse.

Lisaks võib riive peale riikliku tegevuse otsese tagajärje seisneda ka riigi poolt põhjustatud kaudses tagajärjes. Näiteks oleks kaupluste lahtioleku aegu reguleeriv seadus suunatud otseselt ainult poeomanikele, kuid mõjutaks kaudselt ka igaüht, riivates sel viisil igaühe õigust vabale eneseteostusele (§ 19 lg 1), samuti võib konkurendi subventsioneerimine olla kaudne ettevõtlusvabaduse (§ 31) riive. Kuigi kaudsed riived on pigem eraõiguskäibele tüüpiline olukord, esineb neid kõikjal, kus põhiõiguste adressaat kedagi soodustab, jättes konkurendi soodustusest ilma. Põhiõiguste adressaadi poolsed soodustused tuleb siduda põhiõigustega seetõttu, et tal ei tohi olla üheski valdkonnas õigust meelevaldsusele. Kuid põhiõigustega seotust tuleb erinevalt seotusest vahetu riiveolukorra puhul täiendavalt põhjendada, sest primaarne on sellisel juhul põhiõiguste adressaadi poolne sooritus.

Ka riive tuvastamisel kehtib laiendava tõlgendamise nõue: kahtluse korral tuleb alati lähtuda sellest, et riiklik abinõu riivab vastava põhiõiguse kaitseala.

Kaitseala riivet tuleb eristada põhiõiguse rikkumisest. Kaitseala riive vallandab riigi tegutsemise õigustamise vajaduse. Seega on kaitseala riive kindlakstegemine loogiliselt paratamatu eelaste sisulise otsuse tegemiseks. Põhiõiguse rikkumisega on tegu alles siis, kui kaitseala riivet ei ole võimalik õigustada (võrdsuspõhiõiguse kaitseala riive kohta vt § 12 komm 2.1.3; kaitsepõhiõiguse kaitseala riive kohta vt § 13 komm. 3.3).

 

7.2. 

Põhiõiguse korralduse ja menetluse ja sotsiaalse põhiõiguse riive seisneb põhiõiguste adressaadi tegevusetuses (vt vastavalt § 14 komm. 3.4; § 28 komm. 10).

 

8. 

Põhiõigussätted sisaldavad arvukalt klausleid, mis näevad ette vastava õiguse piiramise võimaluse. Enamikus neist on mainitud seadust, mõnes – nagu nt § 39 teises lauses – aga ainult riiki. Viimasel juhul tuleneb iga riikliku kitsenduse seadusandja poolt seadustamise nõue § 3 lg 1 esimesest lausest, mis keelab teostada riigivõimu ilma seadusliku aluseta. Paragrahvi 39 teine lause on seega samuti adresseeritud seadusandjale. Kõik need sätted võib kokku võtta terminiga „seadusereservatsioon”, sest need reserveerivad teatud põhiõiguste jaoks olulised otsused seadusandjale.

Seadusereservatsioonis sisalduvast piirangu-, piiramis-, piiritõmbamis- ehk piiriklauslist lähtudes võib põhiõigused jaotada kolmeks:

1) lihtsa seadusereservatsiooni ehk piiriklausliga põhiõigused,

2) kvalifitseeritud seadusereservatsiooni ehk piiriklausliga põhiõigused ja

3) nullreservatsiooniga ehk ilma piiriklauslita põhiõigused.

Kuna Riigikohus on oma terminoloogias eelistanud PS § 3 lg 1 esimeses lauses sisalduva üldise parlamendireservatsiooni tähistamiseks samuti võimalikku terminit „üldine seadusereservatsioon” (RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00, p 28; RKPJKo 13.06.2005, 3-4-1-5-05, p 9; 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p 32), eelistatakse terminoloogilise selguse huvides järgnevalt põhiõiguste vastavate klauslite tähistamiseks erinevalt varasematest väljaannetest seadusereservatsiooni sünonüümina terminit „piiriklausel”.

 

8.1. 

Lähtudes § 11 esimeses lauses ja § 3 lg 1 esimeses lauses sätestatust, tohib seadusandja põhiõigusi piirata ainult siis, kui PS seda lubab. Lihtne piiriklausel ongi lihtvolitus seadusandjale põhiõiguse piiramiseks. Näiteks on Riigikohus tabavalt märkinud: „Kuna Põhiseaduse § 32 teises lõikes pole nimetatud eesmärke, mis õigustavad omandi vaba valdamise, kasutamise ja käsutamise piiramist, siis saab selle põhiõiguse piiramise puhul olla seaduspäraseks seadusandja iga eesmärk, mis pole Põhiseadusega vastuolus” (RKPJKo 30.04.2004, 3-4-1-3-04, p 27).

Lihtne piiriklausel sisaldub esmajoones § 29 lg 1 teises lauses ja lg 5 kolmandas lauses, § 30 lg-s 2, § 31 teises lauses ja § 32 lg 2 teises lauses, kus seadus võib ette näha õiguse kasutamise tingimused ja korra, piirangud või kitsendused. Peale selle sisaldub lihtne piiriklausel § 29 lg 5 teises lauses ja § 44 lg-s 2, kus on viidatud keeluseadusele. Selles viites sisaldub ka volitus seadusandjale vastava keeluseaduse väljaandmiseks. Lisaks sisalduvad lihtsad piiriklauslid § 8 lg-s 5, § 16 teises lauses, § 27 lg-s 4, § 28 lg 2 teises lauses, § 39 teises lauses, § 46 teises lauses ja § 52 lg-s 3. Nimetatud sätetes sisalduvad seadusandjale adresseeritud kujundamisreservatsioonid, mis määravad kindlaks, et seadusandja peab midagi sätestama või kaitsma. Tegemist on seadusandja põhiseaduslike ülesannetega. Nendes klauslites sisaldub sellegipoolest ka volitus piiramiseks. Et selle piiramisvolitusega ei ole seotud lisanõudeid seadusandjale, on need sätted selles ulatuses lihtsad piiriklauslid. Lihtne piiriklausel sisaldub ka § 19 lg-s 2, lubades piirata § 19 lg-s 1 sisalduvaid põhiõigusi (vt § 19 komm 3.4.1).

Formaalõiguslikult tähendab lihtne piiriklausel seda, et vastavat põhiõigust saab piirata kas seadusega või seaduse alusel. Seejuures ei ole oluline, kas riive toimub seadusega või seaduse alusel. Nõutav on ainult, et ka iga täitevvõimu riive peab olema lõppastmes taandatav seaduses sisalduvale volitusnormile. Materiaalõiguslikult võimaldab lihtne piiriklausel piirata vastavat põhiõigust igal põhjusel, mis ei ole PS-ga keelatud. Piirangu põhjus ei pea tingimata tulenema PS-st, vaid selleks võib olla iga avalik huvi. Samas ei tähenda avalikes huvides formaalselt korrektse seaduse olemasolu, et riive on PS-ga kooskõlas. Seaduse olemasolu on riive põhiseaduspärasuse paratamatuks, kuid mitte küllaldaseks tingimuseks. Põhiseaduspärasuse tuvastamiseks tuleb läbida kõik põhiõiguste tuvastamisskeemis ette nähtud mõttekäigud, iseäranis tuvastada seaduse proportsionaalsus.

 

8.2. 

Kvalifitseeritud piiriklauslid sisaldavad lisanõudeid, millele riive peab vastama. Samal ajal kui lihtne piiriklausel ei lisa midagi üldistele PS poolt esitatavatele õiguspärasuse nõuetele, andes vaid seadusandjale volituse põhiõiguse riivamiseks, tähendavad piiriklauslis fikseeritud lisanõuded, et kvalifitseeritud piiriklausliga põhiõigus on tugevamini tagatud. Seejuures tuleb eristada formaalõiguslikke ja materiaalõiguslikke lisanõudeid.

Formaalseteks erinõueteks on välisleping ja Vabariigi Valitsuse otsus (§ 36 lg 2), kohtu luba (§ 43 teine lause) ning kohtulahend (§ 48 lg 4). Sääraseid nõudeid tuleb arvestada põhiõiguse riive formaalse PS-le vastavuse tuvastamisel.

Enamik lisaeeldusi on materiaalse iseloomuga. Materiaalsed lisanõuded moodustavad põhjuste kataloogi, millest peab seadusandja lähtuma vastava põhiõiguse piiramisel. Kvalifitseeritud piiriklauslid sisalduvad § 20 lg-s 2, § 21 lg 1 kolmandas lauses, § 24 lg 3 teises lauses, § 29 lg-s 2, § 34 teises lauses, § 35 teises lauses, § 43 teises lauses, § 44 lg 3 teises lauses, § 45 lg 1 kolmandas lauses ja § 48 lg-s 2. Kvalifitseeritud piiriklausel sisaldub ka §-s 58, mis lubab seadusandjal piirata nende kodanike osavõttu hääletamisest, kes on kohtu poolt süüdi mõistetud ja kannavad karistust kinnipidamiskohtades.

Paragrahvi 26 teises lauses, § 33 teises lauses, § 40 lg-s 3, § 45 lg 1 teises lauses ja § 47 teises lauses sisalduvate piiriklauslite iseloom sõltub termini „avalik kord” tõlgendamisest. Kui tõlgendada seda kitsalt, on tegu kvalifitseeritud piiriklausliga. Kui aga mõista avaliku korra all kogu õiguskorda, siis vastaksid need klauslid sisuliselt lihtsatele piiriklauslitele, sest piirangu õiguspärasuse eelduseks oleks ainult üldistest formaalsetest nõuetest ja proportsionaalsuse põhimõttest kinnipidamine.

Kvalifitseeritud piiranguklausli eesmärk on seada põhiõiguse riive õiguspärasus sõltuvusse teatud kitsendavatest lisaeeldustest. Kvalifitseeritud piiriklauslite suur arv põhiõiguste kataloogis annab tunnistust PS teksti autorite püüdest tagada selles valdkonnas üksikisikutele võimalikult kaugeleulatuv kaitse. Paraku kaasnevad sellega ka PS II peatüki raskeimad probleemid.

Kvalifitseeritud piiriklauslite üldine probleem on küsimus nende ammendavast iseloomust. Kui seadus sisaldab loetelu, siis tuleb üldjuhul lähtuda sellest, et see loetelu on ammendav. Näiteks on Riigikohus sõnaselgelt öelnud: „Silmas tuleb pidada ka seda, et põhiseaduse §-s 34 sätestatud liikumisvabadus on kvalifitseeritud seadusereservatsiooniga põhiõigus. Seega võib liikumisvabadust piirata üksnes PS § 34 teises lauses nimetatud juhtudel.” (RKÜKo 27.06.2005, 3-4-1-2-05, p 56.) Reeglina tohib kvalifitseeritud piiriklausliga põhiõigust piirata niisiis ainult piiriklauslis loetletud põhjustel. Siiski võib juhtuda, et piiriklauslist väljajäänud ülekaalukad huvid nõuavad teatud kitsendust. Lähtudes põhiseadusliku väärtuskorra ühtsuse ideest, tuleb pidada põhiõiguse riivet piiriklauslist väljajäänud põhjusel võimalikuks, kui sekkumise põhjus tuleneb PS-st endast. Näiteks riigi julgeolekut tuleb käsitleda põhiseaduslikku järku õigusväärtusena, sest seda eeldavad ja/või tagavad PS preambuli esimene, teine ja neljas osalause, § 1 lg 2 ning §-d 54, 55 ja 124–131. Ka Riigikohus tuletanud põhiseadusest riigi julgeoleku kui põhiseaduslikku järku õigusväärtuse: „Mitmetele Põhiseaduse normidele, eriti preambulale tuginedes võib järeldada, et riigi julgeolek on Põhiseaduse sätte ja vaimu kohaselt väärtus, mida saab tunnustada kui põhiõiguse piiramise legitiimset eesmärki” (RKPJKo 05.03.2001, 3-4-1-2-01, p 15; vrd ka RKÜKo 03.07.2012, 3-3-1-44-11, p 82). Selles kontekstis käsitles Riigikohus perekonnaelu piirangut, mis on § 27 lg 1 järgi ilma piiriklauslita põhiõigus, mida tohib piirata üksnes põhiseaduslikku järku õigusväärtuse tagamiseks. Samas oleks väga raske põhjendada, miks ei peaks olema võimalik piirata liikumisvabadust riigi julgeoleku tagamise eesmärgil, kuigi see eesmärk on § 34 teisest lausest välja jäänud. Oluline on, et kvalifitseeritud piiriklausliga varustatud põhiõiguse piiramine muudel põhjustel kui piiriklauslis sätestatud on lubatav ainult äärmuslikel juhtudel. Erandi tegemise põhjus peab igal juhul tulenema PS-st endast.

 

8.3. 

Põhiõiguste kataloog sisaldab terve rea põhiõigusi, millesse sekkumise võimalus ei ole expressis verbis ette nähtud. Piiriklausel puudub nt § 38 lg-s 1 garanteeritud teadus- ja kunstivabadusel. On ilmne, et käsitus piiramatust ehk absoluutsest vabadusest ei rahulda. Et vabadus ei saa olla piiramatu, sellele viitab veidi varjatult ka PS ise: vastavalt § 19 lg-le 2 peab igaüks oma õiguste ja vabaduste kasutamisel ning kohustuste täitmisel austama ja arvestama teiste inimeste õigusi ja vabadusi. Lisaks ei saa nt teadusvabadus olla piiramatu juba sellepärast, et inimesi ei tohi vastavalt PS § 18 lg-le 2 allutada teaduskatsetele nende vaba tahte vastaselt. Samuti ei saa kunstivabadus olla piiramatu, sest ka kunstiteosega võib teotada teise isiku au või head nime (§ 17). Nagu neist näidetest nähtub, on iga õigus millegagi piiratud. Ka ilma piiriklauslita tagatud põhiõigusi peab tohtima piirata. Sellele on õigusega viidanud ka Riigikohus (alates RKKKo 26.08.1997, 3-1-1-80-97, p I; vrd RKÜKo 03.07.2012, 3-3-1-44-11, p 72).

See tõdemus ei anna veel vastust küsimusele, millal ilma piiriklauslita põhiõigust piirata tohib. PS teksti autorite sihiks oli garanteerida mõned põhiõigused veelgi kõikehõlmavamalt kui kvalifitseeritud piiriklausliga põhiõigused. Selleks jäeti vastavas sättes mainimata sekkumisvõimalus. Sellest tulenevalt peab ilma piiriklauslita põhiõiguste piiramine olema raskem kui piiriklausliga põhiõiguste piiramine. Järelikult ei saa lubada ilma piiriklauslita õigusi piirata igal mõeldaval põhjusel, vaid selliste põhiõiguse piiramiseks peab olema kaalukas põhjus. Säärane kaalukas põhjus saab olla ainult PS-s eneses sisalduv põhjus. Põhiõigused sisalduvad PS-s ja on õigusnormi hierarhias samal tasandil ülejäänud PS normidega. Sellest tulenevalt peab piirangu põhjus tulenema PS-st. Siiski ei saa kõik PS normid õigustada ilma piiriklauslita põhiõiguste riiveid. Näiteks ei piisa § 87 p-s 1 sätestatud Vabariigi Valitsuse pädevusest viia ellu riigi sisepoliitikat, selleks et keelustada tuumakatsetusi teaduslikel eesmärkidel. PS säte, mis õigustab ilma piiriklauslita põhiõiguse riivet, peab sätestama materiaalse printsiibi. Et PS materiaalsed printsiibid jagunevad individuaalseid ja kollektiivseid ehk ühiskondlikke huve teenivateks – esimesed on põhiõigused, teised muud materiaalsed PS printsiibid –, saab ilma piiriklauslita põhiõiguste piiramise võimaluse formuleerida järgmiselt: ka ilma piiriklauslita põhiõigusi võib piirata, kui piirang toetub kolmanda isiku kollideeruvale põhiõigusele või mõnele muule põhiseaduslikku järku õigusväärtusele (vrd RKÜKm 28.04.2004, 3-3-1-69-03, p 28; vt ka RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 28; 19.04.2005, 3-4-1-1-05, p 24; 02.06.2008, 3-4-1-19-07, p 23; RKPJKo 05.03.2001, 3-4-1-2-01; samuti RKHKo 18.05.2000, 3-3-1-11-00, p 3; 31.05.2007, 3-3-1-20-07, p 14). RKÜK on selle sama mõtte sõnastanud järgmiselt: „Sättes ei ole öeldud, millisel põhjusel tohib seadusandja seda põhiõigust piirata. See tähendab, et tegemist on ilma seadusereservatsioonita põhiõigusega, mida saab riivata teiste põhiõiguste või muude põhiseaduslikku järku väärtuste kaitseks.” (RKÜKo 03.07.2012, 3-3-1-44-11, p 72.)

Põhiseaduslikku järku õigusväärtused on põhiseadusest tõlgendamise teel tuletatavad, kusjuures lähtenormidena tuleb kõne alla iga põhiõigus või siis PS-s sõnaselgelt sätestatud (nt eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimine läbi aegade) või mitmete sätete koosmõjus tõlgendamise teel tuletatav avalik huvi (nt riigi julgeolek). Ammendavat kataloogi ei ole võimalik siinkohal anda. Senises praktikas on Riigikohus põhjendatult omistanud põhiseadusliku järgu näiteks järgmistele õigusväärtustele: riigi julgeolek (RKÜKo 03.07.2012, 3-3-1-44-11, p 82; RKPJKo 05.03.2001, 3-4-1-2-01, p 15); menetlusökonoomia (RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 9; 22.11.2011, 3-3-1-33-11, p 26.2; 29.11.2011, 3-3-1-22-11, p 29.1; RKPJKo 17.07.2009, 3-4-1-6-09, p 20; 15.12.2009, 3-4-1-25-09, p 23; 01.11.2011, 3-4-1-19-11, p 26, 32); kohtusüsteemi efektiivne ehk tõhus toimimine (RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 28; 03.07.2012, 3-1-1-18-12, p 42); kohtusüsteemi tõhus toimimine ehk menetlusökonoomia (RKPJKo 19.04.2011, 3-4-1-13-10, p 57, 62); kohtusüsteemi efektiivsus ehk kohtute menetluslik tõhusus (RKPJKo 09.04.2008, 3-4-1-20-07, p 19); õiguskindluse tagamine (RKÜKo 10.04.2012, 3-1-2-2-11, p 67); poliitilise vastutuse tagamine (RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05, p 26, 34); isikute elu, tervise ning omandiõiguse kaitse (RKÜKo 27.06.2005, 3-4-1-2-05, p 77); jõustunud kohtuotsuse õigusjõud (RKÜKm 22.11.2011, 3-1-2-2-11, p 23); õiguskaitsesüsteemi (kohtusüsteemi) efektiivne toimimine, karistusotsuse seadusjõud, õiguskindlus ja õigusrahu (RKÜKm 28.04.2004, 3-3-1-69-03, p 29; RKÜKo 02.06.2008, 3-4-1-19-07, p 23). RKHK on kord käsitanud elu esmase ja kõrgeima põhiseadusliku väärtusena (RKHKm 30.05.1997, 3-3-1-14-97, p 1). Näiteks, kuidas Riigikohus on tuletanud menetlusökonoomia põhiseadusliku järgu, on järgmine mõttekäik: „Kohtusüsteemi efektiivsuse tagamine on PS XIII ptk-s väljenduv põhiseaduslik õigusväärtus, mis suudab tagada kohtupidamise mõistliku aja jooksul ning seeläbi ausa kohtupidamise ja isikute õiguste parema kaitse. Kohtute menetluslik tõhusus on oluline nii kohtusüsteemi funktsioneerimiseks tervikuna (kohtute üldise töökoormuse seisukohalt) kui ka igale kohtuasjale mõistliku aja jooksul lahendi tagamiseks (kohtuasja menetlemise pikkus, väljendatud õiguses oma kohtuasja menetlemisele mõistliku aja jooksul Euroopa inimõiguste konventsiooni art 6 lg-s 1).” (RKPJKo 09.04.2008, 3-4-1-20-07, p 19.)

Korra on Riigikohus käsitanud põhiõiguse piiramiseks sobiliku põhiseadusliku väärtusena ühiskonna õiglustunnet (RKÜKm 28.04.2004, 3-3-1-69-03, p 29). Mis tahes tunnet on siiski raske pidada põhiseaduslikku järku õigusväärtuseks. Riigikohus on korra lugenud põhiseaduslikuks väärtuseks õiguskorra kaitse (RKÜKo 27.06.2005, 3-4-1-2-05, p 77). Põhiseaduslike väärtuste selline laiendamine on siiski kaheldav, kuna õiguskorra osadeks on peale PS ka seadused, määrused jt alamalseisvad aktid. Kuna viimased peavad olema PS-ga kooskõlas, ei saa nad olla samal ajal põhiseaduslikku järku õigusväärtusteks. Peale selle on Riigikohus võlakriisi ajal ülendanud põhiseaduslikuks väärtuseks ka õigusemõistmise kulutuste kandmisest osavõtu põhimõtte (RKÜKo 29.11.2011, 3-3-1-22-11, p 29.2; 06.03.2012, 3-2-1-67-11, p 25.5; RKPJKo 01.11.2011, 3-4-1-19-11, p 27; 20.06.2012, 3-4-1-10-12, p-d 29, 31). Algselt käsitas RKÜK seda eesmärki põhjendatult üksnes seadusandja poolt valitud eesmärgina § 24 lg 5 lihtsa piiriklausli raames (RKÜKo 12.04.2011, 3-2-1-62-10, p-d 44–45). Ent seejärel ülendas RKPJK selle põhiseaduslikuks väärtuseks ja RKÜK järgnes talle. Sellega on raske nõustuda. Juhul kui Riigikohus soovib sellega kehtestada kirjutamata põhikohustuse, mis asub väljaspool üldist maksu-, lõivu- jm rahalist kohustust (§ 113), tuleb arvestada § 3 lg 1 esimese lausega, mille järgi tohib riigivõimu teostada üksnes PS ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Põhiseaduslike väärtuste tuletamisel põhiseadusest on Riigikohtul teatav mänguruum, kuid mittepõhiõiguslikud väärtused peaksid olema suunatud PS-ga kaitstud üldise huvi tagamisele. Juhul kui Riigikohus tugineb õigusemõistmise kulutuste kandmisest osavõtu põhimõtte tuletamisel vaikimisi §-le 113, tuleb osutada selle sätte pigem formaalsele iseloomule. Nii nagu puhtad pädevussätted (nt § 104 lg 2) ei sobi hästi põhiseaduslikku järku õigusväärtuste põhiseaduslikuks aluseks, ei sobi selleks hästi formaalsed seadusereservatsioonid.

 

9. 

Kui kaitseala määratleb põhiõigusliku abstraktse kaitse eseme, siis edasi on küsimuse all konkreetne ehk definitiivne kaitse. See on küsimus põhiõigusnormi õigusjärelmist, milleks on vabaduspõhiõiguste, võrdsuspõhiõiguste ja kaitsepõhiõiguste puhul kaitseala riive õigustamise vajadus. Et põhiõigusliku kaasuse saatus otsustatakse just põhiõiguse piiride tõmbamisel, on see kõige keerulisem ja enim vaidlusi tekitav valdkond.

Paragrahvi 11 esimese lause kohaselt tohib põhiõigusi piirata ainult kooskõlas PS-ga. Vastavalt sellele sättele peab iga põhiõiguse kaitseala riive olema kooskõlas iga PS normiga. Kui PS-s leidub kas või üksainus norm, millega konkreetne riive on vastuolus, siis on see riive vastuolus kogu PS-ga ja seega keelatud (vt § 11 komm 2).

Eri õigusaktid asuvad õigusnormide hierarhias eri tasanditel ja seetõttu tuleb õigusaktide puhul arvestada akti kohta selles hierarhias. Halduse individuaalakt peab olema kooskõlas seda andma volitanud määruse või seadusega. Määrus peab olema kooskõlas seda andma volitanud seadusega. Kui neist nõuetest ei ole kinni peetud, siis on vastav õigusakt õigusvastane. Iga õigusvastane akt, mis riivab mõne põhiõiguse kaitseala, on PS-ga vastuolus, ilma et selle PS-le vastavust oleks eraldi vaja tuvastada. See on vajalik alles siis, kui põhiõiguse kaitseala riivav halduse individuaalakt on kooskõlas seda andma volitanud määruse või seadusega ning vastav määrus seda andma volitanud seadusega (vt madalama õiguse rakendamise prioriteedi kohta § 3 komm 2.3.2.2). Põhiõiguse kaitseala riive PS-le vastavuse tuvastamine taandub seega üldjuhul kaitseala riivava või riiveks volitava seaduse PS-le vastavuse kontrollile. Teisiti on see kahel juhul. Esiteks võib täitevvõim kohaldada PS-ga kooskõlas olevat seadust nii, et tulemus on PS-ga vastuolus. Säärasel juhul peitub põhiseadusvastasus just rakendusaktis. Teiseks võib põhiõiguse kaitseala riivata kohtuotsus. Säärasel juhul tuleb tuvastada, kas kohtuotsus vastab PS-le.

Põhiõiguse riive põhiseaduspärasuse tuvastamise skeem sõltub põhiõiguse liigist.

 

9.1. 

Vabaduspõhiõiguste puhul on õiguse kaitseala ja selle piiride skeemi tagajärjeks vabadust piirava avaliku võimu tegevuse õigustamise vajadus. Alati, kui riik sekkub üksikisiku vabadussfääri, peab sel riivel olema õigustus. Vabaduspõhiõiguse kaitseala riive õigustuse võib jaotada formaalõiguslikuks ja materiaalõiguslikuks (vt § 11 komm 2.1). Vabaduspõhiõiguse kaitseala riive peab olema nii formaalselt kui ka materiaalselt PS-ga kooskõlas.

 

9.1.1. 

Riive vastab PS-le formaalselt, kui riiklik akt anti välja kõiki üldisi pädevus-, menetlus- ja vorminõudeid järgides. Peale selle peab akt vastama parlamendireservatsiooni (PS § 3 lg 1 esimene lause) ja õigusselguse põhimõtte (PS § 13 lg 2) nõuetele. Formaalse kvalifikatsiooniga piiriklausli korral tuleb lõpuks arvestada ka kvalifikatsioonis ette nähtud erinõuetega (vt § 3 komm 2.3.1.1, § 11 komm 2.1.1 ja § 13 komm 5).

 

9.1.2. 

Materiaalse PS-le vastavuse võib jaotada tinglikult kaheks: kõigepealt peab olema põhiõiguse kaitseala riivel legitiimne eesmärk ning teiseks peab riive olema proportsionaalne. Riive eesmärgi legitiimsus sõltub põhiõigusnormi piiriklauslist. Lihtsa piiriklausliga põhiõigust on lubatud riivata igal eesmärgil, mis ei ole PS-ga otseselt keelatud. Materiaalselt kvalifitseeritud piiriklausliga põhiõigust on üldjuhul lubatud riivata ainult piiriklauslis ette nähtud eesmärkidel. Ainult erandjuhul tohib kvalifitseeritud piiriklausliga põhiõigust riivata mõne muu põhiõiguse või muu põhiseaduslikku järku õigusväärtuse alusel. Ilma piiriklauslita tagatud põhiõigusi tohib piirata, kui selline piirang toetub kolmanda isiku kollideeruvale põhiõigusele või mõnele muule põhiseaduslikku järku õigusväärtusele.

Proportsionaalsuse põhimõte on iga riive põhiseaduspärasuse keskne kriteerium. See tuleneb § 11 teisest lausest, mille kohaselt peavad piirangud olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Põhiõiguste adressaadi põhiõigust riivav abinõu on demokraatlikus ühiskonnas vajalik siis, kui see on püstitatud eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik kitsamas tähenduses ja mõõdukas (vt § 11 komm 3).

 

9.2. 

Võrdsuspõhiõiguse riive põhiseaduspärasuse tingimuste kohta vt § 12 komm 2.2.

 

9.3. 

Kaitsepõhiõiguse riive põhiseaduspärasuse tingimuste kohta vt § 13 komm 3.4.

 

9.4. 

Põhiõiguse korraldusele ja menetlusele riive põhiseaduspärasuse tingimuste kohta vt § 14 komm 3.4.

 

9.5. 

Sotsiaalse põhiõiguse riive põhiseaduspärasuse tingimuste kohta vt § 28 komm 10.6.

Sotsiaalse põhiõiguse puhul on mõeldav, et riigi abi puuduse korral ületab minimaalse PS-ga ettenähtud taseme. Vaidluse ese on sellisel juhul hoopis see, et kaebaja soovib saada sellist abi, mida saab keegi teine. Sellisel juhul tuleb sotsiaalset põhiõigust kohaldada koosmõjus üldise võrdsuspõhiõigusega (vt RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03). Kontrolliskeem vastab sellistel juhtudel võrdsuspõhiõiguse kontrolliskeemile.

 

10. 

Eelneva saab kokku võtta järgmistesse skeemidesse.

 

10.1. 

Vabadus- ehk tõrjepõhiõiguse kontrolliskeem on järgmine:

(põhiseaduskonformne tõlgendamine või asjakohase põhiõiguse leidmine)

(1) põhiõiguse kaitseala riive

(1.1) kaitseala

(1.1.1) esemeline kaitseala

(1.1.2) isikuline kaitseala (§ 9)

(1.2) riive

(2) riive põhiseaduslik õigustamine

(2.1) riive formaalne põhiseaduspärasus

(2.1.1) pädevus, menetlus, vorm (iseäranis § 3 lg 2, § 108 ja § 104 lg 2)

(2.1.2) õigusselguse põhimõte (§ 10 ja § 13 lg 2)

(2.1.3) parlamendireservatsioon (§ 3 lg 1 esimene lause ja § 87 p 6 või § 94 lg 2)

(2.1.4) kvalifitseeritud piiriklauslist tulenevad spetsiaalsed formaalsed riive põhiseaduspärasuse tingimused

(2.2) riive materiaalne põhiseaduspärasus

(2.2.1) seaduse legitiimne eesmärk

(2.2.1.1) piiriklausli puudumisel põhiõigus või mõni muu PS-st tulenev õigusväärtus

(2.2.1.2) kvalifitseeritud piiriklausli puhul:

(2.2.1.2.1) kvalifikatsiooni kataloogis sisalduv eesmärk või

(2.2.1.2.2) põhiõigus või mõni muu PS-st tulenev õigusväärtus (erandjuhul)

(2.2.1.3) lihtsa piiriklausli puhul eesmärk, mida seadusandja silmas pidas

(2.2.2) proportsionaalsuse põhimõte (§ 11 teine lause)

(2.2.2.1) vahendi sobivus

(2.2.2.2) vahendi vajalikkus kitsamas tähenduses

(2.2.2.3) vahendi proportsionaalsus kitsamas tähenduses (mõõdukus): mida intensiivsem on põhiõiguse riive, seda mõjuvamad peavad olema riivet õigustavad põhjused.

 

10.2. 

Võrdsuspõhiõiguse (originaarse tuvastamise) kontrolliskeem on järgmine (vrd Riigikohtu hiljutise praktika kohta § 12 komm 2):

(põhiseaduskonformne tõlgendamine või asjakohase põhiõiguse leidmine)

(1) põhiõiguse kaitseala riive (ebavõrdne kohtlemine)

(1.1) kaitseala

(1.1.1) esemeline kaitseala (vähim ühine soomõiste ehk genus proximum)

(1.1.2) isikuline kaitseala (§ 9)

(1.2) riive (ebavõrdse kohtlemise kirjeldus ehk differentia specifica)

(2) riive põhiseaduslik õigustamine (ebavõrdse kohtlemise põhiseaduspärasus)

(2.1) riive formaalne põhiseaduspärasus (kui ebavõrdse kohtlemisega kaasneb vabaduse riive)

(2.2) riive materiaalne põhiseaduspärasus (mõistlik ja asjakohane ehk mõõdukas põhjus).

 

10.3. 

Kaitsepõhiõiguse kontrolliskeem on järgmine:

(põhiseaduskonformne tõlgendamine või asjakohase põhiõiguse leidmine, st § 13 lg 1 koosmõjus vabaduspõhiõigusega)

(1) põhiõiguse kaitseala riive

(1.1) kaitseala

(1.1.1) esemeline kaitseala (põhiõigusliku kaitse objekt on ohus ja oht ähvardab kolmanda isiku poolt)

(1.1.2) isikuline kaitseala (§ 9)

(1.2) riive (põhiõiguste adressaadi tegevusetus: puudulik kaitse)

(2) riive põhiseaduslik õigustamine (kahe vastassuunalise põhiõiguse kaalumine).

 

10.4. 

Põhiõiguse korraldusele ja menetlusele kontrolliskeem on järgmine:

(põhiseaduskonformne tõlgendamine või asjakohase põhiõiguse leidmine, enamasti § 14)

(1) põhiõiguse kaitseala riive

(1.1) kaitseala

(1.1.1) esemeline kaitseala (korralduse ja menetluse miinimumlävi)

(1.1.2) isikuline kaitseala (§ 9)

(1.2) riive (põhiõiguste adressaadi tegevusetus: puudulik korraldus või menetlus)

(2) riive põhiseaduslik õigustamine (sarnaneb kaalutlusvigade kontrolliga halduskohtu poolt; korralduse ja menetluse miinimumläve tagamata jätmist ei ole võimalik õigustada, sest sellisel juhul on kaalutlus nullile taandatud).

 

10.5. 

Sotsiaalse põhiõiguse kontrolliskeem on järgmine:

(põhiseaduskonformne tõlgendamine või asjakohase põhiõiguse leidmine; õigus elatusmiinimumile tuleneb § 28 lg-st 2)

(1) põhiõiguse kaitseala riive

(1.1) kaitseala

(1.1.1) esemeline kaitseala (elatusmiinimum)

(1.1.2) isikuline kaitseala (§ 9)

(1.2) riive (põhiõiguste adressaadi tegevusetus: piisava abi andmata jätmine)

(2) riive põhiseaduslik õigustamine (sarnaneb kaalutlusvigade kontrolliga halduskohtu poolt; elatusmiinimumi tagamata jätmist ei ole võimalik õigustada, sest sellisel juhul on kaalutlus nullile taandatud).

 

11. 

Kui kõne alla tuleb mitu põhiõigust, siis võib olla vajalik valida eelnevalt välja see põhiõigus, mida kohaldama asutakse (nt RKPJKo 05.03.2001, 3-4-1-2-01, p 14; 18.06.2010, 3-4-1-5-10, p 38). Valiku kriteeriumiks on seejuures riive eesmärk. Ei ole sugugi välistatud, et ühel avaliku võimu meetmel on mitu eesmärki, mistõttu võib ta sellisel juhul riivata mitut põhiõigust (nt RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 27 jj, p 35 jj; RKPJKo 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p 18 jj). Kohaldatava põhiõiguse valikul on soovitatav lähtuda järgmistest reeglitest. Kui kõne alla tuleb nii vabadus- kui võrdsuspõhiõigus, tuleb kohaldada vabaduspõhiõigust enne võrdsuspõhiõigust, kuna vabaduspõhiõigus võimaldab riive täpsemalt määratleda ja tagab parema formaalse kaitse. Kui kõne all on ühte liiki põhiõigused, siis tuleb lähtuda reeglist lex specialis derogat legi generali. See tähendab eelkõige, et eriline vabaduspõhiõigus kuulub kohaldamisele enne § 19 lg 1. Ülejäänud põhiõiguste liikide puhul ei ole üld- ja eripõhiõiguste vahekord Eesti põhiõigusdogmaatikas veel lõpuni selge. Kui kõne alla tuleb mitu erilist vabaduspõhiõigust, millel on eri liiki piiriklauslid, on üldjuhul soovitatav rakendada kõige rangema piiriklausliga põhiõigust (§ 26 ja § 27 lg 1 vahekorra kohta nt RKPJKo 05.03.2001, 3-4-1-2-01, p 14).

 

12. 

Põhiõigussätete tõlgendamisel võib kasutada kõiki tõlgendamismeetodeid või õigemini argumendivorme, mida kasutatakse PS ülejäänud sätete ning seaduste tõlgendamisel. Põhiõiguste üldisuse ja suhtelise ebamäärasuse tõttu omandab nende tõlgendamine aga erilise kaalu (vt tõlgendamise kohta lähemalt PS kommentaari sissejuhatust ja § 152 komm 5.2.2).