Paragrahv 53.

Igaüks on kohustatud säästma elu- ja looduskeskkonda ning hüvitama kahju, mis ta on keskkonnale tekitanud. Hüvitamise korra sätestab seadus.

 

1. 

Paragrahv 53 sätestab isiku kaks põhikohustust, mis on suunatud parema keskkonnaseisundi tagamisele: säästmiskohustus kui kohustus mitte tekitada kahju ja hüvitamiskohustus kui tekitatud kahju heastamisele suunatud kohustus.

Koos §-ga 5 on §-l 53 ka keskkonnaõiguse tagamise funktsioon, pannes riigile kohustuse keskkonnakaitsega seotud küsimuste seadusega reguleerimiseks.

 

2. 

Niisugust sätet varasemates Eesti põhiseadustes ei tuntud. Sarnaseid regulatsioone leidub ka paljude teiste riikide põhiseadustes. Ulatuslikud keskkonnakaitselised kohustused on riigid võtnud endile arvukate rahvusvaheliste lepingutega, mis kohustavad keskkonna kaitseks kohustusi panema ka üksikisikutele. Oluline osa keskkonnaõiguse regulatsioonist tuleneb EL õigusest.

 

3. 

Sättes räägitakse nii „elu- ja looduskeskkonnast” kui ka „keskkonnast”. Terminikasutuse erinevus ei ole õiguslikult oluline. Ka hüvitamiskohustus puudutab kahju, mida tekitatakse elu- ja looduskeskkonnale. Mõistete erinevust saab põhjendada lause keelelise lihtsuse vajadusega. Mida tuleb mõista aga elu- ja looduskeskkonnana, on praktika kujundada. Ilmne on, et looduskeskkonnana saab mõista nii elusat kui eluta loodust, sh vee, välisõhu, pinnase ning taimestiku ja loomastiku elemente. Mõiste piir ei saa aga ulatuda inimese kujundatud tehiskeskkonnani tervikuna: elukeskkond puudutab reaalset ümbrust, kus inimesed elavad ja mida nad pidevalt kasutavad. Ka Põhiseaduse Assamblee aruteludes selgitati, et elukeskkonna all ei peeta silmas sotsiaalset keskkonda. Üldise arvamuse kohaselt hõlmab see mõiste ka inimtegevuse käigus kujundatud loodust, nt linnaparke.

 

4. 

Nii keskkonna säästmise kui keskkonnakahju hüvitamise kohustus §-s 53 on avalik-õiguslikud. Tsiviilvastutus teisele isikule põhjustatud kahju eest, mis kaasneb keskkonnale kahju tekitamisega, on ette nähtud §-s 25. Hüvitis keskkonnale tekitatud kahju eest tuleb sisse nõuda avalik-õiguslikus menetluses. Põhikohustuse täitmist saab nõuda üksnes riik, mitte aga teised üksikisikud. Keskkonnaohu vältimise nõuet, parima võimaliku tehnoloogia kasutamist, oma tegevusega põhjustatava keskkonnahäiringu vähendamise eest hoolitsemist ja muid säästmisabinõusid saab samuti esitada üksnes riik, mitte aga teised isikud. Ka nimetatud meetmete kasutamise nõudmine on võimalik eraõiguslikes suhetes teistel alustel.

 

5. 

Paragrahvis 53 sätestatud põhikohustuste täitmise nõudmine otse PS-le tuginedes ilma seadusandja poolt kohustuse täpsustamiseta on probleemne kohustuse abstraktsuse tõttu. See võib olla võimalik üksnes säästmiskohustuse osas, arvestades hüvitamiskohustuse olemuselt konkreetsemat iseloomu. Tavapärane on siiski ka keskkonnaalaste kohustuste täpsustamine seadusega, nt keskkonnaseadustiku üldosa seaduse 2. ja 3. peatükis, säästva arengu seaduses, aga ka karistusõiguse normides.

 

6. 

Elu- ja looduskeskkonna säästmise kohustus täidab eesmärki ära hoida keskkonnale kahju tekkimist ja sellega ka inimeste elukeskkonna ja -kvaliteedi halvendamist. Põhikohustusena ei ole põhiseaduses keskkonna säästmise kohustust piiratud. Kohustuse sisu ja ulatust saab põhikohustuse täitmise tagamiseks täpsustada. Põhiseaduse sõnastuses on kohustus küll realiseeritav, ent ei anna piisavat tulemuslikkust, kui isikutele ei panda täpsemaid säästmiskohustusi konkreetsetel juhtudel.

 

6.1. 

Selle põhikohustuse adressaadiks on igaüks, st nii füüsilised kui juriidilised isikud. Riigile endale nimetatud kohustus ei laiene, ent see ei tähenda, et riik vabaneks säästmiskohustusest. Riigi selline kohustus tuleneb §-st 5.

 

6.2. 

Säästmiskohustuse ulatus ei saa olla igaühele absoluutne. Kohustuse panemisel tuleb arvestada proportsionaalsuse põhimõtet ja konkreetsetel juhtudel selle mõju üksikisiku teistele põhiõigustele, mida säästmiskohustus võib piirata. Keskkonnahäiringute vältimise meetmeid saab isikult nõuda ulatuses, mida ta on võimeline täitma. Sellise igaühe üldkohustuse piiramine mõistlikkusest lähtudes tuleneb eelkõige asjaolust, et kahju vältimine ja vältimismeetmete rakendamine ei pruugi olla eriteadmisteta isikule jõukohane.

 

6.3. 

Säästmiskohustus ei lõpe, kui keskkonnale juba tekitatakse kahju. Paragrahv 53 nõuab ka sellisel juhul kahju edasise suurenemise vastu abinõude kasutamist.

 

6.4. 

Keskkonnaõiguses tuntud loodusvarade säästliku kasutamise põhimõttele lisaks tuleneb säästmiskohustusest ka vältimispõhimõte, mis nõuab, et ohte keskkonnale tuleb vältida. Inimtegevus ei lähtu keskkonna säästmise põhimõttest, kui sellega mitte üksnes ei kasutata keskkonnaressursse ebaotstarbekalt ja keskkonna kõrgetasemelise kaitse vajadusi mittearvestavalt, vaid ka juhul, kui tegevusega kaasneb oht keskkonnale ülemääraste kahjustuste tekkeks.

 

6.5. 

Ka ettevaatusprintsiibi põhiseaduslik õigustus on seotud säästmiskohustusega. Keskkonna säästmine ei ole võimalik, kui piisavate teadmiste puudumise korral või muul põhjusel ettevaatamatusest keskkonnale kahju tekitatakse. Ettevaatusprintsiibi kohaselt tuleb keskkonnariske kohaste ettevaatusmeetmete abil võimalikult suurel määral vähendada, rakendades selleks eelkõige parimat võimalikku tehnikat ja parimat keskkonnatava. Otsuste tegemisel, mis võivad mõjutada keskkonnaseisundit, tuleb välja selgitada keskkonnamõju, selleks vajadusel asjakohase menetluse läbiviimisega. Isik on kohustatud olema säästmispõhimõtte täitmiseks teadlik tema tegevusega kaasnevatest keskkonnaohtudest.

 

6.6. 

Seadusega on säästmispõhimõtet keskkonnaõiguse alastes seadustes täpsustatud ja konkretiseeritud. Säästva arengu seadus üldisi põhimõtteid sätestava seadusena on vaid üks neist.

Mida ulatuslikumad on võimalikud ohud keskkonnale, seda detailsemalt esitatakse seadusega üksikisikutele kohustused. Isikule pandavate kohustuste ulatus, arvestades nõuet, et selline kohustus peab olema proportsionaalne avaliku huviga ära hoida keskkonnahäiringut, peab sõltuma isiku käitumisest tuleneva võimaliku keskkonnahäiringu ulatusest. Nii on kompleksse saastuse vältimise ja kontrollimise seadusega, mis käsitleb kõige suurema ulatusega keskkonnariskidega tegevusi, nähtud ette säästmiskohustusest tulenevad kohustused kõige ulatuslikumalt ja detailsemalt.

 

7. 

Keskkonnakahju hüvitamise kohustus määrab keskkonnavastutuse põhialused.

 

7.1. 

Keskkonnakahju hüvitamise kohustus ei ole kattuv keskkonnaõiguse põhimõttega „saastaja maksab” (keskkonna kasutamisega seotud kulude kandmise põhimõte). Nimetatud põhimõte ei puuduta üksnes juhtumeid, kus keskkonnakahju on tekitatud, vaid ka säästmiskohustuse täitmisele suunatud kulutuste kandmist. Saastaja-maksab-põhimõttest tulenevalt on lubamatu toetada keskkonnahäiringuid põhjustavat tootmist ja tarbimist. Kõik keskkonnahäiringutega põhjustatud kulutused tuleb kanda keskkonnakasutajal endal. Eelkõige on sellisteks kuludeks parima võimaliku tehnoloogia kasutamise ja võimaliku keskkonnamõju hindamisega seotud kulud. Keskkonnakasutamisega seotud kulutused peavad peegelduma nende toodete ja teenuste hinnas, mis koormavad keskkonda tootmise, tarbimise või elutsükli muus staadiumis.

 

7.2. 

Keskkonnakahju hüvitamine erineb keskkonna säästmisest selle poolest, et keskkonnakahju tekitatakse või on juba tekitatud ning keskkonnas toimunud muutusi tuleb leevendada heastamise või muu hüvitamise teel. Kahju hüvitamise kohustus täidab siiski osaliselt sama eesmärki säästmiskohustusega, sundides isikut hoiduma kahju tekitavast tegevusest kahju hüvitamise kohustuse panemise kaudu. Selle kohustuse eesmärk on aga ka keskkonnale tekitatud kahju kõrvaldamine isiku enda poolt või selleks isikult vahendite saamine, ning seega keskkonna kõrge kaitstuse taseme ja hea keskkonnaseisundi eest hoolitsemine.

 

7.3. 

Kahju hüvitamise kohustuse esmaseks tingimuseks on keskkonnakahju ja selle tekitamine hüvitamiskohustusega isiku poolt. Hüvitamiskohustuse piiritlemisel on üldiselt kohaldatavad § 25 hüvitamiskohustuse tingimused (vt § 25 komm 2). Erandiks on seejuures, et keskkonnakahju tekitamine ei pea toimuma õigusvastaselt, vaid hüvitamisele kuulub seaduses sätestatud korras ka õiguspäraselt keskkonnale tekitatud kahju.

 

7.4. 

Põhikohustusena ei ole põhiseaduses keskkonnakahju hüvitamise kohustust piiratud. Seega saab põhiseaduse alusel nõuda keskkonnakahju hüvitamist igal juhul. Seadustega on kahju hüvitamise kohustust piiratud, nt seatud mõnel juhul eelduseks kahju tekitaja süü. Samuti on piiranguid kehtestatud kahju hüvitamise kohustusele osaliselt, nt heastamismeetmete rakendamise kohustuse kõrval võib isik olla vabastatud kulude kandmise kohustusest.

 

7.5. 

Seadusega on defineeritud keskkonnakahju mõiste, millest lähtudes keskkonnakahju hüvitamise kohustust reguleeritakse (KeVS § 2 lg 1). PS terminitel on autonoomne tähendus, mis võib erineda seadusega määratletust. Põhikohustuse panemisel on põhiseaduse terminitel siiski väike tähtsus. Seadusandja ei saa laiendada kohustuse ulatust seaduses võrreldes põhiseaduses sätestatuga, kui selleks puudub legitiimne eesmärk. Ka juhul, kui § 53 kohustust mõista kitsamalt, on seadusega võimalik muude legitiimsete eesmärkide saavutamiseks panna isikule kohustusi ka muu kahju hüvitamiseks sarnastes valdkondades.

Keskkonnakahju ei pruugi olla PS tähenduses igasugune mõjutus, mis inimtegevusega kaasneb. Lai keskkonnakahju mõiste ei täidaks tingimata eesmärki, mis §-s 53 on väljendatud. PS eesmärk ei ole ära hoida majanduse arengut või pärssida inimtegevust keskkonna muutumatuna püsimiseks. Mis tahes keskkonnakasutus ei paranda, vaid pigem halvendab keskkonnaseisundit. Samas ei ole praktiliselt ega õiguslikult mõeldav kogu inimtegevuse käsitlemine keskkonnakahju tekitamisena. Seetõttu on oluline piiritleda, millisest hetkest alates kahjustatakse keskkonda sellises ulatuses, et on vajalik kahjustuse kõrvaldamine kahju heastamise kaudu.

Keskkonnakahju ei kujuta endast varalist ega mittevaralist kahju (vt ka § 25 komm 2.1.3). Looduskeskkonnal ja loodusobjektidel on lisaks kaubalis-rahalisele väärtusele ka objektiivne, omaniku seisukohast sõltumatu väärtus, mille kahjustamine tuleb hüvitada (RKKKo 16.12.1997, 3-1-1-109-97). Rahaline hüvitis ei suuda ka alati tagada keskkonnale tekitatud kahju heastamist, kui taastamis- ja heastamiskohustusi ei ole võimalik täita. Kahju rahalise hüvitamise määrad ei ole ega ka pea olema seetõttu üheselt seotud keskkonnaseisundi taastamise kuludega, vaid võivad sõltuda ka keskkonna parandamise alternatiivsete võimaluste maksumusest. Tekitatud kahju suuruse kindlaksmääramisel rahas ei ole seetõttu nõutav, et tasutav summa vastaks keskkonnaseisundi taastamise kuludele. Hüvitise suuruse määramisel tuleb aga arvestada proportsionaalsuse põhimõtet. Summade suuruse määramisel tuleb arvestada kohustuse kehtestamise eesmärki ära hoida ja heastada keskkonnale tekkivat kahju. Sellised summad tuleb § 113 kohaselt kindlaks määrata seadusega. Keskkonnatasude suurus ja maksmise kord on sätestatud keskkonnatasude seadusega.

 

7.6. 

Põhikohustuse adressaadiks on igaüks, st nii füüsilised kui juriidilised isikud. Riigile endale nimetatud kohustus ei laiene, ent see ei tähenda, et riik vabaneks alati kahju natuuras hüvitamise või muude heastamismeetmete rakendamisest. Riigi selline kohustus tuleneb §-st 5. Kohustus lasub üldjuhul kahju tekitajal. Et kohustuse eesmärk ei ole kahju tekitaja karistamine, ei ole sellise kohustuse eelduseks siiski alati kahju tekitamine kohustuse adressaadi poolt. Keskkonnakaitselise eesmärgiga ettenähtud loa omaja võib vastutada ka kahju eest, mida ta ise ei ole tekitanud, kuid mille põhjustas tema piisav hooletus tegevuse läbiviimisel ja sellega kolmandate isikute poolt kahju tekitamise võimaluse loomine. Sellise riskivastutuse kohaldamise eelduseks peaks olema kahju tegeliku põhjustaja tuvastamata jätmine või tema poolt kahju hüvitamise välistatus.

 

7.7. 

Hüvitise mõiste §-s 53 sisaldab endas nii hüvitist natuuras kui rahalist hüvitist. Millist nimetatutest tekitatud keskkonnakahju hüvitamiseks valida, on seadusandja või tema volitusel täidesaatva riigivõimu otsustada. Arvestades kohustuse eesmärki, tuleb eelistada hüvitamist natuuras (vrd KeVS § 19). Õiguspäraselt keskkonnakahju tekitamine on seejuures erandiks. Sellisel juhul ei ole keskkonnakahju võimalik vältida ning selle talumist õigustab muu oluline avalik huvi. Keskkonnale tekitatud kahju tuleb sellisel juhul hüvitada kas asendusmeetmete rakendamise teel (nt metsaraie puhul uute puude istutamise läbi samale alale või mujale) või rahaliselt, et võimaldada keskkonnakaitse abinõude kasutamist tekitatud kahju korvamiseks muul viisil (vt keskkonnatasude seaduse § 4). Neid abinõusid võib kombineerida. Õigusvastase kahju tekitamise korral tuleb eelistada kahjustatud keskkonna taastamist, mis on võimalik maastiku, veekogu, põhjavee või pinnase kahjustamise korral. Välisõhu kaitse puhul isikule natuuras hüvitamise kohustuse panemine ei ole praktikas võimalik ning sellisel juhul tuleb eelistada rahalist hüvitist. Taastamiskohustuse täitmist ei saa nõuda, kui see on ebaproportsionaalne meede, nt isikule üle jõu käiv või ebamõistlikult kulukas võrreldes tekitatud kahjuga. Sellisel juhul tuleb valida kahju rahalise hüvitamise meede.

 

7.8. 

Keskkonnale õiguspäraselt tekkiva kahju hüvitamine toimub keskkonnatasude seaduse alusel. Õigusvastaselt tekitatud kahju hüvitamise korda reguleerib üldiselt KeVS, kuid hüvitamiskohustused on osaliselt (enamasti rahalise hüvitise määramise osas) sätestatud ka teiste keskkonnaõiguse alaste seadustega, nt metsaseaduse, jäätmeseaduse, kalapüügiseaduse, veeseaduse, looduskaitseseaduse, jahiseaduse ja maapõueseadusega. Naftareostusest põhjustatud kahju korral kehtiva tsiviilvastutuse 1992. aasta rahvusvahelise konventsiooni, naftareostusest põhjustatud kahju kompenseerimise rahvusvahelise fondi asutamise 1992. aasta konventsiooni ja punkrikütusereostusest põhjustatud kahju eest kantava tsiviilvastutuse 2001. aasta rahvusvahelise konventsiooniga on ette nähtud kahju hüvitamine naftareostuse korral.

 

8. 

Õigus puhtale keskkonnale ei ole §-s 53 otsesõnu märgitud ning selle sätestamist ei seadnud eesmärgiks ka Põhiseaduse Assamblee. Riigikohus selgitas, et kehtivast õigusest ja Riigikohtu praktikast ei saa järeldada, et iseseisvalt kaitstavaks subjektiivseks õiguseks on õigus puhtale keskkonnale. Isiku emotsionaalsetele, majanduslikele, kultuurilistele vajadustele ning elukeskkonna kvaliteedinõuetele vastav looduskeskkond on igaühe jaoks oluline väärtus. Sellist väärtust kaitseb õigus täna mitmel viisil, näiteks looduslike liikide ja loodusalade kaitse korraldamise ja inimtegevusest lähtuvate keskkonnamõjude õigusliku piiramise teel, samuti vastutusmehhanismide loomise kaudu. Isik saab seaduses sätestatud viisil ja ulatuses osaleda keskkonda mõjutavate otsustuste ettevalmistamisel, samuti vaidlustada keskkonda mõjutavaid otsuseid ja toiminguid. Õigus puhtale looduskeskkonnale saab iseseisva subjektiivse õigusena kujuneda siis, kui õiguslikult on fikseeritavad sellist keskkonda iseloomustavad näitajad ja igaühe talumiskohustus keskkonnamõjurite suhtes. Praegu on sellised õiguslikud kriteeriumid ilmselgelt ebapiisavad kaitstava õiguse määratlemiseks. Eelnev ei tähenda, et isikul puuduks õiguslik võimalus kaitsta end tegevuse eest, millega õigusvastaselt mõjutatakse looduskeskkonda ning seeläbi kahjustatakse isiku tervist ja tema varalisi õigusi (RKHKm 18.06.2010, 3-3-1-101-09, p-d 12, 13).

 

8.1. 

Riigikohtu nimetatud seisukoht esitati vastuseks vahepeal kujunenud tõlgendusele (TlnRnKm 13.08.2007, 3-07-102; TlnRnKo 18.03.2008, 3-06-1136; TlnRnKo 26.06.2008, 3-06-188; Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse eelnõu (Riigikogu XI koosseis, 799 SE)), mille kohaselt § 53 kaitseb koostoimes §-ga 5 igaühe subjektiivset õigust nõuda riigilt elu- ja looduskeskkonna säilitamist. Keskkonnateabe kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni preambuli seitsmendas lauses nimetatakse „iga inimese õigust elada keskkonnas, mis vastab tema tervise ja heaolu vajadustele”. Konventsioon sätestab üksnes menetluslikud õigused ega määratle „tervise ja heaolu vajadustele vastavat keskkonda”. Ka EL õiguses pole otsesõnu keskkonnapõhiõigust sätestatud, ent Euroopa Kohus on otsemõju doktriini kujundanud selliselt, et direktiivides sätestatud keskkonnaelementide kvaliteedinõuetest tuleneb subjektiivne õigus nõuda nendest kinni pidamist (vt Euroopa Kohtu 28.02.1991 otsus asjas nr C-131/88: EL Komisjon vs. Saksamaa ja 30.05.1991 otsus asjas nr C-361/88: EL Komisjon vs. Saksamaa).

 

8.2. 

Seetõttu saab isiku subjektiivne õigus keskkonnaseisundi säilitamisele, keskkonnaohtude ärahoidmisele ja elukeskkonna hea kvaliteedi tagamisele tuleneda kas teistest põhiõigustest või olla kaitstav menetluslike õiguste kaudu. Esimest võimalust iseloomustab nt EÕIK art 8 alane EIK kohtupraktika kohtuasjades Lopez Ostra vs. Hispaania, Hatton jt vs. Ühendkuningriik, Powell ja Rayner vs. Ühendkuningriik, Kyrtatos vs. Kreeka, Taşkin jt vs. Türgi, Fadeyeva vs. Venemaa, Ledyayeva, Dobrokhotova, Zolotareva ja Romashina vs. Venemaa, Giacomelli vs. Itaalia, Dubetska jt vs. Ukraina, Sarno jt vs. Itaalia (vt ka § 33 komm-d 5 ja 15.3) ja EIÕK art-te 2, 8 ja esimese protokolli art 1 kohane praktika kohtuasjas Kolyadenko jt vs. Venemaa, aga ka Riigikohtu praktika (RKHKo 28.03.2012, 3-3-1-4-12). Valdavalt on Riigikohus pidanud keskkonnaalaseid huve kaitstavaks menetluslike õiguste kaudu, sh keskkonnamõju läbi puudutatud isiku kaebeõiguse lubamise (nt RKHKo 19.03.2012, 3-3-1-87-11, p 17 edasiste viidetega), §-s 44 sätestatud õiguse saada teavet keskkonnaseisundi kohta ja §-s 13 sätestatud õiguse menetlusele. Menetluslikud õigused on sätestatud ka keskkonnateabe kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioonis.

 

8.3. 

Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 23 sätestab igaühe õiguse tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale, millega tal on oluline puutumus. Oluline puutumus on isikul, kes viibib tihti mõjutatud keskkonnas, kasutab sageli mõjutatud loodusvara või kellel on muul põhjusel eriline seos mõjutatud keskkonnaga. Selline õigus ei ole Riigikohtu ülalselgitatud praktika valguses käsitletav põhiseadusest tuleneva õigusena, küll aga muu hulgas § 53 eesmärgist välja kasvanud.