Paragrahv 51.

Igaühel on õigus pöörduda riigiasutuste, kohalike omavalitsuste ja nende ametiisikute poole eesti keeles ja saada eestikeelseid vastuseid.

Paikkondades, kus vähemalt pooled püsielanikest on vähemusrahvusest, on igaühel õigus saada riigiasutustelt ja kohalikelt omavalitsustelt ning nende ametiisikutelt vastuseid ka selle vähemusrahvuse keeles.

 

1. 

Paragrahv 51 kaitseb igaühe õigust ametlikule suhtlusele eesti keeles. Samas on teise lõike abil kaitstud vähemusrahvuste õigused. Paragrahvi 51 lg 1 kaitseb õigust pöörduda teatud keeles, mitte õigust pöörduda ning saada vastuseid iseenesest, viimati nimetatud õigused on sätestatud nt PS §-des 44 ja 46.

 

2. 

EIÕK-st ei tulene n-ö keelelist vabadust, st jättes kõrvale EIÕK art 5 lg 2 ning art 6 lg 3 p-d a ja e, ei näe konventsioon per se ette õigust kasutada teatud kindlat keelt suhtluses ametivõimudega või õigust saada pöörduja soovitud keeles vastust. Küsimus keelest võib tõusetuda siiski koostoimes mõne muu EIÕK artikliga. Teisisõnu, eeldades, et muud konventsioonis sätestatud õigused on tagatud, on riigil ulatuslik õigus reguleerida ametliku keele kasutamist ametlikes dokumentides. (EIKo Bulgakov vs. Ukraina, 11.09.2007, p 43.)

Ka ENRKR ei näe ette üldist õigust kasutada vähemusrahvuse keelt suhtluses ametivõimudega. Konventsiooni art 10 lg 1 sätestab vähemusrahvusesse kuuluva isiku õiguse vabalt ja ilma vahelesegamiseta kasutada oma vähemuse keelt era- ja avalikus elus. Viimati öeldu tähendab raamkonventsiooni seletuskirja järgi üksnes avalikku kohta, mitte aga suhtlust riigiga. Avaliku võimuga suhtlus on kaetud ENRKR art 10 lg-ga 2, mis sarnaneb kommenteeritava PS paragrahvi lõikega 2, sätestades: „Piirkondades, kus vähemusrahvusesse kuuluvad isikud on traditsiooniliselt asunud või kus nende arv on suur, püüavad pooled, kui need isikud seda taotlevad ja kui taotlus vastab tegelikele vajadustele, võimaluste piires kindlustada tingimused, mis võimaldaksid nendel isikutel ja haldusasutustel suhelda vähemuse keeles.” Kõnealune norm ei ole otsekohaldatav, st eeldab konventsiooniga ühinenud riigi poolt täiendavate meetmete (õigusaktide) vastuvõtmist. Ka ei anna raamkonventsioon vastust küsimusele, kuidas sisustada näiteks mõisteid „vähemusrahvus”, „piirkond” jne.

 

3. 

Varasemad põhiseadused nägid ette kehtiva PS §-dega 51 ja 52 võrreldes analoogsed õigused.

 

4. 

PS § 51 lg-s 1 määratletud põhiõigus eestikeelsele suhtlusele ametivõimudega on igaühel. Riigikohus on asunud seisukohale, et PS § 51 lg-ga 2 tagatud põhiõigus kasutada vähemusrahvuse keelt on olemuslikult seotud üksnes füüsilise isikuga ning selle õiguse laiendamine juriidilistele isikutele ei ole kooskõlas nimetatud põhiõiguse olemusega. Seadusandja võib vähemusrahvuse keele kasutamise õiguse juriidilisele isikule siiski anda eriseadusega (RKHKo 16.06.2005, 3-3-1-29-05). Iseenesest võib nõustuda, et PS § 51 lg-s 2 sätestatud põhiõiguse tekkimise eeldus (s.o kas pooled püsielanikest on vähemusrahvusest) selgitatakse välja füüsiliste isikute kaudu. Selle eelduse täitmise korral võiks kõnealune põhiõigus vähemusrahvuse keeles suhtlusele laieneda aga ka juriidilistele isikutele. Sellist seisukohta toetaks esiteks põhiõiguste kaitseala lai käsitlus ning teiseks asjaolu, et see ei ole vastuolus juriidilise isiku olemusega. Lisaks, praktikas võib enamik pöördumisi (eriti MSVS ja AvTS alusel) esitada füüsiline isik oma nimel ega vaja ilmtingimata alati juriidilise isiku nimel pöördumist (erandiks siiski nt haldusmenetlus jms). Seega oleks keelepiirang juriidilisele isikule hõlpsasti välditav.

 

5. 

Erinevalt PS § 52 lg-st 1 ei kasuta kommenteeritav säte asjaajamise mõistet. Sisuliselt normeerib PS § 51 siiski riigi ja kohalike omavalitsuste välist asjaajamist. Seejuures on hõlmatud mis tahes suhtlus avaliku võimuga, s.o teabenõuded, märgukirjad, selgitustaotlused, taotlused ja avaldused haldusmenetluses jne.

 

6. 

PS preambuli järgi peab riik tagama eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimise läbi aegade. Eesti keel on eesti rahvuse ja kultuuri olemuslik komponent, ilma milleta pole eesti rahvuse ja kultuuri säilimine võimalik (RKPJKo 04.11.1998, 3-4-1-7-98, p III). Eesti keel on riigikeel (PS § 6) ning riigiasutuste ja kohalike omavalitsuste asjaajamiskeel on eesti keel (PS § 52 lg 1). Kui eeltoodud PS normid kajastavad eesti keele kaitset ja kasutust kui ajalooliselt kujunenud üldistes huvides olevat põhiseaduslikku eesmärki (RKPJKo 05.02.1998, 3-4-1-1-98, p II), siis PS § 51 lg 1 näeb ette põhiõiguse – igaühel on õigus pöörduda riigiasutuste, kohalike omavalitsuste ja nende ametiisikute poole eesti keeles ja saada eestikeelseid vastuseid. Tegemist on õigusega, mistõttu ei ole välistatud võõrkeelsed pöördumised ja vastused vabatahtlikkuse alusel (vt KeeleS § 12).

 

7. 

PS § 51 lg-s 2 sätestatud vähemusrahvuste õigus saada vastuseid vähemusrahvuse keeles tähendab, et vastavas paikkonnas asuvad riigiasutused ja kohalikud omavalitsused peavad tagama vastuste saamise vähemusrahvuse keeles. Ebaselge on, kas kommenteeritavale normile laieneb järgmises paragrahvis, s.o PS § 52 lg-s 3 sätestatud seadusereservatsioon, mille järgi mh vähemusrahvuse keele kasutamise riigiasutuses ning kohtu- ja kohtueelses menetluses sätestab seadus. Arvestades seda, et PS § 51 lg 2 reguleerib välist asjaajamist, olles seega seotud PS §-ga 52, ning mitmete normis kasutatud mõistete täpsustamisvajadust, tuleb sellele küsimusele vastata ilmselt jaatavalt. Nimelt omavad sätte sisustamisel tähendust kolm mõistet: paikkond, püsielanik ja vähemusrahvus, kuid põhiseadus nende sisu otseselt ei ava. Küll kasutab mõisteid „paikkond” ja „püsielanik” lisaks ka PS § 52 lg 2 (PS § 156 lg 2 kasutab seoses hääleõigusega formuleeringut „selle omavalitsuse maa-alal püsivalt elavad isikud”) ning mõistet „vähemusrahvus” PS § 37 lg 4 ls 2, § 50, § 52 lg 3 ja § 104 lg 2 p 10.

 

7.1. 

Vaieldav on, kas mõistet „vähemusrahvus” saab ja tuleb seadusandjal sisustada sarnaselt PS §-ga 50. Kui nimetatud norm on üksnes kollektiivse iseloomuga, siis PS § 51 lg 2 tagab üksikisikule õiguse, mis võib eeldada kõrgemat kaitsetaset. Arvestades siiski süstemaatilist tõlgendust (s.o PS §-de 50-52 üksteisele järgnevat asukohta), võib seadusandja anda mõistele „vähemusrahvus” kõigil PS §-de 50–52 kohaldamisjuhtudel sarnase sisu. Eeltoodu ei välista siiski seda, et seadusega võib üksikisikule näha ette enam õigusi. Teisisõnu, näiteks kui vähemusrahvuse kultuuriautonoomia moodustamisel on seadusandja vähemusrahvusesse kuulumise sidunud Eesti kodakondsusega, siis õigus vähemusrahvuse keele kasutamisele võib, aga ei pea sõltuma Eesti kodakondsuse omamisest.

 

7.2. 

Põhiseadust ettevalmistavatest Põhiseaduse Assamblee materjalidest selgitusi, miks PS-s eristatakse mõisteid „paikkond” ja „kohalik omavalitsus”, paraku ei leia. Niinimetatud Adamsi eelnõus oligi otseselt kasutatud kohaliku omavalitsuse mõistet (§ 24); nn Raidla eelnõu kasutas aga paikkonna mõistet (§ 47). (Vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee. Koguteos. Tallinn 1997, lk 137, 173, 426, 1145, 1172.) Ühest küljest võib väita, et kuna PS eristab nimetatud mõisteid, siis ei tohiks ka seadusandja neid samastada. KeeleS §-s 9 on seadusandja seda siiski teinud ning PS § 51 lg-s 2 sätestatud õiguse (ja ka PS § 52 lg 2) sisustanud kohaliku omavalitsuse kaudu. Arvestades omavalitsuste väiksust ja seega eelduslikult seal elava kogukonna homogeensust, on selline lähenemine põhjendatud ega tohiks seada vähemusrahvusi ebasoodsasse olukorda. Paikkonna ja kohaliku omavalitsuse range eristamine võib muuta ka eri keelte kasutuse korraldamise ühe ja sama kohaliku omavalitsuse piirides praktikas vägagi keerukaks ning oleks inimesele ebaselge (nt sama valla ühes külas saab kasutada vähemusrahvuse keelt, teises külas või valla keskuses aga mitte). Tuleb siiski lisada, et olukorra muutudes (nt haldusreformi tulemusel omavalitsuste arvu olulisel muutumisel) võib seadusandjal tekkida kohustus anda „paikkonna” mõistele uus sisu, tagamaks KeeleS kooskõla põhiseadusega. Seejuures administratiivsed raskused keelekasutuse korraldamisel ei või omada määravat rolli.

 

7.3. 

KeeleS § 9 lg-d 2 ja 3 määratlevad püsielaniku rahvastikuregistrijärgse elukoha kaudu aasta 1. jaanuari seisuga. Arvestades asjaolu, et rahvastikuregistri seadus lähtub eeldusest, et registrisse peaks üldjuhul olema kantud selle elukoha aadress, mida inimene kasutab püsivalt elamiseks, ning et tegu on riigi põhiregistriga, on taoline lähenemine mõiste „püsielanik” sisustamisel põhjendatud.

 

8. 

Kuigi PS 51 lg-s 2 mainitakse üksnes vastuste saamise õigust, on loogiline, et hõlmatud on ka vähemusrahvuse keeles pöördumise õigus, sest üldjuhul on muus keeles vastamine ametiasutuse jaoks koormavam kui saadud dokumendist arusaamine. Kehtiva KeeleS § 9 lg 1 lähtub põhimõttest, et vähemusrahvuse keeles antakse vastus eestikeelse vastuse kõrval, st vastus tuleb koostada kahes keeles. Arvestades asjaolu, et avalik võim peab tagama ka kolmandate isikute kaitse (vt ka PS § 44, § 51 lg 1), on kakskeelsuse nõue põhjendatud.