Paragrahv 49.

Igaühel on õigus säilitada oma rahvuskuuluvus.

 

1. 

Paragrahvis 49 sätestatud põhiõigus on igal füüsilisel isikul sõltumata tema rahvusest või kodakondsusest, kuigi suurema tähtsusega on õigus säilitada rahvuskuuluvus vähemuste põhiõigusena. Tegemist on üldise õigusega rahvuslikule identiteedile. Kõnealuse põhiõiguse lisamine põhiseadusesse on kantud arusaamast, et rahvuslik mitmekesisus ei ole mitte ühiskonna lõhestamise või polariseerimise, vaid rikastumise allikas.

 

2. 

Vähemuste õigus identiteedi säilitamisele on sätestatud mitmes rahvusvahelises konventsioonis, nt ÜRO kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti art-s 27, ENRKR-s ning rahvusvahelises konventsioonis rassilise diskrimineerimise kõigi vormide kaotamise kohta. Eesti ei ole liitunud Euroopa regionaalsete ja vähemusrahvuste keele hartaga, mis sätestab keelealaseid õigusi. EIÕK otseselt vastavat õigust ei sisalda, kuid konventsioonis sisalduvad õigused kaitsevad vähemuste õigusi ja õigust rahvuskuuluvusele kaudselt (nt usu-, ühinemis-, sõnavabadus jne). EL põhiõiguste harta jaotises „Võrdsus” sisalduv art 22 sätestab üldiselt, et EL austab kultuurilist, usulist ja keelelist mitmekesisust (asjakohaseid norme sisaldub ka EL toimimise lepingu art-tes 17 ja 167 ning EL lepingu art 3 lg-s 3).

 

3. 

Varasemad Eesti põhiseadused sätestasid kehtiva PS §-ga 49 analoogse õiguse, nähes ette lisaks siiski seadusereservatsiooni. Seadusereservatsiooni sisaldas ka põhiseaduse eelnõu kõnealune norm, kuid jäeti hilisemas diskussioonis Põhiseaduse Assamblees välja (L. Hänni. Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 581).

 

4. 

PS § 49 kohaselt on õigus rahvuskuuluvuse säilitamisele igaühel. Seega on PS-s sätestatud õigused laiemad kui ENRKR-s, kus õigus rahvuskuuluvusele on tagatud vaid kitsalt defineeritud vähemusrahvustele (vt § 50 komm).

Muust rahvusest inimeste kui eestlaste osakaal Eesti rahvastikus on märkimisväärne – seisuga 31.12.2011 läbi viidud rahvaloenduse andmete järgi oli muust rahvusest kui eestlane 31, 3% rahvastikust. Eestis elavate inimeste rahvuse kohta kogub andmeid Statistikaamet ning sellekohane küsimus on olnud lisatud ka rahvaloenduse küsimustikku.

 

5. 

Rahvuskuuluvus tähendab PS-s rahvuslikku identiteeti. Õigus säilitada rahvuskuuluvus tähendab seega õigust säilitada oma rahvuslik identiteet. Tegemist on ühega kolmest põhilisest vähemuste õigusest lisaks üldisele õigusele mitte olla allutatud genotsiidile ning õigusele võrdsele kohtlemisele (vt § 12 komm). Õigus säilitada oma rahvuskuuluvus tähendab õigust käituda nii, nagu rahvuslikud tavad ette näevad. Tegemist ei ole pelgalt formaalse õigusega nimetada ennast mingi rahvuse hulka kuuluvaks, garanteeritud peab olema õigus elada vastavalt rahvuskuuluvusele. Seega ei ole keelatud mitte üksnes assimileerimine, vaid riik ei tohi ka keelata elada vastavalt oma rahvuskuuluvusele.

 

5.1. 

Põhilised õigused, mis tulenevad õigusest identiteedile, seonduvad keele, religiooni, kultuuri ja traditsioonide järgimisega. Sellest tulenevalt tagab PS lisaks §-s 49 sätestatud üldisele õigusele rida konkreetseid õigusi eri valdkondades, sh vähemusrahvustele. Tuleb siiski silmas pidada, et erinormid on kitsama kohaldamisalaga ega pruugi välistada vajadust tugineda PS §-le 49 kui üldnormile. Näiteks PS § 37 lg 4 sätestab õiguse valida vähemus­rahvuse koolis õppekeelt. Paragrahvid 50–52 sätestavad vähemusrahvuste kultuurautonoomiaga seonduva ning vähemusrahvuse keele kasutamise tingimused. Et spetsiifilised õigused on sätestatud üldjuhul vähemusrahvusest isikutele ehk ainult Eesti kodanikele (vt § 50 komm), siis ei oma need automaatselt prioriteeti §-s 49 sätestatud üldnormi ees, mis on kohaldatav kõigi vähemuste suhtes. Lisaks ei garanteeri § 37 vähemus­rahvuse keeles tasuta hariduse andmist riigi poolt. See õigus võib siiski tuleneda koostoimest PS §-ga 49, sest rahvuskuuluvuse säilitamise nõue võib sõltuvalt asjaoludest hõlmata riigi kohustust tagada emakeelne haridus.

 

5.2. 

Rahvuskuuluvuse säilimine ei ole võimalik, kui selle rahvuse keelt ei ole võimalik praktikas üldse kasutada või kui keele eksistents iseenesest ohtu seatakse (viimane küsimus tekib näiteks liivlaste ning Võru murde kasutajate puhul). Seetõttu on vaja kaitsta vähemuste keelt. Keelelisi õigusi kaitsevad eelnimetatud PS §-d 51–52 ja § 37 lg 4, samuti PS § 21 lg 1, nähes ette isikule arusaadavas keeles vabaduse võtmise põhjuse teatamise ning tema õiguste tutvustamise, ning sõnavabadus (vt § 45 komm), mis tagab igaühe õiguse ennast enda poolt valitud keeles väljendada. Lisaks on keelelised õigused kaitstud § 12 abil, mis tagab õiguse võrdsele kohtlemisele, sõltumata kasutatavast keelest (vt § 12 komm). Kuigi PS § 12 otseselt keelt ei nimeta, on keel üks normis kasutatud formuleeringu „muudest asjaoludest”, mille alusel on diskrimineerimine keelatud. Otsene viide keelele kui asjaolule, mille alusel diskrimineerimine on keelatud, sisaldub inimõiguste ülddeklaratsiooni art-s 2, ÜRO kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti art-s 2, EIÕK art-s 14 ning EL põhiõiguste harta art 21 lg-s 1.

 

5.3. 

Vähemuste keelelised õigused ei ole siiski absoluutsed juba seetõttu, et ühiskond vajab normaalseks toimimiseks ühiskonnaliikmete vahelist suhtlust ning see on võimalik vaid juhul, kui need ühiskonnaliikmed valdavad ühist keelt. Eesti riigikeel on eesti keel (§ 6); lisaks tuleb arvestada preambuli nõudmisega, mille kohaselt peab riik tagama eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimise läbi aegade. Näiteks on teadete ja kuulutuste keelt lubatud reguleerida nii, et lisaks muukeelsele tekstile peab olema lisatud ka riigikeelne tekst (ÜRO Inimõiguste Komitee otsus asjas Ballantyne, Davidson ja McIntyre vs. Kanada, 1989). Teatav eesti keele ja kultuuri esiletõstmine on PS kohaselt õigustatud. Need piirangud ei tohi olla ülemäärased.

 

5.4. 

Kui rahvuslik identiteet põhineb religioonil, siis on nõutav, et selle rahvuse esindajatele oleks tagatud religioonivabadus (vt § 40 komm).

 

6. 

ENRKR art 5 lg 2 kohaselt ei tähenda assimileerimise keeld seda, et riik ei tohiks rakendada meetmeid vähemuste integreerimiseks ühiskonda. Kuigi assimileerimise ja integreerimise piir on tihti hägune, on ühiskonnas vähemalt teatud sotsiaalse ühtsuse saavutamine vajalik.

 

7. 

Selle üle, kuivõrd peab riik vähemuste huve positiivsete meetmete abil edendama, on rahvusvahelises õiguses laialdaselt diskuteeritud. ÜRO Inimõiguste Komitee tõlgenduse kohaselt on riigil sellised kohustused tulenevalt ÜRO kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti art-st 27.

Ka EIK on korduvalt pidanud tegelema küsimusega, kuivõrd peab avalik võim „tulema isikule vastu” võttes positiivseid meetmeid või mitte sekkudes vabadusse, et ta saaks järgida oma rahvuse ja/või sellest tulenevate usu, keele või hariduse tavasid. Nii näiteks on analüüsitud küsimust, kas isik võib kasutada ametlikes dokumentides rahvusele omast nimekuju (EIKo Bulgakov vs. Ukraina, 11.09.2007) või nimekuju, mis rahvusest tulenevalt peegeldab nais- või meessoo vormi (EIKo Mentzen alias Mencena vs. Läti, 7.12.2004, Kuharec alias Kuhareca vs. Läti, 7.12.2004), kanda peakatet isikut tõendava dokumendi fotol (vrd EIKo Mann Singh vs. Prantsusmaa, 13.11.2008 ja ÜRO Inimõiguste Komitee otsus Ranjit Singh vs. Prantsusmaa, 27.09.2011) jms. Väärib märkimist, et usuvabadusega seoses on EIK viimasel ajal kasutanud „mõistliku kohandumise” kriteeriumi, st riigil lasub positiivne tegutsemiskohustus isiku usuvabaduse tagamisel, kui selline kohustus ei too kaasa ebakohaseid raskuseid, s.o ebaproportsionaalseid kulusid ja takistusi avaliku võimu funktsioneerimisele, vrd nt EIKo-d Jakόbski vs. Poola, 7.12.2010 (usulistest veendumustest tulenev taimetoit vanglas) ja Francesco Sessa vs. Itaalia, 3.04.2012 ( kohtuistungi edasi lükkamata jätmine advokaadi taotlusel, kes ei saanud istungil osaleda usuliste veendumuste tõttu). Ilmselt oleks kõnealune kriteerium kasutatav ka teiste rahvusliku identiteedi piirangute lubatavuse ja positiivsete edendamiskohustuste analüüsimisel.

Riigi üheks kohustuseks vähemuste kaitsmisel on ka karistada rahvusest ajendatud nn vihakuritegude eest (vt KarS § 151).

 

8. 

PS-s puudub selgesõnaline riigi kohustus toetada vähemuste erilist identiteeti. Vastupidi, PS kohaselt on eelistatud eesti rahvus, keel ja kultuur. Teiselt poolt on ühiskondlikud mõjud ning surve vähemuste identiteedile tugev – eestlased on ühiskonnas selgelt domineerivas positsioonis. Tuleb arvestada, et üldjuhul ei ole vähemused eestlastega võrdses olukorras ning riigil on vähemalt teatud kohustus tagada võrdsed võimalused kõigile ühiskonnaliikmetele. Seetõttu on riigil tulenevalt PS §-dest 13 ja 14 kohustus toetada vähemusi, et nad ei kannataks oma staatuse pärast, vaid saaks oma rahvuskuuluvust täisväärtuslikult kasutada. Riigil tuleb leida kohane tasakaal ühelt poolt eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimise kui avaliku huvi ning teiselt poolt vähemuste õiguste vahel.

 

9. 

Riigi erilised kohustused seonduvad kindlasti vähemusrahvustega, kes on üks osa Eestis elavatest vähemustest (vt § 50 komm). Põhilised sellekohased vähemusrahvuste õigused tagab ENRKR. Selle preambuli kohaselt ei ole ühiskonnal mitte ainult kohustust respekteerida vähemusrahvuse hulka kuuluvate isikute identiteeti, vaid ka kohustus luua sobivad tingimused, et vähemustel oleks võimalik oma identiteeti väljendada, säilitada ja arendada.