Paragrahv 48.

Igaühel on õigus koonduda mittetulundusühingutesse ja -liitudesse. Erakondadesse võivad kuuluda ainult Eesti kodanikud.

Relvi valdavate, samuti sõjaväeliselt korraldatud või sõjalisi harjutusi harrastavate ühingute ja liitude loomiseks on nõutav eelnev luba, mille andmise tingimused ja korra sätestab seadus.

Keelatud on ühingud, liidud ja erakonnad, kelle eesmärgid või tegevus on suunatud Eesti põhiseadusliku korra vägivaldsele muutmisele või on muul viisil vastuolus kriminaalvastutust sätestava seadusega.

Ainult kohus võib õiguserikkumise eest ühingu, liidu või erakonna tegevuse lõpetada või peatada, samuti teda trahvida.

 

1. 

Paragrahv 48 kehtestab §-s 47 sätestatud kogunemisvabadusega seonduva ühinemisvabaduse. Ühinemisvabadus kasvas ajalooliselt välja kogunemisvabadusest, esimest korda nimetati seda eraldi alles Belgia 1831. aasta põhiseaduses. Ühinemisvabadus on sätestatud ka EIÕK art-s 11 ja inimõiguste ülddeklaratsiooni art-s 20. Eesti 1920. aasta PS § 18 lg 2 ja 1937. aasta PS § 18 tagasid ühinemisvabaduse seaduse kvalifitseeritud reservatsiooniga. Põhiseaduse Assamblee kujundas sätte enam J. Raidla juhitud töörühma tekstist (§ 33) lähtudes, sest J. Adamsi töögrupi eelnõu § 18 sõnastus oli arhailisem. Piirangute üldise ulatuse sätestamisel lähtuti siiski J. Adamsi töörühma poolt esitatust. Assamblee pööras paragrahvile palju tähelepanu, eelkõige erakondadesse kuulumise õigust puudutavas osas.

 

2. 

Ühinemisvabaduse eesmärk on anda üksikisikule võimalus oma huvide kaitseks või paremaks teostamiseks ühineda teistega, moodustades ühingu, mis seisab või tegutseb nende kõigi eest, samuti tagada õigus loodud ühinguga liituda või ühingu tegevuses muul viisil osaleda. Paragrahv 48 kaitseb erinevalt §-st 31 ühinemist mittetulunduslikel eesmärkidel. Ühinemine on kaitstud juhul, kui liikmetel on ühine huvi püsivamalt ühe eesmärgi nimel tegutseda, sest PS käsitab ühingut püsiva organisatsioonina. Selles osas eristub ühinemisvabadus kogunemisvabadusest, kuigi ka ühingu eesmärgid ei pea olema alalise iseloomuga. Kommenteeritava paragrahviga on kaitstud vabasektor e ühiskonna see osa, mis ei kuulu ei avalikku ega ärisektorisse, hõlmates mittetulundusühinguid, seltsinguid ja muid eraalgatusel põhinevaid ühendusi, v.a sihtasutusi. Vaba- ehk kolmandale sektorile lähedane mõiste on kodanikuühiskond, tõhus vabasektor on tugeva kodanikuühiskonna ja seeläbi nüüdisaegse demokraatliku ühiskonnakorralduse eeldusi.

 

3. 

Kommenteeritav paragrahv kaitseb ühingu asutamise ja tegutsemise vabadust. Ühinemisvabadust on võimalik piirata kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega (§ 11), st piirangud on lubatud vaid siis, kui need on demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega muuda ühinemisvabadust praktikas mittekasutatavaks.

 

4. 

Ühinemisvabadus hõlmab ka ühingu liikmete vabadust ühingusse kedagi liikmeks võtta või sealt välja arvata. Liikmete valiku vabadus hõlmab ühingu õiguse määrata oma põhikirjas inimeste ühingu liikmeks võtmise tingimused. Näiteks on SoVS kohaselt lubatud mittetulundusühingud, kuhu võetakse ainult naisi või ainult mehi – seesugusest põhikirjast juhindumist ei loeta otseseks ega kaudseks diskrimineerimiseks. Kui aga ühenduse põhikirjas ei ole soolisi piiranguid ette nähtud, on soo tõttu liikmeks võtmata jätmine SoVS kohaselt diskrimineeriv ja seepärast keelatud. Seda isegi juhul, kui faktiliselt on ühingu liikmed vaid ühest soost.

Mittetulundusühingu asutajaks ja liikmeks võib olla nii füüsiline kui juriidiline isik. Igaühe õigus koonduda mittetulundusühingutesse ja -liitudesse hõlmab ka alaealisi. Isikuid ei tohi ühingu liikmete hulgast meelevaldselt, s.o seadusest ja põhikirjast mittetulenevatel alustel välja arvata (RKPJKo 10.05.1996, 3-4-1-1-96).

 

 

5. 

Kommenteeritav paragrahv kaitseb isiku õigust ühingusse mitte kuuluda, sh ka sealt välja astuda; see on sõnaselgelt väljendatud inimõiguste ülddeklaratsiooni art 20 lg-s 2. Usulisse ühendusse või erakonda astuma ja selle liikmeks olema sundimise eest on KarS §-s 155 ette nähtud karistus.

Kommenteeritav paragrahv ei luba üldiselt kohustuslikke ühinguid, millest praktikas on tuntumad mitmesugused kutseühendused. Nende loomisel tuleb arvestada proportsionaalsuse põhimõtet ja sellised piirangud on lubatud vaid seaduses sätestatud juhtudel. Ühinemisvabaduse ajaloolised põhjused on argument, miks kutseliitu kohustuslik kuulumine ei peaks olema PS-ga kooskõlas. Ühinemisvabadus võeti kasutusele just kaitseks kohustuslike tsunftide eest. Tegelikkuses tuleb igal juhtumil hinnata kutse vaba teostamise ulatust ning kutseühingu kontrolliõiguse teostamise vajadust oma liikmete üle. Kui ühingupoolne ulatuslik järelevalve kutse esindaja üle ei ole vajalik, ei saa ka ühendusse kuulumine olla kohustuslik. Kohustusliku liitu kuulumise põhiseaduslikkuse hindamisel tuleb arvestada ka isiku kohustusega liikmemaksu maksta, alluda liidu järelevalvele ja asjaolu, kas liitu kuulumine on eeldus muu põhiõiguse olemasolule.

Korteriühistu liikmesuse nõue ei ole Riigikohtu hinnangul vastuolus PS §-ga 48. Kohus märgib, et valides üüritud eluruumi erastamise või otsustades omandada korteriomandi elamus, mille haldamiseks on moodustatud korteriühistu, nõustutakse ühtlasi liikmesusega korteriühistus (RKTKo 22.03.2000, 3-2-1-22-00; RKTKo 18.01.2006, 3-2-1-153-05).

 

6. 

Usulistel või tööalaste huvidega seotud eesmärkidel ühinemise õigus on tagatud vastavalt § 40 lg-ga 2 ja § 29 lg-ga 5. Erinorm § 48 suhtes on ka § 50, mis sätestab vähemusrahvuste õiguse luua omavalitsusasutusi.

 

7. 

Ühinemisvabaduse kaitseala kirjeldamisel ei ole võimalik mööda minna sellega kaasnevast riigi kohustusest luua piisavad õiguslikud alused ühinemiseks. „Ühinemisvabaduse kasutamine PS tähenduses eeldab mittetulundusühingute erinevaid õiguslikke vorme vastavalt koonduvate isikute õiguslikule staatusele, koondumise eesmärkidele ning huvidele. Paragrahvis 48 lg 1 nimetatud „õigus koonduda” tähendab ka õigust asutada mittetulundusühinguid ja nende liite. Ühinemisõigus tähendab ka õigust koonduda asjakohasel õiguslikul alusel nii juriidilise isiku kui ka mittejuriidilise isiku staatusega ühingutesse.” (RKPJKo 10.05.1996, 3-4-1-1-96.) Nõnda tuleb seadusega luua võimalus moodustada nii õigusvõimelisi ühinguid kui ka iseseisva õigussubjektsuseta seltsinguid, samuti ette näha mitmed mittetulundusühingute vormid, võimalused tuleb ette näha ka ühingul endal oma korralduse üle (nt põhikirjaga) otsustada.

Ühinguna ei ole § 48 tähenduses käsitatavad eraõiguslikud juriidilised isikud, millel on üks liige, samuti sihtasutused, sest need ei vasta ühingu põhiseaduslikele tunnustele, küll on aga kaitstavad PS teiste sätete alusel.

Paragrahvi 48 tähenduses ei ole vajalik eristada mittetulundusühingut ja liitu. Et PS regulatsioon on nende suhtes ühesugune, ei ole ka seadusandluses neid sisuliselt ega vormiliselt eristatud.

 

8. 

PS § 48 kaitseb eraldi erakondadesse ühinemist ja erakondi. Erakonna mõiste sisustamine on Riigikogu ülesanne. Eestis on erakonna juriidiline mõiste piiritletud kitsalt, see ei hõlma esinduskogu kohtadele pretendeerivaid muid ühendusi, nt valimisliite. Erakond on EKS kohaselt mittetulundusühingute ja sihtasutuste registris registreeritud mittetulundusühing, millel on vähemalt tuhat Eesti või muu EL liikmesriigi kodanikust liiget, kes ei kuulu ühtegi teise Eesti erakonda. Vähemalt tuhande liikme nõue kitsendab oluliselt erakonna asutamise vabadust. Põhiseaduslikkuse järelevalve korras ei ole selle nõude põhiseaduspärasust eraldi analüüsitud.

 

9. 

KOV volikogu valimistel valimisliitude lubamist käsitlevas asjas leidis Riigikohtu üldkogu, et erakonna registreerimiseks vähemalt tuhande liikme nõudmine piirab põhiseadusvastaselt KOV volikokku kandideerimise õigust, kui erakonnad on ainsad ühendused, kes võivad kohalikel valimistel oma kandidaatide nimekirja esitada (RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05). Kui seadusandja muudab põhimõtteliselt valimissüsteemi või tagab võimaluse kohalikel valimistel osalemiseks ka muudele ühendustele või tagab kõigis omavalitsustes kohalikul tasandil tegutsevate erakondade registreerimise võimalikkuse, võib tuhande liikme nõue olla üleriigiliselt tegutseva erakonna registreerimiseks õigustatud.

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel ongi lisaks erakondadele võimalik kandidaatide nimekiri esitada ka valimisliitudel (vt ka § 156 komm 2.2).

 

10. 

PS § 48 lg 1 teine lause annab erakondadesse kuulumise õiguse vaid Eesti kodanikele ja EKS tuginedes PSTS-le ka kõikide teiste EL liikmesriikide kodanikele, kes elavad püsivalt Eestis. Erakonda kuulumise õigust on selliselt laiendatud, lähtudes EL liikme kohustusest kindlustada EL kodanikele võrdsed võimalused Euroopa Parlamendi ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel (vt ka PSTS § 2 komm 28.1).

PS väljatöötamise ajal mitmel korral arutatud kodakondsusnõude eesmärk oli tagada poliitiliste õiguste olemasolu üksnes kodanikel. See ei pidanud välistama mittekodanike õigust erakonna tegevuses osaleda (erakonna tegevuses osalemine ja erakonna liikmesus on PS-s eristatud), küll aga pidi välistama kuulumise erakonna juhtorganitesse ja hääleõiguse erakonna tegevuse mõjutamisel.

 

11. 

Erinevalt teistest mittetulundusühingutest peab erakonna juhatus kohtu registriosakonna juures erakonna liikmete nimekirja ja see avalikustatakse mittetulundusühingute ja sihtasutuste veebipäringusüsteemis (AvTS § 28 lg 1 p 28; EKS § 81 lg 5). Tegemist on §-s 42 sätestatud põhiõiguse riivega (vt § 42 komm 4).

 

12. 

Riigikogus esindatud erakondadel on õigus riigieelarve eraldisele ehk ühingu olemasolu riiklikule toetamisele. Väikest eraldist saavad ka need erakonnad, mis on kogunud Riigikogu valimistel vähemalt 1% häältest (EKS § 127 lg 2). Eraldise suurus sõltub iga-aastases riigieelarves selleks eraldatud summast ja erakonna nimekirjas kandideerinuile antud Riigikogu kohtade arvust. Eraldise kinnitab siseminister käskkirjaga.

 

13. 

Arvestades erakondade olemust ja osa riigivõimu teostamisel, on tõhus erakondade rahastamise kontroll avalike huvide kaitse seisukohalt oluline ja võrreldes teiste ühendustega põhjalikumalt reguleeritud. Erakonnale tehtud annetused peavad olema avalikustatud, avalikustamise reeglitest ja rahastamise piirangutest kinnipidamise üle on ette nähtud järelevalve. Järelevalvesüsteemi moodustavad erakondade rahastamise järelevalve komisjon (EKS § 1210), audiitorkontrolli, Maksu- ja Tolliameti ja politsei pädevus ning EKS-st tulenev nõue pidada avalikku annetuste registrit ja esitada majandusaasta aruanne, mis samuti avalikustatakse. Eraldi on reguleeritud valimiskampaania aruanne. Valimiskampaaniaks saadud annetuste ja tehtud kulutuste aruande peavad esitama ka valimisliidud. Iseenesest on erakondade rahastamise kontrolli süsteem ja kontrollorganite pädevus koostoimes piisav selleks, et jõuda erakondade rahastamise tegelike allikateni (RKÜKo 21.05.2008, 3-4-1-3-07). Erakondade rahastamise järelevalveks on seega piisavad eeldused loodud, kontrolli tulemuslikkus sõltub seaduste tegelikust rakendamisest. Teisiti on erakonna rahastamise piirangute endiga, mida ei saa pidada piisavaks. Näiteks ei ole erakonnale kehtivaid piiranguid annetuste vastuvõtmisel ja annetuste avalikustamise nõuet laiendatud erakonna sidusorganisatsioonidele, s.o ühendustele, mis tegutsevad erakonna huvides.

 

14. 

Paragrahvi 48 lg 1 esimese lause isikulisse kaitsealasse kuuluvad kõik inimesed, samuti eraõiguslikud juriidilised isikud, mille tegevuse eesmärk seda võimaldab. Kaitse ei hõlma avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid. Riik võib nende tegevuse lõpetada või kohustada isikut sinna kuuluma ilma § 48 kaitseta. Samas peab riik avalik-õiguslike juriidiliste isikute loomisel arvestama ühinemisvabadusega selles osas, et ühingu tegevus peab olema kitsalt avalikes huvides, ning juhul, kui selline ühendus on loodud peamiselt erahuvides, ei saa sinna kuulumine olla kohustuslik. See nõue tuleneb §-st 26.

 

15. 

PS näeb ühinemisvabadusele ette seaduse kvalifitseeritud reservatsiooni, mis on esitatud § 48 lg-tes 2, 3 ja 4 ning § 30 lg-s 2. Lisaks võib seda õigust piirata § 124 lg-s 3 ja §-s 130 sätestatud juhtudel riigi julgeoleku huvides.

 

16. 

Relvi valdavate ühingute moodustamiseks on nõutav eelnev luba. Relvade mõiste § 48 lg 2 tähenduses täpsustatakse relvaseaduses. Lõikes 2 sätestatud piirang peab olema proportsionaalne taotletava eesmärgiga ning vähem ohtlikke tulirelvi omavate ühingute, näiteks spordiühingute moodustamiseks loa andmise menetlus peab olema lihtsam ja kontroll vähem ulatuslik kui ohtlikumaid tulirelvi valdavate ühingute puhul. MTÜS § 98 nõuab siiski igal juhul Vabariigi Valitsuse eelnevat luba, kuid et seaduses ei ole ette nähtud tingimusi ega korda, mille alusel Vabariigi Valitsus loa andmise otsustab, siis õiguslikult ei saa ühingu asutamiseks loa andmisest keelduda. RelvS näeb ette füüsilisele ja juriidilisele isikule (sh ühingule PS § 48 tähenduses) relvade omandamise tingimused ja korra.

 

17. 

Sõjaväeliselt korraldatud ühingutena, mille asutamiseks on samuti lõike 2 kohaselt vajalik eelnev luba, tuleb mõista selliseid ühinguid, kus valitseb käsuvõim ja alluvus ning ühingu liikmed ei ole oma käitumises vabad, vaid sõltuvad mõnest teisest ühingu liikmest. Sõjalisteks harjutusteks peab ühingul samuti olema eelnev luba. Nende nõuete eesmärk on riigi julgeoleku ja ühiskonna turvalisuse kaitse, sõjaväeliselt korraldatud ühingute puhul ka selle liikmete kaitse ning vajadus vältida võimalikke organiseeritud tegevusi, mis nimetatud väärtusi võivad ohustada. Seadusega tuleb määratleda, milliseid harjutusi peetakse sõjalisteks ning kuidas neid eristatakse näiteks võitluskunstidest.

 

18. 

Erinevalt teistest § 48 lõigetest ei nimetata lõikes 2 erakondi. Sätet tuleks mõista nii, et erakonnad ei tohi relvi vallata, sõjalisi harjutusi harrastada ega olla sõjaväelise ülesehitusega.

 

19. 

Paragrahvi 48 lg 3 annab loetelu juhtumitest, millal võib ühingu või erakonna keelustada. Keelatud on ühingud ja erakonnad, mille eesmärgid või tegevus on suunatud põhiseadusliku korra vägivaldsele muutmisele või on muul viisil vastuolus karistusseadusega. Sisuliselt kirjutatakse kommenteeritavas paragrahvis ette kuriteokoosseis, mis peab kindlasti karistusseadustikus sisalduma. Seadusandjal on mitte ainult õigus, vaid ka kohustus eelnimetatud alustel piirata karistusseadusega ühingute ja erakondade tegevust. Erakondade tegevuse sundlõpetamist võimaldavate karistussätete puhul tuleb silmas pidada proportsionaalsuse põhimõtet. KarS kohaselt on paljude juriidilise isiku poolt toimepandud kuritegude eest karistusena ette nähtud rahaline karistus või sundlõpetamine. Näiteks KarS § 235 sätestab ühingu, sh erakonna sundlõpetamise, kui selline ühing on vastuolus põhiseadusliku korraga. KarS § 237 jj näevad ette juriidilise isiku sundlõpetamise terrorikuritegude, § 298 altkäemaksu lubamise või vahendamise, § 394 rahapesu eest.

 

20. 

EKS § 32 alusel on VV-l õigus esitada Riigikohtule taotlus lõpetada Eesti põhiseadusliku korra vägivaldsele muutmisele suunatud eesmärkide või tegevusega erakond. Erakonna tegevuse lõpetamise otsustab sellisel juhul Riigikohtu üldkogu (PSJKS § 3 lg 4). Keelatud on need põhiseadusliku korra vägivaldsele muutmisele suunatud ühingud ja erakonnad, mille selline suundumus tuleneb põhikirjalistest eesmärkidest või tegevusest. Seega on olulised nii kavatsused kui ka faktiline käitumine.

 

21. 

„Põhiseaduslik kord” tähistab olulisemaid põhiseaduslikke väärtusi, milleks on PS üldpõhimõtted (vabadus, võrdsus, inimväärikus, demokraatia, sotsiaalne õigusriik, võimude lahusus) ning põhiseaduslike institutsioonide olemasolu ja toimimine nende põhiolemuses ja suuremas ulatuses püsivalt. Seega ei ole põhiseadusliku korra rikkumisega tegemist juhul, kui PS normidest kaldutakse kõrvale väiksemas, vaieldavamas osas või ka ainult ühekordselt, ohustamata PS normide toimimist edaspidi. Põhiseaduslik kord on riigi olemasolu seisukohalt tähtis. Üksikisikute kohustus käituda kooskõlas põhiseadusliku korraga on vajalik piirang vabadusele rajatud riigis ja sellise riigi püsimise tagatis, seda eriti ühiskonda ja riiki enam mõjutavatel juhtudel, näiteks ühistegevuse puhul ühingute kaudu ning ühiselu kujundamisel erakondade kaudu. Selline riik lubab üksikisikule vabaduse ja põhiõigused eeldusel, et üksikisik oma õigusi ja vabadust riigi ja ühiskonna suhtes ei kuritarvita. Põhiseadusliku korra rikkumise korral võib riik seetõttu piirata ka ühiselu seisukohalt kõige olulisemaid väärtusi, sh ühinemisvabadust. Vägivaldne on selline tegevus, kus kasutatakse füüsilist jõudu või ohustatakse muul viisil inimeste elu ja tervist (vt ka § 47 ja § 54 komm-d).

 

22. 

Paragrahvi 48 lg 4 kehtestab ühingu lõpetamise formaalsed tingimused ning täiendab sellega muid ühinemisvabaduse piiranguid. Kui ühing valdab relvi, on sõjaväeliselt korraldatud või harrastab sõjalisi harjutusi ilma loata või on tema eesmärgid või tegevus vastuolus kriminaalvastutust sätestava seadusega, otsustab lõpetamise või peatamise üldjuhul maakohus. Erandiks on VV taotlusel erakonna tegevuse lõpetamine Riigikohtu üldkogu otsusega.

 

23. 

Lõpetamisele, peatamisele ja trahvimisele formaalse piirangu seadmisel on soovitud hõlmata kõiki võimalikke sanktsioone õigusrikkumiste eest. Haldusõiguslikke sunnivahendeid (asendustäitmine või sunniraha) võib õigusrikkumise kõrvaldamiseks rakendada ka ilma kohtu sellekohase otsuseta, kuid sel juhul on ühingul ikkagi võimalik piirang kohtus üldises korras vaidlustada.

 

24. 

Erakonda ühinemise vabaduse kitsendamine mõne kategooria ametnike puhul on lubatud PS § 30 lg-s 2, EKS § 5 lg 3 sätestabki erakonda kuulumise piirangud. Tegevteenistuses olevate isikute erakonna tegevuses osalemise, sh erakonna liikmeks olemise piirang tuleneb §-st 125. Paragrahv 84 nõuab, et Vabariigi President ei osaleks erakonna tegevuses ja peataks oma erakondliku kuuluvuse.