Paragrahv 47.

Kõigil on õigus ilma eelneva loata rahumeelselt koguneda ja koosolekuid pidada. Seda õigust võib seaduses sätestatud juhtudel ja korras piirata riigi julgeoleku, avaliku korra, kõlbluse, liiklusohutuse ja koosolekust osavõtjate ohutuse tagamiseks ning nakkushaiguse leviku tõkestamiseks.

 

1. 

Rahvusvahelised inimõiguslepingud ja teiste riikide põhiseadused käsitlevad kogunemis­vabadust tavaliselt koos ühinemisvabadusega, nõnda on see nii EIÕK art-s 11, Euroopa Liidu põhiõiguste harta art-s 12 kui ka inimõiguste ülddeklaratsiooni art-s 20. Soome põhiseaduses on neid õigusi käsitletud küll ühes paragrahvis (§ 13), ent eraldi lõigetes. Ühes paragrahvis käsitleti neid ka Eesti 1920. aasta põhiseaduses. (Ühinemisvabaduse eesmärgi ja kaitse kohta vt § 48 komm.)

 

2. 

Nii Eesti 1937. aasta põhiseadus kui ka Põhiseaduse Assamblee tegevuse aluseks võetud olulisemad eelnõud pühendasid kogunemisvabadusele eraldi paragrahvi (1937. aasta põhiseaduse § 17, J. Raidla töörühma eelnõu § 32 ja J. Adamsi töögrupi eelnõu § 19). Sarnaselt EIÕK-ga on PS-s see õigus tagatud seaduse kvalifitseeritud reservatsiooniga.

 

3. 

Paragrahv 47 sätestab olulise põhiõiguse, mille eesmärk on tagada üksikisiku huvide ja seisukohtade kujundamine ning ühine väljendamine ja kaitsmine eeskätt poliitika ja kodanikuühiskonna valdkonnas. See säte annab õiguse koguneda nii erasfääri kuuluvate huvide kujundamiseks ja ühiseks väljendamiseks kui ka õiguse väljendada kollektiivselt oma huve poliitika mõjutamiseks. Poliitilisel eesmärgil toimuvad kogunemised ei ole olulised mitte üksnes vähemustele, kes esinduskogudes oma esindajaid ei oma, vaid ka suuremat toetust omavatele poliitilistele ühendustele, mis on uued (erakonna loomisele suunatud koosolekud või selliste erakondade korraldatud koosolekud, kes ei ole valimistel jõudnud osaleda) või väljendavad uusi ideid. Kogunemisvabadusega kaitstakse demokraatlikus riigis vajalikku pluralismi, võimaldades kõigil huvigruppidel oma seisukohtade avalikku kujundamist ja väljendamist. Väljendusvabadusest (§ 45) kaugemale ulatuvalt on kogunemisvabaduse eesmärk viia üksikisiku arvamused suurema hulga inimeste ette nii vahetult kui ka meedia vahendusel. See puudutab eriti massimeeleavaldusi. Kaitstud on kogunemised, kus toimub ühiste seisukohtade või meelsuse kujundamine ja väljendamine, nii on kaitstud näiteks Eesti ajaloos olulise tähtsusega laulupeod (erinevalt muudest kontsertidest võib neis näha ka identiteedi väljendamise ja kinnitamise väljendust). Kogunemiste ja koosolekute all mõistetakse koosviibimisi, olenemata nende asukohast (väljas või ruumis) ja osavõtjatest (eraviisilised ehk kinnised või avalikud koosolekud). Kaitstud on ka kogunemised, mis ei toimu kindlas, püsivas kohas, näiteks rongkäigud. Samuti on kaitstud spontaansed koosolekud, millel puudub kindel korraldaja ja organiseeritus. Koosolekutest ja kogunemistest tuleb eristada inimeste koosviibimist, millel on ainult sotsiaalne eesmärk (nt kambaga tänaval kogunemine) või mis on juhuslikud ja ilma ühise eesmärgita (kontsert, õnnetust vaatama kogunenud inimesed jms). Tuleb märkida, et piir nende vahel on ebaselge ning viimased võivad olla kaitstud ka teiste põhiõiguste kaudu (õigus vabale eneseteostusele, sõnavabadus). Üldiselt ei peeta kogunemiseks lendlehtede jagamist, mida kaitseb § 45.

Koosoleku määratlemisel tuuakse selle tunnustena valdavalt välja sellel osalejate paljusus, ühine eesmärk, seesmine side ja ajutisus.

 

4. 

Paragrahv 47 kaitseb vaid rahumeelseid, mitte aga vägivaldseid koosviibimisi. Rahumeelne on koosolek, mille eesmärk ei ole rahutuste korraldamine. Vägivaldseks ei muuda kogunemist pelgalt see, kui seal väljendatakse seisukohti, mis kutsuvad laiemas avalikkuses esile meelepaha või mis oma vaadetelt erinevad oluliselt ühiskonna enamuse arvamusest (EIKo 21.06.1988 Plattform „Ärzte für das Leben” vs. Austria). Rahumeelseks peetakse ka kogunemist, mis kasutab passiivset vastupanu. Et tegelikkuses on piiri rahumeelse ja rahutusi esile kutsuva koosoleku vahele raske tõmmata, tuleb põhiõiguse kaitseala mõista võimalikult laialt, arvestades ka piirangu lubatavust riigi julgeoleku ja avaliku korra kaitseks, mida võib vägivaldsusele kaldumisel arvestada. Üksikute õigusrikkumiste, sh kuritegude toimepanemine koosoleku käigus ei õigusta selle keelamist või laialiajamist, kui koosoleku rahumeelsus on võimalik tagada ka õiguskuuleka käitumise tagamisega, sh vajadusel üksikute osavõtjate eemaldamisega. Rahumeelseks ei saa pidada aga koosolekut, kus kutsutakse üles õigusrikkumisi toime panema, mida ilma sellise üleskutseta toime ei pandaks. Oluline on, et üksikud koosolekust osavõtjad ei saaks oma tegevusega muuta kogu koosolekut õigusvastaseks ning tuua kaasa negatiivseid tagajärgi teistele osavõtjatele. Vaieldamatult ei kaitse § 47 kogunemisi, mis on organiseeritud eesmärgiga kasutada soovitud sihile jõudmiseks vägivalda. Rahumeelsed on aga näiteks koosolekud, mille eesmärk on oma eesmärkide saavutamine või koosolekul väljendatavale tähelepanu tõmbamine viisil, kus jõudu ei kasutata, ent eiratakse tavapärast käitumist. Euroopa Kohus selgitas 12.06.2003 otsuses kohtuasjas C-112/00: Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge vs. Austria, et rahumeelne ja lubatav on koosolek, mille käigus blokeeritakse liiklus või muu läbipääs.

 

5. 

Paragrahvi 47 tähenduses ei ole vajalik eristada kogunemist ja koosolekut, sest mõlemad on piiratavad samadel tingimustel.

 

6. 

Paragrahv 47 sätestab igaühe õiguse. See õigus laieneb üldiselt ka juriidilistele isikutele. AvKS lubab siiski avaliku koosoleku korraldajaks olla vaid Eesti kodanikul või pikaajalise elaniku elamisloaga või alalise elamisõiguse alusel Eestis viibival välismaalasel, seega mitte ajutist elamisluba omaval, viisa alusel siin viibival või õigusliku aluseta Eestis viibival isikul. Korrakaitseseadus lubab koosolekut korraldada ka juriidilisel isikul, sätestamata, kes peab olema tema esindaja, ja Euroopa Liidu kodanikul. EIKo 09.04.2002 Cissé vs. Prantsusmaa leiti, et pelgalt isikul elamisloa puudumine ei ole aluseks kogunemisvabaduse mittetagamiseks. Ka kodaniku ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti alusel antud ÜRO Inimõiguste Komitee üldises selgituses (§ 7) on peetud vajalikuks tagada kogunemis- ja koosolekuvabadus välismaalastele samaväärselt riigi kodanikega. Sama on soovitanud Veneetsia Komisjon.

Õigus laieneb ka lastele. Seda seisukohta kinnitab ka ÜRO lapse õiguste konventsiooni art 15. Kogunemisvabaduse kasutamise eelduseks lastel võib olla riigi poolt täiendavate meetmete ettenägemine, nt vanemate või eestkostja nõusoleku vajalikkus. Euroopa Julgeoleku ja Koostöö Organisatsiooni (OSCE) juhendis rahumeelse kogunemisvabaduse kohta leitakse, et seadusega vanusenõude kehtestamine koosoleku korraldajale on siiski lubatud. Riigil võib selle õiguse kasutamisel laste poolt tekkida ka tavapärasest suuremaid positiivseid kohustusi, sh turvalisuse tagamisel, milleks alaealised koosoleku korraldajad ei ole võimelised.

 

7. 

Paragrahvis 47 sätestatud õigust tohib piirata vaid seaduse volituse olemasolul.

 

8. 

Erinevalt mitmete teiste riikide õiguskordadest ja EIÕK art-st 11 ei rõhuta põhiseadus eraldi volitust piirata mõnda liiki avalike teenistujate kogunemisvabadust, välja arvatud kaitseväelastel (§ 124). Seadustega seda õigust kaitseväelastel otsesõnu piiratud ei ole ning neile laieneb vaid neutraalsuse nõue mitte avaldada oma poliitilisi tõekspidamisi avalikult. Ka OSCE juhendis leitakse, et seadusandlus ei tohiks piirata kogunemisvabadust politseiametnikel ja kaitseväelastel juhul, kui piirangud pole tingitud otseselt teenistuskohustustega seotud vajadustest, ja ainult niivõrd, kui on vältimatult vajalik töökohustuste valguses. Piirangud peaksid ulatuma koosolekutel osalemisele üksnes niivõrd, kui on vajalik politsei või kaitseväelaste neutraalsuse tagamiseks. Ka muude avalike teenistujate kogunemisvabaduse piiramine on PS kohaselt võimalik üldistel alustel ja peab vastama proportsionaalsuse põhimõttele.

 

9. 

Kogunemisvabaduse piirangud võivad olla selle keelamine, laialiajamine või muu lõpetamine, osavõtjate arvu piiramine selle rahumeelsuse ja kontrollitavuse tagamiseks või üksikute isikute koosolekul osalemise või neil oma seisukohtade väljendamise keelamine, samuti karistamine keelatud koosoleku korraldamise või sellel osalemise eest. Kogunemisvabaduse piiranguks on ka ettekirjutus viia koosolek läbi muul ajal või muus kohas, kui on korraldaja soovinud.

Koosolekust osavõtu eest karistamine ei ole lubatud, kui koosolek ei olnud keelatud.

Koosoleku keelamisel on mitmeid vorme, nii on eristatavad seadusega keelatud koosolekud (nt sõltuvalt koosoleku asukohast või eelneva teateta korraldatud koosolekud) ja haldusaktiga keelatud koosolekud. Seadusega mõnes kohas või mõnel ajal koosolekute keelamist tuleb võimalusel vältida, sest sellisel juhul pole võimalik kaalumisel arvesse võtta konkreetse piiranguga seonduvaid asjaolusid, sh kogunemise eesmärki ja tähtsust sellest osavõtjate jaoks. Paragrahv 47 ei luba kõige ulatuslikumat piirangut, eelnevat luba, välja arvatud § 124 lg-s 3 ja §-s 130 sätestatud juhtudel. Selline luba on ajalooliselt seotud tsensuuriga (vt § 45 lg 2), mille kaotamisega tagati ka loata kogunemised.

PS väljatöötamise ajal kaaluti sarnaselt mitme teise riigi PS-ga ilma eelneva teatamiseta kogunemisvabaduse sätestamist. AvKS nõuab siiski, et avalikust koosolekust tuleb teatada vähemalt neli päeva ette, kui koosoleku pidamine nõuab liikluse ümbersuunamist, konstruktsiooni püstitamist või heli- või valgusseadme kasutamist; muudel juhtudel vähemalt 2 tundi ette. Varem kehtinud redaktsioonis nägi AvKS teatud tingimustel ette võimaluse jätta teade registreerimata ning sellisel juhul oli koosoleku korraldamine keelatud. Riigikohtus sellise nõude PS-le vastavuse küsimust seoses karistuse mõistmisega registreerimata teate alusel korraldatud koosoleku eest ei tekkinud (vt RKKKo 29.05.2000, 3-1-1-62-00). Korrakaitseseadus säilitab etteteatamise nõude liikluse ümberkorraldamist vms nõudva koosoleku puhul, panemata koosoleku korraldajale kohustust leida lahendus ja kokkulepe avaliku võimuga, kuidas liiklus ümber tuleb korraldada. Muude koosolekute puhul peab korrakaitseseadus vajalikuks etteteatamist koosolekust, ent sätestamata selleks formaalset tähtaega. Et erinevalt EIÕK art 11 sõnastusest näeb põhiseadus otsesõnu ette eelneva loata kogunemise õiguse, ei pruugi EIK praktika, mille kohaselt eelneva registreerimise nõue on lubatav, kui kogunemine ei toimu spontaanselt või reaktsioonina ootamatule sündmusele, olla § 47 tõlgendamisel täiel määral asjakohane. Üldiselt kaitseb teatamiskohustus siiski koosolekust osavõtjate huve, sest ainult nii on võimalik riigil (politseil) tagada koosoleku sujuv korraldus, seda nii liikluse toimimise kui ka koosoleku rahumeelsuse seisukohalt.

Üksiku osavõtja mittelubamine koosolekule on käsitletav §-s 47 sätestatud põhiõiguse piiranguna ka siis, kui isikut pidevalt ei lubata samal eesmärgil toimuvate koosolekute toimumise kohta (EIKo 20.02.2003 Djavit An vs. Türgi) või peetakse ta kavandatud koosoleku toimumise ajaks kinni eesmärgiga takistada koosolekust osavõttu (nt EIKo 15.06.2010 Asici jt vs. Türgi; 01.12.2011 otsus Schwabe ja M.G. vs. Saksamaa). Selline piirang on lubatav vaid juhul, kui isiku osavõtt koosolekust võib kaasa tuua koosoleku vägivaldsuse või muu olulise kaaluga ohu.

 

10. 

Kogunemisvabaduse piirangud ei tohi takistada ega hirmutada inimesi rahumeelselt oma seisukohti väljendamast. Piirangud on õigustatud igapäevaelu häirete vältimiseks: eelkõige seoses transpordi ja liiklusega, aga ka riigi julgeoleku ja koosolekust osavõtjate või teiste isikute turvalisusega. Seetõttu võib erandina lubada ka koosolekute tähtajalist keelamist kindlaksmääratud piirkonnas, üksikutel piiratud aladel (ohtlike ehitiste või kaitseväe väeosade läheduses jms) ka pidevalt. Keeld võib olla seotud kindlal eesmärgil toimuvate meeleavaldustega. Asukohtadele esitatavad nõuded ei saa EIK praktika kohaselt ulatuda aga selleni, et mõne mittesõjaväelise riigiasutuse läheduses oleks kogunemine üldse keelatud.

Samuti ei või nõuda pikema tähtajaga etteteatamist, kui on minimaalselt vajalik koosoleku toimumisest lähtuvate või sellele suunatud ohtude ärahoidmiseks vajalike abinõude ettevalmistamiseks. Selle keelu eesmärk on tagada kogunemise korraldamine ka juhul, kui seda on vaja teha võimalikult kiiresti. Piirangud on enam õigustatud, kui kogunemine on avatud kõigile soovijatele ja see toimub avalikus kohas. Ka etteteatamise nõude rikkumine ei õigusta veel iseenesest koosoleku lõpetamist ega selle eest karistamist, kui koosolek ise on rahumeelne (EIKo-d 05.12.2006 Oya Ataman vs. Türgi ja 17.07.2007 Bukta jt vs. Ungari).

 

11. 

Paragrahv 47 lubab piiranguid muu hulgas avaliku korra tagamiseks (avaliku korra mõiste kohta vt PS II ptk sissejuhatust ja § 26 komm 12.2). Põhiõiguse piiramine riigi julgeoleku ja kõlbluse huvides on sätestatud ka EIÕK-s, mille mõistesüsteemist tuleks juhinduda ka § 47 tõlgendamisel. Liiklusohutuse all tuleb mõista liikluse toimimist laiemalt, sest liiklusohutus on võimalik liiklust oluliselt piirates või liikluse sobiva reguleerimise kaudu koosoleku paigas ja selle läheduses tagada igal juhul. Vähesed häired liikluse toimimisele ei ole piisavad, et õigustada kogunemisvabaduse piiramist. Tuleb võrrelda koosoleku liiklust takistaval maa-alal korraldamise tähtsust ja häirete ulatust liikluses, et leida piirangu lubatud ulatus. Kaalumisel tuleb aga arvestada, et koosolekust osavõtjate viibimist avalikus kohas ei saa pidada vähem oluliseks kui teisi liikluses osalejaid. Seetõttu ei ole liikluse ümbersuunamise vajadus ega isegi teiste liiklejate läbipääsu takistamine asjaolu, mis võiks igal juhul õigustada koosoleku keelamist või selle suunamist teise asukohta.

Koosoleku keelamine ei ole lubatud põhjusel, et sellel väljendatavad seisukohad on ühiskonnas valitsevate moraalsete või ideoloogiliste väärtustega vastuolus (vt nt EIKo 21.10.2010 Alekseyev vs. Venemaa; Veneetsia Komisjoni selgituste kohaselt tuleb lubada ka koosolekuid, mille eesmärk on suunatud riigipiiri või põhiseaduse muutmisele, kui koosolekud ei ületa rahumeelsuse piire.

 

12. 

Paragrahv 47 kaitseb koosoleku korraldajat ka karistuse eest juhul, kui koosolek muutub vägivaldseks või seal pannakse toime muid õigusrikkumisi, kui korraldaja teeb kõik endast oleneva koosoleku õiguspäraseks läbiviimiseks. Vastutus koosolekul toime pandud õigusrikkumiste eest lasub igal rikkujal eraldi.

 

13. 

Riik on kohustatud tagama koosolekust osa võtta soovijate turvalisuse, luues võimaluse koosoleku rahumeelseks toimumiseks, kartmata ründeid teistsuguste vaadetega isikute poolt konkureeriva meeleavalduse vormis. Riigi ülesanne on eelkõige luua tingimused, kus mõlemad huvirühmad saavad koguneda soovitud ajal ja soovitud kohas teist kogunemist ohustamata. Kui on oht, et koosoleku korraldajad ei suuda takistada vägivalda konkureeriva kogunemise suhtes, ei anna see riigile automaatselt õigust koosolekut keelata, rääkimata koosoleku kaitsmata jätmisest § 47 alusel tema vägivaldsuse tõttu. Sellisel juhul peab avalik võim koosoleku korraldajaid rahumeelsuse tagamisel ja vastandlike vaadetega inimeste üksteisest eraldamisel abistama. Mida suurem on võimalik oht koosolekul osalejatele, seda ulatuslikumaid abinõusid peab riik tarvitusele võtma. Riik on kohustatud tagama kogunemisvabaduse kõigile võrdselt: eri poliitiliste vaadetega isikute rahumeelseid kogunemisi võib piirata ühesuguses ulatuses, seda ka konkureerivate koosolekute toimumise ajal.

 

14. 

Riigi kohustused kogunemisvabaduse tagamisel ei ulatu kohustuseni tagada soovitud ruumid või kogunemiskoht.