Paragrahv 30.

Ametikohad riigiasutustes ja kohalikes omavalitsustes täidetakse seaduse alusel ja korras Eesti kodanikega. Kooskõlas seadusega võib neid ametikohti erandkorras täita ka välisriigi kodanike ja kodakondsuseta isikutega.

Seadus võib piirata mõne kategooria riigiteenistujate õigust tegelda ettevõtlusega ja koonduda tulundusühendustesse (paragrahv 31) ning õigust kuuluda erakondadesse ja mõnda liiki mittetulundusühendustesse (paragrahv 48).

 

1. 

Inimõiguste ülddeklaratsiooni art 21 lg 2 kohaselt on igaühel võrdne õigus pääseda oma riigi avalikku teenistusse. Arvestades PS-s kehtestatud võrdse kohtlemise nõuet, sisaldab § 30 endas ühelt poolt riigi kohustust ametikohtade täitmiseks Eesti kodanikega, teiselt poolt aga iga kodaniku põhiõigust omada võrdseid võimalusi nende ametikohtade hõivamisel. Kolmandaks on § 30 aluseks riigiteenistujate muude põhiõiguste piirangutele. Ametikohtade täitmine peab § 30 kohaselt toimuma seaduse alusel, seega nõuab PS avaliku teenistuse reguleerimist vähemalt põhilistes küsimustes seadusega.

 

2. 

Paragrahvi 30 lg 1 kohaselt on kaitstud ametikohtadele asumine kõikides riigiasutustes ja kohalikes omavalitsustes. Küsimusele, milline ametikoht on käsitletav riigi või kohaliku omavalitsuse asutuse ametikohana, tuleb vastata, võttes arvesse põhiseaduse mõiste autonoomiat. Seetõttu ei ole võimalik tugineda üksnes avaliku teenistuse seaduses toodud definitsioonile. Põhiseaduse tõlgendamisel omab avaliku teenistuse ametikohtade ja muude töötajate eristamine tähtsust kodakondsuse nõude ning teenistusega kaasnevate piirangute lubatavuse hindamisel. Kui isiku teenistusülesanded ei ole seotud avaliku teenistuse tuumfunktsioonide täitmisega, ei ole lubatud ka isiku põhiõiguste ulatuslik piiramine, samuti välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta isikutele juurdepääsu piiramine sellisele ameti- või töökohale. Lähtuda tuleb eeldusest, et põhiseadus jätab seadusandjale ametikohtade määratlemisel otsustusruumi. ATS §-d 5, 7 ja 8 lähtuvad põhimõttest, et riigi või kohaliku omavalitsuse ametikohad on vaid need, kus ametnik teostab avalikku võimu ATS § 7 lg 3 tähenduses (nt riikliku järelevalve teostamine, riigi julgeoleku ja põhiseadusliku korra tagamine, süütegude menetlemine jms), muudel juhtudel võivad avaliku võimuga töösuhtesse astuda kõik inimesed sõltumata kodakondsusest ning nende põhiõiguste piirangud ei saa tuleneda nende hõivatusest avalikus sektoris.

 

2.1. 

Paragrahvis 30 sätestatud õiguse kaitseala ei piirdu ainult teenistusega riigiasutustes. Võrdsete võimaluste loomine kohalikes omavalitsustes ning madalama tasandi ametiasutustes on isegi olulisem, sest selliste ametikohtade arv on suurem ning sinna pääsemise eelduseks olevad kvalifikatsiooninõuded tavaliselt madalamad.

 

2.2. 

Õigus ametikohtadele asumiseks on tagatud kõigile Eesti kodanikele. Juhul kui nendele ametikohtadele asumine on lubatud ka välisriigi kodanikele ja kodakondsuseta isikutele, tuleb tagada kõigi võrdne kohtlemine.

 

2.3. 

EL liikmesriikide kodanikel on tulenevalt tööjõu vaba liikumise põhimõttest õigus kandideerida avaliku sektori töökohtadele võrdsetel alustel Eesti kodanikega (ELTL art 45). Erandiks on vaid ametikohad, millel töötamine on otseselt või kaudselt seotud riigivõimu teostamisega ja avaliku huvi tagamisega ning mis eeldavad seetõttu tihedat sidet ja solidaarsust riigiga. Sellised tihedad sidemed on vaid kodanikel. Need ametikohad on lubatud reserveerida Eesti kodanikele (ELTL art 45 lg 4 ja Euroopa Kohtu praktika asjades C-149/79, C-66/85, C-290/94, C-405/01, C-89/07, C-460/08). Taolisteks ametikohtadeks on eelkõige teatavad töökohad sellistes institutsioonides nagu relvajõud, politsei või muud korrakaitseorganid, kohtusüsteem, maksuamet ja diplomaatiline korpus, samuti ametikohad keskpankades, kohalikus omavalitsuses ja teistes sarnastes asutustes, kus teostatakse riigivõimu, antakse õigusakte, rakendatakse ja tehakse järelevalvet. Kuna Euroopa Kohtu praktika kohaselt ei ole liikmesriikidel kaalumisruumi otsustamisel, millistele ametikohtadele teiste liikmesriikide kodanikke lubada – kui teenistusülesanded ei seondu avaliku teenistuse tuumikfunktsioonidega, tuleb teiste liikmesriikide kodanikke teenistusse lubada –, ent § 30 lubab riigi- või kohaliku omavalitsuse teenistuses töötada Eesti kodakondsust mitteomavatel isikutel vaid erandina – tuumikfunktsioonide täitmine peaks toimuma vaid Eesti kodanike poolt – ei ole kodakondsuse nõude ulatuse kindlaksmääramisel teiste EL liikmesriikide kodanike osas seadusandjal poliitilist valikuruumi. Õiguskantsler asus 16.12.2009 kirjas nr 6-1/091828/0907462 seisukohale, et § 30 lubab vallavanemaks nimetada vaid Eesti kodaniku.

 

2.4. 

Õigus kandideerida ei tähenda, et igaühel on õigus ametikoht hõivata. Võrdsete võimaluste tagamine eeldab, et valiku tegemiseks tuleb kehtestada valikukriteeriumid. Nendeks on eelkõige kvalifikatsiooninõuded, millele kandidaat peab vastama.

 

2.5. 

Kuigi igaühel on teoreetiliselt võrdne juurdepääs avaliku teenistuse ametikohtadele, ei pruugi olla tagatud eri ühiskonnagruppide võrdne esindatus avalikus teenistuses. Riik võib soodustada vähem esindatud ühiskonnagruppide esindatust avalikus teenistuses. Samas ei tohi konkreetse ametikoha täitmisel eelistada vähem kvalifitseeritud kandidaati.

 

3. 

Lisaks isiku subjektiivsele õigusele asuda avalikku teenistusse sätestab § 30 riigi kohustuse täita avalik teenistus vaid Eesti kodanikega. Kodakondsuseta isikud ja välismaalased võivad ametikohti riigi- ja kohaliku omavalitsuse teenistuses täita erandkorras juhul, kui seadus selle võimaluse ette näeb. Seadusega võib erandeid kehtestada juhul, kui seda nõuavad avalikud huvid – näiteks kui kvalifitseeritud Eesti kodanikke ei ole võimalik leida. Selliseid võimalusi isikutele, kes pole EL kodanikud, seadused praegu ette ei näe. Erandi tegemine ei tähenda, et Eesti kodakondsuseta isikut ei saa ametisse nimetada tähtajatult, kui seadus selleks võimaluse annab, , kuid nõuab, et võimalus nimetada ametisse Eesti kodakondsuseta isik ei tohi olla avar ning peab olema piiratud vähestes valdkondades ette nähtud ametikohtadega, lühikese tähtajaga selliste isikute ametisse nimetamiseks või olema seotud lisaeelduste või raskemini teostava menetlusega (nt konkursi korras ei leita sobivat Eesti kodanikku, erandi tegemise otsustamine kõrgemalseisva asutuse poolt vms). Kuna Eesti kodakondsuseta isikute töötamine avalikus teenistuses on võimalik vaid erandina, on lubatav ka avalikust teenistusest vabastamine Eesti kodakondsusest lahkumise korral, kuid selliseks erandiks võib anda aluse ka ametisse nimetamise ajal Eesti kodakondsuse olemasolu.

 

4. 

PS lubab piirata riigiteenistujate tegevust väljaspool ametikohta. Kuigi § 30 lg 2 näeb ette lihtsa seadusereservatsiooni, ei ole lubatud igasugused piirangud. Piirangud peavad olema vajalikud demokraatlikus ühiskonnas. Paragrahvi 30 lg 2 lubab grammatilist tõlgendust arvestades piiranguid kehtestada mõne kategooria riigiteenistujate, mitte kõigi riigiteenistujate ning kohaliku omavalitsuse teenistujate osas. Riigikohus on aga § 30 lg 2 tõlgendanud laialt, leides, et selles sättes mõistetakse „riigiteenistujate” all ka kohaliku omavalitsuse teenistujaid (RKKKo 07.05.2001, 3-1-1-41-01). Piirangute kehtestamine ei ole lubatud kõigi ametnike suhtes üldiselt, vaid arvestada tuleb konkreetse ametikoha nõudeid.

 

4.1. 

Selliste piirangute eesmärgiks on ametnikueetika – eelkõige avaliku teenistuse erapooletuse, objektiivsuse ja §-s 14 sätestatud hea halduse põhimõtte – tagamine, sooviga ära hoida ametnike majanduslike või muude (sh poliitiliste) huvide mõju ja korruptsiooni ametikohal tehtavates otsustes (vt nt RKÜKo 25.01.2007, 3-1-1-92-06; RKPJKo 27.03.2012, 3-4-1-1-12).