Paragrahv 29.

Eesti kodanikul on õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra. Kui seadus ei sätesta teisiti, siis on see õigus võrdselt Eesti kodanikuga ka Eestis viibival välisriigi kodanikul ja kodakondsuseta isikul.

Kedagi ei tohi sundida tema vaba tahte vastaselt tööle ega teenistusse, välja arvatud kaitseväeteenistus või selle asendusteenistus, tööd nakkushaiguse leviku tõkestamisel, loodusõnnetuse ja katastroofi korral ning töö, mida seaduse alusel ja korras peab tegema süüdimõistetu.

Riik korraldab kutseõpet ja abistab tööotsijaid töö leidmisel.

Töötingimused on riigi kontrolli all.

Töötajate ja tööandjate ühingutesse ja liitudesse kuulumine on vaba. Töötajate ja tööandjate ühingud ja liidud võivad oma õiguste ja seaduslike huvide eest seista vahenditega, mida seadus ei keela. Streigiõiguse kasutamise tingimused ja korra sätestab seadus.

Töövaidluste lahendamise korra sätestab seadus.

 

1. 

Paragrahv 29 lõikes 1 on sätestatud üks fundamentaalsemaid põhiõigusi: inimese õigus valida endale vabalt tegevusala ja elukutse, et olla majanduslikult aktiivne. Tegemist on vaba eneseteostuse (PS § 19) ühe olulise väljendusvormiga. Ühtlasi on majanduselus aktiivne osalemine täiskasvanud inimese ja tema pere toimetuleku ning inimväärse äraelamise tagatis.

 

2. 

PS § 29 lg 1 lauseosa „õigus vabalt valida tegevusala ja elukutset” koostoimes PS § 29 lg 1 lauseosaga „õigus vabalt valida töökohta” sätestab inimese õiguse tegutseda enda valitud tegevusalal-elukutsel palgatöötajana. Riigi ja kohaliku omavalitsuse teenistujad on samuti palgatöötajad. Nende osas on täiendav regulatsioon toodud PS §-s 30. Viidatud PS § 29 lg 1 lauseosa „õigus vabalt valida tegevusala ja elukutset” koostoimes PS §-ga 31 annab aga inimesele õiguse teostada end valitud tegevusalal ja elukutsel ettevõtjana. PS § 29 lg 2 sätestab sunniviisilise töö keelu. PS § 29 lg 3 paneb riigile kohustuse võtta meetmeid soodustamaks inimeste majanduslikku aktiivsust ja abistamaks tööotsijaid. PS § 29 lg-d 4–6 keskenduvad eelkõige palgatöötaja õigustele ning sellise töö tegija ja tema tööandja suhetele, muu hulgas tagavad need sätted töötajate ühinemisõiguse.

 

3. 

PS § 29 reguleerimisalaga seonduvat rahvusvahelist ning Euroopa Liidu õigust, millega PS § 29 sisustamisel tuleb arvestada (vt RKPJKo 21.01.2004 nr 3-4-1-7-03, p 20; RKTKo 13.02.2002 nr 3-4-1-7-02), on palju.

 

3.1. 

Eestile siduvatest rahvusvahelise õiguse aktidest on asjakohased eelkõige MSKÕP, ESH ning ILO konventsioonid, samuti nende järelevalveorganite seisukohad. Tööga seonduvad õigused on osaliselt kaitstud ka EIÕK-s, nt ametiühingute moodustamise õigus, (EIÕK art 11) ja sunniviisilise töö keeld (EIÕK art 4 lg 2). Oluline on märkida, et EIK kasutab EIÕK tööga seotud sätete sisustamisel ILO konventsioone ning ESH, samuti nende järelevalveorganite seisukohti. Kui ILO normidest ja ESH-st tulenev on ühine enamikele Euroopa riikidele, lähtub kohus EIÕK sisustamisel nendest isegi siis, kui konkreetne riik ei ole asjakohast ILO konventsiooni või ESH sätet ratifitseerinud (vt EIKo 12.11.2008 Demır and Baykara vs. Türgi).

 

3.2. 

Kuna Euroopa Liidu üheks alustalaks on tööjõu vaba liikumine (ELTL artikkel 45 jj) ning lisaks annavad aluslepingud Euroopa Parlamendile ja nõukogule pädevuse reguleerida mitmeid töötingimuste ja töökeskkonnaga seotud küsimusi (ELTL art 153 jj), on palgatöötajate õigustega seotud reeglid Euroopa Liidus olulisel kohal. Näiteks on EL direktiivide tasemel ühtlustanud renditööjõu küsimusi (direktiiv 2008/104/EÜ); töötajate töötervishoidu ja tööohutust (direktiiv 89/391/EMÜ); rasedate, hiljuti sünnitanud ja rinnaga toitvate töötajate tööohutust ja töötervishoidu (direktiiv 92/85/EMÜ, mille muutmise ettepanek on 2012. a kevade seisuga esitatud); kollektiivse koondamisega seotud küsimusi (98/59/EMÜ); töötajate õigusi tööandja maksejõuetuse korral (2008/94/EÜ), ning võtnud vastu mitmeid õigusakte kaitsmaks töötajaid diskrimineerimise eest (vt diskrimineerimise osas ka ELTL art 157).

 

4. 

PS § 29 ei garanteeri õigust olla tööga hõivatud ega tegutseda kindlal tegevusalal-elukutsel. Juba Põhiseaduse Assambleel leiti, et riigi määratud töökohad ei vii elu edasi ning põhiseadus kindlustab vaid vabaduse valida elukutse, tegevusala ja töökoht.

 

4.1. 

Paragrahv 29 lg 1 kasutab mõisteid „tegevusala”, „elukutse” ning „töökoht”. Neist esimesed kaks viitavad püsivale valikule (nt otsus olla jurist, talupidaja, arheoloog). Sõna „töökoht” viitab aga konkreetsele palgatöökohale ükskõik millise tegevusala ja elukutse raames ning seda nii erasektoris kui ka riigi või kohaliku omavalitsuse asutuses (viimaste piirangute osas vt § 30).

Nii elukutse, tegevusala kui töökoha puhul on kaitstud nii esmakordne valik kui ka valiku muutmine – igaühel on õigus valida endale uus tegevusala, elukutse või töökoht. Kaitstud on nii positiivne vaba valik kui ka negatiivne valik: kedagi ei tohi sundida mingil kindlal tegevusalal, elukutsel või töökohal töötama (nt riigipoolne suunamine töökohale pärast kõrgkooli lõpetamist).

Küsimus on, kas PS § 29 lg 1 kaitseb üksnes inimese õigust valida elukutse, tegevusala ja töökoht või laieneb see ka juba teostatud valikule. Riigikohus leidis varasemas kestvat töö- või teenistussuhet käsitlevas praktikas, et PS § 29 lg 1 ei reguleeri juba tekkinud töö- ja teenistussuhteid: „Põhiseaduse §-s 29 sätestatud subjektiivne õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta ei hõlma juba tekkinud töö- või teenistussuhet ega selle lõpetamist” (RKPJKo 06.10.1997, 3-4-1-2-97, vt ka RKPJKo 11.06.1997, 3-4-1-1-97). Riigikohtu hilisemast praktikast saab aga järeldada, et PS § 29 lg 1 kaitseb ka juba teostatud elukutse, tegevusala ja töökoha valikut: „Õigus valida tegevusala, elukutset ja töökohta hõlmab ka juba tekkinud töö- või teenistussuhet” (RKÜKo 27.03.2012, 3-4-1-1-12, vt ka RKÜKo 27.06.2005, 3-4-1-2-05).

 

4.2. 

Tegevusala, elukutse ja töökoha vaba valiku õigus on garanteeritud igaühele. Kuigi PS § 29 lg 1 lubab mittekodanike osas sellele kehtestada seadusega piiranguid, siis tulenevalt ESH-st ning Euroopa Liidu õigusest on sellised piirangud üldjuhul välistatud. Kodakondsuse argumendil võib piirata teatud juhtudel töötamist riigi või kohaliku omavalitsuse asutuses (vt PS § 30 komm, vt ka Euroopa Liidu Kohtu 24.05.2011 otsus nr C-47/08, C-50/08, C-51/08, C-53/08, C-54/08, C-61/08 and C-52/08: Komisjon vs. Saksmaa Liitvabariik jt).

Arvestades PS § 29 lg 1 sätestatud õiguse olemust, ei laiene see juriidilistele isikutele (PS § 9 lg 1).

 

4.3. 

Nagu enamik põhiõigusi, ei ole ka PS § 29 lg-s 1 sätestatud õigus absoluutne. Tegemist on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigusega. Seega võib seadusandja põhjendatud juhtudel piirata nii elukutse, tegevuseala kui töökoha valikut. Need piirangud peavad aga olema proportsionaalsed (PS § 11, RKÜKo 27.03.2012, 3-4-1-1-12). Näiteks tagamaks kvaliteetset kohtumenetlust ja arstiabi, võib kehtestada kohtunike ja arstide kvalifikatsiooninõuded; kindlustamaks turvalist ja heal tasemel teenust tarbijale, võib kehtestada kõrgendatud kogemusnõuded ühissõidukite juhtidele. Osal juhtudel, nt teatud töökohtade puhul meditsiini- või haridussektoris, võib olla põhjendatud kehtestada ka piisava eesti keele oskuse nõue: kui inimene ei valda piisavalt eesti keelt, võib piirata tema õigust valida vastav töökoht (vt RKHKo 07.03.2003 nr 3-3-1-20-03 ja PS § 6 komm-d).

Välistatud ei ole inimese negatiivse valikuvabaduse piiramine. Näiteks ei saa negatiivse töökohavalikuvabaduse rikkumiseks lugeda juhtumit, kus seadusandja näeb ette, et töötutoetuse maksmine isikule lõpetatakse, kui isik ei ole võtnud teatud perioodi järel vastu tema pädevusele ja tervisele sobivat vaba töökohta (vt ka ESH komitee praktika kokkuvõte ESH artikkel 12 osas ja PS § 29 lg 2).

Eraldi tuleb märkida, et tulenevalt Euroopa Liidu õigusest ja siduvast rahvusvahelisest õigusest on seadusandjal kohustus osad töökoha või elukutse valiku piirangud igal juhul kehtestada. Kohustuslikud piirangud seonduvad eelkõige laste, rasedate ning hiljuti sünnitanutega. Nii nõuab ESH art 7, et riigid keelaksid üldjuhul alla 15-aastaste töötamise ning seda laste tervise, moraali ja hariduse omandamise eesmärgil (vt täpsemalt ESH art 7, LÕK art 32). ESH art 8 kohustab riike keelama rasedate, äsjasünnitanute ja rinnaga toitvate emade töö allmaakaevandustes ja muudel töödel, mis oma ohtlikkuse, ebatervislikkuse või füüsilise raskuse tõttu on ebasobivad.

 

 

4.4. 

Lisaks ülalkirjeldatud piirangute kehtestamise õigusele ja kohustusele on seadusandja ülesanne kehtestada meetmed, mis kõrvaldaksid elukutse, tegevusala ja töökoha valiku põhjendamatud takistused. Suuresti tähendab see seadusandja kohustust tagada kõigile inimestele võrdne juurdepääs elukutsetele ja töökohtadele elik võtta meetmed, mis kõrvaldaksid põhjendamatu ebavõrdse kohtlemise valikute teostamisel. Tõlgendatuna koostoimes rahvusvahelise õiguse (vt nt ESH art 20, MSKÕP art 7, PIÕK art 27, ILO konventsioonid nr 100 ja 111) ja Euroopa Liidu õigusega (vt muu hulgas ELTL art 18 jj, direktiiv 2000/78/EÜ, direktiiv 2000/43/EÜ, 2006/54/EÜ) saab öelda, et välistada tuleb eelkõige inimese valiku teostamise õiguse takistused, mis on seotud tema soo, vanuse, kodakondsuse, ametiühingulise kuuluvuse, veendumuste, perekondliku seisu, puude, nahavärvi, rassi, rahvuse, usutunnistuse või seksuaalse sättumusega.

 

4.4.1. 

Tagamaks, et isiku valikuõigus elukutse, tegevusala ning töökoha osas ei oleks viidatud alustel takistatud, kohustavad rahvusvaheline ja Euroopa Liidu õigus seadusandjat keelustama riigisiseste õigusaktidega tööandjatel, õppeasutustel ja teistel isikutel neil alustel inimeste erineva kohtlemise ning ühtlasi võtma kasutusele meetmeid, mis edendavad inimeste võrdset kohtlemist. Eestis on asjakohane regulatsioon toodud peamiselt soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise seadustes.

Eelloetletud alustel võib inimesi tööelus ja elukutsevalikul eristada üksnes väga erandlikel ja põhjendatud juhtudel ning need alused on tavaliselt toodud seadustes. Näiteks peetakse vanuse alusel eristamist lubatuks, kui selline õigus on tööandjale seaduses antud ning sellel on objektiivne ja mõistlik tööhõivepoliitikat, tööturgu, kutseõpet või sotsiaalkindlustusteenuseid hõlmav õiguspärane eesmärk ning selle eesmärgi saavutamise vahendid on asjakohased ja vajalikud (vt võrdse kohtlemise seaduse § 9 lg 2, vt ka RKPJKo 01.10.2007 3-4-1-14-07).

 

4.4.2. 

Euroopa Liidu õigus nõuab veel, et inimestele tuleb tagada võimalikult lihtne kohtutee juhtudeks, kui põhjendamatu eristamine siiski on aset leidnud. Et hõlbustada põhjendamatu erineva kohtlemise vaidlustamist, on selliste vaidluste jaoks muu hulgas kehtestatud jagatud tõendamiskohustus (vt võrdse kohtlemise seaduse § 8, soolise võrdõiguslikkuse seaduse § 4). Selle järgi peab isik, kes väidab, et on toimunud põhjendamatu eristamine, esitama üksnes faktilised asjaolud, mille alusel võib eeldada, et toimunud on diskrimineerimine, ning teine pool peab seejärel tõendama, et ta ei ole rikkunud võrdse kohtlemise põhimõtet. Kui isik keeldub tõendamisest, võrdsustatakse keeldumine diskrimineerimise omaksvõtuga. Riigikohus on jagatud tõendamiskohustuse küsimusi analüüsinud 17.05.2010 haldusasjas nr 3-3-1-13-10 ning 04.01.2012 tsiviilasjas nr 3-2-1-135-11.

 

4.5. 

Selleks, et inimestel oleks tegelikud võimalused töökoha ja elukutse valikuks, ei piisa alati vaid ebavõrdse kohtlemise keelamisest, vaid seadustes tuleb kehtestada ka n-ö soodustavaid meetmeid. Selliseid meetmeid tuleb kehtestada tagamaks naiste võrdseid võimalusi tööturul (vt nt ESH art-d 8 ja 20), samuti võivad olla sellised meetmed vajalikud lastevanemate, samuti teiste perekondlike kohustustega isikute ning puudega inimeste ja nende hooldajate osas. Kuigi formaalselt võivad need meetmed tunduda omakorda isikuid ebavõrdselt kohtlevad, ei peeta neid selleks, kuna nende tegelikuks eesmärgiks on tagada inimeste sisulised võrdsed võimalused tööturul (vt ka nt soolise võrdõiguslikkuse seaduse § 5).

 

5. 

Kui PS § 29 lõikest 1 tuleneb, et elukutse, tegevusala ning töökoha valikut peab isik saama vabalt teostada, siis PS § 29 lg 2 sätestab sõnaselgelt sunniviisilise töö keelu. Sellele sättele vastavad EIÕK art 4 lg-d 2 ja 3, ÜRO kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti art 8 lg 3 ning ILO konventsioonid nr 29 ja 105. Vastav keeld on samuti tuletatav ESH art 1 lg-st 2 ja MSKÕP art 6 lg-st 1. Nii EIK kui ESH komitee kasutavad sunniviisilise töö keelu sisustamisel lähtepunktina ILO konventsioone, kuid EIK on rõhutanud, et neid dokumente tuleb kasutada arvestades siiski muutunud eluliste olude ja kehtivate väärtustega (EIKo 07.07.2011 Stummer vs. Austria, ESH komitee praktika kokkuvõte ESH art 1 osas).

 

5.1. 

ILO konventsiooni nr 29 art 2 lg 1 järgi on sunniviisiline töö igasugune töö või teenistus, mida nõutakse mis tahes isikult ükskõik missuguse karistusega ähvardades ja milleks see isik ei ole ennast vabatahtlikult pakkunud. Töötamine võib olla seotud nii füüsilise töö kui ka vaimse tegevusega. Sundimine on aset leidnud siis, kui isik ei ole töötamiseks kunagi nõusolekut andnud, aga ka siis, kui kunagi on ta küll nõusoleku andnud, kuid ta enam ei soovi tööd teha.

Teatud situatsioonides on siiski hädavajalik ja mõistlik, et inimene töötab ka vastu oma tahtmist. Nii ILO konventsioon nr 29 kui EIÕK keelavad sunniviisilise töö, kuid toovad ühtlasi loetelu juhtudest, mida ei peeta sunniviisiliseks töötamiseks. EIÕK art 4 lg 3 järgi ei peeta sunniviisiliseks tööks töid, mida harilikult nõutakse EIÕK art 5 alusel kinnipidamisel või selliselt kinnipidamiselt tingimisi vabastamise korral; sõjalist laadi teenistust või kohustusliku sõjaväeteenistuse asendusteenistust süümelistel kaalutlustel riikides, kus seda kasutatakse; teenistust, mida nõutakse elu või ühiskonna heaolu ohustavate eriolukordade või õnnetuste korral; tööd või teenistust tavalise kodanikukohustuse osana. Ka EIK on leidnud, et EIÕK art 4 lg 3 loetelu ei kujuta endast mitte õigustatud erandeid sunniviisilise töö keelu osas, vaid selle kaudu tuleb sisustada artikli 4 lg-s 2 nimetatud sunniviisilise töö mõistet. Seega on art 4 lg 3 näol tegemist abivahendiga art 4 lg-s 2 sätestatud sunniviisilise töö keelu sisustamiseks. Kohus peab inimese õigust olla vaba sunniviisilisest tööst muidu absoluutseks (vt EIKo 07.07.2011, Stummer vs. Austria).

 

5.2. 

PS § 29 lg 2 toob sarnaselt EIÕK sättega loetelu töödest, mida ei peeta sunniviisiliseks: töötamine kaitseväeteenistuse või asendusteenistuse raames, nakkushaiguse leviku tõkestamiseks, loodusõnnetuse ja katastroofi korral, samuti süüdimõistetu töö. Seega ei ütle PS otsesõnu, kas sunniviisiliseks tööks tuleks lugeda nt EIÕK art 4 lg-s 3 viidatud töö „tavalise kodanikukohustuse osana” või kinnipeetava töö. Põhjendatud on siiski lugeda PS § 29 lg-d 2 sarnaselt EIÕK art-ga 4: sättes toodud lubatavate tööde loetelu aitab sisustada sunniviisilise ning sellega ühtlasi keelatud töö mõistet. Sätte sisustamisel on tarvis arvestada, et põhiseadus on elav dokument, mida tuleb tõlgendada kooskõlas tänapäeva väärtuste ja põhimõtetega, mistõttu ei saa PS § 29 lg-s 2 nimetatud loetelu pidada ammendavaks, kuid selle laiendamisel peab arvestama igal juhul siduva rahvusvahelise õigusega.

 

5.3. 

Sunniviisilise töö keeld on igaühe õigus ning seadusega ei ole lubatud erandeid teha ka välismaalaste suhtes.

 

6. 

Erinevalt PS § 29 lg-st 2, mille järgi kedagi ei või nüüdisaegses ühiskonnas tööle sundida, kohustab PS § 29 lg 3 riiki võtma meetmeid (korraldama kutseõpet ja abistama tööotsijaid) suunamaks ja aitamaks inimesi, sh puudega inimesi ning välismaalasi majanduslikule aktiivsusele. Seda põhjusel, et inimeste vabatahtlik majanduslik aktiivsus on ühiskonna toimimise ja täiskasvanud inimese ning tema perekonna toimetuleku ja inimväärse äraelamise eeldus. PS § 29 lg 3 sisustamisel on asjakohane vaadata ka MSKÕP artiklit 6, ESH artikleid 1, 9, 10, 15, PIÕK, ILO konventsiooni nr 122, samuti nende lepingute järelevalveorganite kommentaare ja tõlgendusi. Inimeste majandusliku aktiivsuse soodustamist peab väga oluliseks ka Euroopa Liit, nähes ette koordineeritud koostöö liikmesriikide vahel (vt ELTL artikkel 145 jj).

 

6.1. 

Riigi PS § 29 lg 3 järgsed kohustused saab jagada kaheks: esiteks kohustus arendada poliitikaid ning võtta meetmeid, mis kindlustaksid võimalikult paljude inimeste hõivatuse ja ennetaksid majandusliku passiivsuse teket, ning teiseks kohustus aidata erimeetmetega neid, kes on jäänud mingil põhjusel aktiivsest majanduselust siiski välja.

 

6.2. 

Ennetavatest meetmetest on riigil kohustus arendada laiemalt sellist majandus- ja tööturupoliitikat, mis igakülgselt soodustab inimeste majanduslikku aktiivsust.

 

6.3. 

Paragrahvi 29 lg 3 järgi on riigil sõnaselge kohustus korraldada kutseõpet. Kutseõpe on lai mõiste ega ole seotud ainult esmase väljaõppega, samuti ei ole kutseõpe PS § 29 lg 3 tähenduses kuidagi piiratud kutseõppeasutuste seaduses avatud kutseõppe mõistega. Sisuliselt tuleb PS § 29 lg-st 3 riigile kohustus kujundada haridus- ja täiskasvanuõppe süsteem, mis tagaks kvalifitseeritud töötajaskonna ning seda ka muutuvas majanduskeskkonnas (vt ESH komitee seisukohad ESH artiklite 9 ja 10 osas). Selle sätte mõtte vastane oleks olukord, kus riik soodustaks nende erialade õpetamist, millel pole inimestel perspektiivi tööle saada või kus juba niigi on spetsialistide ülejääk, seevastu aga jätaks ettevalmistamata inimesed erialadele, millel on majanduslik perspektiiv. Arvestades, et majanduskeskkond ning perspektiivsed erialad muutuvad järjest kiiremini, peab riigi reageerimisvõime olema kiire. Seda nii esmase hariduse osas kui ümber- ja täiendõppe korraldamisel. Siinjuures ei saa ümber- ja täiendõpe keskenduda vaid töö kaotanud isikutele, vaid peab olema suunatud ka majanduslikult aktiivsetele ennetamaks nende töökaotust. ESH nõuab, et riik võtaks ohustatud gruppide (nt pikaajalised töötud ja puudega isikud) osas kasutusele erimeetmeid, et nad saaksid asjakohase õppe, et olla võimelised sisenema tööturule.

 

6.4. 

Paragrahvi 29 lg 3 teine osa kohustab riiki abistama tööotsijaid töö leidmisel. See säte koostoimes PS § 28 lg-1ga 2 ja tõlgendatuna rahvusvahelise õiguse (eelkõige ESH ja MSKÕP) valguses annab inimestele õiguse nõuda riigilt tööturu- ja kutsenõustamise teenuste näol abi tööturule (taas)sisenemiseks. MSKÕP art-le 6, ESH art-tele 1, 9 ja 10 (Eesti ei ole ar 10 lg 5 ratifitseerinud) tuginevalt võib öelda, et tööturuteenuste loomine, nende kvaliteedi ja sihituse tagamine on eelkõige riigi ülesanne. Eelnev ei tähenda, et tööturuteenuseid ei võiks osutada eraõiguslikud isikud, kuid see tähendab riigi kohustust tagada teenuste olemasolu, kättesaadavus (majanduslik, füüsiline, ajaline) ja vastavus tööturu vajadustele. Näiteks nõuab ESH, et töövahenduse ning kutsenõustamise teenused oleksid inimestele, sh nii töötutele kui teistele majanduslikus aktiivses eas inimestele tasuta kättesaadavad (vt MSKÕP komitee üldkommentaar nr 18 (2005), ESH komitee praktika kokkuvõte, lk 24, 73 jj). Aktiivsest majanduselust välja jäänud isikul on õigus ka asendussissetulekule töötuse perioodil, selle kohta vaata PS § 28 komm.

 

6.5. 

PS § 29 lg 3, § 28 lg 4 ning ESH art 15 ja PIÕK art 27 koostoimest tuleb riigile kohustus võtta kasutusele erimeetmeid, et puuetega inimesed saaksid osaleda aktiivselt majanduselus.

 

7. 

PS § 29 lg 4 reguleerib töötingimustega seonduvat. See säte on tihedalt seotud PS § 29 lg-st 1 tuleneva õigusega teostada end valitud töökohal, PS § 28 lg-s 1 sätestatud igaühe õigusega tervise kaitsele kui ka PS §-st 10 tuleneva õigusega inimväärikale elule. PS § 29 lg 4 sisustamisel on asjakohased ESH art-d 2–4 (Eesti ole ratifitseerinud art 2 lg 2, art 3 lg 4, art 4 lg 1), MSKÕP art 7, samuti mitmed Euroopa Liidu õigusaktid (vt nt ülal komm-s 3.2 nimetatud direktiivid) ja ILO konventsioonid 81, 129.

 

7.1. 

Töötaja õigused teostada end vabalt valitud töökohal, inimväärikusele ja tervise kaitsele kollideeruvad väga sagedasti tööandja õigusega otsustada, kellega ja mis tingimustel ta töösuhteid loob, hoiab ja lõpetab. Eraõigusliku tööandja selline otsustusõigus tuleneb PS §-st 31.

PS § 29 lg-st 4 ning ülalviidatud rahvusvahelise õiguse aktidest tulenevalt on seadusandjal kohustus tasakaalustada töötaja ning tööandja õigused ja huvid töötaja kaitseks olevate töötingimuste kehtestamisega. Need töötingimused on töösuhte pooltele järgimiseks kohustuslikud ning sisuliselt piiravad poolte kokkuleppevabadust. PS § 29 lg-st 4 tuleneb riigile ka selge kohustus tagada, et kohustuslikke töötingimusi järgitakse. Sellist riigipoolset sekkumist töötaja kaitse eesmärgil on ühiskond pidanud vajalikuks põhjusel, et eelduslikult on töövõtja läbirääkimistes ja tingimuste esitamises tööandjast oluliselt nõrgem pool ning seadusandja peab tema huvide eest seisma. Seadusandja ei või töötingimusi kehtestades siiski ka ebaproportsionaalselt riivata tööandja õigusi, sest eesmärk on saavutada poolte õiguste vahel tasakaal.

 

7.1.1. 

Rahvusvahelisele ja Euroopa Liidu õigusele tuginevalt saab öelda, et seadusandja peab kehtestama normid, mis kindlustavad töötajale võimaluse töötada ohutus ja tervislikus töökeskkonnas. See tähendab nt nõudeid, mis tagavad, et töötajal on töökohal piisav valgustus, et tööandja on kindlustanud töötaja turvavarustusega ning juhendanud teda seadmete ohutu käsitsemise osas. Tööohutuse küsimused on küllalt ulatuslikult ja spetsiifiliselt reguleeritud ka Euroopa Liidu tasemel. Loodud on eraldi Euroopa Töötervishoiu ja Tööohutuse Agentuur.

 

7.1.2. 

Seadusandja peab töötaja tervise kaitse ning inimväärikuse tagamise eesmärgil kehtestama töö- ja puhkeaja ning puhkuste miinimumnõuded (vt nt ESH art 2 lg-d 1, 3, 5; direktiiv 2003/88/EÜ tööaja korralduse teatavate aspektide kohta). Tagamaks töötajate õigust teostada end valitud töökohal, nõuavad siduvad rahvusvahelised lepingud, et töötajale tagatakse kaitse töösuhte põhjendamatu või ootamatu lõpetamise osas (vt nt ESH art 24).

Kõige vastakamaid arvamusi on tekitanud küsimus, kas seadusandja peaks vähemalt osaliselt kohustuslikuna reguleerima töötasustamise küsimusi. Eesti ei ole ratifitseerinud ESH art 4 lg 1 ehk sätet, mis tunnustab töötajate õigust saada sellist töötasu, mis tagab neile ja nende perekondadele inimväärse elatustaseme. Samas on Eesti suhtes kehtiv MSKÕP art 7, mille järgi riigid kohustuvad võtma meetmeid, et töötajatele oleks tagatud õiglane töötasu, mis tagab nende ja perekondade äraelamise.

Tuginedes PS §-s 10 sätestatud inimväärikuse põhimõttele ning asjaolule, et enamik inimesi kindlustab enda ja oma pere äraelamise palgatöö kaudu, peaks minimaalne töötasu olema selline, et see tagaks täisajaga tööd tegevale inimesele ja ta perekonnale inimväärse äraelamise. Siinjuures ei ole määrava tähtsusega, kas töötasustamise alammäära kehtestab seadusandja, täitevvõim või see lepitakse kokku töösuhte osapoolte vahel. Arusaadavalt ei saa see kohustuslik miinimumtasu, kui selle on kehtestanud seadusandja või täitevvõim, olla selline, mis ülemääraselt riivaks tööandja õigusi. Nii nagu ükski töötaja kasuks kehtestatav töötingimus ei või olla tööandja suhtes ebaproportsionaalne, ei või ka töötasu alammäär olla sedavõrd kõrge, et sunniks tööandjaid tegevust lõpetama või oluliselt piirama.

 

7.2. 

PS § 29 lg 4 järgi on töötingimused riigi kontrolli all. ESH III osa art A(4) järgi peab riigil olema asutus, mis tegeleb töötingimuste järelevalvega. Eestis on selleks asutuseks Tööinspektsioon.

 

8. 

Paragrahvi 29 lg 5, mis tagab igaühe õiguse kuuluda töötajate ja tööandjate ühingutesse ja liitudesse, on üldise ühinemisvabaduse (vt PS § 48) üks vorm.

 

8.1. 

ESH-s kaitsevad töötajate ja tööandjate ühinemisvabadust artiklid 5 ning 6. Töötajate ühinemisvabadus on ühinemisvabaduse sätete hulgast esile tõstetud ka EIÕK art-s 11. Põhjalikuma töösuhtepoolte ühinemisvabaduse kaitse kindlustavad ILO konventsioonid nr 87 ühinemisvabaduse kaitse kohta ning nr 98 organiseerumise ja kollektiivlepingute sõlmimise kohta. Ühtlasi allub Eesti ILO ühinemisvabaduse komitee jurisdiktsioonile, st Eesti vastu on võimalik esitada kaebusi, kui Eestit kahtlustatakse ühinemisvabaduse rikkumises. Kuigi kollektiivse kaebuse lahendamise raames ei tehta siduvaid ettepanekuid, on kollektiivsed kaebused suhteliselt populaarsed.

 

8.2. 

Ühinemisõigus PS § 29 lg 5 mõistes hõlmab järgnevaid õigusi: asutada töötajate ning tööandjate ühinguid ning astuda nende liikmeks, mitte olla töötajate ning tööandjate ühingu liige, pidada kollektiivläbirääkimisi, kasutada kollektiivseid survemeetmeid enda sotsiaalsete ja majanduslike huvide kaitseks, sh töötajate õigus sel eesmärgil streikida (EIKo 12.11.2008 Demir ja Baykara vs. Türgi; EIKo 21.04.2009 Enerji vs. Türgi; ESH komitee praktika kokkuvõte artiklite 5 ja 6 osas; ILO konventsioonide järelevalveorganite praktika kohta vt kokkuvõtvalt: Blanpain, R jt, Kollektiivsete töösuhete teatud küsimuste õiguslik analüüs: streik. Sotsiaalministeerium, 2011).

PS § 29 lg 5 isikuline kaitseala hõlmab töötajate ühinemisvabaduse puhul kõiki palgatöötajaid (sh ametnikke) ning tööandjate osas kõiki eraõiguslikke tööandjaid (vt viited ees). Tööandjate ühinemisvabadus laieneb PS § 9 lg 2 järgi ka juriidilistele isikutele. Kutseomavalitsuste (nt advokaatide kutseühenduse) põhiseaduslikkust tuleb hinnata üldiste ühinemisvabaduse reeglite järgi (PS § 48), mitte PS § 29 lg 5 alusel.

Seadusandjal on PS § 29 lg 5 järgi ühtepidi kohustus hoiduda töötajate ning tööandjate ühinemisvabadusse sekkumast, teisalt on tal aga ülesanne sätestada korraldus ja menetlus (PS § 14), mis on vajalik ühinemisõiguse teostamiseks. Lisaks peab seadusandja kehtestama ühinemisvabadusele piirangud, mis on vajalikud teiste isikute põhiõiguste ja -vabaduste kaitseks (nt piirangud streigiõiguse kasutamisele seoses vajadusega kaitsta ühiskonnaliikmete tervist või tööandja ettevõtlusvabadus- ja omandipõhiõigust).

 

8.3. 

Seoses töötajate ning tööandjate õigusega asutada liite ja ühendusi ning astuda nende liikmeks on seadusandjal kohustus kehtestada normistik, mis võimaldab selliseid ühendusi luua ning mis tagab neile õigusliku tunnustuse. Siinjuures, arvestades PS § 11 tulenevat proportsionaalsuse põhimõtet, ei või seada asutamisõigusele ülemääraseid piiranguid. Konkreetse töötajate või tööandjate liidu töö korraldusse, sealhulgas juhtimisküsimustesse ei või seadusandja sekkuda, st ühendused on selles osas suuresti vabad ning isevastutuslikud (vt nt ILO konventsiooni nr 98 art 2, ESH art 5). Negatiivse ühinemisvabaduse kaitse peab olema samuti tagatud.

Töötajate õigust asutada ühinguid ning astuda nende liikmeks ei või üldjuhul piirata ühegi palgatöötaja kategooria suhtes, sh avalikku võimu teostavate isikute osas. Siiski võib piirata relvajõudude liikmete vastavat õigust (vt ESH komitee praktika ESH art 5 osas; EIKo 12.11.2008 Demir ja Baykara vs. Türgi).

 

8.4. 

Töötajate ning tööandjate ühinemisõiguse olemuslik osa on õigus pidada kollektiivläbirääkimisi, sh sõlmida kollektiivlepinguid. Seadusandja võib, arvestades proportsionaalsuse põhimõtet, kehtestada selle õiguse kasutamise korra (nt reguleerida läbirääkimiste üldist korraldust ning sätestada kollektiivlepingu sõlmimise asjaolusid, vt ka ILO konventsioon 98 art 4). Ühtlasi tuleb ILO ja ESH järelevalveorganite seisukohtadest riigile kohustus soodustada töösuhtepoolte kollektiivseid läbirääkimisi.

Kollektiivläbirääkimiste õigust võib piirata relvajõudude liikmete (kui neile on antud õigus moodustada ühinguid), politseinike ning piiratud juhul teiste riigi nimel avalikku võimu teostavate isikute suhtes. Kollektiivläbirääkimiste õiguse piirangud peavad aga avalikku võimu teostavate isikute osas olema leebemad kui streigiõiguse piirangud.

 

 

8.5. 

Töötajate ühinemisõiguse väga oluline ning palju vaidlusi tekitanud osa on õigus kasutada kollektiivseid survemeetmeid, sh õigus piketeerida ja streikida oma sotsiaalsete ja majanduslike huvide nimel. Iga kollektiivne töötajate aktsioon peab olema seostatav konkreetsete streikijate sotsiaalsete või majanduslike huvidega, vastasel korral ei ole enam tegemist meetmega, mis on PS § 29 lg 5 kaitsealas (nt töötajate aktsioonid kodakondsuspoliitika muutmiseks või Poola õpetajate toetuseks). Kollektiivsete meetmete kasutuselevõtt ei ole välistatud ka tööandjate poolt, kuid need on oluliselt vähem kasutatavad ja probleeme tekitavad.

Nii põhiseadus kui rahvusvaheline õigus lubavad seada proportsionaalseid piiranguid töötajate survemeetmetele ja reguleerida seadusandjal nende kasutuselevõtu korraldust. Osa piiranguid peab seadusandja kehtestama muu hulgas selleks, et ei tekiks tööandjate õiguste põhiseadusvastast riivet. Nii on ESH komitee ja ILO konventsioonide järelevalveorganid pidanud lubatavaks kehtestada nt streigikeelu kollektiivlepingu kehtivuse ajaks (kui streigi eesmärk on hõlmatud kehtiva kollektiivlepingu reguleerimisalaga); soovituse läbida enne aktsiooni toimumist vaidluse rahuliku lahendamise menetlus (nt läbirääkimised lepitaja juures); seada kohustus teatada streigist mõistlik aeg ette (vt ESH komitee praktika artikkel 6 osas ; vt ILO praktika osas: Blanpain, R. jt, Kollektiivsete töösuhete teatud küsimuste õiguslik analüüs: streik. Sotsiaalministeerium, 2011).

Lisaks on seadusandjal lubatud piirata streigiõigust ühiskonna toimimise, turvalisuse ning elanike tervise tagamise eesmärgil. See annab õiguse keelata streikimine relvajõududes ning politseis, samuti teiste riigi nimel avalikku võimu teostavate inimeste osas. Siinjuures tuleneb EIK praktikast, et kohaliku omavalitsuse töötajate, sh nende, kes teostavad avalikku võimu, streigiõiguse piirangud ei või olla sama intensiivsed kui nende isikute omad, kes töötavad riigi heaks (vt EIKo 12.11.2008 Demir ja Baykara vs. Türgi). Streigiõigust võib piirata ka erasektori töötajate osas, kuid seda üksnes nende inimeste osas, kes osutavad elanikkonnale elutähtsaid teenuseid. Neis sektorites ei või streikimist keelustada täielikult, vaid üksnes osas, mis on vajalik, et elanikkonnale oleks tagatud n-ö miinimumteenus (elutähtsateks teenusteks on nt elektrienergia-, tuletõrje-, haigla-, lennujuhtimisteenused, vt ka ESH komitee praktika artikkel 6 osas ; ILO praktika osas: Blanpain, R. jt, Kollektiivsete töösuhete teatud küsimuste õiguslik analüüs: streik. Sotsiaalministeerium, 2011).

Kõigis neis sektorites, kus on streikimise keeld või on seda ulatuslikult piiratud, tuleb inimestele tagada muud efektiivsed võimalused oma tööalaste huvide eest seismiseks (nt kaasata töötajaid neid puudutavate regulatsioonide, sh palgajuhendite koostamisse, tagada kiire tööalaste vaidluste lahendamise võimalus).

 

9. 

Paragrahvi 29 lg 6 näeb ette, et töövaidluste lahendamise kord tuleb sätestada seadusega. Nii nagu iga õigusvaidluse lahendamiseks, kus isik leiab, et rikutud on tema õigusi või vabadusi, peab ka töövaidluse lahendamiseks olema võimalik pöörduda kohtu poole (vt PS § 15) ning seadusandja peab kehtestama vastava korralduse ja menetluse. Töövaidluste, nagu kõigi teiste vaidluste lahendamiseks, võib kehtestada vabatahtliku kohtueelse menetluse, kus lahendini jõudmine on kiirem ja odavam kui kohtumenetluses (vt kohustusliku kohtueelse menetluse osas: RKPJKo 03.03.2004 nr 3-4-1-5-04). PS § 29 lg 6 tõlgendatuna koostoimes ESH art 6 lg-ga 3 tähendab ühtlasi, et loodud peab olema korraldus ja menetlus kollektiivsete töövaidluste lahendamiseks, sealjuures asjakohased lepitusinstitutsioonid või nende loomise menetlus.