Paragrahv 28.

Igaühel on õigus tervise kaitsele.

Eesti kodanikul on õigus riigi abile vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse ja puuduse korral. Abi liigid, ulatuse ning saamise tingimused ja korra sätestab seadus. Kui seadus ei sätesta teisiti, siis on see õigus võrdselt Eesti kodanikuga ka Eestis viibival välisriigi kodanikul ja kodakondsuseta isikul.

Riik soodustab vabatahtlikku ja omavalitsuse hoolekannet.

Lasterikkad pered ja puuetega inimesed on riigi ja kohalike omavalitsuste erilise hoole all.

 

1. 

PS § 10 järgi on põhiseaduse aluspõhimõteteks inimväärikuse ja sotsiaalriigi põhimõtted (RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p-d 14 ja 16). Neist põhimõtetest on tuletatavad sotsiaalsed põhiõigused, sh PS §-s 28 nimetatud (RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 14; RKHKo 10.11.2003, 3-3-1-65-03, p 13). Sotsiaalsete põhiõiguste sisuks on hoida ära sotsiaalsete riskide realiseerumisel tekkida võivat kahju ja leevendada tekkinud kahju tagajärgi ning seeläbi tagada isikule inimväärne elu. Inimväärseks saab elu pidada muu hulgas siis, kui inimese esmavajadused ehk vajadused toidule, riietele, hügieenile, tervishoiule, transpordile, eluasemele on rahuldatud ning ta saab ilma häbita osaleda aktiivselt igapäevaelus. Kui inimese igapäevane toimetulek on kindlustatud, on üldjuhul tagatud ka tema inimväärikus. Inimeste võimalus elada inimväärselt aitab ühtlasi tagada ühiskonna stabiilsust ja ühtsust.

 

2. 

Tulenevalt sellest, et põhiseadus lähtub isiku autonoomsusest ja vabadusest, vastutab põhiseaduse järgi inimene endale inimväärse elu kindlustamise eest eelkõige ise. Muu hulgas garanteerib näiteks PS § 19 isikule õiguse vabale eneseteostusele, PS § 29 õiguse vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta (RKPJKo 27.03.2012, 3-4-1-1-12, p 49; RKÜKo 30.08.2011, 3-3-1-15-10, p 43), PS § 31 õiguse ettevõtlusvabadusele, PS § 32 omandipõhiõiguse (RKÜKo 31.03.2011, 3-3-1-69-09, p 57), PS § 34 õiguse perekonna- ja eraelu puutumatusele, PS § 37 põhiõiguse haridusele. Kui isik siiski ei saa enda toimetuleku kindlustamisega hakkama, peab isikut tulenevalt PS § 27 lõigetest 3 ja 5 esmajärjekorras aitama temaga solidaarne olev pere (perekonna loomulik ehk horisontaalne solidaarsus). Kui ka pere ei suuda oma liikme abivajadust piisaval määral rahuldada, tuleb isiku abivajadus osaliselt või täielikult rahuldada ühiskonnal (RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 18).

Seega tuleb riigi kohustus tagada inimesele sotsiaalsete põhiõiguste kaudu inimväärne elu üldjuhul kõne alla alles n-ö kolmandas järjekorras (RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 18).

 

3. 

PS § 28 nimetab seitse sotsiaalset riski (tervis, vanadus, töövõimetus, toitjakaotus, puudus, lasterikkus, puue), mille puhul eeldatakse isiku toimetulekuraskust ja abivajadust. PS § 28 lg 2 ja § 29 lg 3 koostoimele tuginevalt võib öelda, et isiku abivajadust eeldatakse ka töötuse olukorras (RKHKo 21.11.2011, 3-3-1-27-11, p 11). Nende sotsiaalsete riskide realiseerumisel on ühiskond otsustanud üles näidata isiku ja tema perekonnaga solidaarsust (ühiskonnaliikmeid kohustav ehk vertikaalne solidaarsus) ehk tagada inimesele sotsiaalne kaitse osalise või täieliku sissetulekukaotuse või teatud kulude tekkimise puhuks. Kuigi PS § 28 sõnastuse põhjal võib järeldada, et põhiseadus nimetab ammendavalt sotsiaalsed riskid, mille realiseerumisel tõttab isikule appi ühiskond, tagab põhiseadus tulenevalt inimväärikuse ja sotsiaalriigi põhimõtetest ning rahvusvahelisest õigusest isikule kaitse ka põhiseaduses otseselt nimetamata sotsiaalsete riskide korral (RKHKo 10.11.2003, 3-3-1-65-03, p 13). See tähendab, et põhiseaduses esitatud sotsiaalsete riskide kataloog pole ammendav ning ühiskonnapoolne sotsiaalne kaitse tagatakse isikule PS §-s 28 nimetamata sotsiaalsete riskide realiseerumisel. Nii eeldatakse Eestile siduvates rahvusvahelistes lepingutes isiku abivajadust, mida ühiskonnal tuleb rahuldada, tööõnnetuse ja kutsehaiguse, raseduse ja sünnitusega, perekondlike kohustuste täitmise, matuse, vägivallakuriteo ohvriks langemise puhul. Välistatud pole sotsiaalriigi põhimõttest sotsiaalse kaitse tagamise kohustuse tuletamine rahvusvahelises õiguses veel tunnustamata, kuid ühiskonna sotsiaal-majanduslikust muutumisest tingitud uute sotsiaalsete riskide realiseerumisel (näiteks pikaajalise hooldusvajaduse korral).

 

4. 

Kuna riigi majandus- ja sotsiaalpoliitika ning eelarve kujundab seadusandja ning sotsiaalsete põhiõiguste maht sõltub muu hulgas riigi majanduslikust olukorrast, määrab sotsiaalsete riskide realiseerumise puhuks kaitse saamise tingimused, ulatuse, korra ning abi liigid kindlaks tema (RKÜKo 07.06.2011, 3-4-1-12-10, p 58; RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p-d 15 ja 16; RKHKo 10.11.2003, 3-3-1-65-03, p 14). See tähendab, et PS § 28 järgi on seadusandja üsna vaba otsustama, millal ja millises mahus võtab ühiskond sotsiaalse riski realiseerumisel tekkida võivad tagajärjed enda kanda (piirangute osas vt kohtuliku kontrolli alt komm 5, RKÜKo 07.06.2011, 3-4-1-12-10, p 58; RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p-d 15 ja 16, RKHKo 10.11.2003, 3-3-1-65-03, p 14). Tulenevalt sellest, et seadusandja on suhteliselt vaba otsustama, millist abi millistel tingimustel ja ulatuses anda, võib ta otsustada isiku ja tema pere osaliselt või täielikult isiku toimetuleku tagamise vastutusest vabastada ja võtta isiku toimetuleku kindlustamine osaliselt või täielikult enda peale ka juhtudel, kus põhiseaduse ja rahvusvahelise õiguse järgi tal seda kohustust ei ole (RKHKm 16.02.2012, 3-3-1-44-11, p 18). Näiteks võib riik või kohalik omavalitsus anda hüvitisi, mille maksmisel riik eeldab isiku abivajadust või teeb selle kindlaks, kuid mille maksmisel ei vaadata isiku ja tema pere varalist seisu, kehtestada maksu- ja lõivuvabastusi jms. Seega sõltub perele langev abistamiskohustus sellest, kas, millist ja millisel määral annab riik isikule või perele abi nende majanduslikest võimalustest sõltumatult.

 

5. 

Sotsiaalsed põhiõigused on kohtulikult kaitstavad õigused (RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 16, RKHKo 10.11.2003, 3-3-1-65-03, p 14). Sotsiaalsete põhiõiguste järgimise kontrollimisel ei või kohus sotsiaalpoliitika teostamisel asuda seadusandliku või täitevvõimu asemele (RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 14; RKÜKo 07.06.2011, 3-4-1-12-10, p 58; RKHKo 10.11.2003, 3-3-1-65-03, p 14). Seepärast on kohtulik kontroll piiratud sotsiaalsete põhiõiguste tuumaga (RKHKo 10.11.2003, 3-3-1-65-03, p 14), mida tuleb sisustada kooskõlas Eestile siduva rahvusvahelise õigusega (RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 20; RKHKo 20.12.2002, 3-3-1-58-02, p 11; RKHKo 10.11.2003, 3-3-1-65-03, p 18), põhiseaduse printsiipide (RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 16) ning teiste põhiõiguste, -vabaduste ja -kohustustega (RKHKm 16.03.2012, 3-3-1-44-11, p 18). Sotsiaalsete õiguste põhiseaduspärasel kujundamisel peab ka seadusandja eelnevaga arvestama.

 

5.1. 

Kuna iga sotsiaalse riski realiseerumisel tekib isesugune kahju, on ka igal sotsiaalsel põhiõigusel oma tuum. Näiteks PS § 28 lg-s 2 nimetatud puuduse korral on selleks inimese esmavajaduste minimaalsel tasemel rahuldamine (RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 16). Esitatust ei järeldu aga, et ka ülejäänud sotsiaalsete riskide puhuks tuleb riigil inimesele alati tagada vaid talle minimaalselt vajalik. Nagu öeldud, tuleb sotsiaalsete põhiõiguste tagatuse kontrollimisel üldjuhul arvestada ka Eestile siduvate rahvusvaheliste lepingutega. Seepärast tuleb vaidluse tekkides pärast seda, kui on selge, et tegemist on sotsiaalse riskiga, millepuhust sotsiaalset kaitset annab põhiseadus §-de 10, 28 või 3 ja 123 (rahvusvahelise õiguse) kaudu, hinnata, kuivõrd vaba on riik sellise kaitse korraldamisel. Kui põhiseadus tõlgendatuna koos rahvusvahelise õigusega kaitset ei anna, aga seadusandja on loonud sotsiaalhüvitise, on tegemist seadusandja võetud vabatahtliku ülesandega, mille sisu on ta ise vaba määratlema. Kui aga Eestile siduv rahvusvaheline õigus reguleerib konkreetse sotsiaalse riski puhuse abi andmist, tuleb põhiseaduse sisustamisel lähtuda rahvusvahelisest õigusest (PS-s kasutatud mõistete autonoomse tähenduse kohta vt siiski ka § 3 komm 2.3.2.1). See tähendab, et kui rahvusvaheline õigus ütleb, et abi tuleb anda, ning määrab kindlaks, millist liiki abi tuleb anda [sissetulekutoetust, kompenseerida kulusid, pakkuda teenuseid, sh konkreetset teenust (nt LÕK art 23 lg 3 järgi peab puudega laps saama rehabilitatsiooniteenust), või tooteid], millistel tingimustel seda teha tuleb (nt kohustus anda abi sotsiaalkindlustusskeemi kaudu sõltumata sellest, kas isik ja tema pere suudaksid ise end aidata), millistele nõuetele abi peab vastama (nt teenusele esitatavad kvaliteedinõuded), sh millises ulatuses peab abi andma (nt valem minimaalse sissetulekutoetuse kehtestamiseks), siis peab seadusandja sellega arvestama.

Samuti peab riik tulenevalt rahvusvahelisest õigusest püüdma vastavalt oma võimalustele sotsiaalse kaitse taset tõsta ning hoiduma sihilikest sammudest, mis on suunatud sotsiaalse kaitse vähendamisele, v.a väga kaalukate põhjuste esinemisel. Teisisõnu peab riik üldjuhul säilitama vähemalt saavutatud sotsiaalse kaitse taseme. Riigil lasub veel kohustus tegutseda siis, kui mõni sotsiaalne probleem (nt HIV/AIDSi levik) süveneb.

 

5.1.1. 

Eestit seovad näiteks MSKÕP artiklid 9, 10, 11, 12 (RKHKo 20.12.2002, 3-3-1-58-02, p 11; RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 20; RKHKo 10.11.2003, 3-3-1-65-03, p 18), LÕK artiklid 23, 24, 26, 27, PIÕK artiklid 25, 26, 28, inimõiguste ja biomeditsiini konventsioon, ESH artiklid 8, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 27, 30 (RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 20; RKHKo 10.11.2003, 3-3-1-65-03, p 18), ELTL artiklid 21, 48 ning põhiõiguste harta artiklid 33, 34, 35. Arvestada ei saa vaid nende lepingute tekstidega, vaid arvestama peab ka nende järelevalveorganite (nt MSKÕP komitee, EIK, ESH komitee jt ) antud tõlgendustega (RKHKo 20.12.2002, 3-3-1-58-02, p 11), mille järgi mõnikord loetakse riik seotuks tema ratifitseerimata õigusnormide sisuga, ja rahvusvaheliste organisatsioonide antud soovitustega (nt Euroopa Nõukogu (RKPJKo 01.09.2005, 3-4-1-13-05, p 17; vt EIKo 12.11.2008 Demır and Baykara vs. Türgi)). EIK-gi viitab oma otsustes teiste järelevalveorganite (nt ESH komitee) seisukohtadele (EIKo 11.01.2006 Sørensen ja Rasmussen vs. Taani). Samamoodi teeb seda ESH komitee, viidates nt EIK ja MSKÕP järelevalveorganite tõlgendustele.

 

5.2. 

Põhiseaduse printsiipidest tuleb seadusandjal sotsiaalsete õiguste kujundamisel pöörata tähelepanu eelkõige inimväärikuse ja proportsionaalsuse põhimõtetele (RKPJKo 08.03.2011, 3-4-1-11-10, p 52 ja 62; RKHKo 10.11.2003, 3-3-1-65-03, p 14), samuti võrdsuspõhiõigusele ja omandipõhiõigusele, sotsiaalsete õiguste ümberkujundamisel aga õiguspärase ootuse põhimõttele (RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04). Nende põhimõtete ja põhiõiguste sisu on selgitatud PS §-de 10, 11 ja 12 kommentaarides. Järgnevalt leiavad seonduvalt sotsiaalsete õigustega eraldi käsitlemist võrdsuspõhiõigus ja omandipõhiõigus.

 

5.2.1. 

Ühiskond ei pea kohtlema faktiliselt erinevates positsioonides olevaid isikuid samamoodi ja pakkuma sotsiaalhüvitisi neile, kes neid oma inimväärikuse säilitamiseks ei vaja. Küsimusele, kes millisel määral faktiliselt ühiskonna tuge vajab ja kes mitte, on pädev vastama seadusandja. Sellele küsimusele vastamise tagajärjeks on, et ühe grupi isikute suhtes kohustab seadusandja ühiskonda üles näitama solidaarsust, teise grupi suhtes aga vähemal määral ja kolmanda grupi suhtes üldse mitte. Sotsiaalhüvitiste vaid kindlale ühiskonnaliikmete grupile andmine tõstatab seepärast tihtipeale küsimuse PS §-st 12 tuleneva võrdsuspõhiõiguse järgimisest.

Nii on ka Riigikohus tunnistanud, et sotsiaalsete põhiõiguste seos võrdsuspõhiõigusega on võrreldes teiste põhiõigustega tuntavam (RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 17). Seepärast puudutab Riigikohtu sotsiaalseid põhiõigusi puudutav praktika peaasjalikult võrdsuspõhiõigust (RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03; RKHKo 11.11.2004, 3-3-1-41-04; RKPJKo 21.06.2005, 3-4-1-9-05; RKPJKo 20.03.2006, 3-4-1-33-05; RKHKo 29.11.2007, 3-3-1-48-07; RKPJKo 30.09.2008, 3-4-1-8-08; RKHKo 14.10.2009, 3-3-1-54-09; RKÜKo 20.11.2009, 3-3-1-41-09; RKHKo 09.02.2010, 3-3-1-87-09; RKPJKo 08.03.2011, 3-4-1-11-10; RKHKo 12.05.2011, 3-3-1-12-11; RKÜKo 07.06.2011, 3-4-1-12-10; RKHKo 21.11.2011, 3-3-1-27-11; RKHKo 13.12.2011, 3-3-1-61-11; RKPJKo 27.12.2011, 3-4-1-23-11). Seejuures on Riigikohus andnud peamiselt hinnangu asjadele, kus on küsimuseks olnud, kas seadusandja kohtleb omavahel võrdsetes positsioonides olevaid isikuid võrdselt, mitte aga sellele, kas seadusandja on kohelnud omavahel ebavõrdsetes positsioonides olevaid isikuid samamoodi.

Võrdsuspõhiõiguse kohaldamisel sotsiaalsete põhiõiguste puhul eristab Riigikohus kohustuslikus korras ja vabatahtlikult antavaid hüvitisi. Nii on kohus leidnud, et omavalitsus on oma valikutes vabam, kui tegemist pole toetuste või teenustega puudust kannatavatele isikutele ega seesuguse toetuse või teenusega, mida isik saaks omavalitsuselt omavalitsusel lasuva kohustusliku ülesande tõttu nõuda (RKPJKo 08.03.2011, 3-4-1-11-10, p 62). Sisuliselt samal seisukohal on Riigikohus riigi antavate hüvitiste osas, mida kohus peab riigi vabatahtlikult endale võetud ülesandeks (RKPJKo 27.12.2011 nr 3-4-1-23-11, p 68).

 

5.2.2. 

Sotsiaalhüvitise näol on tegemist PS § 32 mõttes õigusnormi alusel tekkinud rahas hinnatava nõudeõigusega (EIKo 12.04.2006 Stec jt vs. Ühendkuningriik, EIKo 18.02.2009 Andrejeva vs. Läti, EIKo 16.03.2010 Carson vs. Ühendkuningriik, EIKo 04.11.2010 Tarkoev vs. Eesti ja EIKo 07.07.2011 Stummer vs. Austria). Seepärast kohaldatakse PS § 32 nii sotsiaalhüvitise valdamisele, kasutamisele kui ka käsutamisele. Seonduvalt võib kerkida ka võrdsuspõhiõiguse järgimise küsimus (lahendatav PS § 12 järgi).

Lisaks on sotsiaalsetel põhiõigustel tihe seos omandipõhiõigusega siis, kui riik või kohalik omavalitsus panevad sotsiaalsete põhiõiguste tagamiseks eraõiguslikele isikutele peale koormise, kohustavad neid tasuma sundkindlustusmakseid, seavad teenustele ja toodetele hinnapiiranguid jne. Selliste kohustuste eraõiguslikele isikutele panemine pole keelatud, küll tuleb aga nende kui omandipõhiõiguse piirangute kehtestamisel arvestada võrdse kohtlemise ja proportsionaalsuse põhimõtetega (RKÜKo 31.03.2011, 3-3-1-69-09, p 61; vt üüripiirmäärade osas EIKo 19.06.2006 Hutten-Czapska vs. Poola).

 

6. 

Järgnevalt on lühidalt avatud põhiseaduses, sh PS §-s 28 ja § 29 lõikes 3, tunnustust leidnud olulisemate sotsiaalsete põhiõiguste esemeline kaitseala. Kuna erinevad sotsiaalsed põhiõigused kaitsevad inimesi erinevate sotsiaalsete riskide puhuks, on allpool kirjeldatud sotsiaalsete riskide kaupa, milliseid meetmeid tuleb riigil kasutusele võtta riskist lähtuva kahju ennetamiseks või leevendamiseks. Kõigi nende meetmete eesmärk on kindlustada inimese inimväärne äraelamine ka siis, kui ta võib sotsiaalse riski realiseerumisel sattuda hätta või hädas olla.

 

6.1. 

Töötuse korral on inimesel õigus kahesugusele abile: esiteks asendussissetulekule töötuse perioodil ning teiseks abile tööturule taas sisenemisel mitmesuguste tööturuteenuste kaudu. Töötule tuleb riigil asendussissetulek tagada kollektiivselt rahastatud sotsiaalkindlustusskeemist, mis tagab suurele osale majanduslikult aktiivsest elanikkonnast töötuse korral õiguse saada mõistliku aja jooksul adekvaatset sotsiaalkindlustushüvitist. Kui isik ei ole sotsiaalkindlustusskeemiga liidetud ja ei saa sellest asendussissetulekut või kui hüvitise saamise periood on lõppenud ning isikul ei ole elamiseks raha, tuleb isikule eraldada sissetulek sotsiaalabi kaudu. Sotsiaalabi vormis rahalise abi eraldamise võib riik ära jätta, kui isikul on võimalik saada toetust perekonnalt ( ESH komitee praktika kokkuvõte artiklite 12 ja 13 kohta ). Tööturuteenuste kohta vt täpsemalt PS § 29 lg 3 kommentaare.

 

6.2. 

Igaühe õigus tervise kaitsele paneb riigile rahvusvahelise õigusega koostoimes tõlgendatult mitmeid kohustusi.

 

6.2.1. 

Esmalt tuleneb PS § 28 lg-st 1, et riik peab ennetavate meetmete toel kaitsma määratlemata hulga inimeste vaimset ja füüsilist tervist. Riigil tuleb rakendada meetmeid, et inimeste elukeskkond oleks tervislik ja ohutu (nt välisõhu kvaliteet, ohutu müratase, toiduohutus; kaitse kiirguse eest; kaitse asbesti eest). Vältida tuleb inimeste haigestumist (nt nakkushaigustesse, kutsehaigustesse, depressiooni) ning vigastuste teket (nt toodetud ohtliku mänguasja tõttu) ja surma (nt surmaga lõppeda võivaid liiklusõnnetusi). Tervisliku ja ohutu elukeskkonna tagamiseks võetavad meetmed peavad kajastuma õigusaktides (nt nõuded mänguasjade ohutusele, vee kvaliteedile, reisijateveo ohutusele, jäätmekäitlusele; õigusaktis sätestatud keeld käidelda narkootilisi ja psühhotroopseid aineid ja vastav karistus selle keelu rikkumise eest). Kuna kehtestatud nõuetest on kasu vaid siis, kui neid järgitakse, tuleb erilist tähelepanu pöörata riikliku järelevalve tõhususele. Tööohutuse ja töötervishoiu osas vt PS § 29 lg 4 komm-d.

Peale tervisliku elukeskkonna tagamise on riigil rahvatervise kaitseks kohustus võtta kasutusele muid ennetusmeetmeid, mis on vajalikud selleks, et inimeste vaimse ja füüsilise tervise seisund oleks võimalikult hea (nt vaktsineerimised, tervisekasvatus). Rahvatervise küsimustele tähelepanu pööramist ja üldiste ennetusmeetmete kasutuselevõttu peetakse oluliseks nii ÜRO, Euroopa Nõukogu kui ka Euroopa Liidu tasemel (vt ELTL 168 jj; ESH komitee praktika kokkuvõte artikkel 11 kohta ; MSKÕP komitee üldkommentaar nr 14 (2000) ).

 

6.2.2. 

Lisaks on riigil kohustus luua ja hoida toimivana tervishoiusüsteem, mille kaudu inimesele oleksid haiguse või vigastuse korral ilma ebamõistliku viivituseta kättesaadavad hea kvaliteediga terviseteenused ning ajutise töövõimetuse puhuks asendussissetulek. Riigil lasub kohustus luua kollektiivselt finantseeritud sotsiaalkindlustusskeem, mis tagab enamikule elanikkonnast, sh majanduslikult mitteaktiivsetele inimestele (nt lastele, mittetöötavatele narkomaanidele, püsivalt töövõimetutele), terviseteenuste kättesaadavuse. Välistatud ei ole terviseteenuste osalise rahastamise kohustuse inimesele jätmine, kuid teenuste eest inimeselt võetava tasu suurus peab tagama inimesele teenuse majandusliku kättesaadavuse. Haigusest või vigastusest tingitud ajutise töövõimetuse puhuks tuleb riigil luua sotsiaalkindlustusskeem, mis tagab majanduslikult aktiivsele inimesele haiguse või vigastuse perioodiks asendussissetuleku (vt ka MSKÕP komitee üldkommentaar nr 14 (2000), ESH komitee praktika kokkuvõte artiklite 11, 12 ja 13 kohta ).

 

6.3. 

Eraldi sotsiaalseks riskiks on rasedus ja sünnitus, mis pärsivad enamasti naise võimet teenida sissetulekut ning põhjustavad vajadust terviseteenuste ning võimalik et ka sotsiaalteenuste (nt perenõustamise) järele. Naisele tuleb riigil sotsiaalkindlustusskeemi kaudu teha terviseteenused kättesaadavaks olenemata sellest, kas ta osaleb aktiivses majanduselus. Lisaks on riigil tarvis tagada vastavate sotsiaalteenuste olemasolu. Aktiivses majanduselus osalevale naisele tuleb kindlustada õigus tasustatavale rasedus- ja sünnituspuhkusele, mille rahastamise kohustuse võib seadusandja panna tööandjale, aga mille võib enda kanda jätta ka ühiskond. Aktiivsest majanduselust väljas olevale naisele peab riik vajadusel andma sissetulekutoetust sotsiaalabi näol (vt ESH praktika kokkuvõte artiklite 8, 11, 12 ja 13 kohta ).

 

6.4. 

Kutsehaiguse ja tööõnnetuse korral on inimesel õigus asendussissetulekule, sotsiaalteenustele ja terviseteenustele. Sissetulekutoetuse saamise peab riik garanteerima kollektiivselt finantseeritud sotsiaalkindlustusskeemist, mis annaks olulisele osale aktiivsest elanikkonnast adekvaatset sotsiaalkindlustushüvitist. Kui isik mingil põhjusel töövigastuse või kutsehaiguse puhul sotsiaalkindlustushüvitist ei saa või tema toimetulekuks sellest ei piisa, on riigil kohustus tagada isikule sissetulek sotsiaalabi kaudu. Viimase andmise eelduseks võib riik seada pere võimetuse isikut abistada. Et töövigastuse saanule või kutsehaigusesse haigestunule oleksid kättesaadavad talle vajalikud sotsiaalteenused (rehabilitatsiooniteenus, sotsiaalnõustamise teenus, koduteenused jne), tuleb riigil tagada nende teenuste olemasolu, sh vajadusel neid ise osutades. Ka siis, kui sotsiaalteenuseid osutab riik, võib ta nende teenuste osutamise eest võtta raha. Kui inimesel ei ole siiski endal võimalik teenust osta, võib teenuse eest tasu nõuda tema perelt. Kui perel pole võimalik nende eest täies ulatuses tasuda, peab riik tagama inimesele selles osas teenuse tasuta kättesaadavuse ( ESH komitee praktika kokkuvõte artiklite 12, 13 ja 14 kohta ). Terviseteenuste osas vt tervise alt.

 

6.5. 

Toitja kaotanud toitja ülalpidamisel olnud abikaasal, alaealisel või täisealisel lapsel on õigus sissetulekutoetusele, sotsiaalteenustele ja terviseteenustele. Nende tagamiseks on riigil samad kohustused, mis kutsehaiguse ja tööõnnetuse puhul. ( MSKÕP komitee üldkommentaar nr 19 (2007), ESH komitee praktika kokkuvõte artiklite 11, 12, 13 ja 14 kohta ).

 

6.6. 

Püsiva töövõimetuse kui endale elatise teenimise osalise või täieliku objektiivse takistuse puhul on inimesel õigus vastavalt osalisele või täielikule asendussissetulekule, sotsiaalteenustele ja terviseteenustele. Riigil on püsivalt töövõimetule asendussissetuleku tagamiseks kohustus luua kollektiivselt finantseeritud sotsiaalkindlustusskeem, mis annab suurele osale elanikkonnast püsiva töövõimetuse korral õiguse saada adekvaatset sotsiaalkindlustushüvitist. Kui isik ei ole sotsiaalkindlustusskeemiga liidetud ja ei saa sealt asendussissetulekut või sellest hüvitisest ei piisa tema toimetulekuks, tuleb riigil püsivalt töövõimetule tagada sissetulek sotsiaalabi kaudu. Sotsiaalabi vormis abi eraldamise võib riik ära jätta, kui isikul on võimalik saada toetust perekonnalt ( ESH komitee praktika kokkuvõte artiklite 12 ja 13 kohta ). Sotsiaalteenuste osas vt tööõnnetuse ja kutsehaiguse, terviseteenuste osas tervise alt.

 

6.7. 

Vanaduse puhul on inimesel õigus saada nii asendussissetulekut, sotsiaalteenuseid kui ka terviseteenuseid. Neist eakale asendussissetuleku tagamiseks tuleb riigil luua kollektiivselt finantseeritud sotsiaalkindlustusskeem, millest suur osa aktiivsest elanikkonnast saab vanaduse korral adekvaatset sotsiaalkindlustushüvitist. Sotsiaalkindlustusskeemis mitteosalenud või selle nõuded mittetäitnud eakale võib vanaduse korral anda individuaalsest abivajadusest sõltuvat sotsiaalabi. Sellise abi andmise eeltingimuseks võib seada eaka lähima perekonna võimetuse ise eakat toetada. Sotsiaalteenuste olemasolu peab tagama riik. See tähendab, et kui turg selliseid teenuseid ei paku, peab riik neid ise osutama. Ka viimasel juhul võib eakalt nende teenuste osutamise eest võtta raha. Kui inimesel ei ole siiski endal võimalik teenust osta, võib teenuse eest tasu nõuda tema perelt. Kui ka perel pole võimalik nende eest täies ulatuses tasuda, peab riik tagama selles osas teenuse eakale tasuta kättesaadavuse ( MSKÕP komitee üldkommentaar nr 6 (1995), ESH komitee praktika kokkuvõte artiklite 12, 13, 114 ja 23 kohta ). Terviseteenuste osas vt tervise alt.

 

6.8. 

Perekondlikud kohustused seisnevad laste eest hoolitsemises ja kasvatamises ning hoolitsemises nende täisealiste eest, kes ise enda eest hoolt kanda ei suuda. Perekonna toimetuleku eest kannab PS § 27 lg-te 3 ja 5 järgi vastutust peaasjalikult perekond ise. Riigi roll perekonna toimetuleku tagamisel seisneb vaid pereelu soodustavas tegevuses toetavate teenuste olemasolu tagamise ning maksuvabastuste ja sissetulekutoetuste andmise näol. Rahvusvahelisest õigusest johtuvalt tuleb riigil maksta pere- või lapsehüvitisi, tagada teatud teenuste olemasolu (nt lapsehoiuteenus), hoolitseda vanemliku hoolitsuseta lapse eest, korraldada täiskasvanud pereliikmete eest hoolitsemist jne. Hüvitiste maksmisel võib riik arvesse võtta perekonna abivajadust, aga ta võib maksta neid ka universaalselt, st abivajadust hindamata. Oluline on vaid, et kõnealused hüvitised kujutaksid endast piisavat sissetulekulisa olulisele hulgale perekondadest. Kui pere toime ei tule, tuleb perele anda sotsiaalabi, sh sotsiaalteenuste eest tasumiseks (vt ESH komitee praktika kokkuvõte artiklite 12, 13, 14, 16, 17 ja 27 kohta ). Vt ka PS § 27 kommentaare, lasterikaste perede erikaitse kohta vt täpsemalt PS § 28 lg 4 kommentaaridest.

 

6.9. 

Puude korral on nii puudega inimesel kui ka tema lähimal perel õigus erikaitsele. Riigil tuleb puudega inimesele ja tema eest hoolitsejale vajadusel tagada sissetulek ja terviseteenused, anda abi puudest tulenevate kulude katmiseks, tagada eriteenuste olemasolu puudega inimesele ja tema perele (nt viipekeele õppeks) jne ( MSKÕP komitee üldkommentaar nr 19 (2007), MSKÕP komitee üldkommentaar nr 5 (1994), LÕK komitee üldkommentaar nr 9 (2006), PIÕK, ESH komitee praktika kokkuvõte artiklite 11, 12, 13, 14 ja 15 kohta ). Sotsiaalteenuste kättesaadavuse osas vt kutsehaiguse ja tööõnnetuse alt, erikaitse osas vt täpsemalt PS § 28 lg 4 kommentaaridest.

 

6.10. 

Olukordi, mis põhjustavad inimesele toimetulemise raskuse ja panevad tema inimväärikuse ohtu, on lisaks ülalkirjeldatud ja ees nimetatud sotsiaalsetele riskidele (vt komm-d 6.1.–6.9.) veel. PS § 28 lõikes 2 sätestatud inimese õigusest riigi abile puuduse korral tuleneb, et kui isik on mis tahes põhjusel toimetulekuraskuses, tuleb talle anda abi, mis kindlustab tema minimaalse inimväärse äraelamise (RKPJKo 21.01.2004, nr 3-4-1-7-03). Puuduse korral inimesele eraldatav abi ja toetus erineb klassikaliste sotsiaalsete riskide puhul eraldatavast abist ja toetusest eelkõige selle poolest, et on väiksem ning rangelt sõltuvuses isiku abivajadusest. Samas peab see abi katma inimese esmavajadused ehk vajadused toidule, riietele, hügieenile, tervishoiule, transpordile, eluasemele ning ta saaks ilma häbita osaleda aktiivselt igapäevaelus. ESH nõuab isiku abistamist igal juhul siis, kui inimese sissetulekud on oluliselt alla vaesuspiiri. ESH hinnangul on vaesuspiiriks 50% riigi ekvivalentnetosissetuleku mediaanist (vt täpsemalt ESH komitee praktika kokkuvõttes ESH art 13 kohta). Puuduses olevale isikule tuleb riigil teha kättesaadavaks sotsiaalteenused (vt eelmine viide).

 

7. 

Sotsiaalsete põhiõiguste isikulise kaitseala määratleb PS § 28 tegelikult ühtmoodi, olenemata sellest, et PS § 28 lg 2 ütleb, et õigus riigi abile vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse ja puuduse korral on Eesti kodanikul, v.a kui seadus ei sätesta teisiti (aga vrd § 9 komm). Sotsiaalhüvitiste andmisel kodakondsuse alusel Euroopa Liidu liikmesriikide kodanike vahel vahetegemise keelab aluslepingu reguleerimisalasse puutuvalt Euroopa Liidu aluslepingu artikkel 18 ( Euroopa Kohtu 13.04.2010 lahend nr C -73/08 asjas Nicolas Bressol jt, Céline Chaverot jt vs. Gouvernement de la Communauté française ). Kodanike ja mittekodanike vahel keelavad sotsiaalhüvitiste andmisel vahet teha ka ÜRO kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti artikkel 26 ( ÜRO Inimõiguste Komitee otsus 06.04.1989 Gueye jt vs. Prantsusmaa ), MSKÕP art 2 lg 2 ( MSKÕP komitee üldkommentaar nr 20 (2009) ) ning EIÕK art 14 (EIKo 16.09.1996 Gaygusuz vs. Austria). Lisaks on Eesti liitunud Euroopa sotsiaal- ja meditsiiniabi konventsiooniga, mille artikli 1 järgi peab Eesti tagama, et teise konventsiooniosalise kodanikule, kes seaduslikult viibib tema territooriumil, mille suhtes kohaldatakse konventsiooni, ja kellel ei piisa elatusvahendeid, osutatakse tema territooriumil kehtivates õigusaktides ettenähtud sotsiaal- ja meditsiiniabi tema kodanikuga võrdselt ja samadel tingimustel.

Küll aga lubab PS § 28 teha sotsiaalhüvitiste andmisel vahet Eestis elanud/töötanud ja välisriigis elanud/töötanud isikute vahel ning tagada viimastele sotsiaalne kaitse väiksemal määral. Seda siis, kui Eestile siduv rahvusvaheline leping, sh ELTL (vt nt Euroopa Kohtu 15.12.2011 lahendit nr C-257/10 asjas Försäkringskassan vs. Elisabeth Bergström, Euroopa Kohtu 01.04.2008 lahendit nr C-212/06 asjas Gouvernement de la Communauté française, Gouvernement wallon vs. Gouvernement flamand ) ei näe ette teisiti.

PS § 28 lõikest 2 ei tulene, et kõiki sotsiaalhüvitisi tuleks igal juhul anda neile Eesti kodanikele, kes elavad või töötavad väljaspool Eestit (EIKo 16.03.2010 Carson jt vs. Ühendkuningriik). Arvestada tuleb aga, et Euroopa Liidu õigus ja rahvusvaheline õigus teatud juhtudel nõuab riigilt sotsiaalse kaitse andmist, kui isik on selle riigi territooriumilt lahkunud. Nii kohustavad Eesti riigi arvel sotsiaalhüvitisi andma Euroopa Liidu aluslepingu art-d 21 ja 48 (nt Euroopa Kohtu 14.10.2010 lahend nr C‑ 345/09 asjas J.A. van Delft jt vs. College voor zorgverzekeringen), Euroopa Liidu ja tema liikmesriikide kolmandate riikidega sõlmitud kahe- ja mitmepoolsed lepingud (nt Šveitsi Konföderatsiooniga sõlmitud inimeste vaba liikumist puudutav leping ), Eesti osalusega kahe- ja mitmepoolsed lepingud (nt Eesti Vabariigi ja Kanada vaheline sotsiaalkindlustusleping) ning ESH art 12 lg 4 ja arti 13 lg 4.

 

8. 

PS § 28 lg 3 sätestab, et riik soodustab vabatahtlikku ja omavalitsuse hoolekannet. Sellest sättest tuleb riigile ühelt poolt kohustus hoiduda sellisele hoolekandele takistuste tegemisest. Teiselt poolt paneb see säte riigile tegutsemiskohustuse, et isikud ja kohalikud omavalitsused saaksid vabatahtlikult abivajajaid aidata. Muu hulgas hõlmab riigi tegutsemiskohustus ESH art 14 lõikest 2 tulenevat riigi kohustust toetada üksikisikute ning vabatahtlike või muude organisatsioonide osavõttu sotsiaalteenuste loomisest ja pakkumisest.

 

8.1. 

Vabatahtliku ja omavalitsuse hoolekande soodustamise kohustusest võib välja lugeda põhiseadusandja eesmärgi tugevdada abivajaja ja kogukonna vahelist sidet ning sedakaudu suurendada ühiskonna sidusust. Samuti aidata kaasa sellele, et keegi ei jääks vajaliku abita üksnes põhjusel, et teised ühiskonna liikmed ei pane tema abivajadust tähele. Peale selle kannab PS § 28 lg 3 endas eesmärki tagada sotsiaalteenuste ja -toetuste arengut ning tagada selliste teenuste ja toetuste olemasolu, mida mõnele isikute grupile võib vaja minna, aga mida üle riigi pole (veel) vaja osutada. Sedakaudu saab pakkuda abivajajatele võimalikult sotsiaalteenuseid ja -toetusi võimalikult laias spektris, aga ka vähendada riigi hoolekandekulusid.

Asjaomase kohustuse põhiseaduses sätestamine on seletatav sellega, et ajalooliselt on hoolekanne saanud alguse just vabatahtlikust hoolekandest (nt kloostrite varjupaigad, seegid, hospidalid). Seejuures on vabatahtlik hoolekanne arenenud edasi kohaliku omavalitsuse vabatahtlikult enesele võetud ülesandeks ning sealt edasi kohaliku omavalitsuse kohustuslikuks ülesandeks (nt valla ja linna kohustus hoolitseda oma vaeste eest) ja alles seejärel riigi ülesandeks. Seega on hoolekande korraldamine saanud riigi ülesandeks oluliselt hiljem. Kuigi riik on hoolekande korraldamise enda peale võtnud, on vabatahtlik ja omavalitsuse vabatahtlik hoolekanne jäänud riigi hoolekande kõrvale püsima. Seda eriti osas, mida riigi abi ei kata.

 

8.2. 

Vabatahtlikuks hoolekandeks on abivajavale isikule nii PS § 19 alusel tegutsevate üksikisikute kui ka PS § 48 lg 1 alusel loodud isikute ühenduste antav abi. Riik võib sellisele abi osutamisele seada piiranguid, kui need on vajalikud teiste isikute õiguste ja vabaduste tagamiseks. Teatud juhtudel peab riik seda vastavalt PS §-dele 13 ja 19 abivajavate ja kolmandate isikute huvides isegi tegema. Vabatahtliku hoolekande soodustamine võib väljenduda maksuvabastuste ja toetuste andmises, organisatsiooni loomisel tasuta nõustamisteenuse pakkumises jms. Kohalike omavalitsuste soodustamine seisneb neile mh kindla tulubaasi kindlustamises, et kohalik omavalitsus saaks luua teenuseid ja anda toetusi, mida ta seaduse järgi ei pea kohustuslikus korras inimestele võimaldama.

 

8.3. 

Soodustamisel on riik seotud PS § 12 lõikest 1 tuleneva võrdse kohtlemise ning PS §-s 11 sätestatud proportsionaalsuse põhimõtetega, PS §-s 14 sätestatud põhiõigusega korraldusele ja menetlusele, aga ka PS §-dest 14 ja 28 tuleneva riigi kohustusega tagada riikliku hoolekandesüsteemi olemasolu ja rahastamine.  

 

9. 

PS § 28 lg 4 järgi on lasterikkad pered ja puuetega inimesed riigi ja kohalike omavalitsuste erilise hoole all. See tähendab, et nii riik kui ka kohalikud omavalitsused peavad lasterikastele peredele ja puuetega inimestele pöörama oma tegevuses tähelepanu. Seda nii õiguse loomisel kui ka rakendamisel.

Kõnealune norm lähtub tõsiasjast, et lasterikkus ja puuded põhjustavad üksikisikutele inimväärikuse ning teiste põhiõiguste ja -vabaduste realiseerimisel olulisi takistusi. Esiteks võivad need sotsiaalsed riskid sõltuvalt olukorrast põhjustada sellises mahus kulutusi, mida isikud ei pruugi vaesusesse langemata suuta kanda. Teiseks põhjustavad kõnealused sotsiaalsed riskid pahatihti teiste põhiõiguste, -vabaduste ja -kohustuste realiseerimise faktilisi takistusi (nt võib olla isiku liikumispuude tõttu takistatud PS § 29 lg-s 1 sätestatud elukutse või töökoha valimisõigus).

 

9.1. 

Ka 1937. a põhiseadus ütles, et lasterikaste perede eest hoolitsetakse eriti. Põhiseadus ei ütle, milline pere on lasterikas. Pere lasterikkus sõltub ühiskonnas parasjagu kehtivast laste arvu normist: selle normi ületamisel tuleb pere pidada lasterikkaks.

Lasterikkus põhjustab peale laste eest hoolitsemise suurtele kuludele takistusi elatise teenimisel, kuna laste eest hoolitsemise tõttu tuleb vanematel pahatihti töötamisest osaliselt või täielikult loobuda. Seepärast on lasterikaste perede vaesusesse langemise riski realiseerumine eriti tõenäoline. Vastavalt ESH artiklitele 12 ja 16 tuleb riigil muu hulgas lasterikaste perede äärmisesse vaesusesse langemise vältimiseks anda sobiva suurusega lapsetoetusi. Töö- ja pereelu ühitamist käsitleb aga ESH artikkel 27, mis muu hulgas nõuab, et laste eest hoolitsemise kohustusega arvestataks nii töötingimuste kui ka sotsiaalkindlustussüsteemi kujundamisel, paneb kohustuse tagada lapsehoiuvõimalused jne (Vt täpsemalt ESH komitee praktika kokkuvõtet artiklite 12, 16 ja 27 kohta ).

 

9.2. 

Põhiseadus ei ava puude mõistet. Küll aga teeb seda Eestile siduv PIÕK, mille artikkel 1 lg 2 järgi on isik puudega, kui tal on pikaajaline füüsiline, vaimne, intellektuaalne või meeleline kahjustus, mis võib koostoimes erinevate takistustega tõkestada nende täielikku ja tõhusat osalemist ühiskonnaelus teistega võrdsetel alustel. Seepärast tuleb põhiseaduses kasutatud puude mõistet sisustada sellest konventsiooni definitsioonist lähtuvalt ning riik ja kohalikud omavalitsused peavad puuetega inimeste õigusi reguleerides lähtuma puude sotsiaalsest ehk takistustest lähtuvast mõistest, mitte aga puude meditsiinilisest mõistest.

Puude sellise mõiste tõttu tuleneb PS § 28 lõikest 4 riigile ja kohalikele omavalitsustele positiivne kohustus kõrvaldada puudest johtuvat faktilist ebavõrdsust moel, mis võimaldab puuetega inimestel realiseerida õigusi teiste inimestega võrdselt. Viimasest tuleneb, et see säte on rakendatav kõikides eluvaldkondades küsimustes, kus puuetega inimesed ei saa võrdselt teistega oma õigusi puudest tulenevate takistuste tõttu realiseerida. Riigi ja kohalike omavalitsuste ülesandeks on teha kindlaks, kuidas neid takistusi kõige tõhusamalt ületada saab ning vastavalt sellele valida meetmed. Nii tuleb mõnel juhul seadusandjal seaduses sätestada nii avalikku võimu kui ka eraõiguslikke isikuid siduvaid võrdset juurdepääsu (nt veebilehtedele, ehitistele, töökohtadele, haridusele, vanaduspensionile) tagavaid norme, mõnel teisel juhul erisoodustusi sisaldavaid norme (nt puudega lapse vanemale lisapuhkepäevade andmise näol), aga ka tagada toetuste (nt tugiisikuga tööl käimiseks) ja teenuste (nt eluaseme kohandamise teenuse) olemasolu. Vt veel MSKÕP komitee üldkommentaari nr 19 (2007), MSKÕP komitee üldkommentaari nr 5 (1994), LÕK komitee üldkommentaari nr 9 (2006), PIÕK ning ESH komitee praktika kokkuvõtet artiklite 12, 14 ja 15 kohta.

PS § 28 lõikel 4 on tihe seos ka PS § 12 lg 1 esimesest lausest tuleneva sisulise võrdsuse ideega, mille järgi peab võrdseid kohtlema võrdselt ja ebavõrdseid ebavõrdselt (RKÜKo 10.12.2003, 3-3-1-47-03, p 24; RKPJKo 30.09.2008, 3-4-1-8-08, p 20). Et puudega isik saaks oma õigusi tõhusalt võrdselt teistega realiseerida, tuleb õigusloomel seepärast arvestada konkreetsest puudest ja liitpuuetest põhjustatud faktilise ebavõrdsusega ning näha õiguste realiseerimiseks ette põhjendatud erisusi (RKÜKo 10.12.2003, 3-3-1-47-03, p 29). Samuti tuleb PS § 28 lõikega 4 ja PS § 12 lg 1 esimese lausega arvestada õiguse rakendamisel.