Paragrahv 15.

Igaühel on õigus pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise korral kohtusse. Igaüks võib oma kohtuasja läbivaatamisel nõuda mis tahes asjassepuutuva seaduse, muu õigusakti või toimingu põhiseaduse vastaseks tunnistamist.

Kohus järgib põhiseadust ja tunnistab põhiseaduse vastaseks mis tahes seaduse, muu õigusakti või toimingu, mis rikub põhiseaduses sätestatud õigusi ja vabadusi või on muul viisil põhiseadusega vastuolus.

 

1. 

Paragrahv sisaldab nelja eri ulatuse ja funktsiooniga sätet. Paragrahvi 15 lg 1 esimene lause sätestab keskse normina üldise kohtusse pöördumise õiguse, sisaldades ühtlasi üldist põhiseaduslikku õigust tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele. Teine lause sätestab õiguse nõuda asjasse puutuva õigusakti ja toimingu põhiseadusvastaseks tunnistamist, mida võib nimetada väikeseks põhiseaduslikuks kaebuseks. Paragrahvi 15 lg 2 algus sisaldab kohtuvõimu objektiivset kohustust järgida PS ja kordab sellega § 146 teise lause teist poolt, lõike teine pool sätestab kohtuvõimu ülesande ja kohustuse tunnistada seadus põhiseadusvastaseks.

Varasemad Eesti Vabariigi põhiseadused sarnast sätet ei sisaldanud.

 

1.1. 

Rahvusvahelistest sätestustest tuleks § 15 lg 1 tõlgendamisel arvestada eelkõige EIÕK artiklitega 6 ja 13, kusjuures kõige olulisem on EIÕK art 6 lg 1 esimeses lauses sätestatud õigus oma tsiviilõiguste ja -kohustuste või esitatud kriminaalsüüdistuse üle otsustamise korral õiglasele ja avalikule asja arutamisele mõistliku aja jooksul sõltumatus ja erapooletus, seaduse alusel moodustatud õigusemõistmise volitustega institutsioonis. Kuigi EIÕK art 6 sõnastusest see otseselt ei tulene, on EIK laiendanud selle artikli kehtivust ka paljudele haldusasjadele, arvates siiski välja mõned valdkonnad, nagu nt valimisõiguse (EIKo Pierre-Bloch vs. Prantsusmaa 21.10.1997, 24194/94, p 49 jj) või maksuõiguse (EIKo Ferrazzini vs. Itaalia 12.07.2001, 44759/98, p 20 jj).

EL esmases õiguses sätestab EL põhiõiguste harta art 47 õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele (ELT 2010/C 83/02; harta kohta vt II ptk sissejuhatust). Lisaks sätestavad ELTL art 263 lg 4 ja art 265 lg 3 piiratud ulatusega õigused pöörduda kohtu, st Üldkohtu poole.

 

1.2. 

Süstemaatiliselt on § 15 lg 1 koosmõjus §-ga 14 kohtumenetlust puudutav lex generalis, mis sätestab põhiõiguse tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele. Paragrahvi 15 lg 1 esimene lause sätestab subjektiivse menetlusõigusliku tagatise, mille eesmärk on muuta põhiõiguste materiaalõiguslik sisu tegelikkuseks. Selle lause põhiseaduslik sõnum kõlab: iga subjektiivset õigust peab olema võimalik realiseerida kohtus tõhusas ja ausas menetluses mõistliku aja jooksul. Paragrahvi 15 lg 1 teine lause lisab õiguse nõuda asjasse puutuva seaduse või muu õigusakti põhiseaduslikkuse järelevalvet, millele vastab iga kohtu kohustus algatada juhul, kui norm on kohtuniku veendumuse kohaselt PS-ga vastuolus, konkreetne normikontroll (nn väike põhiseaduslik kaebus).

Kohtumenetlust puudutavad eriõigused sisalduvad §-des 21–24 ja 151. Iseäranis sarnaneb oma struktuurilt kohtutee garantiiga § 24 lg-s 5 sätestatud edasikaebeõigus; nende peamine erinevus seisneb selles, et viimasel on lihtne seadusreservatsioon (vt § 24 lg 5 komm). Juhul kui edasikaebeõigust mingil põhjusel ei rakendata, rakendatakse üldõigusena § 15 lg 1. Paragrahvi 15 lg 1 esimese lause suhtes on erinormiks ka § 32 lg 1 kolmas lause.

Üldine kohtusse pöördumise õigus on ühtaegu nii põhiõigus kui ka üks õigusriigi keskne põhimõte, selle nurgakivi (vrd RKPJKm 05.02.2008, 3-4-1-1-08, p 3). Riiki ei muuda õigusriigiks veel tõsiasi, et on olemas seadused, mis määravad kindlaks avaliku võimu pädevuse ja volitused. Riiki, milles on olemas seadused, võib nimetada seadusriigiks. Seadusriigist saab õigusriik alles siis, kui on olemas ka kohtud, mis otsustavad üksikjuhul õiguste ja vabaduste ulatuse ning avaliku võimu pädevuste ja volituste üle. Üldine kohtusse pöördumise õigus on niisiis see, mis riigist lõppastmes õigusriigi teeb ja ilma milleta õigusriik on mõeldamatu. Sellele viitas juba Otto Bähr ühes esimeses õigusriiki käsitlevas monograafias 1864. aastal.

 

1.3. 

Kirjanduses on seatud kahtluse alla § 15 lg 1 üldklausli iseloom väitega, et see ei katvat kõiki õiglase kohtumõistmise elemente, nagu kohtu erapooletus ja sõltumatus ning kohane protsess (due process). Sellega on raske nõustuda. Esiteks on § 15 lg 1 esimese lause sõnastus küll kitsam kui nt EIÕK art 6, kuid kaitseala määratlemisel tuleb eelistada avaramat käsitlust, mis võimaldab tagada põhiõiguste lünkadeta kaitse ja kaaluda erinevaid põhiseaduslikke väärtusi (RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 26; RKPJKo 09.04.2008, 3-4-1-20-07, p 18). Samuti tuleks alati eelistada tõlgendust, millega oleks tagatud erinevate põhiseaduslike väärtuste kõige suurem kaitse (RKÜKo 22.02.2005, 3-2-1-73-04, p 36). Soovitatav on niisiis tõlgendada § 15 lg 1 kaitseala avaramalt ning mitte lähtuda kitsalt sõnastusest. Riigikohus rõhutab, et § 15 lg 1 esimene lause on põhiõigus, mis peab tagama „õiguste lünkadeta kohtuliku kaitse” (RKÜKm 22.12.2000, 3-3-1-38-00, p 15; RKÜKo 29.11.2011, 3-3-1-22-11, p 23; 06.03.2012, 3-2-1-67-11, p 21; RKPJKo 09.04.2008, 3-4-1-20-07, p 18; 17.07.2009, 3-4-1-6-09, p 15; 15.12.2009, 3-4-1-25-09, p 20; 01.11.2011, 3-4-1-19-11, p 22). Selles osas on üldise põhiõiguse tõhusale õiguskaitsele ja ausale kohtumenetlusele tähendus menetlusõiguses võrreldav § 19 lg 1 tähendusega materiaalõiguses, mis tagab lünkadeta vabaduse kaitse. Lüngad tekivad kohtulikus kaitses aga nt ka ebakohase menetluse või erapooliku ja sõltuva kohtu tõttu. Teiseks on soovitatav tõlgendada § 15 lg 1 koosmõjus §-ga 14, nagu teeb seda Riigikohus (alates RKÜKm 22.12.2000, 3-3-1-38-00, p 19; vrd RKÜKo 06.01.2004, 3-3-2-1-04, p 27; 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 41; 22.03.2011, 3-3-1-85-09, p 72 jj; 10.04.2012, 3-1-2-2-11, p 50 jj). RKÜK leidis: „Põhiseaduse §-des 13, 14 ja 15 ette nähtud õigus kohtulikule kaitsele hõlmab nii isiku õigust esitada õiguste ja vabaduste rikkumise korral kaebus kohtule kui ka riigi kohustust luua põhiõiguste kaitseks kohane kohtumenetlus, mis on õiglane ja tagab isiku õiguste tõhusa kaitse” (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 41). „PS §-dest 14 ja 15 tulenevad põhiõigused sisaldavad endas isiku subjektiivset õigust nõuda ja riigi objektiivset kohustust tagada menetluse tõhusus. Tegemist on menetluslike põhiõigustega, mille eesmärk on avada tee isiku materiaalsete põhiõiguste teostamiseks ja tagada põhiõiguste tõhus kaitse.” (RKÜKo 22.03.2011, 3-3-1-85-09, p 75.) „PS § 14 ja § 15 lg 1 koostoimest tuleneb menetluslik põhiõigus, mille eesmärk on avada tee isiku põhiõiguste teostamiseks ja kaitsmiseks. Samuti tuleneb sellest seadusandja kohustus kehtestada õigusnormid, mis tagavad tõhusa võimaluse isikul oma õigusi kohtus kaitsta, samuti õigusemõistmise õigluse.” (RKÜKo 10.04.2012, 3-1-2-2-11, p 51.) Tõlgendades § 15 lg 1 koosmõjus §-ga 14, tuleb lähtuda sellest, et põhiõigusega on hõlmatud kõik isiku õigusi tagavad protsessiõiguse aspektid. Tegemist on üldise põhiõigusega tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele.

Riigikohus on nimetanud selles kontekstis ka § 13, kuid selle mainimine ei ole hädavajalik ja saab süstemaatiliselt tähistada üksnes menetluspõhiõiguste kolmikmõju dimensiooni (vt § 13 komm 2.1). Küll aga on sobilik tsiteerida EIÕK artiklit 13 ning soovitatav on viidata ka EIÕK artiklile 6. RKÜK on konstateerinud: „Euroopa Inimõiguste Kohtu tuvastatud Konventsiooni artikli 6 lõike 1 rikkumine, mis seisneb halduskohtule esitatud kaebuse menetlemata jätmises, kujutab endast ka Põhiseaduse § 15 rikkumist” (RKÜKo 06.01.2004, 3-3-2-1-04, p 27).

 

1.4. 

Põhiseaduse Assamblee töö aluseks olnud J. Adamsi töögrupi eelnõu ei sisaldanud kohtusse pöördumise õiguse sõnaselget sätestust. Selle § 115 lg 1 sätestas, et kohus ei või keelduda arutamast kaebusi riigivõimu teostamise põhiseaduspärasuse kohta (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 1180). J. Raidla töögrupi eelnõu sisaldas seevastu sätet, mida võib pidada § 15 lg 1 esimese lause eelkäijaks. Eelnõu § 48 kõlas: „Õiguste ja vabaduste kohtulik kaitse on kindlustatud” (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 1145). Jüri Raidla ise põhjendas seda sätet oma sõnavõtus Põhiseaduse Assambleel järgmiselt: „Põhiseaduses fikseeritud õigused peavad kattuma subjektiivsete õigustega, mis on reaalselt tagatud. Nende õiguste üheks tähtsamaks tagamisviisiks peavad projekti koostajad iga kodaniku õigust vaidlustada kohtus konkreetset seadust või ametiisikute tegevust, tuginedes vahetult põhiseaduse kirjatähele.” (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 69.) 15. novembri 1991. a eelnõu ei sisaldanud kumbagi eelnimetatud sätetest. 20. novembri 1991. a arvamuses rõhutas Ilmar Rebane: „Kodanikuõiguste kaitse seisukohalt on suur tähtsus protsessuaalsetel garantiidel, mis tagavad õigusemõistmise kooskõlas õigusriiklike põhimõtetega” (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 1283). Eelnõu 13. detsembri 1991. a versiooni §-s 45 oli kohtutee garantii sätestatud tunduvalt kitsamalt kui J. Raidla töögrupi eelnõus (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 1207). Praegune PS § 15 lg 1 lisati PS eelnõusse 1992. aasta algul.

 

2. 

PS § 15 lg 1 sisaldab koosmõjus §-ga 14 üldist põhiõigust tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele (RKPJKo 17.07.2009, 3-4-1-6-09, p-d 15, 20, 22; vrd RKÜKo 22.03.2011, 3-3-1-85-09, p 72 jj; 10.04.2012, 3-1-2-2-11, p 50 jj). Säte on sõnastatud subjektiivse õigusena ja selle subjektiivset iseloomu kinnitavad nii selle süstemaatiline asend PS II peatükis, tekkelugu kui ka Riigikohtu järjekindel praktika (alates RKÜKm 22.12.2000, 3-3-1-38-00, p 15 jj; vrd RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 41 jj). Üldise põhiõiguse tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele adressaadiks on nii seadusandja, kes peab kujundama PS nõuetele vastavad kohtumenetlusõigused (vt iseäranis RKÜKo 22.03.2011, 3-3-1-85-09, p 72 jj; 10.04.2012, 3-1-2-2-11, p 50), kui ka kohtud, kes peavad lahendama kohtuasju õigesti ja etteantud menetlusreeglite järgi, arvestades ühtlasi PS nõuetega.

 

2.1. 

Üldise põhiõiguse tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele esemeline kaitseala on väga mitmetahuline ning oluliselt mõjutatud EIÕK artiklite 6 ja 13 kaitsealadest ja neile EIK poolt antud tõlgendustest. Selle osagarantiideks võib pidada õigust pöörduda oma õiguste kaitseks kohtusse ehk üldist kohtutee garantiid, õigust ausale kohtueelsele haldusmenetlusele, õigust kohtu sõltumatusele ja erapooletusele, õigust asja arutamisele mõistliku aja jooksul ja õigust hüvitisele selle nõude eiramise korral ning õigust ausale kohtumenetlusele. Järgnevalt on püütud neid aspekte süstematiseerida.

 

2.1.1. 

Kõigepealt kaitseb üldine põhiõigus tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele õigust pöörduda oma õiguste kaitseks kohtusse. Seda aspekti võib nimetada ka üldiseks kohtutee garantiiks ja see tuleneb vahetult § 15 lg 1 esimese lause sõnastusest. See tähendab, et kohtul on PS alusel ülesanne ja pädevus võtta menetlusse ning vaadata sisuliselt läbi kaebus põhiõiguse rikkumise asjas ka siis, kui menetlusseadustik vastavat kaebevõimalust ette ei näe. Põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus tuleb seejuures rangelt võttes algatada vaid siis, kui menetlusseadustik kaebevõimaluse sõnaselgelt välistab (nt RKPJKo 25.03.2004, 3-4-1-1-04; 09.04.2008, 3-4-1-20-07). Kui seadus puudub, „siis on kohus kohtuniku õiguse korras pädev vastava normi looma” (RKHKm 21.02.2002, 3-3-1-2-02, p 1; sisuliselt nt RKÜKo 10.04.2012, 3-1-2-2-11, p 63). Põhiõiguse rikkumise asja menetlusse võtmise pädevus on PS alusel sõltuvalt asja olemusest nii tsiviil-, kriminaal- kui halduskohtul. Halduskohtul on seejuures kinnipüüdev pädevus kõigis avalik-õiguslikes õigusvaidlustes (HKMS § 4 lg 1). RKHK omistas § 15 lg-le 1 selle tähenduse sisuliselt juba varakult (vrd RKHKm 25.11.1994, III-3/1-11/94). Seda seisukohta kritiseeris RKHK määrusele lisatud eriarvamuses riigikohtunik Harri Salmann: „Käesolevaga võtab kohus endale seaduseandja osa õigustloovas tegevuses. See ületab kohtu pädevuse piire. Põhiseaduse §-de 65, 104 ja 146 järgi mõistab kohus õigust, Riigikogu võtab vastu seadusi ja kohtumenetluse muutmise seadust saab ta vastu võtta ainult koosseisu häälteenamusega.” Selle kriitikaga ei saa nõustuda, sest § 15 lg 1 esimese lause esmane ja peamine mõte seisnebki igaühele menetlusliku tagatise loomises, et isik saaks pöörduda oma õiguste realiseerimiseks kohtusse ja käivitada sellega asja sisulise läbivaatamise. Kohus on pädev tegutsema kohtutee garantiid realiseerides vahetult PS alusel ka siis, kui kohtumenetluse seadustik vastavat kaebevõimalust ega menetluskorda ette ei näe (põhjapanevalt RKÜKm 22.12.2000, 3-3-1-38-00, p 15 jj; RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 17 jj). RKÜK on oma seisukoha võtnud kokku järgmiselt: „Olukord, kus halduskohtule esitatud kaebust, milles väidetakse põhiõiguste rikkumist, pole sisuliselt läbi vaadatud, on üldkogu arvates Põhiseaduse § 15 jätkuv ja iseenesest oluline rikkumine. Põhiseaduse § 14 kohaselt on õiguste ja vabaduste tagamine ka kohtuvõimu kohustus. Üldkogu on seisukohal, et juhul, kui seadusandja pole kehtestanud tõhusat ja lünkadeta põhiõiguste kaitse mehhanismi, peab kohtuvõim tulenevalt Põhiseaduse §-st 14 tagama põhiõiguste kaitse.” (RKÜKo 06.01.2004, 3-3-2-1-04, p 27.) Hiljem on RKPJK mitu korda korranud, et „kui kohus leiab, et seadusandja ei ole loonud mingi põhiõiguse kaitsmiseks vajalikku menetluskorda, on kohtul võimalik tunnistada isiku õiguste kaitset võimaldava menetluse puudumine põhiseadusvastaseks ja lahendada kohtuasi, lähtudes menetluskorrast, mille seadusandja oleks kohtu hinnangul pidanud põhiseadusest tulenevalt selliseks olukorraks kehtestama” (RKPJKm 07.12.2009, 3-4-1-22-09, p 10; 10.06.2010, 3-4-1-4-10, p 12; 11.11.2010, 3-4-1-14-10, p 12; 22.02.2011, 3-4-1-18-10, p 12; 03.03.2011, 3-4-1-15-10, p 14; vrd RKÜKo 02.06.2008, 3-4-1-19-07, p 32; 10.04.2012, 3-1-2-2-11, p 63). Ka selline lähenemisviis on võimalik, kuid RKÜK ja RKHK varasem seisukoht on dogmaatiliselt eelistatavam ja menetlusökonoomia seisukohalt soovitatavam, kuna põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamine ei ole sellisel juhul vajalik. Kõrgem kohus saab jätta menetlusse võetud kaebuse rahuldamata või läbi vaatamata, kui ta leiab, et kaebuse rahuldamiseks või menetlemiseks puudub alus.

Õigused ja vabadused § 15 lg 1 esimese lause tähenduses on kõigepealt PS põhiõigused (vrd nt § 29 kohta RKHKo 30.05.2000, 3-3-1-20-00, p 1; RKHKm 03.10.2007, 3-3-1-41-07, p 10). Üldise kohtusse pöördumise õiguse kaitseala ei piirdu aga PS põhiõigustega, vaid hõlmab ka kõik PS-st alamal seisvad subjektiivsed õigused sõltumata sellest, kas õigus tuleneb seadusest, määrusest või individuaalaktist. „Õigus pöörduda halduskohtusse on tagatud igaühele, kelle õigusi ja vabadusi on rikutud haldussuhetes avaliku võimu kandja poolt” (RKHKm 30.10.2003, 3-3-1-68-03, p 15). Kuigi avaliku võimu tegutsemise peale esitatav kaebus on üldise kohtutee garantii kaitse-eesmärgist lähtuvalt esiplaanil, ei piirdu selle kaitseala isiku õigusega „taotleda kohtulikku kontrolli tema suhtes tehtud haldusotsustuste suhtes” (RKHKm 24.03.1997, 3-3-1-5-97, p 3), vaid laieneb ka tsiviilkohtumenetlusele (RKTKo 26.03.1998, 3-2-1-37-98) ja karistusmenetlusele (RKÜKm 22.12.2000, 3-3-1-38-00, p 19; RKKKo 19.10.2009, 3-1-2-4-09, p 5).

Paragrahvi 15 lg 1 esimene lause annab õiguse lünkadeta kohtulikule kaitsele (alates RKÜKm 22.12.2000, 3-3-1-38-00, p 15; vrd ülal komm 1.3). Vajadusel tuleb kohtumenetlusõiguse norme vastavalt põhiseaduskonformselt tõlgendada, et saaks kaevata (vrd nt RKÜKm 22.12.2000, 3-3-1-38-00, p 15 jj; RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 17 jj; RKTKo 14.10.2005, 3-2-1-96-05, p 11; RKKKo 19.10.2009, 3-1-2-4-09, p 5; teisiti seevastu RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 14 jj). Kui kaebuse ese on avalik-õiguslik ja see ei kuulu ühegi kohtu pädevusse, on halduskohtul kinnipüüdev pädevus kaebus lahendada (vrd RKÜKm 22.12.2000, 3-3-1-38-00, p 24). Samuti tuleneb § 15 lg 1 esimesest lausest nn suur põhiseaduslik individuaalkaebus: „Kui isik leiab, et tal ei ole muul tõhusal viisil võimalik kasutada talle PS §-ga 15 tagatud õigust kohtulikule kaitsele, siis on tal endal võimalik pöörduda Riigikohtusse” (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 36; sisuliselt alates RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 17).

Kaevatav rikkumine võib seisneda nii avaliku võimu tegevuses kui ka tegevusetuses (tegevusetuse kohta vt RKHKm 13.06.1997, 3-3-1-18-97; 18.06.2004, 3-3-1-26-04, p 15). Siiski tuleb arvestada, et menetlustoiminguid haldusakti andmisel ei saa iseseisvalt vaidlustada, välja arvatud juhul, kui õigusakt nii ette näeb, kui menetlusnõude rikkumine toob kaasa menetlusosalise subjektiivsete õiguste rikkumise sõltumata menetluse lõpptulemusest või kui menetlusnõude rikkumisel on nii oluline tähendus, et rikkumine mõjutab igal juhul hilisema haldusakti sisu (RKHKo 18.02.2002, 3-3-1-8-02, p 5; 18.06.2003, 3-3-1-53-03, p 18; 13.10.2005, 3-3-1-44-05, p 10; RKHKm 23.04.2008, 3-3-1-12-08, p 15). Samuti ei ole haldusorgani sise-eeskiri iseseisvalt halduskohtus vaidlustatav akt, sest seda, kas sise-eeskirjas sätestatud ja üksikjuhtumil aluseks olnud kriteeriumid on asjakohased ning kas kaalutlused, mis tuginesid halduseeskirjas sätestatud kriteeriumidele, olid õiguspärased, saab välja selgitada halduse individuaalakti halduskohtuliku kontrolli käigus (RKHKo 16.01.2008, 3-3-1-81-07, p 19). Kohtutee garantii hõlmab ka kaebuse Riigikogu otsuse peale (RKHKm 05.12.1997, 3-3-1-33-97, p 1; vrd PSJKS § 2 p 3 ja § 16).

Paragrahvi 15 lg 1 esimene lause ei nõua kohtulikku kaitset huvidele ega moraalsetele kaalutlustele, millel õiguslik iseloom puudub (vrd RKPJKm 01.09.2005, 3-4-1-13-05; 08.09.2005, 3-4-1-12-05; RKHKm 07.06.1999, 3-3-1-26-99, p 4). Samuti ei laiene üldise kohtutee garantii kaitseala avalik-õiguslikele pädevustele ega siseõigusnormidele (vrd RKHKo 16.01.2008, 3-3-1-81-07, p 19). Avalik-õiguslik pädevus on nt KOKS § 22, mis sätestab KOV volikogu pädevuse. Siseõigusnormiks on aga nt KOKS § 47 lg 1 kolmas lause, mille järgi on igal volikogu liikmel õigus kuuluda vähemalt ühte komisjoni. Juhul kui volikogu liiget ei määrata soovitud komisjoni, on puudutatud volikogu liikme kui kollegiaalorgani osa siseõigus ja mitte füüsilise isiku subjektiivne õigus.

Õiguse või vabaduse rikkumine § 15 lg 1 esimese lause tähenduses ei pea olema ega saagi olla selge kohtusse pöördumisel. „Kui kohus möönab kaebaja õiguste rikkumise võimalikkust kaebuses toodud asjaoludel, siis on tal kohustus asja menetleda. Haldusakti või toimingu õiguspärasuse sisuline hindamine saab toimuda üksnes kohtuotsuses.” (RKHKm 15.05.2008, 3-3-1-9-08, p 15.) Sama kehtib ka teistes kohtumenetlustes. Piisav on, kui kaebuse või hagi esitaja rikkumist usutavalt väidab (vrd RKHKm 16.06.1995, III-3/1-10/95; 07.06.1999, 3-3-1-28-99, p 1), nimetades põhjused, miks ta peab õigusakti või toimingut oma õigusi rikkuvaks (RKHKm 18.09.1998, 3-3-1-24-98, p 1). Põhjused koosnevad eelkõige asjaoludest, mis kaebaja arvates õigusrikkumiseni viivad. Näiteks kui kaebus esitatakse tegevuse peale, peab kaebaja kaebuses märkima, milliseid konkreetseid toiminguid ta silmas peab (RKHKm 22.06.1999, 3-3-1-30-99). Kaebuse või hagi põhjendusele esitatavad nõuded on eri protsessides erinevad. Kui vastaspool on avalik võim, peavad nõuded olema madalamad, kui eraisik, siis kõrgemad.

Olgugi et PS tekstis on kasutatud mitmust, ei tohi kohus keelduda kaebuse sisulisest menetlemisest, kui isiku poolt usutavalt väidetud asjaolude esinemise korral on vähemalt ühe subjektiivse õiguse rikkumine võimalik. Paragrahvi 15 lg 1 esimene lause mainib, et õigus kohtulikule kaitsele on õiguse või vabaduse rikkumise korral. Selle nõude täitmine eeldab, et isikul on subjektiivne õigus, mille rikkumist ta väidab. Erandina laiendab Riigikohus kaebeõigust keskkonnaasjades: „Keskkonnaasjades võib, kuid ei pruugi subjektiivse õiguse rikkumine esineda. Seetõttu saab keskkonnakaitse küsimustes kohtusse pöördumise õiguse aluseks olla mitte üksnes õiguste rikkumine, vaid ka kaebuse esitaja puutumus vaidlustatava haldusakti või toiminguga. Kaebuse esitaja peab ära näitama, et vaidlustatav tegevus puudutab tema huvisid. Puutumus ei tähenda pelgalt võimalust, et tegevus või kavandatav tegevus isikut mõjutab, vaid selline mõju peab olema oluline ja reaalne.” (RKHKo 28.02.2007, 3-3-1-86-06, p 16.) See tähendab mh, et keskkonnaasjades peab erandina kaevata saama ka vähemalt selline asjast huvitatud üldsuse esindaja, kellel on põhjendatud huvi (RKHKo 28.11.2006, 3-3-1-43-06, p 24). Riigikohus tõlgendab kohtutee garantiid keskkonnaasjades rahvusvahelise õiguse vaimus, lähtudes keskkonnainfo kättesaadavuse ja keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni (Århusi konventsiooni) artiklist 9 (RT II 2001, 18, 89; 2007, 10, 35). Kohus märgib teisal: „Konventsiooni laia kaebeõiguse tagamise eesmärki arvestades tuleb asuda seisukohale, et artikli 9 lg 2 võimaldab vaidlustada mitte üksnes otsuse või tegevuse kooskõla Konventsiooniga, vaid ka teiste asjakohaste õigusaktide sätetega” (RKHKo 29.01.2004, 3-3-1-81-03, p 25).

Usutavalt peab väitma enda õiguse rikkumist, sest kohtusse pöördumine on tagatud ainult isiku enda õiguse rikkumise korral. Riigikohus nimetab seda otseseks puutumuseks (RKHKo 23.03.2005, 3-3-1-86-04, p 13). Arvesse ei tule kolmanda isiku subjektiivne õigus (vrd PSJKS kohta RKPJKm 01.09.2005, 3-4-1-13-05; 08.09.2005, 3-4-1-12-05). Kohtutee garantii ei laiene ka nn populaarkaebusele ega ühingukaebusele. Esimesel juhul väidab kaebaja, et kusagil on midagi õigusvastast ilma enda õiguse otsest puutumust usutavaks tegemata (vrd RKPJKm 08.09.2005, 3-4-1-12-05). Erand on siin Århusi konventsiooni art 9 lg 3, mille kohaselt on riik kohustatud tagama üldsuse esindajale mh juurdepääsu kohtulikule menetlusele, et vaidlustada eraisiku või avaliku võimu organi tegevus või tegevusetus, mis on vastuolus siseriiklike keskkonnaõigusnormidega, ilma et peaks lisaks esinema üldsuse esindaja põhjendatud huvi. Ühingukaebusega on tegemist siis, kui füüsilise isiku eest esitab hagi või kaebuse ühing, millesse ta kuulub, väites, et rikutud on ühingu liikme õigust. Ühingukaebuse võimaluse sätestab nt HKMS § 7 lg 3, mille kohaselt võib kaebusega halduskohtusse pöörduda oma liikmete või muude isikute huvides isikute ühendus, kui seadus talle sellise õiguse annab.

Üldine põhiõigus tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele annab õiguse ligipääsuks kohtule ka sõltumata hageja või kaebaja majanduslikust suutlikkusest tasuda riigilõive. Mis tahes riigilõiv riivab igal juhul õigust pöörduda kohtusse (vrd RKPJKo 17.07.2009, 3-4-1-6-09, p 15), sest kujutab endast takistust selle õiguse realiseerimisel. Majanduskriisi puhkedes tõstis Riigikogu oluliselt kohtulõive (vt RT I 2008, 59, 330; 2010, 21, 107). RKÜK nimetas kehtestatud ülikõrgeid kohtulõive õigusega Euroopa mastaabis erakordseteks (RKÜKo 12.04.2011, 3-2-1-62-10, p 48.3; 22.11.2011, 3-3-1-33-11, p 29.3). RKÜK osutas sellele, et riigilõivu tasumise kohustust ettenägevad ja isikutele menetlusabi andmist piiravad sätted moodustavad ühtse regulatsiooni (RKÜKo 12.04.2011, 3-2-1-62-10, p 57.2; 22.11.2011, 3-3-1-33-11, p 29.3). Seetõttu on menetlusabi saamise õigus osa kohtusse pöördumise õigusest ja menetlusabi andmise tingimused riivavad kohtusse pöördumise õigust, sest isik saab kohtusse pöörduda vaid juhul, kui tasub riigilõivu, või siis, kui talle võimaldatakse menetlusabi kas riigilõivu tasumisest osalise või täieliku vabastamise, riigilõivu määra vähendamise või riigilõivu tasumise ajatamise teel (RKPJKo 01.11.2011, 3-4-1-19-11, p 23). Tähele tuleb panna seda, et kohtulõiv riivab kohtusse pöördumise õigust ka siis, kui isikule on tagatud menetlusabi saamise võimalus, kuid ta on allajäämisel kohustatud kandma kohtukulu, sest sellisel juhul takistab kohtusse pöördumist protsessis allajäämise risk. Kommentaari kirjutamise ajaks on Riigikogu kohtulõivude ülemmäärasid oluliselt alandanud (vt RT I, 29.06.2012, 3).

EIK on heitnud Eestile ette kohtu poole pöördumise õiguse rikkumist kinnipeetava kaebuse läbi vaatamata jätmisel põhjendusega, et läbimata oli kohustuslik kohtueelne vaidemenetlus, kuna kohtud ei olnud sisuliselt kontrollinud, kas vangla poolt väidetud puudused tagastatud vaides esinesid või mitte (EIKo Julin vs. Eesti 29.05.2012, 16563/08 jt, p 177).

(Edasikaebeõiguse kohta vt PS § 24 lg 5 komm).

 

2.1.2. 

Üldine põhiõigus tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele nõuab Riigikohtu varase seisukoha järgi juba kohtumenetlusele eelnevas haldusmenetluses teatud õiguskaitse teostamise eelduste loomist, eelkõige haldusakti põhjendamist haldusorgani poolt (RKHKm 24.03.1997, 3-3-1-5-97, p 3; 07.11.1997, 3-3-1-30-97, p 2; RKHKo 22.05.2000, 3-3-1-14-00, p 5; vrd ka RKHKo 14.01.2009, 3-3-1-62-08, p 10). Seda võib nimetada õiguseks ausale kohtueelsele haldusmenetlusele. Kaebeõiguse realiseerimise seisukohalt on oluline haldusakti vaidlustamisviide, mille puudumine või eksitavus annab aluse tähtaja ennistamiseks (vrd RKHKm 20.03.2006, 3-3-1-16-06, p 7 jj; 20.04.2006, 3-3-1-31-06, p 12).

 

2.1.3. 

Üldise põhiõiguse tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele eeldus on, et kaebust, hagi või taotlust vaatab läbi kohus, mis vastab PS § 146 nõuetele, st mille pädevuses on õigusemõistmine ning mis on sõltumatu ja erapooletu.

Kohtud on loodud § 149 lg 4 ja § 104 lg 2 p 14 alusel vastu võetud kohtute seadusega.

Kohus on siis sõltumatu, kui see on konkreetses asjas õigusemõistmisel sõltumatu teistest võimuharudest – seadusandlikust võimust ja täitevvõimust (RKHKm 07.06.1999, 3-3-1-26-99, p 2). Kohus peab olema mõistagi sõltumatu ka kõigist protsessiosalistest. Peale tegeliku sõltumatuse peab kogu ühiskonnale jääma arusaam sõltumatust ja õiglasest kohtupidamisest, st kohus peab ka näima sõltumatu (RKKKm 07.11.2005, 3-1-1-123-05, p 13; üldistav, kuid arusaamatult relativeeriv RKÜKo 21.05.2008, 3-4-1-3-07, p 38). Lisaks tuleb arvestada seda, et kohtu sõltumatusel on ka demokraatliku riigi toimimist tagav mõõde (RKÜKo 14.04.2009, 3-3-1-59-07, p 32). EIK tõstab esile järgmised sõltumatuse kriteeriumid: kohtunike ametisse nimetamise menetlus, ametiaja kestus, tagatised välise surve vastu ning näiv sõltumatus (EIKo Langborger vs. Rootsi 22.06.1989, 11179/84, p 32; Campbell ja Fell vs. Ühendkuningriik 28.06.1984, 7819/77, p 78). Olulisel kohal on ka nõuded, et kohtunik ei oleks allutatud juhtnööridele (EIKo Campbell ja Fell vs. Ühendkuningriik 28.06.1984, 7819/77, p 79; Sramek vs. Austria 22.10.1984, 8790/79, p 38) ega oleks aruandekohustuslik muu organi ees (Euroopa Inimõiguste Komisjoni otsus vastuvõetavuse kohta Sutter vs. Šveits 01.03.1979, 8209/78, p 2). RKÜK on rõhutanud kohtu ja kohtuniku sõltumatuse olulise tagatisena palka: „Kohtunikule ametisoleku ajal riigi tagatud piisav sissetulek võimaldab tal täita ootuspäraselt kohtuniku rolli ning on samas menetlusosalisele tagatiseks, et tema kohtuasja vaataks läbi sõltumatu ja erapooletu kohus” (RKÜKo 14.04.2009, 3-3-1-59-07, p 34).

„Erapooletu on selline kohtukoosseis, kes peab kohtuasja lahendama asudes võimalikuks igasugust seadusega ettenähtavat kohtulahendit ja kes seetõttu saab õigusemõistmisel toimida ausalt ning õiglaselt” (RKKKm 07.11.2005, 3-1-1-123-05, p 9). Välistatud peab olema kohtuniku huvide konflikt (vrd huvide konflikti kohta üldiselt RKPJKo 02.11.1994, III-4/A-6/94, p 2). EIK järgi tähendab erapooletus igasuguse eelarvamuse või eelistuse puudumist. Erapooletus jaguneb subjektiivseks ja objektiivseks erapooletuseks. Subjektiivne erapooletus eeldab igasuguse isikliku veendumuse või huvi puudumist konkreetsel juhul (Piersack vs. Belgia, 01.10.1982, p 30). Subjektiivse erapoolikuse etteheite aluseks on kohtuniku käitumine. Kuni vastupidine pole tõendatud, tuleb eeldada, et kohtunik on subjektiivselt erapooletu (samas). Objektiivne erapooletus eeldab, et ka väljaspool kohtuniku käitumist puuduvad asjaolud, mis võivad kohtuniku erapooletuse kahtluse alla seada. Määrav on, kas kahtlused on objektiivselt õigustatavad (EIKo Ferrantelli ja Santangelo vs. Itaalia 07.08.1996, 19874/92, p 58; Wettstein vs. Šveits 21.12.2000, 33958/96, p 44).

EIK on heitnud Eestile ette nt kohtu objektiivse erapooletuse põhimõtte rikkumist juhtumil, kus asja otsustav esimese astme kriminaalkohtunik oli politsei töögruppi juhtinud politseiniku abikaasa (EIKo Dorozhko ja Pozharskiy vs. Eesti 24.04.2008, 14659/04 jt, p 50 jj).

 

2.1.4. 

Üldine põhiõigus tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele annab igaühele õiguse võimalikult tõhusale kohtumenetlusele (vrd RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 17; RKÜKm 22.12.2000, 3-3-1-38-00, p 19). Õiguste kaitse peab olema kiire ja tõhus (vrd RKHKm 25.11.1994, III-3/1-11/94). „Kohtute menetluslik tõhusus on oluline nii kohtusüsteemi funktsioneerimiseks tervikuna (kohtute üldise töökoormuse seisukohalt) kui ka igale kohtuasjale mõistliku aja jooksul lahendi tagamiseks” (RKPJKo 09.04.2008, 3-4-1-20-07, p 19). Üks kohtumenetluse õigluse ja tõhususe eeldusi on menetluse kooskõla PS-s sätestatud menetlusteega (RKÜKo 08.06.2009, 3-4-1-7-08, p 26). Selle all pidas RKÜK silmas kolme kohtuastet (§ 149). Konkreetses kaasuses eelistas RKÜK paraku formaalsete kohtuastmete järgimist halduskohtumenetluse kaebaja õiguste kaitsele.

Esiteks sisaldab põhiõigus tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele õigust kohtumenetlusele mõistliku aja jooksul. Seda võib nimetada ka õiguskaitse tõhususe ehk efektiivsuse põhimõtteks kitsamas tähenduses (vrd nt RKHKm 11.05.2005, 3-3-1-22-05, p 10; RKTKo 02.10.2002, 3-2-1-95-02, p 7; 23.03.2006, 3-2-1-19-06, p 11; 14.06.2006, 3-2-1-44-06, p 18). Tagada tuleb hageja või kaebaja õiguste kiire ja efektiivne kaitse (vrd RKHKo 08.12.2004, 3-3-1-63-04, p 13). Isiku õigusele vastab iga menetleja kohustus astuda nii kohtueelses menetluses kui ka kohtumenetluses samme asja võimalikult kiireks lahendamiseks (RKKKo 27.02.2004, 3-1-1-3-04, p 19). Riigikohus võtab menetluseks kulunud aja mõistlikkuse hindamisel eeskujuks EIK praktikas välja kujunenud kriteeriumid. EIK järgi tuleb menetluseks kulunud aja mõistlikkust hinnata lähtuvalt konkreetsest juhtumist ning arvestades ka kaalul olevate õigushüvede tähtsust, võttes mõistlikkuse kriteeriumidena arvesse kohtuasja keerukust, kaebuse, hagi või taotluse esitaja enda ning avaliku võimu organi (eriti kohtu) käitumist (EIKo Deumeland vs. Saksamaa 29.05.1986, 9384/81, p 78 jj; Frydlender vs. Prantsusmaa 27.06.2000, 30979/96, p 43). RKHK annab mõistliku aja määratlemiseks järgmised kriteeriumid: „Selleks, et mõõta, kas kohtumenetlus on toimunud mõistliku aja jooksul, tuleb hinnata vaidluse keerukust ning menetlusosaliste ja kohtu käitumist” (RKHKm 15.11.2004, 3-3-1-58-04, p 16). RKKK on märkinud: „Kriminaalasja menetlemise mõistliku aja piirid sõltuvad menetletava kuriteo raskusest, kriminaalasja keerukusest ja mahukusest aga ka muudest konkreetsetest asjaoludest ning sealhulgas ka menetluse senisest käigust. Viimatinimetatud asjaolu hõlmab muuhulgas ka küsimust sellest, mitu korda on kriminaalasja juba tagastatud uueks kohtulikuks arutamiseks või täiendavaks kohtueelseks menetlemiseks” (RKKKo 27.02.2004, 3-1-1-3-04, p 19; vrd RKKKo 07.11.2008, 3-1-1-28-08, p 16; 28.12.2009, 3-1-1-100-09, p 17). Hiljem on RKKK veelgi selgemalt nimetanud EIK praktikast pärinevat neli kriteeriumi: „1) kohtuasja keerukus; 2) kaebaja käitumine; 3) asjaomaste asutuste (riigivõimu) käitumine ja 4) selle olulisus, mis on kaebaja jaoks konkreetses menetluses kaalul” (RKKKo 18.06.2010, 3-1-1-43-10, p 30). Kriminaalmenetluses tuleb silmas pidada ka 1. septembril 2011 jõustunud KrMS § § 2742 ja § 306 lg 1 p 61, mis annavad seadusliku aluse reageerida mõistliku menetlusaja möödumisele (vrd RKKKo 04.11.2011, 3-1-1-81-11, p 22.2–3). RKPJK järgi peab menetluse kestuse mõistlikkust „hindama kohtuasja eripärast lähtuvalt, võttes arvesse EIK praktikas sätestatud tingimusi, eeskätt kohtuasja keerukust, kaebaja tegevust ja pädevate võimuorganite tegevust” (RKPJKm 30.12.2008, 3-4-1-12-08, p 22; vrd ka RKÜKo 22.03.2011, 3-3-1-85-09, p 77 jj).

Kitsamas tähenduses õiguskaitse tõhususe põhimõte hõlmab kõik menetlusetapid, st juurdepääsu kohtule, kohtumenetluse ja kohtuotsuse ning täitemenetluse (viimase kohta EIKo Silva Pontes vs. Portugal 23.03.1994, 14940/89, p 33). Tsiviilprotsessis tuleb arvestada menetluse pikkust alates hagi esitamisest (EIKo Treial vs. Eesti 02.12.2003, 48129/99, p 54) ja kriminaalmenetluses alates isiku „süüdistamisest”, st isiku ametlikust teavitamisest pädeva organi poolt sellest, et väidetavalt on ta pannud toime kuriteo (EIKo Malkov vs. Eesti 04.02.2010, 31407/07, p 56). Halduskohtumenetluses võib samuti tulla kõne alla kohtueelse menetluse arvestamine menetluse kestuse hulka. Menetluse lõpuks on viimase astme kohtu otsus, kuna Eestis ei ole võimalik esitada põhiseaduslikku individuaalkaebust viimase astme kohtu otsuse peale. Menetluse kestuse mõistlikkust tuleb kontrollida iga kohtuastme puhul eraldi. „Igasugused riigipoolsed menetlused peavad toimuma mõistliku aja jooksul” (RKHKm 21.06.2010, 3-3-1-85-09, p 20). RKHK on õigusega lisanud: „Mõistlikuks ei saa pidada olukorda, kus isiku suhtes ei viida kümne aasta jooksul läbi ühtegi menetlustoimingut” (RKHKm 21.06.2010, 3-3-1-85-09, p 20).

Eesti kohtud on eksinud menetluse kestuse mõistlikkuse põhimõtte vastu nt juhtumil, kus abielulahutust ja abieluvara jagamist puudutav hagi esitati kohtule 3. veebruaril 1994, kuid viimane neist oli EIK otsuse tegemise ajal 2. detsembril 2003 veel maakohtu menetluses. EIK leidis, et ka ajalise kehtivuse põhjal tema pädevusse jäävat ajavahemikku seitse aastat ja seitse kuud ei saa pidada mõistlikuks (EIKo Treial vs. Eesti 02.12.2003, 48129/99, p 61 jj). Samale järeldusele jõudis EIK kaasuses, kus kaebaja esitas abieluvara jagamise hagi kohtule 26. mail 1997 ning tsiviilkohtumenetlus lõppes 16. aprillil 2003 (EIKo Shchiglitsov vs. Eesti 18.01.2007, 35062/03, p-d 16–19). Samuti eksisid Eesti kohtud menetluse kestuse mõistlikkuse põhimõtte vastu juhtumil, kus 1998. aasta hilissügisel (pooled vaidlesid selle üle, kas oktoobris või detsembris) alanud tsiviilkohtumenetlus lõppes 14. veebruaril 2006 (EIKo Saarekallas vs. Eesti 08.11.2007, 11548/04, p 52) ning juhtumil, kus 19. oktoobril 1999 alanud tsiviilkohtumenetlus lõppes 21. juulil 2006 (EIKo Missenjov vs. Eesti 29.01.2009, 43276/06, p 33). Ebamõistlikult pikad olid 6 aastat, 5 kuud ja 12 päeva (EIKo Õmblus vs. Eesti 02.03.2010, 27669/08) ja 7 aastat, 3 kuud ja 4 päeva (EIKo Pervushin jt vs. Eesti 02.03.2010, 54091/08) kestnud kriminaalmenetlused. Seevastu ei olnud rikkumist kriminaalmenetluses, kus eeluurimine algas 1. juunil 1994, kohtumenetlus 18. jaanuaril 1995 ja kestis esimeses astmes kuni 28. augustini 1998. EIK rõhutas siiski, et ta tohtis võtta arvesse ainult perioodi pärast 16. aprilli 1996, mil EIÕK Eesti suhtes jõustus (EIKo Mõtsnik vs. Estonia 29.04.2003, 50533/99, p 37 jj). Samuti ei olnud menetluse mõistliku kestuse nõuet rikutud omandireformiga seonduvates menetlustes, mis kestsid kokku ligikaudu 8 aastat (EIKo Raudsepp vs. Eesti 08.11.2011, 54191/07, p-d 71–76).

Teiseks, EIK tõlgendab menetluse tõhususe põhimõttest nõuet, et õiguskaitsevahendid kaebuse esitamiseks menetluse kestuse kohta peavad hoidma ära väidetava rikkumise või selle jätkumise või tagama kohase hüvitise juba toimunud rikkumise eest (EIKo Saarekallas vs. Eesti 08.11.2007, 11548/04, p 64). EIK leidis, et kuna Eesti ei viidanud ühelegi kohtuasjale, kus kohtud oleksid kohtumenetluse ülemäärase kestuse eest välja mõistnud hüvitise, puudub Eestis hüvituslik õiguskaitsevahend, mis oleks tõhus nii tegelikult kui ka õiguslikult (samas, p 66; vrd EIKo Missenjov vs. Eesti 29.01.2009, 43276/06, p-d 42–52; Raudsepp vs. Eesti 08.11.2011, 54191/07, p-d 81–83). RKÜK leidis põhjendatult, et ebamõistlikult pika menetlusega isikule tekitatud kahju tuleb seaduse puudumisel hüvitada § 25 alusel (RKÜKo 22.03.2011, 3-3-1-85-09, p-d 125, 131; vt § 25 komm). Riigikohtu järjekindel praktika hüvitada ebamõistlikult pika menetlusega tekitatud kahju § 25 alusel on sobiv vahend kõrvaldamaks EIK etteheidet Eestile, et vastav menetlus puudub.

Kolmandaks on RKHK uurimisprintsiibist tulenevat halduskohtu selgitamiskohustust käsitledes olnud järjekindlalt seisukohal, et selgitamiskohustus hõlmab ka kohtu kohustust vajadusel abistada kaebajat asjakohase taotluse valikul (RKHKo 03.04.2002, 3-3-1-14-02, p 25; 13.11.2002, 3-3-1-61-02, p 16; 03.04.2007, 3-3-1-6-05, p 17; 14.12.2009, 3-3-1-77-09, p 12; 10.03.2010, 3-3-1-90-09, p 10; 19.04.2010, 3-3-1-4-10, p 15; RKHKm 03.08.2011, 3-3-1-36-11, p 17; RKEKm 26.03.2004, 3-3-4-1-04, p 14). „Kohtul lasub kohustus selgitada kaebajale, milline nõue oleks tema õiguste kaitseks tulemuslikum” (RKHKm 03.08.2011, 3-3-1-36-11, p 17; vrd ka RKHKo 19.04.2010, 3-3-1-4-10, p 15). Kohtu selgitamiskohustus hõlmab ka kohustuse juhtida menetlusosalise tähelepanu menetlusliku taotluse esitamise võimalusele olukorras, kus taotluse esitamata jätmine võib otseselt või kaudselt kaasa tuua kohtuliku kaitse võimaluse kaotamise (RKHKo 10.03.2010, 3-3-1-90-09, p 10), sest erinevalt eelduslikult võrdsete osapooltega tsiviilõiguslikest suhetest on kaebaja haldusõigussuhtes üldjuhul nõrgemal positsioonil kui haldusorgan (RKHKm 27.09.2006, 3-3-1-67-06, p 12).

Neljandaks on küsitav, kuivõrd sõltub kohtupoolse õiguskaitse tõhusus akti liigist, mille vastu isik kaitset otsib. Eelistada tuleks vastust, et sõltub menetluskord, mitte tõhusus. RKÜK peab määravaks küsimust, „kas õigustloova aktiga konkreetse isiku subjektiivsete õiguste riivet kehtestades on isikule piisavalt tagatud PS §-st 14 tulenev põhiõigus korraldusele ja menetlusele, samuti see, kas isikule on tagatud PS §-st 15 tulenev õigus vaidlustada kohtus tema suhtes kehtestatud piiranguid” (RKÜKo 31.05.2011, 3-3-1-85-10, p 23). Oluline on silmas pidada, et õiguskaitse tõhusus sõltub kohtu tegevusest kaebuse lahendamisel, mitte akti liigist, sest õiguskaitse peab § 15 lg 1 järgi olema kõigi õigusaktide puhul ühtviisi tõhus. Paragrahvi 15 lg 1 ei tee õigusi riivavatel aktidel vahet ega näe ette ühe liigi puhul tõhusamat menetlust kui teise puhul. Menetlusseadustikud näevad haldusaktide ja määruste vaidlustamiseks ette erinevad menetluskorrad. Kuna halduskohtul puudub menetlusseadustike järgi pädevus lahendada kaebust määruse peale, siis tuleb määruse peale esitatud tühistamiskaebus aidata (uurimisprintsiibist tulenevat selgitamiskohustust arvestades) kaebajal ümber sõnastada tuvastamiskaebuseks koos põhiseaduslikkuse järelevalve taotlusega, mis annavad kokkuvõttes sama tulemuse. Oluline on silmas pidada, et kuna § 15 lg 1 tagab igaühele lünkadeta õiguskaitse, ei tohi kohtud ühtegi õiguste rikkumise peale esitatud kaebust menetlemata jätta ega teha mööndusi õiguskaitse tõhususe osas.

 

2.1.5. 

Üldine põhiõigus tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele annab igaühele õiguse ausale kohtumenetlusele (fair trial). Riigikohus kasutab selles kontekstis valdavalt terminit „õiglane” (RKPJKo 14.04.2003, 3-4-1-4-03, p 16; 17.07.2009, 3-4-1-6-09, p 15; 15.12.2009, 3-4-1-25-09, p 20; 01.11.2011, 3-4-1-19-11, p 22; RKPJKm 09.05.2006, 3-4-1-4-06, p 9; 17.01.2007, 3-4-1-17-06, p 4; 04.04.2007, 3-4-1-8-07, p 6; 17.05.2007, 3-4-1-11-07, p 4; 30.12.2008, 3-4-1-12-08, p 19; 11.03.2009, 3-4-1-19-08, p 12, 15; 20.05.2009, 3-4-1-11-09, p 7, 9; 27.11.2009, 3-4-1-26-09, p 9; 10.06.2010, 3-4-1-4-10, p 9; 10.06.2010, 3-4-1-3-10, p 13; 11.11.2010, 3-4-1-14-10, p 9; 22.02.2011, 3-4-1-18-10, p 9; 03.03.2011, 3-4-1-15-10, p 12; 04.10.2011, 3-4-1-20-11, p 7; 01.11.2011, 3-4-1-21-11, p 8; RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 41; 08.06.2009, 3-4-1-7-08, p 26; 29.11.2011, 3-3-1-22-11, p 23; 06.03.2012, 3-2-1-67-11, p 21; 10.04.2012, 3-1-2-2-11, p-d 51, 72). Siinkohal on õigluse (justice) mõiste liigse mitmetahulisuse tõttu eelistatud kitsamat ja täpsemat vastet „aus” (fair), mida Riigikohus on ka ise paar korda kasutanud (vrd RKHKm 27.05.2004, 3-3-1-16-04, p 12; RKKKo 02.05.2007, 3-1-1-6-07, p 6).

Õigus ausale kohtumenetlusele koosneb mitmest alamtagatisest, mille hulka kuuluvad eelkõige kohtumenetluse poolte protsessuaalse võrdsuse põhimõte, õigus võistlevale protsessile ja õigus kohtulahendi põhjendusele. Ausa menetluse osadena võib vaadelda ka § 21 lõikes 1, §-s 22, §-s 24 ja §-s 151 sätestatud õigusi. Ausa menetluse komponendina võib vaadelda ka kohtu erapooletust (vt ülal komm 2.1.3).

Kohtumenetluse poolte protsessuaalse võrdsuse põhimõte eeldab EIK praktika järgi, et kohtumenetluse pooltel on ühtviisi mõistlik võimalus esitada oma seisukohti ja neid kinnitavaid tõendeid tingimustes, mis ei aseta neid sisuliselt ebasoodsamasse olukorda võrreldes vastasega (EIKo Dombo Beheer vs. Madalmaad 27.10.1993, 14448/88, p 33; Ankerl vs. Šveits 23.10.1996, 17748/91, p 38). Selles kontekstis leiab oma põhiseadusliku aluse halduskohtumenetluse uurimispõhimõte. RKHK on iseäranis selgitanud, et olukorras, kus vaidlevad faktiliselt ebavõrdsed pooled, peab kohus aitama kaasa poolte võrdsuse saavutamisele ning vajaduse korral abistama tõendite kogumisel, samuti koguma tõendeid omal algatusel (RKHKm 15.02.2006, 3-3-1-80-05, p 8; RKHKo 16.01.2007, 3-3-1-91-06, p 22). Kinnipeetava tõendamiskoormise sisu ja ulatust selgitades on RKHK rõhutanud, et kaebuses nimetatud asjaolude esinemise või puudumise peab kohus tuvastama uurimisprintsiipi järgides ning arvestades kinnipeetava tegelikke võimalusi tõendite kogumiseks ja esitamiseks (RKHKo 22.03.2006, 3-3-1-2-06, p 13). Ausa kohtumenetluse põhimõtte vastu eksisid Eesti kohtud EIK arvates nt kriminaalmenetluses, kus maakohus ei teinud kõiki mõistlikke jõupingutusi, et saavutada tunnistajate ilmumine kohtusse. Lisaks sellele keeldus ringkonnakohus kaebaja taotlusest hoolimata küsitlemast kohtusaalis viibinud tunnistajat (EIKo Pello vs. Eesti 12.04.2007, 11423/03, p 24 jj; vrd RKKKo 16.10.2002, 3-1-1-98-02, p 7). Teisel juhul leidis EIK, et Eesti kohtud rikkusid õigust ausale menetlusele, kuna kaebajal ega tema esindajal ei võimaldatud ühtegi tunnistajat küsitleda mitte üheski kohtumenetluse etapis ning et kohtud ei olnud küsitlenud ühtegi tunnistajat (EIKo Taal vs. Eesti 22.11.2005, 13249/02, p 31 jj; vrd RKKKo 20.11.2006, 3-1-2-6-06). Samuti tuvastas EIK, et Eesti rikkus õigust ausale menetlusele juhtumil, kus süüdistatava suhtes oli läbi viidud jälitustoiminguid, kuid talle ei võimaldatud piisavat juurdepääsu jälitustoimingutega kogutud teabele. Vaatamata maakohtu kahele määrusele, millega lubati kaebajale juurdepääs jälitustoimikule, võimaldasid uurimisorganid talle juurdepääsu ainult teabele, mille prokurör esitas tõendina kohtumenetluses. Lisaks oli kaebajal juurdepääs kahele jälitustoimingu loale, mis hiljem lisati kriminaaltoimikule. EIK leidis, et selline praktika ei ole kooskõlas nõudega tagada võistlev kohtumenetlus, poolte võrdsus ning kaebaja huvid (EIKo Leas vs. Eesti 06.03.2012, 59577/08, p-d 76–90).

Õigus võistlevale protsessile tähendab EIK järgi põhiliselt, et pooltel on võimalik tutvuda kohtutoimikuga ning vastaspoole seisukohtade ja tõenditega ning neid kommenteerida (EIKo Brandstetter vs. Austria 28.08.1991, 11170/84 jt, p 66 jj; Ruiz-Mateos vs. Hispaania 23.06.1993, 12952/87, p 63). EIK rõhutas, et EIÕK art 6 lg 1 nõuab, et prokurör avaldaks kaitsele kõik tema valduses olevad süüdistatava kasuks või kahjuks olevad tõendid (EIKo Leas vs. Eesti 06.03.2012, 59577/08, p 77). Oluline on lisada, et nagu kõigi muude põhiõigustega kaitstud positsioonide puhul on tegemist prima facie õigusega, mille riive korral tuleb kontrollida, kas mõne teise isiku põhiõigused või oluline avalik huvi, nagu riigi julgeolek, vajadus kaitsta tunnistajaid kättemaksu eest või hoida saladuses politsei meetodeid kuriteo uurimisel, õigustavad konkreetsel juhul tõendite süüdistavale mitteavaldamise (EIKo Leas vs. Eesti 06.03.2012, 59577/08, p 78). See õigus puudutab eelkõige kriminaalmenetlust, kuid on olulisel kohal ka tsiviil- ja halduskohtumenetluses.

Õiguse kohtulahendi põhjendusele ulatus sõltub lahendi iseloomust ja kaasuse asjaoludest (EIKo Hiro Balani vs. Hispaania 09.12.1994, 18064/91, p 27). See, mida peab põhjendama, sõltub sellest, mida pooled protsessis väitsid, kas tegu on esimese või kõrgema instantsi kohtuga ja kui üksikasjalised on kohaldatavad normid. Kohtulahendi põhjendus on oluline nii edasikaebeõiguse tagamiseks, õigusrahu seisukohalt, juriidiliste teadmisteta poolte veenmiseks kui ka õigusemõistmise ühtsuse ja järjepidevuse tagamiseks.

 

2.2. 

Üldine põhiõigus tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele on isikuliselt kaitsealalt kõigi ja igaühe õigus.

 

2.2.1. 

Põhiõigus tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele on kõigil inimestel sõltumata kodakondsusest või muudest tunnustest, kelle õigust on väidetavalt rikutud.

Iga, millest alates on isikul õigus pöörduda kohtu poole, sõltub subjektiivsest õigusest, mille rikkumine on konkreetses asjas võimalik. Riigikohus leiab õigusega, et on olemas avalik-õiguslikke subjektiivseid õigusi, mille iseseisva teostamise võime ei ole seotud täisealisusega (RKHKm 27.10.1995, III-3/1-29/95). Näiteks sätestab TsMS § 202 lg 4 teine lause, et isiku kinnisesse asutusse paigutamise menetluses on isikul oma teovõimest sõltumata (iseseisev) tsiviilkohtumenetlusteovõime, kui ta on vähemalt 14-aastane. Sama peaks kehtima ka eraõiguste suhtes. Sellest lähtuvalt on probleemne TsMS § 202 lg 2 esimene lause, mis sätestab, et tsiviilkohtumenetlusteovõimet ei ole piiratud teovõimega isikul. Selliseks isikuks on TsÜS § 8 lg 2 teise lause järgi alla 18-aastane isik ja isik, kes vaimuhaiguse, nõrgamõistuslikkuse või muu psüühikahäire tõttu kestvalt ei suuda oma tegudest aru saada või neid juhtida. Näiteks peab saama vähemalt 15-aastane isik pöörduda iseseisvalt kohtusse KiKoS § 10 lg-st 1 tuleneva õiguse kaitseks, mille kohaselt võib iga vähemalt 15-aastane isik iseseisvalt astuda koguduse liikmeks või lahkuda kogudusest. TsMS § 202 lg 2 teises lauses sätestatud erand, mille kohaselt võib vähemalt 15-aastane alaealine menetluses osaleda kõrvuti seadusliku esindajaga, ei pruugi olla piisav, sest KiKoS § 10 lg 1 peab olema võimalik realiseerida ka seadusliku esindaja tahte vastu. Kui isik toetub kaebust esitades mõnele põhiõigusele, siis sõltub kaebeõiguse iseseisva teostamise õigus (kohtumenetlusteovõime) otseselt põhiõigusealisusest, mis algab varaliste ja poliitiliste õiguste puhul hiljem (reeglina 18. eluaasta täitumisest, v.a § 60 lg 2, mille järgi algab 21. eluaasta täitumisest), füüsilise eksistentsiga seotud õiguste puhul aga varem. Näiteks on Riigikohus rõhutanud, et ühinemisvabadus (§ 48 lg 1 esimene lause) peab olema tagatud ka alaealistele, jättes paraku küll alumise piiri täpsustamata (RKPJKo 10.05.1996, 3-4-1-1-96, p I; vt põhiõigusealisuse kohta § 9 komm).

Täisealise piiratud teovõimega isiku õigus pöörduda kohtu poole on mõnevõrra erinev tsiviilkohtumenetluses ja halduskohtumenetluses. Tsiviilkohtumenetluses on reeglid paika pandud TsMS §-ga 202, halduskohtumenetluses HKMS §-dega 25 ja 26

 

2.2.2. 

Põhiõigus tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele on oma olemuselt rakendatav ka juriidiliste isikute suhtes (vrd RKÜKm 22.12.2000, 3-3-1-38-00, p 17; RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07; RKPJKm 05.02.2008, 3-4-1-1-08, p 3; RKPJKo 19.04.2011, 3-4-1-13-10, p 56; 20.06.2012, 3-4-1-9-12, p 30; 20.06.2012, 3-4-1-10-12, p 28; vrd ka RKÜKo 06.01.2004, 3-3-2-1-04). Riigikohus on tunnustanud ka nt Ukrainas registreeritud avatud aktsiaseltsi (OAO) kaebeõigust (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07). Lisaks on RKHK õigusega leidnud, et „[h]aldusprotsessiõigusvõimet omavateks tuleb lugeda kõiki subjekte, kes saavad osaleda vastavates materiaalõiguslikes haldussuhetes” (RKHKm 30.10.2003, 3-3-1-68-03, p 15). Halduskohtusse pöördumisel tuleb pidada esmatähtsaks „asjaolu, kas üks või teine subjekt saab olla materiaalõiguslike haldussuhete subjektiks, kas ta saab avaliku halduse sfääris omada õigusi ja kanda kohustusi” (RKHKo 28.11.2006, 3-3-1-43-06, p 22). Riigikohus toob näiteks välismaa äriühingute Eesti filiaalid, mis on kehtiva õiguse kohaselt iseseisvad haldusõigussuhete subjektid nt krediidisuhetes ja maksusuhetes (RKHKm 30.10.2003, 3-3-1-68-03, p 15), samuti seltsingu (VÕS § 580) juhul, kui seltsing omandab avaliku õiguse sfääris subjektiivseid õigusi ja kannab kohustusi (RKHKo 28.11.2006, 3-3-1-43-06, p 22). (Vt ka PS juriidilise isiku mõiste kohta PS § 9 lg 2 komm.)

 

2.2.3. 

Avalik-õiguslikele juriidilistele isikutele ega riigiorganitele § 15 lg 1 ei laiene. Kohaliku omavalitsuse kohta on RKHK märkinud, et kuna kohalik omavalitsus ei ole PS mõttes „igaüks”, siis ei laiene talle suhetes riigiga § 15 (RKHKm 23.11.2010, 3-3-1-43-10, p 22). Sama kehtib ka teiste avalik-õiguslike juriidiliste isikute suhtes. Avalik-õiguslike juriidiliste isikute osalemispädevused kohtumenetlustes on sätestatud seadustes (nt HKMS § 17). Kuna avalik-õigusliku juriidilise isiku osalemisel kohtumenetluses tuleb kohaldada objektiivsest õigusriigi põhimõttest tulenevat poolte võrdsuse põhimõtet, siis tema protsessuaalne seisund kohtumenetluses on eraisiku omaga sarnane.

Riigiorganite omavaheliste suhete puhul tuleb eelkõige silmas pidada VVS § 101 lg-s 1 sätestatud põhimõtet, et riigiorganite õiguslikud vaidlused lahendatakse alluvuskorras, kui seadusega ei ole mõnda liiki vaidluse jaoks kehtestatud teistsugust korda (vrd RKHKm 20.10.2004, 3-3-1-38-04, p 14). Halduskohtumenetluses annab HKMS § 17 osale riigiorganitele ka protsessiõigusvõime, kuid silmas tuleb pidada HKMS § 15 lg-s 2 sätestatud põhimõtet, et riigi või kohaliku omavalitsuse haldusorgan tegutseb menetlusosalisena riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse nimel (vrd mõistete kohta § 4 komm 4).

 

2.3. 

Põhiõiguse tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele kaitseala riive on mis tahes kaitseeseme kitsendamine, mis võib seisneda nii põhiõiguste adressaadi tegevuses kui ka tegevusetuses. „Kaitseala riive on selle ebasoodus mõjutamine” (RKPJKo 17.07.2009, 3-4-1-6-09, p 15). Nii HKMS, TsMS, KrMK, VTMS kui ka PSJKS sätted kujutavad endast üheaegselt nii üldise kohtusse pöördumise õiguse kujundamist kui ka selle kitsendamist, sest need sätestavad tingimused, mis peavad olema täidetud, et kohtuasi sisuliselt otsustada, istungi formaalsused jmt. RKÜK on märkinud: „Kuigi seadusandjal on ulatuslik vabadus otsustada, kuidas tõhus ja õiglane menetlus üles ehitada, riivab piisavalt tõhusate õiguskaitsevahendite puudumine oma õiguste kaitsmiseks PS § 14 ja § 15 lg 1 koostoimest tulenevat põhiõigust” (RKÜKo 10.04.2012, 3-1-2-2-11, p 51). Samuti riivab kui tahes väike või suur kohtulõiv § 15 lg 1 kaitseala (nt 200-kroonine ehk 12, 78-eurone riigilõiv, RKPJKo 17.07.2009, 3-4-1-6-09, p 15). Kõik kohtumenetluse normid peavad olema põhiõigusega tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele kooskõlas ja vastama PS nõuetele. Samuti kujutab iga kohtu menetlustoiming endast ühtlasi põhiõiguse tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele riivet. RKÜK on leidnud: „Õigus tõhusale ja õiglasele menetlusele võib olla riivatud ka siis, kui pärast kohtuotsuse jõustumist tekib põhjendatud kahtlus vabadusõiguse riive õiguspärasuses” (RKÜKo 10.04.2012, 3-1-2-2-11, p 55). Peale selle riivab käsitletavat õigust iga avaliku võimu akt, mis takistab või raskendab ligipääsu kohtule.

 

2.4. 

Paragrahvi 15 lg 1 esimene lause ei nimeta põhiõiguse piiramise tingimusi. „PS §-s 15 ettenähtud isiku kaebeõigus ei ole absoluutne. Seadusandjal on õigus määratleda põhiseadusega sätestatud raamides selle piirid, arvestades sealhulgas teiste põhiseaduslike väärtustega.” (RKPJKm 09.05.2006, 3-4-1-4-06, p 12; 03.04.2008, 3-4-1-3-08, p 5.) Paragrahvi 15 lg 1 esimene lause on ilma piiriklauslita põhiõigus (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 43; RKPJKo 17.07.2009, 3-4-1-6-09, p 20; 15.12.2009, 3-4-1-25-09, p 23). See kehtib ka selle kohaldamisel koosmõjus §-ga 14: „Põhiseaduse §-s 14 ja § 15 lg-s 1 ei ole sätestatud tingimusi neis sisalduvate õiguste riivamiseks. Seega on neist sätetest tulenevad põhiõigused ilma seaduse reservatsioonita tagatud põhiõigused.” (RKÜKo 10.04.2012, 3-1-2-2-11, p 65.) Seetõttu saab üldise põhiõiguse tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele piiramise õigustusena arvestada üksnes teisi põhiõigusi või põhiseaduslikke väärtusi (RKÜKo 10.04.2012, 3-1-2-2-11, p 65; vrd RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 43; 29.11.2011, 3-3-1-22-11, p 29; RKPJKo 17.07.2009, 3-4-1-6-09, p 20; 15.12.2009, 3-4-1-25-09, p 23; 20.06.2012, 3-4-1-9-12, p 31; vt II ptk sissejuhatus p 8.3). Põhiõiguse tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele mõningane kitsendamine on vajalik eelkõige õiguskindluse ja kohtusüsteemi ülekoormamise vältimiseks (RKHKm 06.09.2007, 3-3-1-40-07, p 11). Seetõttu on peamiseks põhiseaduslikuks väärtuseks § 15 lg 1 riive õigustamisel kohtusüsteemi efektiivne toimimine ehk menetlusökonoomia (vrd RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 28; 22.11.2011, 3-3-1-33-11, p 26.2; 29.11.2011, 3-3-1-22-11, p 29.1; 03.07.2012, 3-1-1-18-12, p 42; RKPJKo 09.04.2008, 3-4-1-20-07, p 19; 17.07.2009, 3-4-1-6-09, p 20; 15.12.2009, 3-4-1-25-09, p 23; 19.04.2011, 3-4-1-13-10, p 57, 62; 01.11.2011, 3-4-1-19-11, p 26, 32). Samuti on RKÜK pidanud õigusega legitiimseks õiguskindluse tagamist (RKÜKo 10.04.2012, 3-1-2-2-11, p 67). Põhiseadusliku väärtusena kaheldav ja probleemne on seevastu Riigikohtu poolt hiljuti mängu toodud õigusemõistmise kulutuste kandmisest osavõtu põhimõte (RKÜKo 29.11.2011, 3-3-1-22-11, p 29.2; 06.03.2012, 3-2-1-67-11, p 25.5; RKPJKo 01.11.2011, 3-4-1-19-11, p 27; 20.06.2012, 3-4-1-10-12, p-d 29, 31; vrd II ptk sissejuhatus p 8.3).

Lisaks tuleb riive põhiseaduspärasuse mõõtmisel arvestada üldskeemiga, st riive peab olema formaalselt ja materiaalselt PS-ga kooskõlas (vt II ptk sissejuhatus p 9; § 11 komm 2.1). Erilise tähtsuse põhiõiguse tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele annab laia ulatuse tõttu proportsionaalsuse põhimõte (vt § 11 komm 3).

RKPJK ei pidanud õigusega põhiõiguse tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele rikkumiseks kohustuslikku kohtueelset vaidemenetlust eeldusel, et see ei kesta ülemäära kaua (RKPJKo 04.11.1993, III-4/1-4/93; RKPJKm 03.03.2004, 3-4-1-5-04, p 22; vrd RKHKo 08.05.2001, 3-3-1-28-01, p 1; RKHKm 15.10.2002, 3-3-1-63-02, p 10; E.-J.Truuväli jt. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura, 2002, § 15 komm 4.3). RKPJK leidis ka, et loobumine üldise kohtutee garantii kaitsest ei ole probleemne (RKPJKm 05.02.2008, 3-4-1-1-08, p 6 jj). Samuti pidas RKPJK proportsionaalseks 200-kroonist (12, 78-eurost) riigilõivu määruskaebuse esitamisel (RKPJKo 17.07.2009, 3-4-1-6-09, p 22 jj).

Seevastu pidas RKÜK õigusega põhiõiguse tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele rikkumiseks olukorda kriminaalmenetluses, kus teatud menetlustoiminguid ei olnud võimalik kohtulikult vaidlustada (RKÜKm 22.12.2000, 3-3-1-38-00, p 22) ning RKPJK võimaluse puudumist tsiviilkohtumenetluses kaevata hagi tagamise taotluse rahuldamata jätmise määruse peale (RKPJKo 09.04.2008, 3-4-1-20-07). RKHK pidas õigusega rikkumiseks kaebuse mittelubamist halduskohtu poolt juhul, kui samade poolte vahel on käimas kohtumenetlus teises küsimuses (RKHKm 18.09.1998, 3-3-1-24-98, p 2). RKPJK tunnistas õigusega põhiseadusvastaseks VTMS sätte, mis välistas sõnaselgelt kaebuse või apellatsiooni käiguta jätmise määruse vaidlustamise (RKPJKo 25.03.2004, 3-4-1-1-04). Samas teisel juhul andis RKÜK VTMS normidele esmalt tõlgenduse, mille kohaselt need ei võimaldanud esitatud kaebust menetleda, tunnistades seejärel samad normid põhiseadusvastaseks (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 14 jj, p 41 jj). Riigikohus on õigusega terves reas otsustes tunnistanud ebaproportsionaalseks liiga kõrged kohtulõivud: 75 000 krooni (4793, 37 eurot) (RKPJKo 15.12.2009, 3-4-1-25-09), 220 000 krooni (14 060, 56 eurot) (RKÜKo 06.03.2012, 3-2-1-67-11), 945 000 krooni (60 396, 51 eurot) (RKÜKo 12.04.2011, 3-2-1-62-10), 810 000 krooni (51 768, 44 eurot) (RKPJKo 14.04.2011, 3-4-1-1-11), 66 592, 16 eurot (RKPJKo 01.11.2011, 3-4-1-17-11), 5432, 49 eurot ja 9267, 18 eurot (RKPJKo 07.05.2012, 3-4-1-7-12), 30 000 eurot (RKPJKo 20.06.2012, 3-4-1-10-12), 16 617, 02 eurot (RKPJKo 20.06.2012, 3-4-1-9-12) ning 53 685, 78 eurot (RKPJKo 28.06.2012, 3-4-1-12-12). Eelneva valguses tundub pisut kummaline, et RKÜK määras ühes kahju hüvitamise asjas ise riigilõivu suuruseks 4425, 88 eurot, mis jääb vaid napilt alla vähimale kehtetuks tunnistatud riigilõivule (RKÜKo 29.11.2011, 3-3-1-22-11, resolutsiooni p 2). RKHK on õigusega leidnud: „Reaalse kaebeõiguse tagatiseks on ka kaebaja õigus kantud kohtukulude hüvitamisele kaebuse rahuldamise korral” (RKHKm 29.01.1999, 3-3-1-1-99, p 2). Seevastu on „[m]enetluskulude väljamõistmine kaebajalt haldusekandja kasuks […] piiratud mitmete tingimustega, nagu näiteks välise õigusabi vajalikkus haldusorgani jaoks, kooskõla proportsionaalsuse põhimõttega, haldusorgani enda ametnike või töötajate kvalifikatsioon, kaebuse esitaja majanduslik olukord jne” (RKHKm 19.06.2007, 3-3-1-36-07, p 18 koos edasiste viidetega). Oluline on samuti, et õiguskord näeb ette võimaluse saada tasuta õigusabi, sest piisava tasuta õigusabi puudumisel rikub seadusandja üldist kohtutee garantiid tegevusetusega. Nii tunnistas RKÜK ebaproportsionaalseks osal juriidilistel isikutel menetlusabi saamise võimaluse puudumise nii tsiviilkohtumenetluses (RKÜKo 12.04.2011, 3-2-1-62-10) kui ka halduskohtumenetluses (RKÜKo 22.11.2011, 3-3-1-33-11). Hagi või kaebuse masinakirjas koostamise nõue võib iseenesest olla põhjendatud, kuid seda tuleb tõlgendada lähtuvalt selle eesmärgist, välistamata selgesti loetava käsitsi kirjutatud taotluse menetlemist (RKHKm 13.02.2001, 3-3-1-66-00, p 3; RKTKm 24.01.2005, 3-2-1-164-04, p 12 jj; 09.05.2005, 3-2-1-48-05, p 8). Samuti ei tohi õiguskaitsevahendi taotlemise tähtaeg olla ebaproportsionaalselt lühike (RKHKo 11.11.2004, 3-3-1-66-04, p 10). Probleemne võib olla nt kautsjon, mida taotluse rahuldamata jätmise korral ei tagastata (vrd RKPJKo 09.04.2008, 3-4-1-20-07, p 17). Üldist põhiõigust tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele teenib ka kättetoimetamise instituut. Arvestades PS nõudeid, on Riigikohus asunud õigusega seisukohale, et kui tekib vaidlus, kas haldusakti adressaat on koormava haldusakti kätte saanud, on tõendamiskohustus haldusorganil (RKHKm 09.05.2005, 3-3-1-28-05, p 14). Iseäranis peab olema tagatud isiku informeeritus tema karistamisest (RKPJKo 22.02.2001, 3-4-1-4-01, p 15). Probleemne on selles kontekstis VTMS § 70 lg-tes 1, 4 ja 5 sätestatud kättetoimetamise fiktsioon. Väärteo üldmenetluses koostatakse väärteo kohta protokoll, mis sisaldab endas muu hulgas teo asjaolude lühikirjeldust ja selle kvalifikatsiooni. Reeglina teeb väärteo üldmenetluses protokolli alusel otsuse kohtuväline menetleja, määrates vastavalt VTMS § 73 lg 1 punktile 1 rahatrahvi. Kohtuvälise menetleja otsus on TMS § 2 lg 1 p 9 alusel täitedokument ehk rahatrahvi sissenõudmise alus. VTMS § 70 lg-d 1, 4 ja 5 kohaselt ei ole aga kohtuväline menetleja kohustatud oma otsust selle adressaadile kätte toimetama. Selle asemel saab otsuse adressaat enne kohtuvälise menetleja otsust koopia väärteo protokollist, millel on märge, millal on kohtuvälise menetleja lahend kohtuvälise menetleja juures tutvumiseks kättesaadav. Isikule toimetatakse kätte alles kohtutäituri täitmisteade ja selleks ajaks on kohtuvälise menetleja otsuse vaidlustamistähtaeg möödas. Paraku RKKK selles regulatsioonis probleemi ei näinud (vrd RKKKo 05.02.2009, 3-1-1-83-08, p 13).

Kohtud on eksinud kohtutee garantii vastu nt juhul, kui keelduti hindamast kriminaalmenetluses teostatud dokumentide võetuse õiguspärasust (EIKo Veeber vs. Eesti, 07.11.2002, p 70 jj; vrd ka RKÜKm 22.12.2000, 3-3-1-38-00, p 15 jj, mis muutis Riigikohtu praktikat). Üldine põhiõigus tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele võib saada kannatada ka siis, kui Riigikohus keeldub põhiseaduslikkuse järelevalvest kaebajast või hagejast sõltumatutel üksnes formaalsetel põhjustel, nt põhiseaduslikkuse järelevalvet taotleva kohtu eksimuse tõttu tuginedes PSJKS § 11 lg-le 3 (vrd RKPJKm 16.03.2006, 3-4-1-1-06), või kus puht formaalsetel põhjustel sisulist põhiseaduslikkuse järelevalvet ei toimu (RKPJKm 11.03.2009, 3-4-1-19-08; RKHKo 20.10.2008, 3-3-1-42-08), samuti siis, kui Riigikohus väljub formaalsetel põhjustel taotluse piiridest (mis iseenesest on põhiseaduslikkuse järelevalves võimalik), kuid jätab menetluse aluseks oleva taotluse sisuliselt tähelepanuta ja langetab otsuse, mis lihtkohtumenetluse kaebaja olukorda halvendab (vrd RKÜKo 08.06.2009, 3-4-1-7-08).

 

3. 

PSJKS ei näe ette nn suurt individuaalkaebust, st põhiõiguste kandja poolt põhiõiguse rikkumise võimaluse korral põhiseaduslikkuse järelevalve kohtule esitatavat kaebust seaduse või määruse põhiseadusvastaseks tunnistamiseks (vrd PS § 149 komm 32). Siiski tuleb tõlgendada § 15 lg-st 1 koosmõjus §-ga 14 tulenevat üldist põhiõigust tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele ka selliselt, et selline kaebus on Eesti õiguskorras olemas. Riigikohus ei saa jätta suurt individuaalkaebust õigustloova akti peale menetlemata juhul, kui taotluse esitajal puudub muu tõhus viis talle §-ga 15 tagatud kohtuliku kaitse õiguse tagamiseks (Riigikohtu järjekindel seisukoht alates RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 17; vrd nt RKPJKm 03.07.2008, 3-4-1-10-08, p 7; 30.12.2008, 3-4-1-12-08, p 19; 11.03.2009, 3-4-1-19-08, p-d 12, 15; 20.05.2009, 3-4-1-11-09, p-d 7, 9; 27.11.2009, 3-4-1-26-09, p 9; 10.06.2010, 3-4-1-4-10, p 9; 10.06.2010, 3-4-1-3-10, p 13; 11.11.2010, 3-4-1-14-10, p 9; 22.02.2011, 3-4-1-18-10, p 9; 03.03.2011, 3-4-1-15-10, p 12; 19.05.2011, 3-4-1-5-11, p 8; 04.10.2011, 3-4-1-20-11, p 7; 01.11.2011, 3-4-1-21-11, p 8). RKPJK rõhutab, et Riigikohus on „pädev individuaalkaebust läbi vaatama üksnes juhul, kui kaebuse esitaja käsutuses ei ole ega ole olnud ühtegi tõhusat võimalust taotleda kohtult kaitset põhiõiguste rikkumise eest” (RKPJKm 10.06.2010, 3-4-1-4-10, p 9; 11.11.2010, 3-4-1-14-10, p 9; 22.02.2011, 3-4-1-18-10, p 9; 03.03.2011, 3-4-1-15-10, p 12; 19.05.2011, 3-4-1-5-11, p 8; 01.11.2011, 3-4-1-21-11, p 8). „Ka juhul, kui isikul ei ole ühtegi muud tõhusat võimalust kasutada PS §-ga 15 tagatud õigust kohtulikule kaitsele, saab isik oma põhiõiguste kaitseks otse Riigikohtu poole pöörduda vaid siis, kui tema õigusi on rikutud mingite normide tema suhtes kohaldamisega. Nende normide põhiseadusele vastavuse küsimus peab tekkima nende konkreetsest kohaldamisest isiku suhtes, mitte nende täpsustamata kohaldamisest minevikus või võimalikust kohaldamisest tulevikus. Põhiõiguste ja -vabaduste rikkumise üle peab olema tegelik vaidlus” (RKPJKm 10.06.2010, 3-4-1-3-10, p 14).

Mis puudutab individuaalkaebust konkreetses kohtuasjas viimaseks astmeks jäänud lihtkohtu lahendi peale, siis on Riigikohus märkinud, et PS ei anna isikule õigust esitada kohtu seisukohaga mittenõustumise korral kohtulahendi peale kaebust otse Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumile (RKPJKm 13.06.2005, 3-4-1-10-05, p 4; 09.05.2006, 3-4-1-4-06, p 12; 03.04.2008, 3-4-1-3-08, p 5). Kuigi PS järgi ei ole tingimata välistatud individuaalkaebus põhiõigust rikkuva viimase astme lihtkohtu lahendi peale, kui see rikub mõnda põhiõigust, raskendab sellise taotluse menetlemist kohtukorraldus, mille kohaselt on kõrgeim lihtkohtu instants institutsionaalselt ühendatud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuga (§ 149 lg 3). Nii otsustaski RKPJK kohtulahendi individuaalkaebuse võimaluse välistada: „Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse kohaselt Riigikohtu ülejäänud kolleegiumidest kõrgemalseisev kohtuaste, kuhu saab edasi kaevata tsiviil-, kriminaal- või halduskolleegiumi lahendite peale” (RKPJKm 11.03.2009, 3-4-1-19-08, p 14).

 

4. 

Paragrahvi 15 lg 1 teine lause sätestab õiguse nõuda asjassepuutuva õigusakti või toimingu põhiseadusvastaseks tunnistamist oma kohtuasja läbivaatamisel. See säte annab isikule õiguse konkreetsele normikontrollile ning pakub kaitset ka seadusandja eest, kes rikub põhiõigusi (RKÜKm 22.12.2000, 3-3-1-38-00, p 15). Seda võib nimetada väikeseks põhiseaduslikuks kaebuseks ning selle tähendus on õigusriigi printsiibi seisukohalt ühtaegu nii elementaarne kui ka fundamentaalne. Väikese põhiseadusliku kaebusega on tegu sellepärast, et § 15 lg 1 teine lause annab igaühele subjektiivse õiguse nõuda konkreetse normikontrolli algatamist Riigikohtus. See säte on elementaarne, kuna sama õigusjärelm tuleneb ka § 3 lg 1 esimese lause, § 14, § 15 lg 2, § 146 ja § 152 koosmõjust ning fundamentaalne põhiõiguste realiseerimise seisukohast. Konkreetse normikontrolli eesmärk on teenida eelkõige põhiõiguste kandjast menetlusosalise huve; seda ei saa algatada riigi huvide kaitseks (RKPJKm 28.05.2008, 3-4-1-4-08, p 15).

Oluline on lisada, et kohaldatava seaduse või muu õigustloova akti põhiseaduspärasuse kontrollimise kohustus ei ole ainult subjektiivne õigus, vaid ka § 3 lg 1 esimesest lausest, §-st 14, § 15 lg-st 2, §-st 146 ja §-st 152 tulenev kohtuvõimu objektiivne kohustus. „Kohus peab seda tegema ka omal algatusel, mitte ainult siis, kui mõni menetlusosalistest seda taotleb” (RKÜKo 08.06.2009, 3-4-1-7-08, p 21). See kehtib ka menetlusnormide suhtes (vrd RKÜKo 08.06.2009, 3-4-1-7-08, p 22). PS objektiivsete põhimõtete järgmise tagajärjeks ei tohi aga olla isiku mõne põhiõiguse rikkumine.

 

4.1. 

Paragrahvi 15 lg 1 teise lause kaitseala on õigus nõuda oma kohtuasja läbivaatamisel mis tahes asjasse puutuva seaduse, muu õigusakti või toimingu põhiseadusvastaseks tunnistamist. Seda tuleb mõista nii, et isikul ei ole mitte ainult õigus nõuda akti põhiseadusvastaseks tunnistamist, vaid ka õigus põhiseadusvastase akti põhiseadusvastaseks tunnistamisele.

 

4.1.1. 

Paragrahvi 15 lg 1 teise lause kaitseala hõlmab kõigepealt seadused, muud õigusaktid ja toimingud. Seadust on soovitatav tõlgendada selle formaalses tähenduses ehk Riigikogu poolt vastu võetud seadusena.

Õigusakti mõiste on vaieldav. Seda on tõlgendatud sünonüümina nn üldaktile ja vastandina nn üksikaktile, kusjuures säärasel juhul on jällegi vaieldav, kas üld- ja üksikakti vaheteo puhul on määravaks materiaalne või formaalne kriteerium. Peale selle saab õigusakti tõlgendada soomõistena, mis jaguneb universaal- ja individuaalaktiks. Selle küsitavuse lahendab vahetegu õigusakti kitsama ja laiema mõiste vahel. Universaalakt on õigusakt kitsamas tähenduses. Õigusakt laiemas tähenduses on iga õigusakt, nii universaalne kui ka individuaalne. Et kaitseala tuleb kahtluse korral tõlgendada laiendavalt, tuleb lähtuda õigusakti laiemast tähendusest. Hõlmatud on seega nii seadus formaalses ja materiaalses tähenduses kui ka kõik individuaalaktid: Riigikogu otsus, halduse individuaalakt, leping. Vaieldav on, kas § 15 lg 1 teine lause laieneb ka kohtulahendile. Selle vastu on esitatud argument sel kombel tekkivast lõpmatust apellatsioonkaebusest. Siiski on nii kohtuotsus kui ka -määrus individuaalne õigusakt, sest see põhjendab kohtualuse mõne õiguse või kohustuse. Kui kaugele põhiõigus lõppastmes ulatub, on piiride, mitte kaitseala küsimus. Seetõttu on mõistlik laiendada § 15 lg 1 teise lause kaitse prima facie ka kohtulahendile.

Toiming ehk reaalakt on iga põhiõiguse adressaadi tegevus, mis ei ole õigusakt. Selleks on näiteks nii teade kui ka ehitustegevus.

 

4.1.2. 

Paragrahvi 15 lg 1 teise lause järgi eeldab õigus konkreetsele normikontrollile, et see toimub „oma kohtuasja läbivaatamisel”. „Konkreetne normikontroll saab alguse konkreetsest kohtuasjast – üldjuhul isiku õiguste ja vabaduste kaitseks toimuvast haldus-, tsiviil- ja kriminaal- või väärteoasjast – ning selle kohtuasja menetlemisel peab olema tekkinud kahtlus asjassepuutuva ehk kohaldamisele kuuluva õigusakti põhiseaduspärasuses” (RKPJKm 28.05.2008, 3-4-1-4-08, p 13; vt lähemalt § 152 komm 4.1). Tegemist peab olema kohtumenetlusega, nt vahekohus põhiseaduslikkuse järelevalve menetlust Riigikohtus algatada ei saa (vrd RKPJKm 05.02.2008, 3-4-1-1-08, p 6).

Oma kohtuasja läbivaatamisel hõlmab ka taotluse selle kohtumenetlusnormi kontrolliks, mis takistab asja sisulist läbivaatamist, millele vastab kohtu kohustus jälgida, et menetlusnormiga ei kaasneks isiku põhiõiguste rikkumine. „Ka menetluslike küsimuste otsustamisel on kohus seotud kohustusega järgida põhiseadust ja sellega kooskõlas olevaid seadusi ning peab teiste sätete seas lähtuma PS § 3 lõike 1 esimesest lausest, PS §-st 14, PS § 15 lõikest 2, PS § 146 teisest lausest ja PS §-st 152” (RKÜKo 08.06.2009, 3-4-1-7-08, p 22). Isik saab taotleda konkreetse normikontrolli algatamist kohtumenetlust reguleeriva sätte, sh kohtusse pöördumise piirangu põhiseaduspärasuse hindamiseks selles samas kohtumenetluses, milles vaidlusalust sätet tuleks kohaldada (RKPJKm 07.12.2009, 3-4-1-22-09, p 10; 10.06.2010, 3-4-1-4-10, p 11; 22.02.2011, 3-4-1-18-10, p 11; 03.03.2012, 3-4-1-15-10, p 13). „Kui isiku arvates piirab mingi kohtumenetluse norm põhiseadusvastaselt tema õigusi, näiteks õigust tõhusale õiguskaitsele, saab ta kohtult taotleda, et viimane jätaks konkreetse kohtuasja menetlemisel selle normi kui põhiseadusvastase kohaldamata” (RKPJKm 07.12.2009, 3-4-1-22-09, p 10; 10.06.2010, 3-4-1-4-10, p 11; 22.02.2011, 3-4-1-18-10, p 11; 03.03.2012, 3-4-1-15-10, p 13). Selles suhtes on ebajärjekindel RKÜK järgmine seisukoht: „Riigikohus peab seega veenduma, et säte, mis annab õiguse esitada põhiseaduslikkuse järelevalve taotluse, on ise kooskõlas põhiseadusega. Kui selline norm ei ole põhiseadusega kooskõlas, siis ei või Riigikohus esitatud taotlust läbi vaadata.” (RKÜKo 08.06.2009, 3-4-1-7-08, p 22.) Et § 15 lg 1 tagab isiku õiguste lünkadeta kaitse, siis on Riigikohus vajadusel kohustatud vastava menetluse looma, et saaks asja sisuliselt läbi vaadata (vt ülal komm 2.1.1). Kuna konkreetne normikontroll on eelkõige väikese põhiseadusliku kaebuse alusel algatatav põhiõiguste kaitse menetlus, ei ole Riigikohtu poolt põhiseaduslikkuse järelevalve pädevuse välistamine formaalsetel põhjustel demokraatlikus põhiseadusriigis kohane ega vasta põhiseaduslikkuse järelevalve funktsioonile (sama kehtib ka RKPJKm 16.03.2006, 3-4-1-1-06, kohta).

Nõue, et tegemist peab olema oma kohtuasjaga, annab õiguse taotleda põhiseaduslikkuse järelevalvet kohtumenetluse pooltele, kes on põhiõiguste kandjad (RKPJKm 28.05.2008, 3-4-1-4-08, p 15). Põhiseaduslikkuse järelevalve võib kohus algatada ka menetlusse kaasatud kolmanda isiku taotluse alusel, kui seadus või muu õigusakt riivab tema mõnda põhiõigust.

 

4.1.3. 

Paragrahvi 15 lg 1 teise lause järgi peab seadus, muu õigusakt või toiming olema „asjassepuutuv”. „Kohus peab tuvastama põhiseaduspärasuse üksnes siis, kui asja lahendamisel tekib kahtlus asjassepuutuva normi põhiseaduspärasuses” (RKPJKo 02.12.2002, 3-4-1-11-02, p 13). „Kui kohus leiab, et seadus, mille Põhiseaduse vastaseks tunnistamist taotletakse, ei ole asjassepuutuv, siis ei pea ta kontrollima sellise seaduse vastavust Põhiseadusele. Kohus peab kohaldama asjassepuutuvat seadust.” (RKHKm 07.10.1994, III-3/1-9/94.) Riigikohtul puudub alus normi põhiseadusevastasuse tõttu kehtetuks tunnistada, kui normi on võimalik tõlgendada põhiseaduspäraselt (RKÜKo 22.02.2005, 3-2-1-73-04, p 36, 44; vt põhiseadusega konformse tõlgendamise kohta lähemalt § 152 komm 5.2.2). Asjasse puutuvuse nõue on sätestatud ka PSJKS § 14 lg-s 2 ja § 3 lg 3 teises lauses. Esimest rakendatakse juhul, kui põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatab maakohus, halduskohus või ringkonnakohus, teist juhul, kui põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatab RKTK, RKHK või RKHK. Selles osas ei ole RKÜK praktika olnud siiski eriti järjekindel. Enamjaolt kohaldab RKÜK PSJKS § 14 lg 2 ka Riigikohtu kolleegiumi algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve asjades (nt RKÜKo 07.12.2009, 3-3-1-5-09, p 18; 18.05.2010, 3-1-1-116-09, p 18; 12.04.2011, 3-2-1-62-10, p 25; 14.04.2011, 3-2-1-60-10, p 44), kuid kohati ka PSJKS § 3 lg 3 (RKÜKo 20.11.2009, 3-3-1-41-09, p 40), kohati koguni mõlemat normi ühes lahendis (RKÜKo 12.06.2008, 3-1-1-37-07, p-d 15 ja 18) ning kohati ei kumbagi (RKÜKo 31.05.2011, 3-3-1-85-10, p 19). Kui küsimus akti põhiseadusele vastavuse osas kerkib esile esimest korda alles Riigikohtu üldkogus, siis rakendatakse vahetult PS § 15 lg 1 teist lauset (vt RKÜKo 07.12.2001, 3-1-1-27-01, p 24; vrd RKÜKo 14.04.2009, 3-3-1-59-07, p 11 jj, p 23 jj; 10.04.2012, 3-1-2-2-11, p-d 23, 39 jj).

Asjasse puutuvus välistab kohtuvõimu omainitsiatiivi, piirates kohtu põhiseaduslikkuse järelevalve algatamise õigust vaid konkreetses asjas otsustavat tähtsust omava(te) normi(de)ga. „[O]n oluline, et […] Riigikohtule taotluse esitanud kohus oleks veendunud, et just seda seadust või muud õigusakti tuleb vaidluse lahendamisel kohaldada ning igasugune muu lahendus on välistatud. Kohus ei saa analüüsida kaebuse esitaja suhtes juhuslikult või põhjendamatult kohaldatud normide põhiseadusele vastavust.” (RKPJKm 03.07.2008, 3-4-1-9-08, p 15.) Sellisena on tegemist võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte väljendusega. Kui Riigikohus ei pööraks asjasse puutuvusele tähelepanu, võiks iga kohus igas asjas tõstatada mis tahes normi põhiseaduspärasuse küsimuse (vrd nt RKPJKo 27.05.1998, 3-4-1-4-98).

Asjasse puutuvust tuleb hinnata erinevalt sõltuvalt sellest, kas tegemist on põhiõigusi piirava või piiramiseks volitava normiga, puuduva regulatsiooniga või menetlusnormidega.

 

4.1.3.1. 

Põhiõigusi piirava või piiramiseks volitava normi puhul on „[a]sjassepuutuvuse hindamisel […] määrav, kas põhiseaduse vastaseks tunnistatud säte oli kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega. Otsustava tähtsusega on säte siis, kui kohus peaks sätte põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral.” (RKPJKm 03.07.2008, 3-4-1-9-08, p 16; Riigikohtu enam-vähem järjekindel praktika alates RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 15.) Täpsem oleks öelda, et norm on asjasse puutuv siis, kui kohus peaks kohtuasja lahendamisel otsustama selle kehtetuse korral teisiti kui selle kehtivuse korral (vt RKPJKo 16.09.2003, 3-4-1-6-03, p 17 ja kehtivuse kohta üldiselt § 152 komm 5.3.3). Selleks et asjasse puutuvust hinnata, on vajalik, „et asja lahendav kohus oleks välja selgitanud nii vaidluse lahendamiseks olulised asjaolud kui ka kohaldatava õigusnormi” (RKPJKo 01.04.2004, 3-4-1-2-04, p 17; 31.03.2011, 3-4-1-19-10, p 23).

Küsimuse osas, kui kaugele ulatub Riigikohtu pädevus kontrollida, kas lihtkohus on algatanud põhiseaduslikkuse järelevalve õige normi osas, ei ole Riigikohtu praktika olnud järjekindel. See on küsimus põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu ja lihtkohtu pädevuse piiridest. Esialgu võttis Riigikohus võrdlemisi kategoorilise seisukoha, et Riigikohus ei lahenda põhiseaduslikkuse järelevalve korras neid õigusvaidlusi, mis kuuluvad vastavalt seadusele teiste kohtute pädevusse (RKPJKo 11.01.1995, III-4/A-12/94, p I). Veel 2002. aastal rõhutas Riigikohus kahel korral: „Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ei saa aga anda hinnangut, kas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatanud kohus on vaidluse õigesti lahendanud” (RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 15; RKPJKo 02.12.2002, 3-4-1-11-02, p 14; nüüd ka RKPJKo 27.12.2011, 3-4-1-23-11, p 34). Kuid hiljem, nt KarS § 215 lg 2 sanktsiooni alammäära põhiseaduspärasuse asjas, tõlgendas RKPJK lihtõiguse norme, asendades lihtkohtu tõlgenduse enda tõlgendusega ning lahendades õigusvaidluse sisuliselt lihtõiguse pinnalt (RKPJKo 25.11.2003, 3-4-1-9-03, p 13 jj). Samuti tõlgendas RKPJK lihtõigust nt siis, kui ta leidis, „et pensioniamet peab pensioni määramise otsustamisel lähtuma teenistusest vabastamise käskkirjas nimetatud kvalifikatsioonist ega saa pensioni määramisel distsiplinaarsüüteole juba antud kvalifikatsiooni ümber hinnata” (RKPJKo 04.04.2005, 3-4-1-4-05, p 15 jj, p 18), või siis, kui ta hindas ümber lihtkohtuvaidluse eseme (RKPJKo 27.12.2011, 3-4-1-23-11, p 34 jj). Uuemal ajal on RKPJK taas postuleerinud: „Riigikohus ei lahenda põhiseaduslikkuse järelevalve korras esialgse kohtuasja esemeks olevat õigusvaidlust” (RKPJKm 09.12.2008, 3-4-1-15-08, p 19).

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu ja lihtkohtu pädevuse piiri ei pruugigi olla võimalik üheselt välja joonistada. Riigikohus on püüdnud esitada mõningad pidepunktid, leides et „Riigikohus [ei ole] oma otsustustes seotud kohtuotsuse põhistusega. See tähendab eeskätt, et Riigikohus pole seotud argumentidega, mida kasutas kohtuasja lahendanud kohus põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse alustamisel.” (RKPJKo 31.05.2004, 3-4-1-7-04, p 23.) Selle asemel on Riigikohtul iseseisev pädevus ettepandud normi tõlgendada: „[S]ätte asjassepuutuvuse üle otsustamine eeldab mõnel juhul ka selle hindamist, kas konkreetse normikontrolli algatanud kohus on õigesti tõlgendanud põhiseadusvastaseks tunnistatud normi, samuti norme, mis määratlevad põhiseadusvastaseks tunnistatud sätte kohaldamise tingimused ja ulatuse. Kui põhiseaduslikkuse järelevalve algatanud kohus on õigusnormi tunnistanud põhiseadusvastaseks ja jätnud selle kohaldamata väära tõlgenduse tõttu, tekib olukord, kus põhiseaduslikkuse järelevalve kohus peab kontrollima asjasse mittepuutuva normi põhiseadusele vastavust.” (RKPJKo 25.11.2003, 3-4-1-9-03, p 12; RKPJKm 01.04.2004, 3-4-1-2-04, p 16; 19.05.2009, 3-4-1-1-09, p 15; 06.12.2010, 3-4-1-8-10, p 33; vrd nt RKPJKo 04.04.2005, 3-4-1-4-05, p 15 jj.)

Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu poolt ettevõetava tõlgenduse puhul peaks esiplaanil olema küsimus, kas lihtkohtu poolt ettepandud normi annab põhiseadusega konformselt tõlgendada. Juhul kui normi on võimalik tõlgendada põhiseadusega konformselt, siis puudub alus põhiseaduslikkuse järelevalve asja menetlemiseks (RKÜKo 22.02.2005, 3-2-1-73-04, p-d 36, 44; praktiline näide RKÜKo 25.01.2007, 3-1-1-92-06, p 13 jj; teisiti seevastu RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 14 jj). Riigikohus on selles kontekstis öelnud, et „[p]õhiseaduskonformse tõlgenduse hinnaks ei tohi olla õigusselgusetus” (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 31). Sellega on raske nõustuda, kuna Riigikohtu poolt normile antav arusaadav tõlgendus üldjuhul ei kahanda, vaid suurendab õigusselgust. Juhtum, kus põhiseaduskonformse tõlgenduse tulemusena saavutatakse õigusselgusetum olukord, saaks esineda üksnes siis, kui Riigikohtu antav tõlgendus on vastuoluline, ebakohane või täiesti arusaamatu. Sellist olukorda ei tohiks aga praktikas ette tulla (vt õigusselguse kohta lähemalt § 13 komm 5). Vastuseta on täna ka küsimus, kui kaugele tohib põhiseaduslikkuse järelevalve kohus minna lihtõiguse tõlgendamisega, kui tegu ei ole ühtlasi põhiseadusega konformse tõlgendamisega. Riigikohus on lähtunud siin ulatuslikust tõlgendamisõigusest, lubades endale sisuliselt sama, mida tohib teha iga lihtkohus. See pole probleem RKÜK nn surrogaatmenetluses (tsiviil-, kriminaal- või halduskolleegiumi poolt üle antud asja raames otsustatakse ka põhiseaduslikkuse järelevalve küsimus, vt RKÜKm 22.12.2000, 3-3-1-38-00; 28.04.2004, 3-3-1-69-03; RKÜKo 10.12.2003, 3-3-1-47-03; 25.02.2004, 3-3-1-60-03; 17.06.2004, 3-2-1-143-03; 27.06.2005, 3-3-1-1-05; 06.12.2006, 3-3-1-63-05; 25.01.2007, 3-1-1-92-06; 03.12.2007, 3-3-1-41-06; 03.01.2008, 3-3-1-101-06; 10.03.2008, 3-3-2-1-07; 16.05.2008, 3-1-1-88-07; 16.05.2008, 3-1-1-86-07; 12.06.2008, 3-1-1-37-07; 14.04.2009, 3-3-1-59-07; 20.11.2009, 3-3-1-41-09; 07.12.2009, 3-3-1-5-09; 26.05.2010, 3-1-1-116-09; 22.03.2011, 3-3-1-85-09; 31.03.2011, 3-3-1-69-09; 12.04.2011, 3-2-1-62-10; 14.04.2011, 3-2-1-60-10; 31.05.2011, 3-3-1-85-10; 30.08.2011, 3-3-1-15-10; 31.08.2011, 3-3-1-35-10; 10.11.2011, 3-3-1-28-11; 22.11.2011, 3-3-1-33-11; 29.11.2011, 3-3-1-22-11; 06.03.2012, 3-2-1-67-11; 10.04.2012, 3-1-2-2-11; 03.07.2012, 3-1-1-18-12; 03.07.2012, 3-3-1-44-11). Kuid juhtudel, kui RKPJK või RKÜK otsustab asja üksnes PSJKS alusel, on sedavõrd lai tõlgendamisvolitus küsitav. Niinimetatud puhastes põhiseaduslikkuse järelevalve asjades võiks kaaluda lähenemist, mille järgi põhiseaduslikkuse järelevalve kohus tunnustab põhimõtteliselt lihtkohtu tõlgendamispädevust, kuid jätab endale õiguse välistada ilmselgelt ekslik lihtõiguse tõlgendus (vrd nt RKPJKo 03.12.2007, 3-4-1-17-07, p 15 jj; seevastu nt juhtumitel RKPJKo 25.11.2003, 3-4-1-9-03 ja RKPJKo 04.04.2005, 3-4-1-4-05 ei saa väita, et lihtõiguse tõlgendus oleks olnud ilmselgelt ekslik). Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu ja lihtkohtu pädevuse piiritlemisel on selge, et põhiseaduslikkuse järelevalve kohus ei saa tuvastada esialgse kohtuasja menetlemisel tuvastatavaid faktilisi asjaolusid (RKPJKo 25.11.2003, 3-4-1-9-03, p 12; RKPJKm 01.04.2004, 3-4-1-2-04, p 16; 09.12.2008, 3-4-1-15-08, p 19). Kui lihtkohus ei ole asjaolusid tuvastanud, ei ole konkreetne normikontroll lubatav, sest tuvastamata asjaolude tõttu ei saa põhiseaduslikkuse järelevalve kohus veenduda, et kohaldamata jäetud sätted on kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega, ning neid puudusi ei ole põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses kõrvaldada (RKPJKm 09.12.2008, 3-4-1-15-08, p 19).

Eri küsimus on, millisel juhul ja millises ulatuses võib Riigikohus laiendada põhiseaduslikkuse kontrolli nendele sätetele, mida lihtkohtu taotluses ei ole nimetatud (vrd nt RKPJKo 03.05.2001, 3-4-1-6-01; 24.12.2002, 3-4-1-10-02; 15.12.2005, 3-4-1-16-05, p 13 jj). Siin tuleb osutada muudatusele, mis leidis aset uue PSJKS jõustumisega 01.07.2002. Nimelt sätestas PSJKS 1993 § 4 lg 3, et Riigikohus lahendab põhiseaduslikkuse järelevalve korras käesolevas paragrahvis tähendatud õigusaktide ja välislepingute põhiseadusele või seadusele vastavust üksnes taotluses soovitud ulatuses (vrd RKPJKo 12.01.1994, III-4/A-1/94; 11.01.1995, III-4/A-12/94, p III; 18.09.1995, III-4/A-3/95; 17.06.1998, 3-4-1-5-98, p VI; 04.11.1998, 3-4-1-7-98, p II; 22.12.1998, 3-4-1-11-98, p VI; 22.12.2000, 3-4-1-10-00, p 19). Siiski laiendas Riigikohus juba vana PSJKS kehtides konkreetse normikontrolli algatanud kohtu taotlust ning tunnistas kehtetuks nn jätkumääruse, st määruse, millega muudeti vaidlustatud määrust põhiseadusvastasust kõrvaldamata (RKPJKo 12.05.2000, 3-4-1-5-00, eelkõige p 28, 34, 36). Uues PSJKS-s varasema § 4 lg-ga 3 sarnast kitsendust ei sisaldu, kuid põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses kehtib nagu igas kohtumenetluses üldine menetluspõhimõte, et kohtu omaalgatus on keelatud. Kohtu omaalgatuse keelu üheks väljenduseks on nt TsMS § 439, mille järgi ei või kohus otsuses ületada nõude piire ega teha otsust nõude kohta, mida ei ole esitatud. RKPJK leiab, et ta ei saa konkreetse normikontrolli raames tunnistada sätet, mille põhiseaduslikkuse kontrolli on taotletud, PS-ga kooskõlas olevaks, asudes siis ise otsima põhiseadusvastast sätet (RKPJKo 31.05.2004, 3-4-1-7-04, p 23). Samuti on RKPJK osutanud ise konkreetses kohtuasjas ilmselgelt asjasse puutuvale sättele, kuid loobunud selle järelevalvest, kuna keegi seda ei vaidlustanud ning isiku õigused olid juba kaitstud (RKPJKo 12.10.2011, 3-4-1-15-11, p 26). Samas on RKPJK mitmel korral korranud, et „[õ]igusselguse tagamise eesmärgil tuleb asjassepuutuvaks lugeda ka need sätted, mis on vaidlustatud normiga tihedalt seotud ning võivad kehtima jäädes tekitada ebaselgust õigusliku olukorra suhtes” (RKPJKo 13.02.2007, 3-4-1-16-06, p 18; 01.10.2007, 3-4-1-14-07, p 12; 08.10.2007, 3-4-1-15-07, p 16; 09.04.2008, 3-4-1-20-07, p 16). Näiteks tunnistas RKPJK asjas, mille esemeks oli riigi osalusega äriühingute juhatuste ja nõukogude liikmete palgaandmete avalikustamise põhiseaduspärasus, kehtetuks lihtkohtu poolt ette pandud palgaseaduse sätete kõrval ka korruptsioonivastase seaduse vastavad normid, olgugi et lihtkohus ei olnud taotlenud viimaste kehtetuks tunnistamist (RKPJKo 24.12.2002, 3-4-1-10-02, p 22: „sätted on omavahel lahutamatult seotud”). Ka on Riigikohus omal algatusel kontrollinud nt lisaks karistusnormi põhiseaduspärasusele ka piirangut sätestava normi põhiseaduspärasust, mille rikkumise eest on karistus ette nähtud. (RKÜKo 25.01.2007, 3-1-1-92-06, p 20: „Üldkogu märgib, et menetletava väärteoasja lahendust mõjutaks nii KVS §-s 263 sätestatud viitelise väärteokoosseisu kui ka seda koosseisu sisustava KVS § 19 lg 2 p 6 põhiseadusvastasus, sest ükskõik kumma sätte kehtetuse korral langeks ära õiguslik alus […] karistamiseks.”) Samuti on laiendatud analüüsi täidesaatva võimu antud määruse põhiseaduspärasuselt määruse andmise aluseks olnud volitusnormi põhiseaduspärasusele (nt RKPJKo 26.11.2007, 3-4-1-18-07).

Samas ei laienda Riigikohus põhiseaduslikkuse kontrolli normile, kui selle põhiseaduspärasuse küsimus on tunduvalt laiem lihtkohtu poolt Riigikohtu ette püstitatud küsimusest ega seondu viimasega vahetult ning kui lihtkohus on regulatsiooni kasutanud üksnes Riigikohtu ette püstitatud küsimuse põhjendusena (RKPJKo 09.04.2008, 3-4-1-20-07, p 17). Kui kohus taotleb normi osalist põhiseadusvastaseks tunnistamist, siis võib Riigikohus tunnistada normi tervikuna põhiseadusvastaseks, kui norm on käsitatav loogiliselt tervikliku õigusnormina, millel on ühtne eesmärk (RKPJKo 18.11.2004, 3-4-1-14-04, p 14). Riigikohus arvestab ka kaebuse esitaja poolt lihtkohtule esitatud kaebuses sisaldunud põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust, kui see on suunatud konkreetse normi kehtetuks tunnistamisele, kuid lihtkohus on taotlenud mõne muu normi kehtetuks tunnistamist (RKPJKo 13.02.2007, 3-4-1-16-06, p 18).

 

4.1.3.2. 

Puuduva regulatsiooni ehk õigusakti andmata jätmise asjassepuutuvuse hindamisel on olukord keerulisem. Põhiõigusi võib rikkuda ka seaduse või määruse andmata jätmine. PSJKS § 4 lg 1 järgi kontrollib Riigikohus mh õigustloova akti andmata jätmise PS-le vastavust. Lihtkohtu pädevuse algatada põhiseaduslikkuse järelevalve õigustloova akti andmata jätmise üle sätestab PSJKS § 9 lg 1. Küsimust, kuidas õigustloova akti andmata jätmise korral kontrollida asjassepuutuvust, on Riigikohus elegantselt vältinud, ühendades konkreetse normikontrolli asja abstraktse normikontrolli asjaga (vrd RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03) või on põhiseaduslikkuse järelevalve küsimus tõstatatud alles üldkogus (RKÜKo 14.04.2009, 3-3-1-59-07; 10.04.2012, 3-1-2-2-11). RKHK on kord märkinud: „Asjassepuutuvaks seaduseks on üksnes seadus, mis on määratud reguleerima antud suhet” (RKHKm 07.10.1994, III-3/1-9/94). Et tuvastada puuduva regulatsiooni või õigusakti andmata jätmise asjassepuutuvus, tuleb leida vastus küsimustele, (1) kas on olemas piisav norm või normid, mis on määratud reguleerima vaidluse esemeks olevat olukorda, vajadusel kõne alla tulevat normi põhiseadusega konformselt tõlgendades; (2) kui ühtegi sellist normi ei ole, siis tuleb tuvastada, kas on olemas piiritletud tehiolud, mida on võimalik seadusandjal normiga reguleerida. Teise tingimusega seatud lävi on madal, see eeldab, et asjaolusid on pelgalt tehniliselt võimalik kirjeldada, et tegemist pole loodusseadustega jms. RKÜK on leidnud, et sätte puudumine menetlusseadustikus võib olla asjassepuutuv siis, kui kohus leiab, et ükski ette nähtud menetluskord ei ole konkreetse taotluse läbivaatamisel kohaldatav (RKÜKo 02.06.2008, 3-4-1-19-07, p 32).

Riigikohus on seadusandja tegevusetuse juhtumitel asjassepuutuvusele lähenenud vaikimisi, kuid sisuliselt ülalkirjeldatud viisil. Nt konstateeris RKÜK, et materiaalõiguslikku alust halduskohtumenetluses esitatud kohustamiskaebuse rahuldamiseks ei ole, ning kontrollis seejärel tekkinud olukorra põhiseaduspärasust (RKÜKo 14.04.2009, 3-3-1-59-07). Teisel juhul asus RKPJK kontrollima KrMS käskmenetluse regulatsiooni põhiseaduspärasust, kuna vastav regulatsioon ei näinud ette apellatsiooni võimalust ega kaitseõigust (RKPJKo 18.06.2010, 3-4-1-5-10, p 18 jj). Kolmandal juhul kontrollis RKÜK menetlusseadustiku põhiseaduspärasust osas, mis oli vajalik esitatud taotluse sisuliseks läbivaatamiseks (RKÜKo 10.04.2012, 3-1-2-2-11).

 

4.1.3.3. 

Menetlusnormide puhul on RKPJK sõnastanud teistsuguse asjassepuutuvuse kriteeriumi: „Säte on asjassepuutuv siis, kui kohus peaks asja lahendades normi põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui selle põhiseadusele vastavuse korral või kui konkreetses menetluses pidi rakendatama neid menetlusnorme kohtuotsuseni jõudmiseks” (RKJPKo 18.06.2010, 3-4-1-5-10, p 34 ja 19). Õigusselguse huvides on soovitatav siiski konkreetsed paragrahvid nimetada, mitte käsitada tervikregulatsiooni, sest vastasel korral ei pruugi olla arusaadav, mille põhiseaduspärasust Riigikohus kontrollib.

Eraldiseisvaks menetlusõiguslikuks asjassepuutuvuse küsimuseks on küsimus, kas ja millises ulatuses peab Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses kontrollima esialgse hagi või kaebuse lubatavust. RKÜK asus seisukohale: „Riigikohtul on õigus ja kohustus kontrollida, kas kohtule esitatud kaebus oli menetlusnormide kohaselt lubatav” (RKÜKo 08.06.2009, 3-4-1-7-08, p 23). Sama peaks kehtima ka hagi lubatavuse osas. Õige on see, et mittelubatava hagi või kaebuse menetlemine võrdub kohtu omaalgatusega ja peaks olema välistatud. Seetõttu peaks olema välistatud ka mittelubatava hagi või kaebuse kohtumenetlusest välja kasvanud põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus. Siiski tuleks seda nõuet tõlgendada selliselt, et hagi või kaebus ei tohi olla mittelubatav selle esitamise ajal kehtinud kohtumenetluse seadustiku järgi. Riigikohus ei peaks § 15 lg 1 funktsiooni arvestades tunnistama tagasiulatuvalt kehtetuks normi, millele hagi või kaebuse lubatavus rajanes (paraku nii RKÜKo 08.06.2009, 3-4-1-7-08).

 

4.1.3.4. 

Kohati on Riigikohus käsitanud osalist asjasse puutuvust. Näiteks leidis RKPJK, et Kaitseliidu kodukorra teatav säte on „asjassepuutuv osas, millest tuleneb nimetatud kohustus” (RKPJKo 02.11.2006, 3-4-1-8-06, p 21; vrd veel RKPJKo 25.03.2004, 3-4-1-1-04, p 15; 13.02.2007, 3-4-1-16-06, p 16 jj; 13.02.2007, 3-4-1-16-06, p 23). Osaline asjasse puutuvus ei ole eraldiseisev asjasse puutuvuse liik, vaid üksnes esmapilgul ebatäpne formuleering. Riigikohus määratleb sellega, mis osas ta vastava normi põhiseaduspärasust kontrollima asub.

 

4.1.4. 

Paragrahvi 15 lg 1 teine lause ei nimeta kohut, millelt võib nõuda akti põhiseadusvastaseks tunnistamist. Kaitseala laieneb seega igale kohtumenetlusele, nii tsiviil-, karistus- kui ka halduskohtumenetlusele (vt PS § 152 komm 3.3).

 

4.2. 

Paragrahvi 15 lg 1 teine lause on isikuliselt kaitsealalt kõigi ja igaühe õigus, mis võib laieneda vastavalt § 9 lg-le 2 ka juriidilistele isikutele.

 

4.3. 

Paragrahvi 15 lg 1 teise lause kaitseala on riivatud, kui kohus ei kontrolli õigusakti või toimingu põhiseaduspärasust või ei tunnista õigusakti või toimingut põhiseadusvastaseks. Probleemne on see, et selle riive korral puudub isikul tegelik võimalus oma õigusi kaitsta (vrd RKPJKm 11.03.2009, 3-4-1-19-08; RKHKo 20.10.2008, 3-3-1-42-08). Seda õigust võib riivata ka seadusandja, kui ta ei näe ette PS nõuetele vastavat menetlust, mis võimaldaks saavutada põhiseadusvastase õigusakti või toimingu põhiseadusvastaseks tunnistamise.

Paragrahvi 15 lg 1 teises lauses sätestatud põhiõigusest on võimalik loobuda nt vahekohtu kokkuleppe sõlmimisega (vrd RKPJKm 05.02.2008, 3-4-1-1-08, p 6 jj). Loobumine ei välista õiguse riivet. Seda tuleks kontrollida õiguse piiride all, arvestades põhiõigusest loobumise üldiste kriteeriumidega (vt § 9 komm 3.4).

 

4.4. 

Paragrahvi 15 lg 1 teine lause on ilma seadusereservatsioonita põhiõigus. Ka ilma seadusereservatsioonita põhiõigusi on võimalik riivata, kui riive eesmärk on mõne muu põhiõiguse või muu põhiseaduslikku järku õigusväärtuse tagamine (vt II ptk sissejuhatus p 8.3).

Põhiseadusvastase õigusakti või toimingu põhiseadusvastaseks tunnistamise õigus ulatub kaugele. Selle piiriks on kohtu põhiseaduslik pädevus tunnistada õigusakt või toiming põhiseadusvastaseks. Kohtu pädevus teha põhiseadusvastasus kindlaks õiguslikult siduvalt ei tulene § 15 lg 1 teisest lausest, vaid see säte eeldab, et taotlus esitatakse pädevale kohtule.

PS-ga kooskõlas võib olla nt vahekohtu kokkulepe, mis välistab võimaluse taotleda põhiseaduslikkuse järelevalvet konkreetse normikontrolli kaudu (RKPJKm 05.02.2008, 3-4-1-1-08, p 6 jj). Küsitav on kohtupraktika kooskõla § 15 lg 1 teise lausega, kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohus jätab lihtkohtu konkreetse normikontrolli taotluse läbi vaatamata kaebajast või hagejast sõltumatutel puhtformaalsetel põhjustel, nt põhiseaduslikkuse järelevalvet taotleva kohtu eksimuse tõttu PSJKS § 11 lg-le 3 tuginedes (vrd RKPJKm 16.03.2006, 3-4-1-1-06) või kaebuse lubatavust põhjendanud kohtumenetluse normi tagasiulatuva kehtetuks tunnistamise tõttu (RKÜKo 08.06.2009, 3-4-1-7-08). Konkreetse normikontrolli asi peaks põhiseaduslikkuse järelevalve kohtus lõppema lahendiga, mis saab olla ka konkreetse kohtuvaidluse lahendamise aluseks (nt ei võimaldanud Riigikohtu otsus lahendada üksikjuhtumit RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02; tekkinud segaduse kohta vrd RKÜKo 12.04.2006, 3-3-1-63-05; 06.12.2006, 3-3-1-63-05; RKPJKo 31.01.2007, 3-4-1-14-06; samuti RKÜKo 10.03.2008, 3-3-2-1-07).

 

5. 

Et selgitada, milline kohus on pädev põhiseadusvastasuse siduvalt kindlaks tegema, tuleb eristada mitut tasandit. Kõigepealt tuleb teha vahet toimingul ja õigusaktil.

 

5.1. 

Toimingu puhul on iga kohus pädev andma sellele õigusliku hinnangu. Paragrahvi 15 lg 1 teine lause hõlmab nii avalik-õigusliku kui ka eraõigusliku toimingu. Avalik-õiguslik toiming on alati viimane lüli riigivõimu teostamise ketis, sest toiming ei saa kunagi olla õigusakti ega toimingu aluseks. Kui see riivab mõnda põhiõigust, siis on vajalik seaduslik alus. Toimingu õiguspärasuse kontrollimisel kehtib madalama õiguse kohaldamise prioriteet (vt PS § 3 komm 2.3.2.2). Avalik-õiguslik toiming peab olema õiguspärane. Kui avalik-õiguslik toiming on õigusvastane, siis on see ühtlasi ka põhiseadusvastane, sest riigivõimu tohib vastavalt PS § 3 lg 1 esimesele lausele teostada üksnes PS ja seaduse alusel, st õiguspäraselt. Avalik-õigusliku toimingu õiguspärasuse ja seega ka põhiseaduspärasuse üle on pädev otsustama halduskohus, mõnede karistusmenetluse raames tehtavate toimingute puhul üldkohus.

Ka eraõiguslikke toiminguid tuleb mõõta esmajoones PS-st madalamal seisvate õigusaktide alusel. Siin otsustab toimingu õiguspärasuse üle üldjuhul – nt deliktilise käitumisega kahju tekitamise korral – tsiviilkohus. Et samal käitumisel võib olla ka karistusõiguslik dimensioon, siis võib eraisikute toimingutele anda hinnangu ka karistuskohus. Eraõiguslik toiming ei tohi olla vastuolus ühegi keelunormiga. Eraõiguses võib toiming osutuda põhiseadusvastaseks üksnes põhiõiguste kolmikmõju juhtudel (vt PS § 19 komm 5). Siingi otsustab toimingu põhiseadus pärasuse üle iga kohus.

 

5.2. 

Õigusaktidega on lugu hoopis keerukam. Kui § 15 lg 1 teise lause kaitseeseme määratlemisel ei mängi vahetegu eri õigusaktide vahel rolli, siis selle piiride kindlaksmääramisel tuleb teha vahet õigusakti eri liikidel. Põhiseaduslikuks piiriks on PS-s sätestatud pädevuse jaotus kohtute vahel. Kust piir jookseb, on vaieldav. Selge on lahendus vaid individuaalsete haldusaktide ja kohtulahendite puhul.

Nii formaalses kui ka materiaalses tähenduses halduse individuaalakti õigusvastasuse siduva tuvastamise pädevus on halduskohtul ning eraõigusliku individuaalakti õigusvastasuse siduva tuvastamise pädevus tsiviilkohtul. Halduse individuaalakt, näiteks politsei korraldus näidata isikut tõendavat dokumenti, vajab seaduslikku alust. Kui akt ületab seadusliku alusega lubatud piiri, on see – nagu toimingki – õigusvastane ja seega põhiseadusvastane. Eraõiguslik individuaalakt, näiteks tööleping, võib nagu toimingki olla põhiseadusvastane ainult põhiõiguste kolmikmõju raames (vt § 19 komm 5). Mõlemal juhul on igal kohtul pädevus otsustada siduvalt akti põhiseadusvastasuse küsimus.

Kohtulahendi põhiseadusvastaseks tunnistamise pädevus on sätestatud §-s 149, mille kohaselt on olemas maa-, linna- ja halduskohtud kui esimese astme kohtud, ringkonnakohtud kui teise astme kohtud ning Riigikohus kui riigi kõrgeim kohus ja samas ka põhiseaduslikkuse järelevalve kohus. Range hierarhia alusel saab iga kõrgem instants tühistada madalama instantsi lahendi. Kui edasikaebust ei järgne, jääb viimane langetatud kohtulahend siduvaks. Riigikohtu otsuse peale edasi kaevata ei saa. Kohtuotsuse põhiseaduspärasuse küsimuse otsustab siduvalt niisiis kas vaidlustamata lahendi teinud ringkonnakohus või Riigikohtu vastav kolleegium.

Ülejäänud õigusaktide põhiseadusvastasuse siduva kindlakstegemise pädevuse selgitamiseks tuleb eristada vaidlust üld- ja halduskohtu ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu pädevuste jaotuse üle ning vaidlust õigusaktide liigitusaluse üle.

 

5.2.1. 

Üld- ja halduskohtu ning põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu pädevuste piiritlemisel tuleb eristada tuvastamis- ja tühistamispädevust. Tuvastamispädevus tähendab seda, et kohtul on pädevus tuvastada akti põhiseaduspärasust; tühistamispädevus seda, et kohtul on pädevus tunnistada akt õiguslikult siduvalt põhiseadusvastaseks. Põhiseadusvastasuse tagajärg on, et akt ei saa enam kehtida, sest vastavalt § 3 lg 1 esimesele lausele ei tohi kohaldada midagi, mis on PS-ga vastuolus. Tuvastamispädevus on igal kohtul. Tühistamispädevus on lähtuvalt § 149 lg 3 teise lause ja § 152 lg 2 koosmõjust ainult Riigikohtul põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu funktsioonis (vt § 152 komm 3.3).

 

5.2.2. 

PS järgi jaotub õigusaktide põhiseadusvastaseks tunnistamise pädevus kohtute vahel selliselt, et Riigikogu poolt vastu võetud seadusi tohib siduvalt põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistada ainult põhiseaduslikkuse järelevalve kohus. PSJKS järgi on põhiseaduslikkuse järelevalve ese lisaks Vabariigi Valitsuse, ministri ja kohaliku omavalitsuse määruste ning seadusandliku võimu individuaalaktide (otsuste; vt PSJKS § 2 p 3 ja § 16) järelevalve. Täidesaatva võimu õigusakte tohib õigus- ja seega põhiseadusvastaseks tunnistada lihtkohus, milleks on reeglina halduskohus. Kohtupädevuste piiritlemisel tuleb kriteeriumina eelistada õigusakti formaalset iseloomu (vt § 152 komm 3.1).

 

6. 

Paragrahvi 15 lg 2 kohaselt järgib kohus PS ja tunnistab põhiseadusvastaseks mis tahes seaduse, muu õigusakti või toimingu, mis rikub PS-s sätestatud õigusi ja vabadusi või on muul viisil PS-ga vastuolus. Kui § 15 lg 1 sisaldab eraisikute subjektiivseid õigusi, siis § 15 lg-s 2 on sätestatud kohtuvõimu ülesanded ja objektiivsed põhiseaduslikud kohustused. Paragrahvi 15 lg 2 esimene lausepool, mis sätestab kohtuvõimu kohustuse järgida PS, kordab § 3 lg 1 esimeses lauses ja § 146 teises lauses sätestatut.

Eelkõige tähendab kohtuvõimu kohustus järgida PS kohustust tuvastada konkreetse kaasuse lahendamisel asjasse puutuva seaduse või muu õigusakti PS-le vastavus. Et tegemist on kohtuvõimu objektiivse põhiseadusliku kohustusega, peab kohus tuvastama põhiseadus­pärasust ka siis, kui asja lahendamisel tekib asjasse puutuva normi põhiseaduspärasuse osas kahtlus. Protsessi osapoole taotlus ei ole tingimata vajalik. „PS § 15 lg-st 2 ja § 152 lg-st 1 tuleneb iga kohtu kohustus tunnistada asjassepuutuv seadus, muu õigusakt või toiming põhiseaduse vastaseks ning see kohustus on kohtul ka siis, kui menetlusosalised ise sellist nõuet oma kohtuasja arutamise käigus ei esita. Sellele vaatamata jääb kohus kohaldamisele kuuluva õigusakti põhiseaduse vastaseks tunnistamisel seotuks PS § 15 lg-st 1 ja §-st 14 tuleneva isiku õiguste ja kohustuste kaitse tagamisega.” (RKPJKm 28.05.2008, 3-4-1-4-08, p 16.)

 

7. 

Paragrahvi 15 lg 2 teine lausepool sätestab kohtuvõimu ülesande ja kohustuse tunnistada põhiseadusvastaseks seadus, muu õigusakt või toiming, mis rikub mõnda põhiõigust või on muul viisil vastuolus PS-ga. Tegemist on ühe raskemini mõistetava sättega PS-s. Probleemi lahendus sõltub paljuski termini „kohus” tõlgendamisest, mis on mitmetähenduslik. Mõeldav on institutsionaalne ja funktsionaalne tõlgendus.

Institutsionaalses mõttes tähendab sõna „kohus” iga kohut. Näiteks on § 24 lg 3 teises lauses silmas peetud iga kohut institutsionaalses mõttes ning sätestatud iga kohtuniku jaoks põhiseaduslik volitus kuulutada teatud tingimustel kohtuistung kinniseks. Kui tõlgendada terminit „kohus” § 15 lg-s 2 institutsionaalses tähenduses, siis kujutaks teine lausepool endast pädevusnormi, mis annab igale kohtule pädevuse tunnistada norm põhiseadusvastaseks. Senises kohtupraktikas ja osas erialakirjanduses on „kohut” § 15 lg-s 2 tõlgendatud institutsionaalses tähenduses.

Termin „kohus” funktsionaalses tähenduses on kohtuvõim kui tervik, mitte asja otsustav kohus kui institutsioon. Näiteks tähendab termin „kohus” § 48 lg-s 4 kohtuvõimu, sest ühingu või erakonna trahvimiseks vajab kohus seaduslikku alust; samuti tähendab PS XIII ptk pealkiri „Kohus” kohtuvõimu kui tervikut. Kui lähtuda § 15 lg 2 tõlgendamisel funktsionaalsest tähendusest, siis ei kujuta see säte endast pädevusnormi, vaid ainult kohustus- ja ülesandenormi.

Funktsionaalse tõlgenduse kasuks kõneleb neli süstemaatilist argumenti. Esiteks tuleb tõlgendada terminit „kohus” § 15 lg 2 esimese lausepoole tähenduses funktsionaalses tähenduses, sest see norm kattub tähenduselt § 146 teise lause teise poolega, kus on kohtu all silmas peetud kohut funktsionaalses tähenduses. Teiseks kõneleb § 15 lg 2 pädevusnormina tõlgendamise vastu sätte süstemaatiline asend PS II peatükis, mille eesmärk on sätestada põhiõigused, vabadused ja kohustused. Kolmandaks kõneleb pädevusnormi teooria vastu § 15 lg 2 võrdlus § 149 lg 3 teise lausega ning § 152 lg-ga 2, mis kujutavad endast pädevusnorme. Paragrahvi 149 lg 3 teine lause sätestab, et põhiseaduslikkuse järelevalve kohus on Riigikohus. Põhiseaduslikkuse järelevalve sisu on põhiseadusvastasuse õiguslikult siduv kindlakstegemine. Paragrahvi 152 lg 2 annab kitsamas tähenduses õigusakti kehtetuks tunnistamise pädevuse sõnaselgelt ainult Riigikohtule. Kehtetus on põhiseadusvastasuse õiguslik tagajärg (vrd § 152 komm-d 5.3.3, 5.3.4). Kui Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohus, kellel on ainupädevus tunnistada kitsamas tähenduses õigusakt kehtetuks, saab ka õigusakti põhiseadusvastaseks tunnistamise pädevus olla ainult Riigikohtul. Neljandaks väldib säärane tõlgendus vastuolu § 15 lg 2 ja § 152 lg 2 vahel (vrd § 152 komm 3.3).

Funktsionaalse tõlgenduse kohaselt ei ole § 15 lg 2 pädevusnorm, vaid ainult üldnorm, mis ütleb, et kohtuvõimul peab olema pädevus tunnistada põhiseadusvastaseks mis tahes õigusakt või toiming, mis on PS-ga vastuolus, kuid ei ütle, millisel kohtul kohtuvõimu sees see pädevus on. Pädevusnormid on § 149 lg 3 teine lause ja § 152 lg 2, mis annavad kitsamas tähenduses õigusaktide põhiseadusvastaseks tunnistamise ainupädevuse Riigikohtule. Seaduse või määruse põhiseadusvastaseks tunnistamine lihtkohtu poolt, ootamata ära põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu siduvat otsust, nagu see senises praktikas tavaks on, on ainult deklaratiivse iseloomuga.