Paragrahv 14.

Õiguste ja vabaduste tagamine on seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu ning kohalike omavalitsuste kohustus.

 

1. 

PS §-ga 14 sarnanevat sätet varasemad Eesti põhiseadused ei sisaldanud. Ka Põhiseaduse Assambleel ei pööratud sellele sättele tähelepanu. Selle eelkäijaks tuleb pidada J. Adamsi töögrupi eelnõu § 8 lg 1 lauset 2 ja lg 2 (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 1170). Assamblee töö lõppfaasis lisati sätte teksti seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu kõrvale kohalikud omavalitsused.

PS §-l 14 on kolm olulist tähendust. Kõigepealt määrab ta sõnaselgelt kindlaks põhiõigussuhte kohustatud poole, põhiõiguste adressaadid. Termin „tagamine” ulatub aga kaugemale. Paragrahv sisaldab seetõttu puhtast põhiõiguste järgimise kohustusest kaugemale ulatuvat põhiõiguste tagamise kohustust, sätestades sel viisil üldise põhiõiguse korraldusele ja menetlusele. Kolmandaks sätestab § 14 võimude funktsionaalse lahususe põhimõtte, täiendades sel viisil § 4.

 

2. 

PS § 14 esimene funktsioon on sätestada põhiõiguste adressaadid (vrd RKPJKm 28.05.2008, 3-4-1-4-08, p 15). Selle järelduseni ei jõua puhtsemantilise tõlgendamise teel. PS § 14 sõnastuse järgi on kohustus tagada põhiõigusi eelkõige seadusandlikul, täidesaatval ja kohtuvõimul. Kolme nimetatud võimu all tuleb mõista kogu riigivõimu § 3 lg 1 esimese lause tähenduses ja põhiõigussuhte kohustatud poolena käsitleda selle võimu kandjat – riiki. Ka RKPJK on märkinud: „Põhiseaduse § 14 kohaselt on riik kohustatud tagama isikute õigused ja vabadused” (RKPJKo 14.04.2003, 3-4-1-4-03, p 16) ning „Põhiseaduse II peatükk käsitleb eelkõige suhteid isikute ning avaliku võimu teostajate vahel” (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 25). Riigivõim jaguneb seadusandlikuks, täidesaatvaks ja kohtuvõimuks, mis § 4 järgi on jagatud Riigikogu, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse ja kohtute vahel. Riigi- ja haldusorganid teostavad riigivõimu Eesti Vabariigi ja riigist alamal seisvate avalik-õiguslike juriidiliste isikute nimel, mille osaks nad on. Põhiõigussuhte kohustatud pooleks on Eesti Vabariik või riigist alamal seisev avalik-õiguslik juriidiline isik, kelle nimel organ riigivõimu teostab.

Kolme võimu kõrval nimetab § 14 veel kohalikku omavalitsust. Sel klauslil ei ole iseseisvat regulatiivset tähendust, vaid ainult näitlik iseloom. Kohaliku omavalitsuse kohustus tagada põhiõigusi tuleneb juba sellest, et seda peab tegema kogu riigivõim.

 

2.1. 

Paragrahvi sõnastus viitab õigustele ja vabadustele. Nende all on silmas peetud põhiõigusi sellest sõltumata, kas need sisalduvad PS II peatükis või väljaspool seda. Õigused ja vabadused § 14 tähenduses on kõik PS II peatükis sisalduvad põhiõigused. Õigused ja vabadused PS § 14 tähenduses on peale selle põhiõigused, mis tulenevad väljaspool PS II peatükki paiknevatest põhiõigussätetest, nagu § 57 lg 1, § 60 lg 1 teine, kolmas ja neljas lause ning lg 2, § 113, § 124 lg 2, § 151, § 156 lg 1 esimene, kolmas ja neljas lause ning lg 2. Kuna ka mainitud sätetest tulenevad subjektiivsed õigused, siis on need põhiseaduslikud õigused, mille ainus erinevus põhiõigustest on, et need ei asu PS II peatükis. Esitatud loetelu ei pruugi olla täielik.

 

2.2. 

Põhiõiguste järgimise kohustus on pandud riigivõimule, nimetades selle kolme funktsiooni. PS-ga konstitueeritud riigil ei ole üheski valdkonnas õigust meelevaldsusele ning seetõttu peab kogu avalik võim alati järgima PS ning eelkõige põhiõigusi. Põhiõigused kohustavad riiki kõigis selle korraldus- ja tegutsemisvormides. Riigikohtu järgi viitavad PS § 14 ja § 13 „selgelt riigile kui põhiõiguste ja vabaduste adressaadile, kellel on kohustus käituda ning võimalus oma võimu rakendada vaid põhiseadusega kooskõlas” (RKPJKm 28.05.2008, 3-4-1-4-08, p 15). Põhiõiguste adressaadid on nii juriidilisest isikust riik kui ka iga riigist alamal seisev avalik-õiguslik juriidiline isik, nt mis tahes vald, Tartu Ülikool, Kaitseliit jne. Avalik võim ei saa põhiõigustega seotusest vabaneda ei eraõiguslike tegutsemisvormide korral ega ka avaliku võimu volitusi eraisikule delegeerides. Seetõttu on avalik-õigusliku juriidilise isikuga võrdses ulatuses põhiõigustega seotud ka eraisik (füüsiline või eraõiguslik juriidiline isik), kellele on üle antud mõni avaliku võimu teostamise volitus, nt kohtutäitur, kes tegutseb TMS alusel.

 

2.2.1. 

Kõigepealt on § 14 kohaselt kohustatud põhiõigusi tagama seadusandlik võim. Seadusandlik võim kuulub §-de 4 ja 59 järgi Riigikogule. Seadusandlik võim on kohustatud tagama põhiõigusi eelkõige siis, kui Riigikogu võtab vastu seadusi. Seadused, mis ei ole kooskõlas põhiõigustega, on PS-ga vastuolus.

Seadusandlik võim on põhiõigustega seotud ka siis, kui Riigikogu ratifitseerib ja denonsseerib Eesti Vabariigi lepinguid § 121 järgi. Selles suhtes on § 123 lg 1, mis keelab Eesti Vabariigil sõlmida PS-ga vastuolus olevaid välislepinguid, lex specialis. Probleemseks muutub olukord siis, kui Riigikogu on andnud oma nõusoleku rahvusvahelise lepingu sõlmimiseks, kuid hiljem selgub, et see leping rikub põhiõigusi. Ühelt poolt on seadusandja ületanud talle PS järgi kuuluvat kompetentsi, teiselt poolt on Eesti Vabariik § 3 lg 1 teise lause kohaselt seotud rahvusvahelise õiguse üldise põhimõttega pacta sunt servanda. Viimane keelab riigil kord enesele võetud kohustusest ühepoolselt lahti öelda. Seetõttu ei saa tunnistada rahvusvahelist lepingut kehtetuks. Sellises olukorras tuleks § 123 lg 2 järgi kohaldada sõlmitud välislepingut, mida aga § 123 lg 1 järgi ei oleks üldse tohtinud sõlmida ning mida seetõttu kohaldada ei saaks. Tegemist oleks patiseisuga, mille lahendamiseks jääb lõppastmes üle ainult poliitiline lahendus. Kus võimalik, tuleks siiski enne püüda rakendada rahvusvahelise lepingu PS-ga konformset tõlgendamist. Kui lepingut aga ei ole võimalik tõlgendada PS-ga konformselt, tuleb püüelda poliitilise lahenduse poole ning üritada põhiõigusi rikkuv lepingusäte ära muuta või asuda PS muutmise teele. Et sellise olukorra tekkimist ennetada, näeb PSJKS § 6 lg 1 p 4 ette õiguskantsleri pädevuse vaidlustada alla kirjutatud, kuid veel Riigikogus ratifitseerimata välisleping Riigikohtus.

Vabariigi Presidendi seadlused (§ 78 p 7, §-d 109 ja 110) ning Vabariigi Valitsuse, kohalike omavalitsuste ja teiste avalik-õiguslike juriidiliste isikute määrused ei ole hõlmatud mõistega „seadusandlik võim”, küll aga on presidendi, valitsuse, kohalike omavalitsuste ja teiste avalik-õiguslike juriidiliste isikute mis tahes tegutsemine hõlmatud mõistega „täidesaatev võim”.

 

2.2.2. 

Teiseks on § 14 kohaselt kohustatud põhiõigusi tagama täidesaatev võim. „Täidesaatev võim” hõlmab nii valitsuse kui ka halduse, see hõlmab kogu institutsionaalses ja funktsionaalses mõttes riigivõimu, mis ei ole seadusandlus ega kohtumõistmine. Seetõttu on Vabariigi Valitsus ja kõik keskvõimu allasutused seotud põhiõigustega. Lisaks on riigi täidesaatvaks võimuks ka kõik riigist alamal seisvad avalik-õiguslikud juriidilised isikud.

Avaliku võimu kandjad peavad põhiõigusi järgima ka siis, kui nad tegutsevad eraõiguslikult. Nii on ka Riigikohus rõhutanud, et avaliku võimu osalemisel eraõiguslikes suhetes peab viimane „arvestama põhiõigustega, proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise, õiguspärase ootuse ja teiste avaliku õiguse põhimõtete ja normidega” (RKEKo 20.12.2001, 3-3-1-15-01, p 12). Siiski on juhul, kui avaliku võimu organ tegutseb õiguspäraselt eraõiguslikult, seotus põhiõigustega nõrgem. Kui kohaldada nt avaliku võimu organite eraõigusliku tegevuse korral üldist võrdsuspõhiõigust (§ 12 lg 1 esimene lause) ilma piiranguteta, peaks ühe ettevõtjaga lepingu sõlmimise järel sõlmima lepingu ka iga järgmise ettevõtjaga, kes seda nõuab. Säärane tulemus ei ole vastuvõetav. Põhiõiguslik seotus eraõigusliku tegevuse korral seisneb selles, et avalik-õiguslik juriidiline isik ei tohi üheski valdkonnas, ka eraõiguslikult tegutsedes, käituda meelevaldselt, vaid peab tehingupartnereid valides rakendama ausaid meetodeid. Avaliku võimu kandja ei vabane rangest põhiõigustega seotusest, kui ta valib õigusvastaselt eraõigusliku tegevusvormi. Tuleb nõustuda Riigikohtuga, et „neid ülesandeid, mida on põhiseaduse mõtte kohaselt kohustatud täitma riigivõim ja mis seetõttu moodustavad riigivõimu tuumikfunktsiooni, ei saa riigivõim delegeerida eraõiguslikule juriidilisele isikule” (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-86-07, p 21). Selline ülesanne on nt karistusvõimu teostamine.

Samuti peab füüsiline ja eraõiguslik juriidiline isik järgima põhiõigusi, kui ta kasutab mõnda avaliku võimu volitust. Näiteks on notar vastavalt NotS § 2 lg-le 1 avalik-õigusliku ameti kandja, kellele riik on andnud õiguse tõestada isikute taotlusel õigusliku tähendusega asjaolusid ja sündmusi ning teha muid õiguskindlust tagavaid ametitoiminguid. Notar on füüsiline eraisik, kes teostab notariaadiseaduse alusel avalikku võimu. Seadusega või seaduse alusel võib panna füüsilisele või eraõiguslikule juriidilisele isikule kohustuse teostada teatud avaliku võimu funktsiooni ja anda vajadusel õiguse kasutada avaliku võimu volitusi. Kui riik annab eraisikule avaliku võimu teostamise volituse, ei saa see akt vabastada riigivõimu (§ 3 lg 1 esimene lause) seotusest põhiõigustega. Vastasel korral oleks eraisikul, kes kasutab avaliku võimu volitusi, rohkem võimu kui haldusorganil. Lähtuvalt sellest hõlmab termin „täidesaatev võim” ka kõik füüsilised ja eraõiguslikud juriidilised isikud, kel on õigus kasutada avaliku võimu volitusi.

Täitevvõimu põhiõigustega seotuse puhul on probleemne selle põhimõtte järgimise võimalus. Täitevvõim on allutatud nii PS-le kui ka seadusele, selle ülesanne on § 87 p 3 kohaselt korraldada seaduste täitmist. Täidesaatva võimu organil puudub pädevus jätta kohaldamata ja esitada põhiseaduslikkuse järelevalve kohtule kontrollimiseks seadus, mida ta peab PS-ga vastuolus olevaks. Kui haldusorgan peab seadust põhiseadusvastaseks, siis on olemas kaks võimalust: ta kas täidab seadust ja loodab, et asi jõuab kohtusse, kes algatab konkreetse normikontrolli põhiseaduslikkuse järelevalve kohtus, või ta veenab õiguskantslerit põhiseaduslikkuse järelevalve algatamise vajaduses (vrd RKKKo 14.04.2010, 3-1-1-119-09, p 15; 09.04.2012, 3-1-1-8-12, p 7.2).

 

2.2.3. 

Kolmas §-s 14 mainitud võimudest on kohtuvõim. Lähtudes § 15 lg-st 1 on kohtute ülesanne valvata eelkõige selle üle, et teised kaks võimu põhiõigustest kinni peaksid. Lisaks peavad kohtud ka ise järgima PS (§ 3 lg 1 esimene lause, § 15 lg 2 algus ja § 146 teine lause) ja seega ka põhiõigusi. Sellest tulenevalt peavad põhiõigustega kooskõlas olema nii kohtu sisuline lahend kui ka kohtumenetlus kui selline. Kohus peab järgima põhiõigusi protsessi raames ja kohaldama seadusi põhiõigustega ühtivalt. Protsessiõiguse seisukohalt on § 14 kõrval erilise tähendusega §-d 15, 21–24 ja 151, mis sätestavad protsessuaalsed põhiõigused.

Kohus ei pea järgima põhiõigusi mitte ainult kriminaal- ja haldusprotsessis, vaid ka siis, kui rakendatakse tsiviilprotsessi norme. Kui kohus kohaldab tsiviilõiguse või äriõiguse norme, siis peab kohus arvestama põhiõigustega sel määral, nagu need kehtivad eraisikute vahelistes suhetes (vt § 19 komm 5).

 

2.2.4. 

PS § 14 mainib eraldi kohalikke omavalitsusi. Kohalikud omavalitsused on põhiõigustega seotud kõigepealt siis, kui nad täidavad riiklikke kohustusi § 154 lg 2 mõttes. Vastavalt § 154 lg-le 1 otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused iseseisvalt kohaliku elu küsimusi. Sellest sättest tuleneb kohalike omavalitsuste omavalitsusõigus ehk autonoomia (vt § 154 lg 1 komm). Mõlemal juhul teostavad kohalikud omavalitsused täidesaatvat riigivõimu. Neid eristab riigiaparaadist vaid vahetum legitimatsioon. Kohalikud omavalitsused teostavad riigivõimu nii siis, kui nad täidavad riiklikke kohustusi § 154 lg 2 mõttes, kui ka siis, kui nad tegutsevad neile garanteeritud autonoomia raames. RKPJK on ühemõtteliselt leidnud: „Ka kohaliku omavalitsuse organid teostavad riigivõimu” (RKPJKo 06.10.1997, 3-4-1-3-97, p I; vrd ka RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 46). Nende esiletõstmine §-s 14 on üleliigne, kuid kahjutu. Kohalike omavalitsuste seotus põhiõigustega laieneb nii määruste kui ka individuaalaktide andmisele, nii avalik-õiguslikule kui ka eraõiguslikule tegevusele. Selles kontekstis on sobilik osutada ka RKÜK seisukohale, mille kohaselt PS § 14 järgi „ei saa riik lasta tekkida olukorral, kus esmatähtsate avalike teenuste kättesaadavus johtub ulatuslikult sellest, milline on isiku elu- või asukohajärgse omavalitsusüksuse majanduslik suutlikkus” (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 67). Lõppvastutus põhiõiguste tagamise eest on riigil, kes on kohustatud tegema esmatähtsad avalikud teenused igal pool ühtviisi kättesaadavaks.

 

2.3. 

PS § 14 kohustab riigivõimu põhiõigusi tagama. Termin „tagama” on mitmetähenduslik. Vahet võib teha kitsamas ja laiemas tähenduses tagamise vahel. Tagamine kitsamas tähenduses tähendab põhiõigustega seotust, sest see, kes on kohustatud õigust tagama, on eelkõige selle õigusega seotud. Tagamine laiemas tähenduses nõuab lisaks seotusele aktiivset tegevust; selles tähenduses garanteerib § 14 üldise põhiõiguse korraldusele ja menetlusele.

Teisalt on RKPJK nimetanud põhiõiguste adressaatide kontekstis ka § 13 (RKPJKm 28.05.2008, 3-4-1-4-08, p 15). Paragrahvi 13 lg 1 esimest lauset on pigem soovitatav tõlgendada igaühe õigusena riigi vastu sellele, et riik isikut kolmandate isikute rünnete eest kaitseks (vt § 13 komm 2.1). Tegemist on niisiis pigem põhiõiguste kolmikmõju kui adressaatide kontekstis tähtsust omava sättega.

 

3. 

PS § 14 teine funktsioon on sätestada üldine põhiõigus korraldusele ja menetlusele. Õiglane menetlus on Riigikohtu hinnangul oluline põhiseaduslik väärtus, mis juurdub õigusriigi põhimõttes (RKÜKo 10.04.2012, 3-1-2-2-11, p 72). Õigused menetlusele ja korraldusele väljendavad ideed, et õige menetlus aitab kaasa õige ja õiglase tulemuse saavutamisele. Nii võib põhiõigust korraldusele ja menetlusele riivata ja ka rikkuda näiteks vale otsuse vormi valik (haldusakti asemel määruse andmine) nii seadusandja kui ka täidesaatva võimu poolt, mis omakorda toob kaasa n-ö vale menetluse kohaldamise (RKÜKo 31.05.2011, 3-3-1-85-10). Mida tõhusam on menetlus põhiõiguste tagamiseks, seda paremini realiseeruvad põhiõigused praktikas.

Riigikohus heitis seadusandjale ette menetluse reguleerimata jätmist juba 1993. a novembris, kui käsitles maksukorralduse seaduse põhiseaduspärasust, leides, et „Maksuhaldurile valdusse tungimise õiguse andmine pelga arvamuse alusel, seostamata seda põhistatuse, dokumenteerituse või faktilise aluse olemasolu nõudega, loob tingimused põhiseaduslike õiguste kontrollimatuks piiramiseks ametniku suva alusel.” Samuti leiti, et erivahendite (kaamerate) rakendamise aluseks peab olema seadus, mis erivahendite rakendamise aluste ja neid rakendama õigustatud subjektide kõrval peab ette nägema ka erivahendite rakendamise korra. „Ka vaidluse lahendamise kord ja maksumaksjale antud garantiid on sätestatud puudulikult” (RKPJKo 04.11.1993, III-4/1-4/93). Tõsi, viidet PS §-le 14 kohtuotsus toona veel ei sisaldanud.

Ideed üldisest põhiõigusest korraldusele ja menetlusele käsitleti 1994. a jaanuaris, kõneldes erimeetmete rakendamise korra elementidest ja protseduurilisest korrast ning leides, et seadus, mis jätab nimetatud elemendid sätestamata, rikub § 14. Sellest normist tuletas Riigikohus seadusandja positiivse kohustuse: „Riigikogu oleks pidanud operatiivtehniliste erimeetmete rakendamise konkreetsed juhud ja üksikasjaliku korra ning sellega seonduva(d) õiguste võimalikud piirangud ise kehtestama” (RKPJKo 12.01.1994, III-4/1-1/94). Riigikohus nimetab § 14 üldiseks põhiõiguseks korraldusele ja menetlusele (RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p-d 30, 35; 12.04.2006, 3-3-1-63-05, p 24; 31.05.2011, 3-3-1-85-10, p 23; RKPJKo 17.02.2003, 3-4-1-1-03, p 12; 31.01.2007, 3-4-1-14-06, p-d 22, 34; 08.10.2007, 3-4-1-15-07, p 18; 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p 43).

PS § 14 on sõnastatud objektiivselt, kuid lähtuvalt põhiõiguste subjektiveerimise maksiimist tuleneb ka sellest sättest subjektiivne õigus. Riigikohus on seda kinnitanud: „Kuigi PS § 14 on sõnastatud objektiivselt, tulenevad sellest sättest ka subjektiivsed õigused, sh üldine põhiõigus korraldusele ja menetlusele” (RKPJKo 17.02.2003, 3-4-1-1-03, p 12). Tegemist on üldjuhul soorituspõhiõigusega, st põhiõigusega põhiõiguste adressaadi positiivsele tegevusele (vt soorituspõhiõiguste kohta üldiselt II ptk sissejuhatus). Üldise põhiõiguse korraldusele ja menetlusele tõrjeõigusliku dimensiooni olemasolu ei ole lõpuni selge, kuid pigem tuleks sellesse suhtuda ettevaatlikult.

 

3.1. 

Üldise põhiõiguse korraldusele ja menetlusele adressaadiks on eelkõige seadusandlik võim. „Õiguste ja vabaduste tagamine ei tähenda üksnes, et riik hoidub põhiõigustesse sekkumast. Riigil on PS § 14 järgi kohustus luua põhiõiguste kaitseks kohased menetlused. Nii kohtu- kui ka haldusmenetlus peab olema õiglane. Muuhulgas tähendab see, et riik peab kehtestama menetluse, mis tagaks isiku õiguste tõhusa kaitse.” (RKPJKo 14.04.2003, 3-4-1-4-03, p 16.) Tegemist on seadusandja kohustusega, sest kohtumenetlust saab § 149 lg 4 ja § 104 lg 2 p 14 järgi kehtestada vaid seadusega. Näiteks täpsustab Riigikohus Riigikogu kohustust sätestada kohtumenetlus seoses EIÕK õiguste tagamisega: „Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon on […] Eesti õiguskorra lahutamatu osa, ning selles sisalduvate õiguste ja vabaduste tagamine on Põhiseaduse § 14 kohaselt ka kohtuvõimu kohustus. Üldkogu leiab, et selle kohustuse täitmine parimal viisil eeldaks kohtumenetluse seaduse täiendamist, nii et sellest üheselt nähtuks, kas, millistel juhtudel ja kuidas toimuks kriminaalasja taasläbivaatamine pärast Euroopa Inimõiguste Kohtu otsust.” (RKÜKo 06.01.2004, 3-1-3-13-03, p 31.) Viidatud kriminaalasja taasläbivaatamise korra võttis Riigikogu vastu (RT I 2006, 48, 360). Ka on Riigikohus heitnud seadusandjale ette näiteks kahju hüvitamise nõude esitamist reguleeriva kohtumenetluse, mis võimaldaks isikul, kelle omandipõhiõigust on kohtueelses kriminaalmenetluses erakordselt piiratud, kehtestamata jätmist (RKÜKo 22.03.2011, 3-3-1-85-09, p 119; 30.08.2011, 3-3-1-15-10, p 51).

Lähtuvalt parlamendireservatsioonist (§ 3 lg 1 esimene lause), aga ka mitmete põhiseaduse põhiõigusi sätestavate normide klauslist „kord” (nt PS § 8 lg 5, § 30 lg 1 esimene lause, § 47 teine lause) peab olema seadusega reguleeritud ka haldusmenetlus. PS §-st 14 tuleneb, et avalik võim (st seadusandja) peab kehtestama haldusmenetluse reeglid (RKPJKo 17.02.2003, 3-4-1-1-03, p 12). Haldusmenetluse reeglite seadusega sätestamise vajalikkust on põhjendanud Riigikohus ka õiguskaitse efektiivsuse ja õiguste parema praktilise realiseeritavusega: „[M]enetlusnormidel on oluline roll haldusotsuse sisu õigsuse garanteerimisel. Menetlusnormide tähendus õiguste kaitsel on seda suurem, mida avaram kaalutlusõigus on haldusorganile sisulise otsuse tegemisel jäetud. Ainuüksi võimalus tugineda vaidluses avaliku võimuga haldusõiguse üldpõhimõtetele, ei taga õiguste efektiivset kaitset. Õiguspõhimõtetega opereerimine eeldab põhjalikke õigusalaseid teadmisi. Riik peab seadusega konkretiseerima haldusõiguse üldpõhimõtted nende praktiliseks realiseerimiseks vajaliku tasemeni” (RKHKm 04.04.2003, 3-3-1-32-03, p 14).

Riigikohus on märkinud, et „Õigus korraldusele ja menetlusele sisaldab endas õigust riigi normatiivsele ja faktilisele tegevusele, et isik saaks end kaitsta ja turvaliselt tunda” (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-86-07, p 23). Teisisõnu, lisaks seadusandjale ei ole välistatud ka otse §-st 14 tulenevad õiguse rakendajate, s.o täidesaatva ja kohtuvõimu kohustused. „[J]uhul, kui seadusandja pole kehtestanud tõhusat ja lünkadeta põhiõiguste kaitse mehhanismi, peab kohtuvõim tulenevalt Põhiseaduse §-st 14 tagama põhiõiguste kaitse” (RKÜKo 06.01.2004, 3-3-2-1-04, p 27). Näiteks on kohus kohustatud tagama § 24 lg-st 2 tulenevat põhiõigust viibida oma kohtuasja arutamise juures (RKTKo 10.03.1997, 3-2-3-3-97) ning täidesaatev võim § 22 lg-st 3 tuleneva õiguse mitte tunnistada iseenda või lähedaste vastu (RKPJKm 10.06.2010, 3-4-1-3-10, p 16). Kui seadusandja ei ole kehtestanud piisavalt menetlusreegleid, on täidesaatev võim kohustatud jälgima, kas konkreetse menetluse eripära arvestades on vajalik regulatsioon saavutatav haldusmenetluse seaduse sätteid kohaldades (vrd RKPJKo 08.10.2007, 3-4-1-15-07, p 19), või vajadusel ise menetlust „luues” tagama hea halduse tava kohase menetluse (RKHKo 09.03.2005, 3-3-1-88-04, p 28; 17.11.2005, 3-3-1-54-05, p 11; 03.11.2005, 3-3-1-35-05; 15.03.2006, 3-3-1-5-06, p 15; RKHKm 03.10.2007, 3-3-1-41-07, p 12). Viimati mainitud situatsiooni esinemisel tuleb juhtumi kohtumenetlusse jõudmisel vähemasti kohtul kaaluda põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse alustamist. Riigikohus ei ole seda alati teinud ning sellist praktikat võib pidada probleemseks valdkondades, kus haldusorganitele on jäetud väga suur kaalutlusõigus otsuste tegemisel või kus haldusülesandeid täidab eraõiguslik isik (vrd RKHKo 09.03.2005, 3-3-1-88-04, p 28; 17.11.2005, 3-3-1-54-05, p 11). Sellisel juhul saaks ja tuleks seadusandjale ette heita, et ta ei ole kehtestanud reegleid, mida nõuab PS §-st 14 tulenev õigus korraldusele ja menetlusele ning heale haldusele.

Üldine põhiõigus korraldusele ja menetlusele on seotud § 15 lg-ga 1, millega koosmõjus see moodustab tervikliku menetluspõhiõiguse – üldise põhiõiguse tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele (vt § 15 komm 2). Seetõttu jääb kohtuvõimu puudutavas osas mõju üldise põhiõiguse korraldusele ja menetlusele siiski tagasihoidlikuks ning taandub § 15 lg 1 ja § 14 koosmõjust tuleneva üldise põhiõiguse tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele ees. Peale selle tuleb arvestada üldist põhiõigust korraldusele ja menetlusele nt §-st 21 tulenevate protsessuaalsete põhiõiguste, §-st 25 tuleneva kahju hüvitamise õiguse, § 38 lg-s 1 sätestatud teadus-, kunsti- ja õpetamispõhivabaduse, § 37 lg-st 1 tuleneva õppemaksuta üldhariduskoolis õppimise õiguse, § 44 lg-st 2 tuleneva informatsioonipõhiõiguse ning §-st 46 tuleneva petitsioonipõhiõiguse kujundamisel. Samuti nõuab § 14, et seadusandja looks eraõiguslike instituudigarantiide puhul (§-d 27, 31, 32 ja 48) PS-s ettenähtud õiguste teostamiseks vajaliku õigusliku raami.

 

3.2. 

Üldise põhiõiguse korraldusele ja menetlusele esemeline kaitseala jaguneb menetlus- ja korralduspõhiõiguseks, mille adressaat on seadusandja, ning haldusõiguse valdkonnas õigust korraldusele ja menetlusele konkretiseerivaks põhiõiguseks heale haldusele (RKPJKo 17.02.2003, 3-4-1-1-03, p 16; 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p 43), mille adressaat on täitevvõim.

 

3.2.1. 

Menetlus- ja korralduspõhiõiguse esemeline kaitseala hõlmab neli valdkonda:

1) õigused eraõiguslikele pädevustele;

2) õigused menetlusele kohtus ja haldusorganis;

3) õigused korraldusele kitsamas tähenduses ja

4) kõrgeima riigivõimu teostamisega seotud õigused.

 

3.2.1.1. 

Õigused eraõiguslikele pädevustele on õigused sellele, et riik looks normid, mis on konstitutiivsed eraõiguslike õigustoimingute ning seega eraõiguslike õiguspositsioonide põhjendamise, muutmise ja lõpetamise jaoks. Menetlus- ja korralduspõhiõiguse sisuks võib olla nii see, et vastavad normid üldse kehtestataks, kui ka see, et neil oleks teatud sisu. Eraõiguslikeks normikompleksideks on eelkõige lepinguõiguse (§ 19 lg 1), omandiõiguse (§ 32), abieluõiguse (§ 27 lg 2), pärimisõiguse (§ 32 lg 4) ning nii tulundus- (§ 31) kui ka mittetulundusühinguõiguse (§ 48 lg 1) normid.

Eraõiguslikud õigusinstituudid koosnevad eelkõige pädevusnormidest, mis iseenesest ei piiritle veel eraõiguse subjektide õigussfääre üksteisest, vaid loovad ainult õigusliku võimaluse sääraseks piiritlemiseks. Pädevusnormid on normid, mis loovad võimaluse anda õigusakte ning seega võime muuta õigusaktidega õiguslikke positsioone. See aga tähendab, et eraõiguslikud instituudid sätestavad nn igaüheõigusloomemenetlused. Privaatautonoomia õigusloome­menetluste põhimudeliks on lepingumudel, kõik teised on selle põhimudeli variandid. Kui põhiõigused garanteerivad eraõiguslikke õigusinstituute, siis garanteerivad need õigussuhete privaatautonoomse kujundamise võrdsete subjektide hulgas. Et see oleks võimalik, peavad kehtima eraõiguse normid, mis on paratamatud, et teostada garanteeritud vabadust. Üksikisiku subjektiivse õiguse esemeks ongi nende eraõiguslike normide kehtestamine, mis on paratamatud, et oleks võimalik see, mida vastav põhiõigus tagab.

Näiteks leiab Riigikohus õigesti, et võlgniku varale sissenõude pööramine on vaadeldav riigi §-st 14 tuleneva kohustuse täitmisena võlausaldaja suhtes (RKPJKo 14.04.2003, 3-4-1-4-03, p 17). Kuid täitemenetluses on riigil kohustus tagada ka võlgniku omandiõiguse menetluslik kaitse (RKPJKo 14.04.2003, 3-4-1-4-03, p 18). Seejuures tuleneb riigi kohustus reguleerida kohtuotsuste täitmise menetlust ka EIÕK art-st 6 (nt EIKo Burdov vs. Venemaa nr 2, 15.01.2009, 33509/04, p 65).

 

3.2.1.2. 

Õigused menetlusele kohtus ja täitevvõimuorganites on nii õigused sellele, et seadusandja näeks ette tõhusa õiguskaitse, kui ka sellele, et menetlus oleks kujundatud ausalt.

Tõhusa õiguskaitse tingimus on, et menetluse tulemus vastaks asjaomase põhiõiguste kandja materiaalsetele õiguspositsioonidele. Ehk nagu on öelnud Riigikohus: menetluslike põhiõiguste „eesmärk on avada tee isiku materiaalsete põhiõiguste teostamiseks ja tagada põhiõiguste tõhus kaitse”. Selleks on seadusandja „kohustatud kehtestama normid, mis piisava tõenäosusega ja piisaval määral tagaks põhiõiguste teostumise ning kaitse” (RKÜKo 22.03.2011, 3-3-1-85-09, p 75).  „Menetlus peab olema suunatud isiku õiguste kaitsele, vastasel korral võib isikul osutuda võimatuks oma õigusi realiseerida” (RKPJKo 31.01.2007, 3-4-1-14-06, p 28).

Kohtu- ja haldusmenetluse aususe nõue tähendab aga eelkõige seda, et avaliku võimu kandjaga suhtlevat eraisikut käsitletakse õigusi ja kohustusi omava subjekti, mitte pelgalt objektina.

Eeltoodud menetluse tõhususe ja aususe kriteeriumid väljendavad menetluse kahte üksteist täiendavat, kuid teatud juhtudel ka vastandlikku funktsiooni: esiteks instrumentalistlikku, mille järgi on menetluse peamine eesmärk tagada õige ja õiglase menetlustulemuseni jõudmine, ning teiseks menetluse iseseisvat protseduurilist väärtust, st menetluse korrektne ja isikut kaasav läbiviimine on omaette eesmärk, mis näitab austust menetlusosaliste vastu. Kumba menetluse funktsiooni peetakse olulisemaks, seda näitab eeskätt menetlusvigade käsitlus konkreetses õiguskultuuris. Kui instrumentalistlikku, siis toob menetlusviga kaasa menetlustulemuse tühistamise vaid juhul, kui see võis mõjutada asja otsustamist (või ei võimalda hinnata menetlustulemuse õigsust). Kui menetluse korrektses läbiviimises nähakse iseseisvat väärtust, siis toob mis tahes menetlusviga kaasa menetlustulemuse tühistamise. Seejuures võib üks ja sama menetlusnõue olla kantud mõlemast eesmärgist, nt ärakuulamiskohustus võimaldab koguda täiendavaid tõendeid, omades samas kindlasti ka iseseisvat protseduurilist väärtust.

Seadusandja on sätestanud üldreeglid menetlusvigade hindamiseks (vt KrMS § 339, TsMS §-d 656, 669, HKMS § 199, HMS § 58). Kumb lähenemine domineerib Eesti õigussüsteemis, ei ole viidatud seaduste järgi siiski võimalik üheselt öelda, kuna kohtutele on nende rakendamisel jäetud ulatuslik otsustusruum. Proportsionaalsuse põhimõtet silmas pidades ei tohiks menetlusnõudeid siiski üldjuhul n-ö absolutiseerida (eriti seadusandja – vt nt RKPJKo 17.02.2003, 3-4-1-1-03): mitte iga menetluslik rikkumine ei peaks kaasa tooma menetlustulemuse tühistamise, vaid ainult selline, mis on oluline, st mis võis mõjutada menetlustulemuse sisu, mille tõttu ei ole võimalik veenduda menetlustulemuse sisulises õigsuses või mis kujutab endast iseseisvat menetlustulemusest „lahus” olevat rikkumist. Eelöeldust võib olla siiski erandeid sõltuvalt valdkonna spetsiifikast, nt jälitustegevuse puhul.

Haldusmenetluse „kvaliteedi” hindamisel on Riigikohus kasutanud ka „kohase” menetluse kriteeriumi. Nii on Riigikohus rõhutanud, et „põhiseaduse §-st 14 tuleneb ka isiku subjektiivne õigus kohasele haldusmenetlusele” (RKHKo 19.04.2010, 3-3-1-4-10, p 12; vt ka RKHKo 15.12.2005, 3-3-1-59-05, p 17).

Kuigi sõltuvalt menetluse liigist võivad põhiseaduslikult nõutavad miinimummenetlusnõuded erineda, on mõned neist siiski universaalsed. Üheks selliseks on näiteks nõue, et menetlus viidaks läbi eesmärgipäraselt ning isiku jaoks üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi vältivalt (vt nt RKHKo 09.03.2009, 3-3-1-94-08, p 19). Ka on oluline isiku kaasamine menetlusse – alates isiku teavitamisest menetluse läbiviimisest, temaga teabe vahetamisest (sh isiku ärakuulamisest), lõpetades menetlustulemuse (eriti koormava) isikule teatavaks tegemisega. Sellest ideest kantuna on Riigikohus ka rõhutanud: „Isikute pöördumistele õigeaegne ja korrektne vastamine on põhiõiguse menetlusele tagamise lähtekoht” (RKHKo 19.04.2010, 3-3-1-4-10, p 12; sama põhimõte RKHKo 18.11.2009, 3-3-1-44-09, p 14; RKHKm 19.01.2010, 3-3-1-81-09, p-d 12, 13).

Nagu öeldud, ausa menetluse üheks keskseks nõudeks on õigus olla enne otsuse tegemist ära kuulatud (RKPJKo 22.02.2001, 3-4-1-4-01, p 11 jj; 20.03.2006, 3-4-1-33-05, p 33; RKÜKo 27.06.2005, 3-4-1-2-05, p 33; vrd RKHKo 13.06.2003, 3-3-1-42-03, p 37; 25.11.2003, 3-3-1-70-03, p 19). Kohtumenetluse osas on see erinormina reguleeritud PS § 24 lg-s 2. Ärakuulamisõigus on üks olulisemaid menetlus- ja korralduspõhiõiguse koostisosi (vrd RKHKm 03.03.2005, 3-3-1-1-05m, p 19), mistõttu näiteks haldusmenetluses on ära kuulamata jätmist hakatud kohtupraktikas sageli käsitlema nn absoluutse menetlusveana, s.o rikkumisena, mis toob pea alati kaasa menetluse tulemuseks oleva koormava haldusakti tühistamise (vt nt RKHKo 25.11.2003, 3-3-1-70-03, p 19; 17.11.2003, 3-3-1-74-03, p 24; 11.12.2006, 3-3-1-61-06, p 20; 19.12.2006, 3-3-1-80-06, p 20; 12.05.2008, 3-3-1-16-08, p 12; 10.12.2010, 3-3-1-72-10; 20.04.2011, 3-3-1-94-10, p 20; RKHKm 03.03.2005, 3-3-1-1-05, p 19 jj; vrd kriitikaga taolise absoluutse menetlusveana käsitlemise suhtes RKHKo 10.12.2010, 3-3-1-72-10 eriarvamus). „Puudutatud isiku ärakuulamisel on ka iseseisev protseduuriline väärtus, sest tagaselja otsuseid tegev asutus käsitab isikut kui vaid menetluse objekti ja mitte kui õigusvõimelist kodanikku” (RKHKm 08.10.2002, 3-3-1-56-02, p 9). Õigus saada ära kuulatud eeldab, et isik on teadlik menetlusest, olles kaasatud sellesse, et ta saab piisavalt asjakohast informatsiooni (sh kasutada õigust tutvuda dokumentide ja toimikuga), et tal on mõistlik aeg kujundada seisukoht ning et täitevvõimu organ arvestab isiku poolt esitatud asjakohaste argumentidega (vrd RKHKo 19.12.2006, 3-3-1-80-06, p 20).

Oluline menetluslik nõue on ka põhjendamine – seda nii kohtu- kui haldusmenetluses. Nii on Riigikohus näiteks seisukohal, et põhjendamiskohustus tuleneb menetlusõiguse üldpõhimõtetest, mistõttu võib selline kohustus tekkida ka juhul, kui seadus põhjendamist sõnaselgelt ette ei näe, ning põhjendada tuleb mitte üksnes lõppotsuseid, vaid ka menetluse käigus tehtavaid otsustusi (RKPJKo 30.09.2009, 3-4-1-9-09, p 31; RKHKo 14.01.2009, 3-3-1-62-08, p 10). Vt ka PS § 15 komm 2.1.5.

Täitevvõimuorganites läbiviidava menetluse keskne õigusriiklik nõue on, et avaliku võimu kandja informeerib isikut isiklikult tema suhtes tehtavatest koormavatest otsustustest, sh tema karistamisest (nt RKPJKo 22.02.2001, 3-4-1-4-01, p 15; RKHKm 01.10.2002, 3-3-1-57-02, p 13; 07.05.2003, 3-3-1-31-03; RKHKo 20.06.2003, 3-3-1-49-03, p 16). Selles kontekstis on probleemne VTMS § 70 lges 1, 4 ja 5 sätestatud kättetoimetamise fiktsioon (vt § 15 komm 2.4).

„Põhiõigus tõhusale menetlusele, mis on sätestatud PS §-s 14, hõlmab muu hulgas õigust nõuda, et menetlus toimuks mõistliku aja jooksul” (RKÜKo 22.03.2011, 3-3-1-85-09, p 77). Seejuures on Riigikohus rõhutanud, et „PS §-s 14 sätestatud põhiõigus menetlusele mõistliku aja jooksul kohustab nii seadusandjat kui ka täidesaatvat võimu” (RKÜKo 22.03.2011, 3-3-1-85-09, p 80). Teisisõnu, mõistliku menetlusaja kriteeriumile peab vastama mis tahes menetlus ning seda ka juhul, kui seadus ei sätesta konkreetset tähtaega menetlustoimingute sooritamiseks või menetluse läbiviimiseks (nt RKHK 21.09.2011, 3-3-1-5-11, p 24). Põhireegliks peaks olema tegutsemine viivitamatult, kuid mitte hiljem kui õigusaktis sätestatud tähtaja jooksul (vt ka HMS § 5 lg 4). Mõistlik menetlusaeg on määratlemata õigusmõiste, mis tuleb sisustada lähtudes konkreetsest menetlusest. Vt pikemalt PS § 15 komm 2.1.4.

 

3.2.1.3. 

Kolmanda valdkonna moodustavad õigused korraldusele kitsamas tähenduses. Õigused korraldusele kitsamas tähenduses on õigused sellele, et seadusandja annaks põhiõiguspäraseid korraldusnorme. Mitmete põhiõiguste teostamine eeldab vastava organisatsioonilise moodustise olemasolu. Näiteks on teadust ja selle õpetust (§ 38 lg 1) raske ette kujutada ilma ülikoolita. Veelgi konkreetsemad on § 37 lg-d 1 ja 2, mille järgi peavad riik ja kohalikud omavalitsused üleval pidama piisaval hulgal üldhariduskoole, milles on õppimine õppemaksuta. Siia valdkonda kuulub nt ka õigus § 44 lg-st 2 ja §-st 46 tulenevate õiguste teostamiseks vajaminevale korraldusele.

 

3.2.1.4. 

Kõrgeima riigivõimu teostamisega seotud õigused on õigused sellele, et riik looks seadusandlusega menetlused, mis võimaldavad osavõttu kõrgeima riigivõimu teostamisest. Viimane on demokraatlikus riigis seotud eelkõige valimisaktiga. Erandjuhtudel on §-des 56, 105, 106, 162, 163, 164 ja 168 sätestatud võimalus osaleda kõrgeima riigivõimu teostamisel rahvahääletuse kaudu. Kõrgeima riigivõimu teostamisega seotud õiguste hulka kuuluvad hääleõigus (§-d 57 ja 58) ning selle alaliigid: valimisõigus (§ 60 lg 1 teine, kolmas ja neljas lause ning lg 2) ja rahvahääletusõigus. Riigikohus jaotab valimisõiguse omakorda kandideerimisõiguseks, õiguseks valida (hääletamisõiguseks) ja õiguseks üles seada kandidaate (RKPJKo 15.07.2002, 3-4-1-7-02, p 17).

 

3.2.2. 

Põhiõigus heale haldusele ehk hea halduse põhimõte (räägitakse ka heast halduse tavast) seob vahetult täitevvõimu, kes peab sellega arvestama nii toimingute tegemisel kui ka individuaal- ja universaalaktide andmisel. Selle tuletab Riigikohus tõlgendamise teel §-st 14, võttes eeskujuks EL põhiõiguste harta art 41 (RKPJKo 17.02.2003, 3-4-1-1-03, p 15 jj; vrd RKPJKo 08.10.2007, 3-4-1-15-07, p 18).

Hea halduse põhimõttest võib rääkida kitsas ja laias tähenduses. Kitsas mõttes hea halduse põhimõte on õiguslik kategooria, millest lähtudes hinnatakse haldustegevuse õiguspärasust. Sellisena mõistes on hea halduse põhimõte soomõiste, mis hõlmab seadusandja poolt peamiselt haldusmenetluse seadusesse koondatud põhimõtteid ja omab n-ö iseseisvat tähendust eeskätt vaid menetlusnormide tõlgendamisel ja lünkade ületamisel, nt vastukaaluks haldusorgani argumendile, et administratiivne koormus ei võimaldanud ühte või teist menetlusõigust tagada, menetlusõiguste erandite kitsendaval tõlgendamisel, haldusmenetluse vormivabaduse põhimõtte sisustamisel jne. Põhimõttest kinnipidamist saavad kontrollida ka kohtud, sanktsioneerides vajadusel selle vastu eksimist.

Laias mõttes hea haldus on aga midagi enamat kui lihtsalt küsimus haldustegevuse seaduslikkusest, hõlmates nõudeid ja tingimusi, mis langevad lisaks õiguspärasusele ka eetika ja moraali kategooriate alla, nagu viisakus, abivalmidus, heatahtlikkus jms. Euroopa Kohtu kohtujurist G. Slynn on selle kohta öelnud: „Õigusnormid ja hea halduse tava võivad kattuda […] Need kaks ei ole aga alati tingimata sünonüümid.” (Kohtujuristi 15.10.1983 ettepanek EK otsusele Tradax Graanhandel BV vs. Komisjon, 15.03.1984.) Hea halduse põhimõttele vastav avaliku võimu käitumine on küsimus haldustegevuse kvaliteedist või nn kodanikusõbralikkusest kõige laiemas mõttes. Ehk nagu on öelnud J. P. Solé: „[H]aldusorgan võib järgida õigusakte formaalsel viisil, kuid samal ajal ikka teha halbu otsuseid” (J. P. Solé. Good Administration and the European Public Law. The Fight for Quality in the Field of Administrative Decisions. – European Review of Public Law 2002 (14) 4, lk 1507). Hea halduse tava laias mõttes on eeskätt ombudsmanide (Eestis õiguskantsleri) pärusmaa, kes sanktsioneerimisõigust omamata juhivad tähelepanu kõrvalekalletele hea halduse tava kohasest käitumisest ja andes soovitusi, kuidas muuta haldustegevus nn kodanikusõbralikumaks. Levinuim hea halduse tava määratlus ongi antud Euroopa ombudsmani poolt, kes on seda defineerinud negatiivselt, s.o väärhalduse ehk halduse omavoli kaudu (vt Euroopa ombudsmani 1997. a aastaaruanne).

Hea halduse põhimõtte sisu avavad lisaks eelviidatud EL põhiõiguste harta art-le 41 ka Euroopa ombudsmani välja töötatud Euroopa hea halduse tava eeskiri ja Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee soovitus liikmesriikidele hea halduse kohta (Recommendation of the Committee of Ministers to member states on good administration, CM/Rec(2007)7, 20.06.2007).

Riigikohtu hinnangul eeldavad hea halduse põhimõtted seda, et isikule tuleb anda mõistliku aja jooksul teavet teda puudutava asja menetlemise käigust ja selle asja lahendamist mõjutavatest haldusaktidest ning muud asjakohast teavet. Selleks tuleb isik kõigepealt menetlusse kaasata, et kuulata ära tema arvamus, tal peab olema võimalus esitada vastuväited, anda asjakohaseid selgitusi, asjaolusid tuleb uurida, koguda tõendeid, kaaluda erinevaid variante jne (RKHKo 05.03.2007, 3-3-1-102-06, p 21; vrd ka RKHKo 27.03.2002, 3-3-1-17-02, p 18; 20.06.2003, 3-3-1-49-03, p 16; 25.10.2004, 3-3-1-47-04, p 18; 18.11.2004, 3-3-1-33-04, p 16; 23.02.2004, 3-3-1-1-04, p 20; 09.05.2006, 3-3-1-6-06, p 29; 11.12.2006, 3-3-1-61-06, p 20; 19.12.2006, 3-3-1-80-06, p-d 18–22; 10.01.2007, 3-3-1-85-06, p 12; 05.03.2007, 3-3-1-102-06, p 21; 10.05.2007, 3-3-1-100-06, p 15; 11.10.2007, 3-3-1-37-07, p 9; 05.03.2009, 3-3-1-91-08, p 12; 18.11.2009, 3-3-1-44-09, p 14; RKHKm 08.10.2002, 3-3-1-56-02, p 9; 20.05.2003, 3-3-1-37-03, p 13; 03.03.2005, 3-3-1-1-05m, p-d 18–22; 27.09.2005, 3-3-1-47-05, p 13; 22.12.2005, 3-3-1-73-05, p 14; 03.05.2007, 3-3-1-41-06, p 20; RKPJKo 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p 44; RKÜKo 31.05.2011, 3-3-1-85-10, p 37). Et olla kooskõlas hea halduse põhimõttega, peab haldusorgani tegevus olema isiku jaoks selge ja üheselt mõistetav (RKHKo 10.05.2007, 3-3-1-100-06, p 15; RKHKm 07.05.2008, 3-3-1-85-07, p 26; vrd ka RKHKo 16.11.2011, 3-3-1-65-11, p 12). Hea halduse põhimõttest tuleneb ka arusaam, et „õiguspärase haldusmenetluse eest vastutab haldusorgan” (RKHKo 10.01.2007, 3-3-1-85-06, p 12; 19.12.2006, 3-3-1-80-06, p 21) ning „avaliku võimu kandjal, kelle tegevus on põhjustanud kahjuliku tagajärje, on hea halduse põhimõttest tulenevalt kohustus rakendada mõistlikke jõupingutusi kahjuliku tagajärje kõrvaldamiseks või vähendamiseks” (RKHKo 16.12.2010, 3-3-1-83-10, p 17). „Samas asjaolu, et materiaalõigusliku kohustuse rakendamise menetlusele ei ole liidetud menetlust, mis võimaldaks isikut sundida seda kohustust täitma, ei saa riivata õigust heale haldusele” (RKPJKo 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p 44). RKHK on ka rõhutanud, et kui seadusandja on jätnud menetlusnormid loomata, siis on olulised asutusesisesed halduseeskirjad, „mille kehtestamine ja avalikustamine on kooskõlas hea halduse põhimõtetega” (RKHKo 17.11.2005, 3-3-1-54-05, p 11). Riigikohus on tuletanud hea halduse põhimõttest ka haldusorgani kohustuse teavitada menetlusosalisi seaduses sätestatuga võrreldes intensiivsemalt – seda juhul, kui on ette näha, et üksnes seaduses ettenähtud kanalid ei pruugi olla piisavad selleks, et teave ka tegelikult jõuaks huvitatud isikuteni, ja täiendav teavitamine ei too kaasa ebamõistlikke kulusid (vt nt RKHKm 07.05.2003, 3-3-1-31-03, p 26; 27.09.2005, 3-3-1-47-05, p 14; 23.04.2008, 3-3-1-12-08, p 13; RKHKo 20.12.2011, 3-3-1-59-11, p 20).

 

3.3. 

Isikuliselt kaitsealalt on üldine põhiõigus korraldusele ja menetlusele kõigi ja igaühe õigus, mis võib § 9 lg 2 kohaselt laieneda ka juriidilistele isikutele. Selle kaitse laienemine konkreetsel juhul sõltub sellest, millise põhiõigusega koosmõjus seda kohaldatakse.

Sõltuvalt valdkonnast on igati põhjendatud, et seadusandja võib siiski luua ka n-ö populaarmenetlusi, kus menetluses osalemise õigus ja menetlusõiguste laienemine ei sõltu sellest, kas isikul on kaalul mõni materiaalne õigus (nt planeerimismenetlus, keskkonnakaitsega seonduv) (vt ka PS § 15 komm 2.1.1).

 

3.4. 

Üldise põhiõiguse korraldusele ja menetlusele riive seisneb üldjuhul riigivõimu tegevusetuses.

Menetlus- ja korralduspõhiõiguse riive võib seisneda selles, et seadusandja on jätnud PS miinimumnõuetele vastava menetluse sätestamata või olemasolev menetlus ei ole piisav (vrd nt RKPJKo 12.01.1994, III-4/1-1/94; 17.02.2003, 3-4-1-1-03, p 14 jj, 23; 08.10.2007, 3-4-1-15-07, p 18 jj; RKÜKo 22.03.2011, 3-3-1-85-09, p 119; 31.05.2011, 3-3-1-85-10; 30.08.2011, 3-3-1-15-10, p 51; RKHKm 25.11.1994, III-3/1-11/94; 02.02.1996, 3-3-3-1-96; 03.10.2007, 3-3-1-41-07, p 12; RKHKo 09.03.2005, 3-3-1-88-04, p 28; 17.11.2005, 3-3-1-54-05, p 11; 03.11.2005, 3-3-1-35-05, p 9; 15.03.2006, 3-3-1-5-06, p 15). RKÜK leidis nt, et „Põhiseaduse §-s 14 nimetatud põhiõiguse riive seisneb üldkogu arvates selles, et seadust pole senini suudetud kohandada uuele olukorrale” (RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 30).

Põhiõigust korraldusele ja menetlusele võivad riivata ka täidesaatev ja kohtuvõim. Nii näiteks riivab põhiõigust heale haldusele täitevvõimu organ, kui ta ei täida või ei täida piisavalt PS-ga ettenähtud miinimumnõudeid. Enamik põhiõiguse riiveid heale haldusele saavad lahenduse halduskohtumenetluses ega muutu põhiseaduslikuks vaidluseks.

 

3.5. 

Üldise põhiõiguse korraldusele ja menetlusele riive peab olema põhiseaduslikult õigustatud. Kui aktiivse sekkumise korral põhiõigustesse peab riik õigustama oma tegevust, siis üldise põhiõiguse korraldusele ja menetlusele riive seisneb mittemidagitegemises või liiga vähe tegemises, mistõttu peab riik õigustama tegevusetust. Kuna puudub konkreetne akt või toiming, mille põhiseaduspärasust kontrollida, siis ei ole võimalik tegevusetuse korral tuvastada pädevus-, menetlus- ja vorminõuete täitmist, parlamendireservatsiooni ega õigusselguse põhimõtet.

Et soorituspõhiõiguse riive seisneb seadusandja tegevusetuses, siis puudub ka konkreetne meede, mille põhiseaduspärasust materiaalselt kontrollida. Selles seisneb oluline erinevus võrreldes tegevusega toime pandud rikkumisega. Riigivõimu kandja aktiivse tegevuse korral on keelatud kõik õigusaktid ja toimingud, mis rikuvad põhiõigusi. Riigivõimu kandja tegevusetuse korral on põhiõiguste kaitset võimalik tagada aga mitmel viisil. Seejuures on seadusandjal ulatuslik vabadus otsustada, kuidas tõhus ja õiglane menetlus üles ehitada (RKÜKo 10.04.2012, 3-1-2-2-11, p 51) ning õigusvastane olukord kõrvaldada. Teisisõnu, seadusandjal on lai otsustusõigus menetlusnormide kujundamiseks õigustloovas aktis. Seda aga vaid seni, kui seaduses on menetlus kujundatud selliseks, et puudub ilmselge alus väita, et menetluse eesmärki – õiget ja õiglast otsust – ei ole võimalik saavutada. Kui õiget ja õiglast otsust ei ole võimalik saavutada, saab seadusandjale ette heita seda, et isikute PS §-st 14 tulenev põhiõigus korraldusele ja menetlusele ei ole tagatud. Näiteks jätab § 14 mänguruumi eraõigusliku omandi- ning lepinguõiguse väljakujundamisel. PS § 14 rakendaval kohtul on ainult siis võimalik jõuda ühele kindlale tulemusele, kui kõik muud lahendused oleksid PS-ga vastuolus. Nii nt oli ainult üks lahendus õige juhul, kui kolmandal isikul ei olnud võimalik menetluses osaleda ega edasi kaevata (RKHKm 25.11.1994, III-3/1-11/94; 02.02.1996, 3-3-3-1-96).

Teine võimalus on öelda, et seadusandja on teinud liiga vähe ja viidata seadusandja PS-st tulenevale kohustusele, vajadusel PS tõlgendades (alates RKPJKo 12.01.1994, III-4/1-1/94). Näiteks tuvastas Riigikohus sel viisil vedelkütuse varu seaduses sätestatud varumakse põhiseadusvastaseks piisava korralduse ja menetluse puudumise tõttu. Riigikohtu põhjenduse tuum kõlab järgmiselt: „Vedelkütusevaru seadus ei sisalda viitenormi haldusmenetluse seaduse kohaldamiseks. RKPJK nõustub halduskohtuga, et vedelkütusevaru seadus ei näe varumakse tasumisel expressis verbis ette menetlust, kus oleksid tagatud isiku põhiõigused, menetluse tulemusi ei fikseerita motiveeritud haldusaktis, puudub vaidemenetluse õiguslik regulatsioon jne. Eeltoodud asjaoludel ei saa vedelkütusevaru seaduse menetlusõiguslikku regulatsiooni tema iseloomult lugeda võrdväärseks haldusmenetluse seadusega kehtestatud õigusliku menetlusega. RKPJK nendib, et ainuüksi vedelkütusevaru seaduse varumaksega seonduvad menetlusõiguslikud sätted ei taga isiku põhiseaduslikku õigust menetlusele.” (RKPJKo 08.10.2007, 3-4-1-15-07, p 18.) Mõeldav on ka seadusandjale tähtaja andmine seaduse PS-ga kooskõlla viimiseks.

 

4. 

Kui § 4 sätestab institutsionaalse ehk organisatoorse võimude lahususe, siis § 14 kolmas tähendus on sätestada funktsionaalne võimude lahusus, nimetades riigivõimud. RKPJK on juba varases praktikas märkinud: „Võimude lahususe põhimõtte kohaselt on seadusandlik, täitev- ja kohtuvõim seatud üksteist tasakaalustama ning on seega teatud mõttes vastandlike huvidega. See on vajalik riigivõimu jaotamiseks ja seeläbi demokraatia ja seaduslikkuse printsiibi kindlustamiseks.” (RKPJKo 02.11.1994, III-4/A-6/94, p 2.) PS §-d 4 ja 14 täiendavad teineteist. Nende koostoimest tuleneb võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte, mille kohaselt on riigi põhifunktsioonid jagatud kolmeks – seadusandlik, täidesaatev võim ja kohtuvõim – ning nimetatud funktsioonid on jaotatud kõrgemate riigiorganite vahel, kes kontrollivad ja tasakaalustavad üksteist (vt võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte kohta lähemalt § 4 komm). Funktsionaalne võimude lahusus tähendab, et ülesanded, mida riik peab täitma, liigitatakse teatud formaalsete tunnuste alusel traditsiooniliselt kolmeks. Võimude funktsioonid on lisaks §-s 14 sätestatud kolmikjaotusele eri sätetes lähemalt kirjeldatud.

 

4.1. 

Seadusandliku võimu ülesanded on lähemalt kirjeldatud §-s 65, kuid peale selle paneb PS seadusandlikule võimule arvukalt ülesandeid: § 2 lg 2, § 7, § 8 lg 5, § 12 lg 2, § 13 lg 2, § 16 teine lause, § 20 lg 2, § 21 lg 1 kolmas lause, § 24 lg 5, § 27 lg 4, § 28 lg 2 teine lause, § 29 lg 5 kolmas lause ja lg 6, § 32 lg 2 teine lause, § 37 lg 1 teine lause, § 44 lg 2 ja 3 esimene lause, § 46 teine lause, § 48 lg-d 2 ja 3, § 50, § 52 lg-d 2 ja 3, § 53 teine lause, § 60 lg 5, § 64 lg 2 p 3 ja lg 3 esimene lause, § 69, § 70 esimene lause, § 71 lg 3, § 72 lg 2 teine lause, § 75, § 79 lg 8, § 83 lg 1, § 94 lg 1, § 104 lg-d 1 ja 2, § 106 lg 2, § 109 lg 2, §-d 112, 113, 114, § 115 lg 1, § 117, § 120, § 124 lg-d 1, 2 ja lg 3 kolmas lause, § 126 lg-d 1 ja 2, § 127 lg 2, § 129 lg 2, §-d 137, 144, § 147 lg 1 teine lause, lg-d 3 ja 4, § 149 lg 4, § 151, § 154 lg 1, § 156 lg 2, § 157 lg-d 1 ja 2, § 160. Kõigis loetletud paragrahvides teeb PS seadusandjale ülesandeks võtta vastu teatud seadus või seadused. Lisaks loetletud sätetele on keskse tähtsusega § 3 lg 1 esimene lause, mis paneb seadusandjale ülesande luua alused riigivõimu teostamiseks (vt lähemalt § 3 komm 2). Seadusandjale pandud ülesande täitmata jätmisel võivad olla tõsised tagajärjed, nt näeb § 119 ette, et § 115 lg-s 1 sätestatud ülesande täitmata jätmise eest saadab Vabariigi President Riigikogu koosseisu laiali ja kuulutab välja erakorralised valimised.

 

4.2. 

Täidesaatva võimu ülesanded on lähemalt kirjeldatud §-s 87.

 

4.3. 

Kohtuvõimu ülesanded on üldiselt kirjeldatud § 15 lg-s 2 ja §-s 146 ning täpsustatud §-s 149.