Paragrahv 162.

Põhiseaduse I peatükki „Üldsätted” ja XV peatükki „Põhiseaduse muutmine” saab muuta ainult rahvahääletusega.

 

1. 

PS § 162 sisu ja eesmärgi tuvastamiseks on sobilik heita pilk PS vastava instituudi kujunemisloole. J. Adamsi töörühma eelnõu nägi kohustusliku rahvahääletuse ette nende eelnõude puhul, millega sooviti muuta valitsemise korda, Eesti Vabariigi piire, riigikeelt, rahvusvaheliselt üldtunnustatud inim- ja kodanikuõigusi, Riigikogu volitusi, riigikaitset, riigieelarvet, välislepingute ratifitseerimist, õiguskaitset ja põhiseaduse muutmise korda määravaid sätteid. Antud oli ka paragrahvide mitteammendav loetelu. J. Adamsi töörühma eelnõu kohaselt võis aga PS muudatusi, mis „sisaldavad täpsustusi, ilma et sellega kaasneks põhiseaduse vaimu ja mõtte muutmine”, võtta vastu Riigikogu seadusliku koosseisu viiekuuendikulise enamusega. Selliste muudatuste tegemiseks pidi andma oma arvamuse riigivanem, õiguskantsler ja riigikohus  (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 1182). Menetluse käigus kadus loetelu küsimustest, mida tohib muuta üksnes rahvahääletusega, ning rahvahääletusega muudetavateks põhiseaduse osadeks jäid üksnes I peatükk „Üldsätted”, III peatükk „Rahvas” ja XV peatükk „Põhiseaduse muutmine” (vt Põhiseaduse Assamblee 15. novembri 1991. a eelnõu § 151 (§ 153) ning 13. detsembri 1991. a eelnõu § 153 – Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk-d 1204 (ja 1217)). Hiljem jäeti eelnõust välja viide III peatükile (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 808). Kuigi märkimisväärset sisulist diskussiooni kõnesolevas küsimuses ei toimunud, on siiski nähtav assamblee soov reserveerida rahvale põhiseaduses kõige põhimõttelisemaid muudatusi ettenägevate eelnõude üle otsustamine.

 

2. 

Esimese peatüki sätete muutmine ainult rahvahääletusega (nagu ka PS § 1 lg 2) võttis arvesse ka ajaloolist kogemust. Selle eesmärk oli õiguslikult takistada 1940. aastaga analoogilise riigipöörde õigustamist rahva tahtega.

 

3. 

Kõiki PS sätteid saab muuta rahvahääletusega. Siinses paragrahvis nimetatud peatükid on aga muudetavad ainult rahvahääletusega. Erinevalt muudest PS sätetest ei ole neid võimalik muuta Riigikogus kas kiireloomulisena või kahe järjestikuse koosseisu poolt.

 

4. 

PS I ja XV peatüki kõrval saab üksnes rahvahääletusega muuta ka Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seadust (vt PSTS § 3 ja komm).

 

5. 

Küsimus, kas peale PS I ja XV peatüki ning PSTS on PS-s veel osi, mida tohib muuta üksnes rahvahääletusega, kerkis riigiõiguslikus praktikas esimest korda 13. septembril 2006 Riigikogus algatatud põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu (974 SE) menetlemisel. Selle eelnõuga soovis 86 Riigikogu liiget muuta PS preambulit, lisades sinna eesti keelt kaitsva täienduse. Eelnõu algatajad eelistasid PS muuta Riigikogus kiireloomulisena (PS § 163 lg 1 p 3 nimetatud viisil).

 

6. 

PS preambuli muutmise kohta leidis õiguskantsler PS muutmise eelnõu menetluses, et preambulit saab muuta ainult rahvahääletusel. Selle muutmine Riigikogus ei ole õiguslikult lubatav. Esiteks toetas õiguskantsleri arvates taolist lähenemist preambuli õiguslik iseloom ja positsioon PS-s: preambulit tuleb vaadelda kui põhiseadusliku korra alustugede määratlust ja põhiseaduse vundamenti, mille kaudu tuleb tõlgendada ülejäänud PS. Seega kui rahvahääletus on nõutav PS I ja XV peatüki muutmiseks, siis seda enam peaks see olema nõutav preambuli puhul. Teine argument, mis välistas õiguskantsleri arvates preambuli rahvahääletuseta muutmise põhiseaduspärasuse, on PSTS-s sätestatu. PSTS § 1 kohaselt võib Eesti kuuluda EL-i, lähtudes Eesti Vabariigi põhiseaduse aluspõhimõtetest. PSTS § 3 võimaldab PSTS muuta üksnes rahvahääletusega. Kuna põhiseaduse aluspõhimõtted on kas määratletud preambulis või tulenevad sellest, mõjutab preambuli muutmine ka PSTS § 1 tähendust. Sellist PSTS § 1 sisu muutvat muudatust on võimalik teha üksnes rahvahääletusel. Tähtis ei ole, kas tegemist on olulise või ebaolulise muudatusega, vaid preambuli muutmine iseenesest.

 

7. 

Õigusasjatundjate arvamused preambuli Riigikogus muutmise lubatavuse kohta lahknesid, kuid olid ühel meelel selles, et „keele” lisamise puhul ei ole tegemist õiguslikult olulise muudatusega.

 

8. 

Riigikogu otsustas siiski ise preambulit muuta. Selle võimalikkust Riigikogus toetati muu hulgas argumentidega, et tegemist ei ole õigusliku tähendusega muudatusega, vaid  poliitilist sõnumit edastava muudatusega. Eesti keele kui eesti kultuuri ühe osa kaitse oli Riigikohtu praktika kohaselt juba enne muudatuse algatamist üks riigi põhiseaduslikke ülesandeid (RKPJKo 05.02.1998, 3-4-1-1-98; RKPJKo 04.11.1998, 3-4-1-7-98). Lisaks otsustas Riigikogu preambulit muuta mitte kiireloomuliselt, vaid Riigikogu kahe järjestikuse koosseisu poolt (PS § 163 lg 1 p 2 ja PS § 165 järgi). Seega tunnistas Riigikogu osaliselt muret muutmisviisi põhiseadusega kooskõla pärast. Riigikogu X koosseis võttis eelnõu vastu 20. veebruaril 2007 (häältega 66 poolt, vastu ja erapooletuid ei olnud), Riigikogu järgmine, XI koosseis aga 12. aprillil 2007 (häältega 93 poolt, vastu ja erapooletuid ei olnud). Vastuvõetud seadust Vabariigi President välja kuulutamata ei jätnud ja õiguskantsler põhiseaduslikkuse järelevalve korras ei vaidlustanud.

 

9. 

Preambuli muutmine ka muul PS-s sätestatud viisil kui rahvahääletusel ei ole seega põhimõtteliselt välistatud. Samas on võimalik asuda ka kitsamale seisukohale. Selle järgi hõlmab riigiõiguslik pretsedent preambuli Riigikogus muutmise kohta üksnes juhtumeid, mille puhul muudatusel ei ole olulist õiguslikku tähendust.

 

10. 

Kindla vastuseta on küsimus, kas Riigikogus võib rahvahääletuseta muuta väljaspool PS I (ja XV) peatükki paiknevaid sätteid, millele on omistatav PSTS § 1 tähenduses põhiseaduse aluspõhimõtte staatus.

 

11. 

Eitav, vaid rahvahääletuse võimalikkust pooldav vastus sellele küsimusele tõlgendab eespool p-s 6 kirjeldatud viisil PSTS §-dele 1 ja 3 tuginedes PS § 162 laiendavalt nõnda, et rahvahääletuseta ei tohi muuta ka muid põhiseaduse aluspõhimõtteid sisaldavaid sätteid lisaks PS I (ja XV) peatükis asuvatele. Sellise lähenemise korral peab rahvahääletusele panema ka näiteks need põhiseaduse muutmise seaduse eelnõud, mis küll vormiliselt ei puuduta PS I peatükki, vaid mõnda muud PS osa (näiteks preambulit), kuid millega sisuliselt kavatsetakse muuta põhiseaduse aluspõhimõtteid. Sellest tulenevalt peaks iga põhiseaduse muutmise eelnõu puhul, milles sõnaselgelt ei nähta ette muudatusi PS I või XV peatüki (ega PSTS) sätetesse, eraldi hindama, kas ta oma sisu järgi kuulub PS § 162 kohaldamisalasse või mitte.

 

12. 

Jaatav, ka Riigikogus muutmise võimalikkust aktsepteeriv vastus aga lähtub sellest, et  ainult rahvahääletusel muudetavad PS osad on PS-s eneses ammendavalt loetletud. PS §-le 162 tema selgest ja ühemõttelisest sõnastusest laiema sisu andmine oleks sisult PS muutmine, mis on sellesama sätte järgi lubatav vaid rahvahääletusel. Ka sätte kujunemislugu – PS eri osade järkjärguline väljaarvamine vaid rahvahääletusel muudetavate osade seast – kinnitab, et PS §-s 162 on tehtud teadlikult kitsas valik rahvahääletusel muudetavate osade kohta. PSTS §-s 3 sätestatud rahvahääletuse nõue laieneb üksnes PSTS-le, mitte aga PS põhitekstile. Põhiseaduse aluspõhimõtted on kohaldatavad üksnes PS ja EL õiguse vastuolude korral, mitte aga PS muutmise sätete tõlgendamisel. PSTS §-s 1 kasutatud sõnaühend „põhiseaduse aluspõhimõtted” on määratlemata mõiste. Aluspõhimõtetena ei tuleks vaadelda konkreetseid põhiseaduse paragrahve, vaid hulka põhimõtteid, mis piiravad EL õiguse kohaldamist Eestis PSTS alusel ka siis, kui muudetakse PS paragrahve, milles neid põhimõtteid mainitakse.  PSTS § 1 ei ole viide PS teistele sätetele. Kui aga asuda seisukohale, et aluspõhimõtted on väljendatud PS erinevates sätetes, siis on selgelt teadmata, millised konkreetsed PS sätted on nende aluspõhimõtete allikaks. Aluspõhimõtteid on kommentaatorid leidnud PS eri osadest – nii I peatükist, mida saab muuta vaid rahvahääletusel, kui ka preambulist ja II peatükist, mida saab muuta ka Riigikogu. Aluspõhimõtteid võidakse avastada ka muudest PS peatükkidest. Aluspõhimõtete loetelu ja allikate selgusetuse tõttu muutub ebaselgeks ka põhiseaduse muutmise viisi põhiseaduspärasuse üle otsustamine. Lõplikku kindlust aluspõhimõtete loetelus ja nende allikates ei ole aga võimalik saavutada.

 

13. 

Riigikogu võib kahtluste või suurema poliitilise kaalu ning kõrgema legitiimsuse eesmärgil põhiseaduse iga sätte muutmise panna rahvahääletusele. PS-s olulisemate muudatuste tegemise eelistatuimaks viisiks tuleks pidada PS muutmist rahvahääletusel. Vähemalt teoreetiliselt kaasab selline muutmisviis oluliste valikute tegemisse kogu rahva kui asutava võimu.

 

14. 

PS muutmisele ei kohaldata PS § 106 lg-s 1 sätestatud kindlate küsimuste rahvahääletusele panemise keeldu. PS muutmise eelnõus saab rahvahääletusele panna ka küsimusi, mis puudutavad PS § 106 lg-s 1 loetletud valdkondi. Näiteks tähendas PSTS panemine rahvahääletusele sisult ka EL liitumisega seotud lepingute ratifitseerimise rahvahääletusele panemist. Nii saab rahvahääletuse korras PS täiendada ka näiteks sättega, mis lubab Riigikogul ratifitseerida kindla riigile rahalisi kohustusi võtva välislepingu.