Paragrahv 161.

Õigus algatada põhiseaduse muutmist on vähemalt viiendikul Riigikogu koosseisust ja Vabariigi Presidendil.

Põhiseaduse muutmist ei saa algatada ega põhiseadust muuta erakorralise seisukorra ega sõjaseisukorra ajal.

 

1. 

1920. a PS § 87 järgi oli õigus algatada PS muutmist rahval rahvaalgatuse korras või Riigikogul. PS muutmise algatamiseks rahvaalgatuse korras oli vaja vähemalt 25 000 hääleõigusliku kodaniku allkirja. Riigikogus võisid PS muutmise eelnõu algatada Riigikogus esindatud erakondade rühmad (fraktsioonid). 1937. a vastu võetud PS § 146 kohaselt oli põhiseaduse muutmise algatamise õigus Vabariigi Presidendil, Riigivolikogu või Riiginõukogu koosseisu enamusel, s.o vastavalt 41 või 21 Riigikogu liikmel.

 

2. 

Põhiseaduse Assambleele esitatud eelnõudes oli algatamise õigus lisaks riigipeale antud Riigikogu koosseisu enamusele. Ekspertide hinnangul oli algatamisel Riigikogu koosseisu enamuse nõue ülepingutatud, sest iseseisvuse algaastail võis olla vaja kõrvaldada võimalikke puudusi PS-st. Liigsete ja kergekäeliste muudatuste eest kaitseb pigem PS muutmise viis ja sellele esitatavad nõuded (vt PS §-d 163–166 ja nende komm-d). PS eelnõu menetluse käigus vähendati algatamisõigust esialgu ühele neljandikule, seejärel vähemalt viiendikule Riigikogu koosseisust. Algul oldi vastu Vabariigi Presidendile PS muutmise algatamise õiguse andmisele (puudus ka eelnõu 13. detsembri 1991. a redaktsioonist), kuid redaktsioonitoimkonna ettepanekul see õigus anti. Märgiti, et riigipeale selle õiguse andmine „annab Vabariigi Presidendile adekvaatsed vahendid mõjutada olukorda, kui on tekkinud vajadus tasakaalustada põhiseaduslikult täidesaatva, seadusandliku ja kohtuvõimu vahekorda või mõnda muud riigiõiguslikku küsimust” (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 953).

 

3. 

PS § 162 lg 1 fikseerib subjektid, kellel on õigus algatada PS muutmist. Algatamisõiguse andmine üksnes vähemalt 21 Riigikogu liikmele ja Vabariigi Presidendile peaks välistama juhuslike ja läbimõtlemata eelnõude esitamise.

 

4. 

Erinevalt 1920. a PS-st ei näe kehtiv PS ette võimalust algatada PS muutmist rahvaalgatuse korras. Niisugune võimalus oli ette nähtud PSRS § 8 lg-s 2. Seda sai kasutada vähemalt 10 000 valimisõiguslikku kodanikku. Sama sätte kohaselt kaotas see õigus aga kehtivuse kolme aasta möödumisel PS vastuvõtmisest ehk 28. juunil 1995. Seadusega jäi reguleerimata see, kuidas korraldada rahvaalgatust PS muutmiseks. Ka ei algatatud asjakohast seaduseelnõu.

 

5. 

PS vastuvõtmisele järgnenud aja jooksul kuni 1. juunini 2012 on PS muutmist algatatud kokku 21 korral kõigi seniste Riigikogu koosseisude ajal. Kaheksateistkümnel korral olid algatajaks Riigikogu liikmed. Riigikogu liikmete algatatud eelnõude valdav enamik on soovinud Vabariigi Presidendi otsest valimist rahva poolt ja rahvaalgatuse seadustamist. Muu hulgas on Riigikogu liikmed teinud ettepaneku kohtunike eluaegsuse nõude kaotamiseks (VII koosseisu 27. oktoobril 1994 algatatud eelnõu), eesti keele kaitse sätestamiseks preambulis (X koosseisu eelnõu 974SE), kultuuripärandi kaitse kohustuse sätestamiseks PS-s (XI koosseisu eelnõu 742SE) ning KOV volikogude ja Riigikogu valimistsüklite ühtlustamiseks (XI koosseisu eelnõu 775SE).  Kahel korral on PS muutmist algatanud Eesti Vabariigi President – 8. oktoobril 2001 (presidendi otsevalimisteks ja Põhiseaduse Kohtu loomiseks, 864SE) ja 15. mail 2007 (riigikaitse juhtimise korrastamiseks, 47SE) (vt § 78 p 8 komm). Ühel korral (28. juunil 1994) oli algatajaks 10 632 hääleõiguslikku Eesti kodanikku, kes soovisid sätestada PS-s kohustuse tagada kõigile pensioni vastavus nende tööpanusega ja Vabariigi Presidendi valimise rahva poolt (vt PSRS § 8 lg 2 komm).

 

6. 

PS § 161 lg-s 2 sätestatakse piirangud PS muutmise algatamisele ja PS muutmisele. Põhimõtteliselt võivad seesugused piirangud olla kas ajalist või sisulist laadi. Ajaliste piirangutega on tegemist siis, kui PS keelab muutmist algatada või muudatusi vastu võtta mingil perioodil. PS § 161 lg-s 2 nähakse ette erakorralise või sõjaseisukorraga seonduvad ajalised piirangud. Nende eesmärk on välistada riigis valitseva pingelise olukorra mõju PS-s tehtavate võimalike muudatuste sisule. Analoogiliselt kommenteeritava sättega keelab PS § 131 lg 1 viia erakorralise või sõjaseisukorra ajal läbi Riigikogu, Vabariigi Presidendi ning kohalike omavalitsuste esinduskogude valimisi. Samuti ei või vastavalt RaHS § 3 lg-le 3 erakorralise või sõjaseisukorra ajal algatada ega korraldada rahvahääletust, § 7 lg 1 kohaselt aga lükkub juba otsustatud rahvahääletus erakorralise või sõjaseisukorra väljakuulutamise korral edasi.

 

7. 

PS-s ei ole sätteid, mille muutmine on PS-s endas välistatud. Teisisõnu ei ole PS muutmisele kehtestatud materiaalseid piiranguid.