Paragrahv 160.

Kohalike omavalitsuste korralduse ja järelevalve nende tegevuse üle sätestab seadus.

 

1. 

Käesoleva paragrahvi kohaselt sätestab KOV korralduse seadus. Korraldust tuleb siin mõista organisatsioonilis-funktsionaalselt; territoriaalne omavalitsuskorraldus rajaneb riigi territooriumi haldusjaotusel (PS § 2 lg 2).

 

1.1. 

KOV korralduses väljendub ja konkretiseerub KOV organisatsiooniline iseseisvus riigi suhtes. Tulenevalt § 154 lg-s 1 sätestatud KOV-de õigusest otsustada kõiki kohaliku elu küsimusi seaduse alusel iseseisvalt peab neil olema võimalik kehtestada organisatsiooniline struktuur, mis kindlustab dünaamiliselt arenevate ja kohalikke iseärasusi arvestavate funktsioonide täitmise. Vastavalt unitaarriigi printsiibile (PS § 2 lg 2) kehtib Eestis ühtne KOV korraldus. Ühtsus seisneb siin organisatsiooniliste põhialuste ühtsuses, mis ei kitsenda ülemääraselt valdade ja linnade PS § 154 lg-st 1 tulenevat enesekorraldusõigust (vt ka EKOH art 6 lg 1). KOV korraldust reguleerib KOKS, omavalitsuskorralduse erisusi püsiasustusega väikesaartel – VSaarS (RT I 2003, 23, 141…2010, 29, 151), samuti evivad mõju KOV organisatsioonilisele struktuurile teatud nõudeid kehtestavad seadused ja määrused (nt rahvaraamatukogu seadus (RT I 1998, 103, 1696…2010, 22, 108), koolieelse lasteasutuse seadus (RT I 1999, 27, 387…14.03. 2011, 1) jpt.

 

 

1.2. 

KOV korralduses tuleb eristada välist ja sisemist korraldust.

Väline korraldus (KOVü-d, nende esindamine, koostöövormid jms) määrab ära KOVü-de suhetekorralduse alused riigiga ning teiste õigussubjektidega, sh vastava territoriaalse kogukonnaga liikmetega. KOV välist korraldust mõjutab nt volikogu valimiste kord (RKPJKo 09.06. 2009, 3-4-1-2-09, p 33).

Sisemine korraldus (ametiasutuste ja nende hallatavate asutuste, ettevõtete, komisjonide ja ametikohtade moodustamine, reorganiseerimine ja likvideerimine, tööjaotuse, KOV teenistuse korraldamise küsimused, organisisesed menetlused, territoriaalne dekontsentratsioon (osavallad, linnaosad) jms) kuulub kohaliku elu küsimuste sfääri, sellele laieneb KOVü enesekorraldusõigus (PS § 154 lg 1; EKOH art 6 lg 1). KOVü sisemise korralduse kindlaksmääramine on eeskätt volikogu pädevusse kuuluv küsimus, mis lahendatakse valla või linna põhimääruses jt enesekorraldusõigust realiseerivate õigusaktides, arvestades seadus(t)ega sätestatud raame. Seadusandja ei ole KOKS-s ega mingis muus õigusaktis sätestanud, et KOVü on kohustatud osutama kõiki avalikke teenuseid oma eri piirkondades vaid osavalla või linnaosa moodustamise teel; ta võib seda teha ka muudes vormides (RKPJKo 30.06. 2009, 3-4-1-12-09, p-d 30–31).

 

1.3. 

KOV korraldus on allutatud seadusereservatsioonile, mis on eeskätt põhjendatav halduse seaduslikkuse, proportsionaalsuse, ökonoomsuse, lihtsuse ja läbipaistvuse tagamise vajadustega. Seadusandja, aga ka täidesaatev võim (vt PS § 154 komm 3.3) võib normida KOV-välist korraldust ühtlustavalt avalikes huvides ja põhiseaduslikke printsiipe järgivalt. KOVü-de sisemise korralduse riiklik reguleerimine kujutab endast nende enesekorraldusõiguse riivet, mis peab olema õigustatav legitiimse eesmärgi ja selle saavutamiseks rakendatavate meetmete proportsionaalsusega. Põhiseaduslikult tagatud KOVü enesekorraldusõigusega (PS § 154 lg 1) on vastuolus, kui seadusandja reguleerib valla või linna sisemisi struktuure ühtlustavalt määral, mis muudab nende kohandamise (individualiseerimise) kohalikule olustikule võimatuks või ülemääraselt keerukaks. Riigikohus on leidnud, et KOVü-l peab jääma õigus otsustada, millistes sisestruktuuri üksustes on ülesande täitmine otstarbe­kohane, juhul kui riik on määranud normiadressaadiks KOVü, täpsustamata seda täitvat organit (RKHKo 14.05.2002, 3-3-1-25-02). Riiklike ülesannete puhul on täitevorgani määramine normiadressaadina põhimõtteliselt lubatav, kui seda õigustab piisav ühiskondlik vajadus ülesande üleriigiliselt ühetaolise organisatsioonilise täitmise järele.

  KOV korralduse seadusandlikul reguleerimisel tuleb arvestada KOVü-de erinevat haldussuutlikkust, Eesti ühiskonna ajaloolis-kultuurilisi, sotsiaal-majanduslikke, demograafilisi, paikkondlikke jm arenguid. Samuti on otstarbekas pöörata tähelepanu demokraatlike ja avaliku võimu detsentralisatsiooni pikaajaliste traditsioonidega riikide lahendustele.

 

2. 

Käesoleva paragrahvi kohaselt sätestab järelevalve KOV-de tegevuse üle seadus.

 

2.1. 

KOVü-de üle kehtestatava järelevalve ulatuse, viiside ja tegija valikul on seadusandjal tulenevalt tema üldisest seadusandlikust pädevusest (PS § 65 p 1) suur otsustusvabadus (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 47). Koostoimes EKOH art-ga 8 järeldub sätteosast „ja järelevalve nende tegevuse üle sätestab seadus”, et:

  1) riigil on õigus teostada järelevalvet KOVü-de tegevuse üle (EKOH art 8 lg 1);

2) järelevalve juhud, tingimused ja kord sätestatakse seadusega (EKOH art 8 lg 1);

3) järelevalve eesmärgiks on üldjuhul vaid õiguspärasuse tagamine, tegevuse kooskõla seaduste ja konstitutsiooniliste põhimõtetega (EKOH art 8 lg 2; vrd PS § 139 lg 1 ning § 133 p-d 3 ja 4);

4) järelevalve peab olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega (PS § 11), st järelevalve sekkumise ulatus ning viisid peavad olema tasakaalus kaitstavate avalike huvide tähtsusega (EKOH art 8 lg 3).

  Järelevalve KOVü tegevuse üle võib liigitada: 1) riiklik järelevalve (teostavad ministeeriumid, maavanemad, ametid, inspektsioonid, ka mitme osapoolega segastruktuurid, nt raske finantsolukorra ohu komisjon (KOFS § 43)); 2) õiguskantsleri järelevalve; 3) Riigikontrolli järelevalve.

 

2.2. 

Riikliku järelevalve puhul on tegu haldusmenetlusega, mis võib tugineda nii HMS kui ka eriseaduste (nt AvTS andmekaitse valdkonnas) sätetele (RKHKm 20.10.2004, 3-3-1-38-04, p 9). Vaatamata riikliku järelevalve suhtes kehtivale seadusereservatsioonile, võib seaduses sätestada täpse, selge ja piiritletud ulatusega erivolitusnormi täidesaatvale võimule, võimaldades sellega järelevalve teatud aspekte konkretiseerida. Näiteks on haridus- ja teadusminister 01.04.2011 kehtestanud PGS § 84 lg 2, kutseõppeasutuse seaduse § 34 lg 2 ning koolieelse lasteasutuse seaduse (RT I 2010, 44, 262) § 28 lg 2 alusel määruse nr 12 „Riikliku järelevalve prioriteedid, temaatilise riikliku järelevalve teostamise, selle tulemuste vormistamise ja tulemustest teavitamise kord 2011/2012. õppeaastal” (RT I, 06.04. 2011, 6).

Õigusriigi printsiibist (PS § 10) tulenevalt teostatakse riiklikku järelevalvet ranges vastavuses halduse seaduslikkuse nõudega, milles õiguskaitse on tagatud sõltumatute kohtute poolt (PS § 10 komm 3.4; vt ka PS §-d 13–15). Nii näeb HMS ette halduse aktide ja toimingute vaidlustamise vaidemenetluses (§ 71) ja edasikaebeõiguse (kui vaie jäi rahuldamata või isiku õigusi vaidemenetluses rikuti) halduskohtusse HKMS-s sätestatud tingimustel ja korras (HMS § 87 lg 1). Kui seadus ei sätesta otseselt teisiti, on vaide esitamine enne kohtumenetlust vabatahtlik. Vaide esitamine on HMS kohaselt võimalik ka riikliku järelevalve korras antud haldusakti või sooritatud toimingu peale.

 

2.2.1. 

Maavanema kui riigiametniku arvukate ülesannete seas on oluline koht vastava maakonna KOVü-de üle teostataval riiklikul järelevalvel (haldusjärelevalve e administratiivkontroll). Maavanema järelevalve eesmärgiks on avaliku huvi kaitse. Järelevalve põhiküsimus on, kas KOVü haldusakt on seadusega või määrusega kooskõlas, mitte niivõrd küsimus, kas isiku subjektiivseid õigusi on rikutud (kuigi teatud juhtudel võivad need olla tihedalt seotud). Maavanema järelevalveülesannete panemise kohta teisele maavanemale vt RKHKo 09.02.2011, 3-3-1-88-10.

 

2.2.1.1. 

Maavanema järelevalve põhivolitused sätestavad VVS § 84 p 10 ja § 85. Planeerimisvaldkonnas reguleerib maavanema järelevalvet nii VVS kui ka PlanS (RT I 2002, 99, 579…29.12.2011, 1) § 23. VVS-s reguleeritud maavanema järelevalvetegevusse on toonud muudatusi 01.01.2012 jõustunud uus HKMS. Lisaks näevad eriseadused (ORAS; eluruumide erastamise seadus (RT I 1993, 23, 411…2009, 57, 381); MaaRS; õigusvastaselt võõrandatud vara maksumuse määramise ja kompenseerimise seadus (RT 1993, 30, 509…RT I 2010, 41, 242); maakorraldusseadus (RT I 1995, 14, 169…2002, 90, 521); SHS jpt) ette maavanema järelevalve vastavates valdkondades (temaatiline riiklik järelevalve).

 

2.2.1.2. 

Maavanema järelevalve esemeks KOVü tegevuse osas on VVS § 85 lg 1 kohaselt:

1) KOVü haldusaktid (õiguspärasus – kas KOV rikkus seadust või väljus kaalutlusõiguse piirest; VVS § 85 ei võimalda järelevalvet haldusakti otstarbekuse üle ega saa seda teha ka kohtud – RKHKo 29.03.2006, 3-3-1-81-05, p 11);

2) seaduses sätestatud juhtudel ja ulatuses  valduses olev riigivara (kasutamise seaduslikkus ja otstarbekus);

3) KOVü tegevusetus (HMS § 106) haldusakti väljaandmisel (õiguspärasus) (VVS § 85 lg 3).

VVS § 85 lg 7 sätestab, et maavanemal või tema korraldusega volitatud ametnikul on õigus kontrollida seadusega KOV-le pandud või KOV poolt halduslepinguga võetud riiklike ülesannete täitmist. Riikliku järelevalve õiguspärane teostamine eeldab eeltoodud normi vastava(te)s eriseadus(t)es konkretiseerimist. Eriseadused võivad maavanema järelevalvet KOVü-de suhtes VVS-ga võrreldes laiendada (nt haldustoimingud (HMS § 106), üksikjuhtumi reguleerimiseks sõlmitud halduslepingud (HMS § 95), otstarbekus vms).

  Järelevalvealusteks haldusaktideks (HMS § 51) on ka osa- ja eelhaldusaktid (§ 52). Lisaks volikogu otsustele ja valitsuse korraldustele laieneb järelevalve ka muudele KOVü haldusaktidele (valitsuse struktuuriüksused, asutused): maavanema järelevalve ulatus ei saa sõltuda sellest, kas KOVü-siseselt on konkreetse haldusakti andmise pädevus jäetud volikogule või valitsusele või on see delegeeritud ametnikele. Vastasel korral saaks KOVü end oma suva järgi riikliku järelevalve alt vabastada (vt XI Riigikogu koosseisu menetlusest HKMS eelnõu 755 SE seletuskirja, lk 65).

 

 

2.2.1.3. 

KOVü haldusaktide üle teostab maavanem VVS § 85 lg 1 alusel riiklikku järelevalvet järelkontrollina (vt VVS § 85 lg 2).

Maavanema järelevalvemenetluse algatamist võib taotleda igaüks (PS § 46)): järelevalvet võib isik taotleda ka avalikes huvides.

Õiguskindluse kaitseks kehtib alates 01.01.2012 tähtaeg – 30 päeva haldusakti andmisest või sellest keeldumisest teadasaamisest –, mille jooksul võib maavanem, kui ta leiab, et KOVü haldusakt või selle andmata jätmine on õigusvastane ja rikub avalikku huvi, teha kirjaliku ettepaneku tunnistada haldusakt kehtetuks, viia see õigusnormidega vastavusse või anda nõutav haldusakt välja (VVS § 85 lg 3). Asjaolu, et eriseadusega võib ettepanek olla pealkirjastatud teisiti (nt ettekirjutusena), ei muuda ettepaneku õiguslikku tähendust: KOVü-l ei ole kohustust maavanema ettepanekuga nõustuda (RKHKo 17.12. 2008, 3-3-1-61-08, p 12). Ettepaneku tegemine kuulub VVS § 85 lg-st 3 tulenevalt maavanema kaalutlusõigusesse, mida teostades tuleb tal arvestada, et: tühistamis- või kohustamisprotesti ei saa ta esitada pärast kolme aasta möödumist haldusakti andmisest või toimingu tegemisest keeldumisest arvates (HKMS § 258 lg 2); protesti haldusakti või toimingu tagajärgede kõrvaldamiseks võib ta esitada kolme aasta jooksul arvates päevast, kui ta sai teada tagajärgedest või pidi neist teada saama (HKMS § 258 lg 1); isiku kaebuse korral oma subjektiivse õiguse rikkumise peale peab lisaks õigusvastasusele kahjustatud olema laiem, avalik huvi.

Järelevalveakti adressaadiks on haldusakti väljaandja, kelle haldusakti üle järelevalvet teostatakse. Olukorras, kus maavanema järelevalve ese kaebaja (haldusakti adressaadi) õigusi ei puuduta, ei saa ka järelevalve tulemus rikkuda tema subjektiivseid õigusi ja otsuse suhtes kaebajal kaebeõigus puudub (TlnRKm 05.09.2007, 3-07-1144, p 12). Isikul on võimalik esitada vaie või kaebus halduskohtusse maavanema järelevalve algatamise otsuse või tulemuste peale siis, kui rikutud on tema subjektiivseid õigusi (vt L. Kanger – Maavanema järelevalve halduse üksikaktide ja nende koostamise seaduspärasuse üle. Kohtupraktika analüüs. Tartu, 2009, lk 13–15.)

Maavanema järelevalve tõhusust tagab tema õigus teha kolme aasta jooksul haldusakti andmisest arvates kirjalik ettepanek kõrvaldada haldusakti tagajärjed, kui ta leiab, et need rikuvad avalikku huvi (VVS § 85 lg 31). Eelnimetatud ettepaneku võib ta esitada ka koos ettepanekuga õigusvastaseid tagajärgi tekitanud haldusakti kehtetuks tunnistamiseks (VVS § 85 lg 32).

Kui KOVü ei ole 30 päeva jooksul pärast maavanema kirjaliku ettepaneku saamist haldusakti kehtetuks tunnistanud, seda õigusnormidega kooskõlla viinud, nõutavat haldusakti andnud või haldusakti tagajärgede kõrvaldamist otsustanud, võib maavanem esitada protesti HKMS-s sätestatud tingimustel ja korras (VVS § 85 lg 4). Järelevalveorgan ei saa ise luua järelevalve alla kuuluvale organile halduskohtulikku kaebeõigust, sest vaidluse lahendamiseks on seadusega ette nähtud eriregulatsioon ja teistsugune menetluskord (RKHKm 17.12.2008, 3-3-1-61-08, p 12).

Protestiga käivitab maavanem kui haldusorgan halduskohtumenetluse avalikes huvides. Halduskohtule esitatava protestiga võib nõuda: 1) haldusakti osalist või täielikku tühistamist (tühistamisprotest); 2) haldusakti andmist või toimingu tegemist (kohustamisprotest); 3) haldusakti andmisest või toimingu tegemisest hoidumist (keelamisprotest); 4) haldusakti või toimingu õigusvastaste tagajärgede kõrvaldamist (heastamisprotest); 5) haldusakti tühisuse kindlakstegemist (tuvastamisprotest) (HKMS § 255). Olukorras, kus protesti esitamiseks polnud ette nähtud tähtaega, on Riigikohus rõhutanud õiguskindluse printsiibi arvestamise vajalikkust protesti läbivaatamisel (RKHKo-d 14.05.2002, 3-3-1-25-02, p 24; 16.10.2002, 3-3-1-41-02, p 11).

 

2.2.1.4. 

Üld- ja detailplaneeringu koostamise üle teostab maavanem järelevalvet eel- e preventiivse kontrollina (vt PlanS § 23 lg 1 p 2).

PlanS-st võime järeldada, et lisaks planeeringu õigusaktide vastavuse kontrollimisele ex post (vt § 23 lg 3 p 1) lisandub menetluse õiguspärasuse kontroll (KOVü ärakuulamine, seisukoha esitamine vastuväidete kohta, kui neid planeeringu koostamisel ei arvestatud (§ 23 lg 3 p 5) ning maavanema enda osalus menetluses (nt planeeringute kooskõlastamise vajaduse määramine § 17 lg 3 p-s 3 sätestatud juhtudel)). Riiklikule järelevalvele lisanduvad lepitusmenetluse elemendid.

 

2.2.1.5. 

Kui maavanem avastab, et KOVü on vallanud, kasutanud või käsutanud riigivara ebaseaduslikult või ebaotstarbekalt, teeb ta Riigikontrollile või uurimis- või muule pädevale asutusele ettekande ning edastab koos ettekandega ka tema käsutuses olevad seda tõendavad dokumendid ja muud materjalid (VVS § 85 lg 7). Maavanemal on riigivara kasutamise seaduslikkuse ja otstarbekuse järelevalve eripädevus ja Riigikontrollil PS § 133 p-st 3 tulenevalt üldpädevus.

 

2.2.1.6. 

Kui maavanem pöördub PS §-de 14 ja 160 ning ÕKS § 15 kohaselt avaldusega õiguskantsleri poole KOV organi üldakti või selle sätte PS-le või muule seadusele vastavuse kontrollimiseks, siis saadab ta samal päeval avalduse ärakirja ka selle akti vastu võtnud KOV organile (VVS § 85 lg 5).

 

2.2.2. 

Riiklikku järelevalvet KOVü tegevuse üle teostavad ka ministeeriumid, ametid ja inspektsioonid (nt rahandusministeerium, andmekaitse, keele- ja tööinspektsioonid, maa- ja konkurentsiametid jpt).

 

2.2.2.1. 

Ametite ja inspektsioonide üldpädevus riikliku järelevalve teostamisel KOV üle ning riikliku sunni kohaldamisel tuleneb üldnormina VVS §-des 71 ja 72 sätestatud alustest, konkreetsed ülesanded ja pädevus aga vastavatest VVS suhtes eriseadustest. Ministeeriumide valitsemisalad on kehtestatud VVS 4. ptk 4. jaos (§-d 57–69), valdkondlikku riiklikku järelevalvet reguleeritakse vastava(te)s eriseadus(t)es. Näiteks sätestab VVS § 65 lg 1 rahandusministeeriumi valitsemisalasse kuuluvana riigihangetega seotud tegevuse; riikliku järelevalve teostamise ja vaidlustuste lahendamise korra sätestab aga RHS (RT I 2007, 15, 76…14.02. 2012, 1) (§ 2 lg 1; § 104 lg 1 p 1; §-d 107–110).

 

2.2.2.2. 

Järelevalvet teostatakse õiguspärasuse aspektist. VVS § 75 sätestab, et konkreetsete üksikjuhtude kohta riikliku järelevalve teostamisel teevad ettekirjutisi ning annavad otsuseid ministeeriumide riikliku järelevalve ametnikud, ameti või inspektsiooni peadirektor, samuti ameti või inspektsiooni ja nende kohalike ametiasutuste riikliku järelevalve ametnikud (lg 1); ametnike riikliku järelevalve pädevus ja ettekirjutuste tegemise ning otsuste andmise kord määratakse eraldi seadusega (lg 2). Järelevalvemenetluse algatamise alused ja kord, samuti õiguslikud järelmid on mitmekesised.

 

2.3. 

Riigikontrolli järelevalve on oma sisult riiklik majanduskontroll, mida erinevas ulatuses teostatakse KOV valduses oleva riigivara ja munitsipaalvara valdamise, kasutamise ja käsutamise üle (vt selle kohta ka PS § 133 komm).

 

 

2.3.1. 

Riigikontrolli-poolse kontrollimisega kaasnevad mõjutused kujutavad endast KOVü enesekorraldusõiguse riivet: KOVü peab kontrolli käigus taluma menetlustoiminguid (RKS § 43 lg 2; §-d 44 ja 45) ja looma nendeks vajalikud tingimused, sh eraldama selleks vajalikud ruumid ja sidevahendid (RKS § 49). Pärast kontrollaruande saamist on KOVü-d kohustatud esitama Riigikontrollile kirjalikult oma arvamuse neid puudutavate ettepanekute kohta, samuti teavitama rakendatavatest abinõudest Riigikontrolli tema antud mõistliku tähtaja jooksul (RKS § 50 lg 4). Loetletud kohustuste täitmine ja toimingutega kaasnev talumiskohustus mõjutab negatiivselt enesekorraldusõiguse ühte aspekti: vabadust KOVü sisemise töö korraldamisel (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 21). KOVü enesekorraldusõigust puudutab ka kohustus esitada Riigikontrollile kirjalik arvamus pädevuse ületamisega koostatud kontrolliaruandele (RKHKo 23.11.2010, 3-3-1-43-10, p 16). Riigikontrolli tegevusest tulenev KOV enesekorraldusõiguse riive pole intensiivne: see ei too vahetult kaasa sanktsioone või ettekirjutusi (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p-d 22 ja 27).

Enesekorraldusõiguse riivet seevastu ei kujuta KOVü-de jaoks siduvate õiguslike tagajärgedeta Riigikontrolli kontrolliaruande avalikustamine: ühegi riigiorgani seisukohtadel ei ole ette määratud kaalu, avalike vahendite kasutamise aruande avalikustamisel on positiivne mõju nii avalike vahendite kasutamise õiguspärasusele ja tulemuslikkusele heakskiidu andmise korral kui ka taunivate hinnangute korral.

 

2.3.2. 

PS XI ptk tervikuna, sh PS § 133 p 3 ei piira seadusandja vabadust reguleerida riigivara üle tehtava kontrolli ulatust eri subjektide puhul. Riigivara üle võib Riigikontroll teha ka tulemuslikkuse kontrolli nii, nagu seadusandja on selle ette kirjutanud RKS § 6 lg-s 3 (p 37). Selles küsimuses ei piira seadusandja vabadust ka EKOH art 8 (p 38). Seega PS § 133 p-ga 3 ei ole vastuolus majanduskontrolli teostamine KOVü valdusse antud riigi kinnis- ja vallasvara, riigieelarvest antavate sihtotstarbeliste eraldiste, toetuste ja riiklike ülesannete täitmiseks eraldatud raha kasutamise üle. PS § 133 p 3 ei piira seadusandja vabadust reguleerida PS §-s 132 märgitud majanduskontrolli ulatust riigivara üle kontrolli teostamisel (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 39).

 

2.3.3. 

01.01.2006 jõustunud Riigikontrolli seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seadusega (RT I 2005, 32, 235) tehtud muudatuse kohaselt teostab Riigikontroll KOVü-de üle majanduskontrolli (auditit) ka munitsipaalvara valdamisel, kasutamisel ja käsutamisel. Siin on tegu õiguspärasuse, mitte otstarbekuse (tulemuslikkuse) kontrolliga ning see ei tohi rikkuda KOV autonoomia põhimõtet (PS § 154 lg 1) (vt § 133 komm-d). Seadusandja eesmärgiks oli tugevdada väliskontrolli avaliku sektori vahendite õiguspärase ja otstarbeka kasutamise üle, vähendada korruptsiooniohtu ja aidata kaasa võimalike korruptsioonijuhtude avalikustamisele (vt seletuskirjad Riigikontrolli seaduse ja kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmise seaduse eelnõude 603 SE ja 614 SE juurde).

RKPJK on 19.03.2009 otsuses nr 3-4-1-17-08 sedastanud, et RKS-ga Riigikontrollile põhiseadusliku pädevusega võrreldes lisaülesannete panemine (õiguspärasuse kontroll munitsipaalvara valdamise, kasutamise ja käsutamise üle, sihtasutuste ja mittetulundusühingute üle, kelle asutajaks või liikmeks on KOVü, äriühingute üle, kus KOVü-l on valitsev mõju enamusosaluse kaudu või muul viisil, samuti äriühingute tütarettevõtjate üle) on õigustatav kaalukate põhjustega – avaliku võimu teostamise läbipaistvus, kontroll ja õiguspärasus; unitaarriigi (PS § 2 lg 2) ja seaduslikkuse (PS § 3 lg 1) põhimõtted; ja õigusliku aluse olemasoluga PS-s (§ 160 koostoimes § 65 p-ga 1) (p-d 47–48). Munitsipaalvara kontrolliga seonduvad lisaülesanded ei ole ka vastuolus EKOH art 8 lg-ga 2, mis ei võimalda munitsipaalvara valdamise, kasutamise ja käsutamise tulemuslikkuse kontrolli (p 50). Lisaülesannete Riigikontrolli pädevusse arvamise põhjendatuse kasuks kõnelevad veel selle institutsiooni tõestatud usaldusväärsus ja valdkondliku kompetentsi olemasolu, sellise lahenduse majanduslik efektiivsus ja asjaolu, et lisaülesanded on omased Riigikontrollile kui sõltumatut majanduskontrolli teostavale organile (p-d 48–49).

 

2.3.4. 

Riigikontrolli poolt sõltumatult läbi viidud majanduskontrolli tulemuste õigsuse sisuline kontrollimine ei ole halduskohtu pädevuses. Kui rahandusminister teeb KOVü-le kohustusliku ettekirjutuse raha tagastamiseks, vastutab minister ise oma haldusakti õiguspärasuse eest ega saa selle andmist põhjendada vaid Riigikontrolli kontrolliaruandele tuginedes. Halduskohtu poole pöördumise võimalus avaneb alles pärast seda, kui vastav pädev haldusorgan või ametiisik on KOVü-le teinud konkreetsed kohustuslikud ettekirjutused (Tln RKKm 24.10.2006, 3-05-213, p-d 8 ja 9, mille õigsust kinnitas RKHKm 18.12.2006, 3-7-1-3-481; vt ka RKHKm 23.11.2010, 3-3-1-43-10, p-d 9 ja 10).

RKS § 41 lg 4, mis tagab kõigile ametiasutustele ja isikutele, keda Riigikontroll on faktiliselt kontrollinud, võimaluse vaidlustada halduskohtus Riigikontrolli menetlustoiminguid, on Eesti õiguskorras erandlik säte. Esiteks, kohtulikule kontrollile on allutatud menetlustoimingud, millest ei saa veel teha järeldust, et menetluse lõpptulemus on õigusvastane, s.o menetlustoimingud, mis ei pruugi mõjutada menetluse lõpptulemuse õiguspärasust. Teiseks, halduskohtulikule kontrollile on allutatud ka avaliku võimu teostajate vahelised vaidlused. Menetlustoimingute RKS § 41 lg-s 4 nimetatud vaidlustamisvõimalus on RKHK arvates KOV puhul käsitatav mitte KOV kaebeõiguse piiramisena, vaid enesekorraldusõiguse tagatisena ja pädevust ületava kontrolliaruande tegemist ennetava meetmena. Sellisest RKS § 41 lg 4 erandlikust õiguslikust regulatsioonist ei saa aga teha veel järeldust, et Riigikontrolli muud toimingud ei saagi olla halduskohtus vaidlustatavad. Riigikontrolli muu toiminguna tuleb mõista talle seadusega antud kontrollipädevuse ületamist, mis seisneb selliste valdkondade kontrollimises, milleks Riigikontrollil pädevus puudub, ning mis saab ilmsiks alles kontrolliaruandes. Sellise muu toiminguna on vaadeldav Riigikontrolli kontrolliaruanne, mis selles sisalduvate järelduste ja ettepanekute poolest pole õiguslikult siduv. Pädevust ületava kontrollitegevuse tõhusa vaidlustamise võimaluse puudumisel ei oleks tagatud riigivõimu teostamise legaliteedi põhimõte (PS § 3 lg 1) (RKHKm 23.11.2010, 3-3-1-43-10, p-d 12, 14, 18–20 ja 25).

KOVü ei saa esitada halduskohtule kohustamiskaebust Riigikontrolli kohustamiseks lükkama enda kulul ümber kontrolliaruandes sisalduvad ebaõiged andmed. Selleks eksisteerib teistsugune menetluskord (RKS §-d 50–52) (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08 p 22; vt 2.3.2.1). KOVü-l pole võimalik tugineda PS §-le 17, tal puuduvad VÕS § 1047 lg-s 1 nimetatud isiklikud õigused (seega ei saa ta sama paragrahvi lg-le 4 tuginedes nõuda andmete avaldamise eest vastutavalt isikult andmete ümberlükkamist või paranduse avaldamist avaldaja kulul) ja kõne alla ei saa ka tulla RVastS § 9 lg-st 1 ja § 11 lg-st 1 tulenev mittevaralise kahju tekitamise korral ainult füüsilisele isikule kuuluv õigus nõuda toimingu õigusvastaste tagajärgede kõrvaldamist (RKHKm 23.11.2010, 3-3-1-43-10, p 33).