Paragrahv 159.

Kohalikul omavalitsusel on õigus moodustada teiste kohalike omavalitsustega liite ja ühisasutusi.

 

1. 

Käesolev paragrahv reguleerib KOVü-de vahelist vabatahtlikku koostööd.

 

 

1.1. 

KOVü-de õigus vastastikku kasulikuks koostööks kuulub nende enesekorraldusõigusse, seega põhigarantiisse (PS § 154 lg 1). Organiseeritud ja institutsionaliseeritud koostöö on tänapäeva ühiskonna ees seisvate ülesannete iseloomust tulenevalt kõigil võimutasanditel vältimatu ja möödapääsmatu. Esilekerkivate probleemide (regionaliseerumine, planeerimis­vajadused, keskkond, liikluse kasv, haridus, elanike mobiilsus jne) lokaalsust ületav iseloom, ebapiisav haldussuutlikkus ja majandusliku efektiivsuse põhimõte nõuavad KOVü-de tihedat ja efektiivset koostööd. Selle kaudu mitte üksnes ei aidata kaasa valdade ja linnade arengule, vaid see võimaldab ka nende ühishuvide efektiivsemat esindamist ja kaitset avaliku võimu eri tasanditel. Kuigi avalike ülesannete täitmine on nii PS kui ka kehtiva seadusandluse kohaselt eelkõige valdade ja linnade ülesandeks, annab nende koostöö võimaluse selliste ülesannete tõhusamaks täitmiseks, mida vastasel juhul peaks täitma riik ise või teised haldusekandjad. Seega kindlustab KOVü-de õigus arendada omavahelist koostööd nende staatust ja on nii valdade ning linnade kui ka kogu riigi huvides.

KOVü-de koostööõigust sisustab ka EKOH art 10, mille kohaselt on kohalikel võimuorganitel õigus teha koostööd ning moodustada seadusega lubatud piires ühendusi teiste kohalike võimuorganitega ühiste eesmärkidega ülesannete täitmiseks (lg 1). Kõik liikmesriigid tunnustavad kohalike võimuorganite õigust kuuluda ühiste huvide kaitsmiseks ja edendamiseks moodustatud ühendusse (lg 2).

 

1.2. 

KOVü-de koostöö suhtes kehtib seaduslikkuse nõue (PS § 154 lg 1). Riigisisese koostöö objektiks võivad seaduse raames olla nii kohaliku elu küsimused kui ka riiklikud ülesanded.

  KOVü-de funktsionaalne suutlikkus õigussubjektina ei tohi koostöövormide rakendamisel kaduda. Seepärast ei saa vallad ega linnad koostöö vormis täita eksistentsiaalseid omavalitsuslikke ülesandeid, st ülesandeid, mis lahutamatult seonduvad KOVü kui õigussubjektiga (nt valitsuse moodustamine, varaliste kohustuste võtmine, valla või linna osalemise otsustamine äriühingus jt ( KOKS § 22 lg 1)). KOVü-dele tuleb ühistes institutsioonides ühel või teisel viisil tagada kaasosalus- ja kontrolliõigus.

 

2. 

Riigi minimaalne kohustus on kehtestada KOVü-de vabatahtliku koostöö efektiivseks realiseerimiseks adekvaatsed õiguslikud regulatsioonid. Võimaluse korral tuleks minna sellest kaugemale (KOVü-de koostööalane nõustamine, koolitamine jms).

Vabatahtlikud lahendused on koostöövaldkonnas primaarsed ja eelistatavad sundkoostöö vormide ees. Siiski ei välista PS ka valdadele ja linnadele kohustuslike koostöövormide kehtestamist ehk nn sundühendusi. Sundkoostöö eeltingimuseks on piisava avaliku huvi olemasolu, mida tuleb kaaluda omavalitsusõiguse riive suhtes (eesmärk, riive proportsionaalsus). KOVü-de sundkoostöö ei ole sisustatav käesoleva paragrahvi abil, vaid PS § 160 raames: tegu on KOV korralduse küsimusega.

 

3. 

Liitu käesoleva paragrahvi mõttes tuleb mõista organisatsioonilises tähenduses (õigussubjekt, kes evib kindlaksmääratud pädevusega juhtorganeid, põhikirja jne).

 

3.1. 

PS võimaldab KOVü-de liidule omistada nii avalik-õiguslikku kui ka eraõiguslikku staatust ja jätab seadusandjale liidu õiguslikul sisustamisel ka muus osas ulatusliku kaalutlusruumi. Siiski ei tohi vastavad regulatsioonid valdade ja linnade koostöövabadust ebaproportsionaalselt kitsendada.

Omavalitsusliitude asutamise ja tegevuse erisused, võrreldes MTÜS-ga, sätestab KOLS (RT I 2002, 96, 565; 2009, 54, 363). Vastavalt KOLS-le (§ 1 lg 2) on liit mittetulundusühing. Seega on KOVü-de liitude kui eraõiguslike juriidiliste isikute näol tegu mittetulundusühingute eriliigiga. Tegutsevad KOVü-de liidud on kantud mittetulundusühingute ja sihtasutuste registrisse. KOLS reguleerib ka liidu põhikirjale esitatavaid nõudeid, liidu liikmesuse teatud küsimusi, üldkoosolekut, liidu ülesannete ja rahastamisega seonduvat.

  Liit täidab omavalitsuslikke ülesandeid, mille liidu kaudu ühiselt täitmise on otsustanud üldkoosolek. Omavalitsuslikke ülesandeid täidab liit nende KOVü-de eest, kelle volikogu on otsustanud ülesande liidu kaudu ühise täitmise Üldkoosolek võib otsustada ülesande täitmiseks võtmise teiselt liidult lepingu alusel. (KOLS § 9 lg-d 1 ja 2).

KOVü-de liit täidab ka ülesandeid, mis on talle pandud seaduse alusel ning ta võib sõlmida valitsusasutusega lepingu, mille alusel ta võtab täita riikliku ülesande (KOLS § 10 lg-d 1 ja 2). Riikliku ülesande võtab liit täita juhul, kui ükski liitu kuuluv KOVü ei ole selle vastu (KOLS § 10 lg 3). Selline lahendus kindlustab KOV autonoomiat.

KOLS eristab üleriigilist liitu ja maakondlikku liitu. KOVü võib samal ajal kuuluda ühte maakondlikku liitu ja ühte üleriigilisse liitu (KOLS § 4 lg 3).

 

3.2. 

Üleriigilise liidu võivad ühiselt asutada üle poole Eesti KOVü-dest või KOVü-d, kelle elanike arv kokku moodustab rahvastikuregistri andmete alusel üle poole Eesti elanike arvust (KOLS § 4 lg 2). Üleriigilise liidu eesmärkideks on KOVü-de ühistegevuse kaudu KOV üldisele arengule kaasaaitamine, oma liikmete esindamine ja nende ühiste huvide kaitsmine, samuti liikmete koostöö edendamine ja liikmetele seadusega ettenähtud ülesannete paremaks täitmiseks võimaluste loomine (KOLS § 3 lg 2).

Praegu tegutsevad aktiivselt kaks üleriigilist KOVü-de liitu:

1) Eesti Linnade Liit (asutatud 19.09.1920);

2) Eesti Maaomavalitsuste Liit (asutatud 20.11.1921 Eesti Maakondade Liiduna, alates 1926 praeguse nimetusega).

11.02.1994 toimunud omavalitsuste üleriigilisel nõupäeval otsustati moodustada Omavalitsusliitude Koostöökogu, mille tegevuse põhieesmärgiks on KOVü-de liitude koostöö korraldamine ja ühistegevuse koordineerimine KOV-de ees seisvate ülesannete lahendamiseks (vt Eesti Linnade Liit 1920–1995. Tallinn: Eesti Linnade Liit, Eesti Haldusjuhtimise Instituut, 1995, lk 70). Omavalitsusliitude Koostöökogu esindab KOVü-de liitudesse koondunud valdade ja linnade huve Vabariigi Valitsusega peetavatel läbirääkimistel, mis puudutavad riigieelarves KOV-le ettenähtavaid rahalisi eraldisi.

 

3.3. 

Maakondliku liidu võivad ühiselt asutada üle poole maakonna KOVü-dest (KOLS § 4 lg 1). Maakondliku omavalitsusliidu eesmärkideks on lisaks üleriigilise liidu puhul nimetatule ka maakonna tasakaalustatud ja jätkusuutlikule arengule kaasaaitamine, maakonna kultuuritraditsioonide säilitamine ja edendamine ning maakonna esindamine (KOLS § 2 lg 2).

Maakondlikud omavalitsusliidud tegutsevad kõigis 15 maakonnas.

  

 

4. 

Ühisasutusena PS mõttes võib käsitleda KOVü-de poolt avaliku teenuse / avalike teenuste osutamiseks moodustatavaid asutusi (nt ühiskool kui volikogude poolt asutatav ja mitme valla või linna poolt ühiselt hallatav kool – vt PGS § 61 lg 3), samuti mittetulundusühinguid või sihtasutusi, mille liikmeteks saavad vastavalt põhikirjale olla ainult KOVü-d (vt nt jäätmeseaduse (RT I 2004, 9, 52…04.04. 2012, 2) § 67 lg 2). Mõeldav on ühisasutusena käsitleda ka KOVü-de osalusega äriühinguid (osaühingud, aktsiaseltsid), milles neil on valitsev mõju (nt ühistranspordiseaduse (RT I 2000, 10, 58…30.12. 2011, 4) § 7 lg 1 kohaselt võib piirkondlikuks ühistranspordikeskuseks olla KOVü-de asutatud äriühing või mittetulundusühing, kus neil on enamusotsustusõigus). Ühisasutuse moodustamine eeldab asjaomaste KOVü-de volikogude sellekohaseid otsuseid, samuti poolte vahel sõlmitavat halduslepingut, kus tuleb lahendada ühisasutuse juhtimise, finantseerimise jm küsimused. Ühisasutuste suhtes relevantseteks seadusteks on KOKS (§ 35), KOFS, MTÜS, sihtasutuste seadus (RT I 1995, 92, 1604…17.12. 2010, 20), ÄS jt.

 

5. 

KOVü-del on õigus kohaliku elu sfääris arendada ka rahvusvahelist, sh piiriülest koostööd välisriikide KOVü-de ja nende ühendustega.

 

5.1. 

EKOH kohaselt on kohalikel võimuorganitel seadusega lubatud tingimustel õigus teha koostööd teiste riikide vastavate võimuorganitega (art 10 lg 3) ning õigus kuuluda rahvusvahelisse kohalike võimuorganite ühendusse (art 10 lg 2).

 Seniseks piiriülese koostöö levinud vormiks on olnud piiriülesed regioonid e euroregioonid (nt 1999. a asutatud mittetulundusühing Helsinki-Tallinn Euregio) kui piirialade vabatahtlikud, geograafiliselt määratletud ühendused, kuhu tavaliselt kuuluvad mitme naaberriigi haldusüksused, mis põhinevad „avatud uste” ja võrdsuse printsiibil ja mille tegevus väljendub piirialade lõimimises üldisesse kultuuri- ja majanduskeskkonda, nende majanduslikus arendamises, investeeringute ligimeelitamises, ühisprojektide elluviimises jne.

  2008. a võttis Riigikogu vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EÜ) nr 1082/2006 „Euroopa territoriaalse koostöö rühmituse (ETKR) kohta” rakendamise seaduse (RT I 2008, 25, 164). Seaduse eesmärk on täpsustada eelnimetatud EL määruse rakendamise küsimusi juhtudel, kui loodava ETKR asukohaks on Eesti või kui Eesti-poolne liige osaleb mõnes teises riigis asutatud ETKR-s. ETKR-s võivad Eesti-poolsete liikmetena osaleda määruse art 3 kohaselt riik maavalitsuse kaudu, KOVü või KOVü-de liit, määruse art 3 lg 1 p-s d nimetatud avalik-õiguslik juriidiline isik või nimetatud isikute ühendused (§ 2). EKR-le kohaldatakse TÜS, kui määrusest või antud seadusest ei tulene teisiti (§ 1 lg 3).

  

 

5.2. 

Praegusel ajal eksisteerivatest rahvusvahelistest KOV ühendustest võib esile tuua järgmised:

  1) Ühinenud Linnad ja Kohalikud Omavalitsused (United Cities and Local Governments, UCLG) (peakorter Barcelonas, Hispaania) – KOV-de ülemaailmne katusorganisatsioon, kes esindab ja kaitseb nende huve. Asutati 2004. a kolme KOV ühenduse (Kohalike Omavalitsuste Rahvusvaheline Liit (IULA), Ühinenud Linnade Organisatsioon (UTO), Metropolis) ühinemise tulemusel. UCLG toetab rahvusvahelist koostööd linnade ja nende liitude vahel ja soodustab programme, võrgustikke ning partnerlusi KOV-le võimekuse loomiseks. Ta edendab naiste rolli kohalikus otsustusprotsessis ning koondab KOV kohta ülemaailmselt relevantset informatsiooni. Käesoleval ajal kuulub organisatsiooni linnu (üle 1000) ja KOV üleriigilisi organisatsioone (112) ÜRO 136 liikmesriigist. Eesti Linnade Liit on UCLG liige;

  2) Euroopa Kohalike Omavalitsuste ja Regioonide Nõukogu (Council of European Municipalities and Regions, CEMR) – 1951. a asutatud kohalike ja regionaalsete territoriaalkorporatsioonide üleeuroopaline organisatsioon. Tegu on suurima KOV-de ja regionaalsete omavalitsuste organisatsiooniga Euroopas, millega käesolevaks ajaks on ühinenud üle 50 rahvusliku KOV-de liidu 40 Euroopa riigist (sektsioonid). CEMR tegutseb EL raames nõuandvas staatuses. Organisatsiooni liikmeteks on ka Eesti Linnade Liit ja Eesti Maaomavalitsuste Liit;

  3) Euroopa Kohalike ja Piirkondlike Omavalitsuste Kongress (Congress of Local and Regional Authorities of Europe, CLRAE) on Euroopa Nõukogu nõuandev organ, mis moodustati 1994. aastal Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee poolt riigi- ja valitsusjuhtide 1993. aasta Viini otsuse alusel Euroopa Kohalike ja Regionaalsete Omavalitsuste Alalise Konverentsi järglasena. Organisatsiooni peaeesmärk on tagada KOV-de ja regionaalsete omavalitsuste osalemine üleeuroopalises ühinemisprotsessis ja Euroopa Nõukogu töös. Olulisemate ülesannete hulka kuulub kohaliku ja regionaalse demokraatia edendamine (sh kohalike ja piirkondlike valimiste vaatlemine; EKOH täitmise kontroll), samuti piiriülese ja regiooniülese koostöö tugevdamine laienevas Euroopas. Eestist kuulub organisatsiooni kolm esindajat ja sama palju asendusliikmeid;

  4) Regioonide Komitee eksisteerib EL-s 1994. a ELL-ga (Maastrichti lepinguga) asutatud regionaalsete omavalitsuste ja KOV-de esindajatest koosnev nõuandva staatusega organina (vt ELTL art-d 305–307). Regioonide Komitee on sõltumatu organisatsioon. Tema liikmed ei tohi olla seotud mingite kohustuslike juhistega. Nad on oma ülesannetes täiesti iseseisvad.

  Euroopa Parlament, nõukogu ja komisjon peavad komitee ära kuulama EL aluslepingutes ette nähtud juhtudel ning kõigil muudel, eriti piiriülese koostööga seotud juhtudel, kui vastav eelnimetatud institutsioon seda vajalikuks peab (ELTL art 307 lg 1). Komitee kaasatakse juba EL õigusloome eelses staadiumis. Komitee võib samuti omal algatusel avaldada arvamusi ja esitada need Euroopa Komisjonile, nõukogule ja parlamendile. Aktuaalsetel poliitilistel teemadel koostab komitee ka resolutsioone. Regioonide Komiteel on õigus pöörduda Euroopa Kohtusse uue EL õigusakti tühistamise taotlemiseks, kui komiteel on alust arvata, et see rikub subsidiaarsuse põhimõtet (ELTL art 263 lg 5; protokoll nr 2 art 8 lg 2).

  Komiteel on 344 liiget ja sama palju asendusliikmeid EL kõigist 27 liikmesriigist. Eestile kuulub Regioonide Komitees 7 kohta (vastavalt 7 liiget ja 7 asendusliiget).

 

5.3. 

KOVü-s on koostööõigus seadusega omistatud volikogule, valitsusele ja ametiasutustele (st valitsuse struktuuriüksustele) (KOKS § 13 lg 1). Suhetes rahvusvaheliste organisatsioonidega esindab valda või linna tema volikogu või selle poolt määratud esindus (KOKS § 13 lg 3). Sõlmitud lepingud kuuluvad eelnevalt läbivaatamisele ja heakskiitmisele volikogus, kui nende täitmisega kaasnevad kulutused KOVü eelarvest või võetakse muid varalisi kohustusi (KOKS § 13 lg 4).