Paragrahv 158.

Kohaliku omavalitsuse üksuste piire ei tohi muuta vastavate omavalitsuste arvamust ära kuulamata.

 

1. 

KOVü-d (vallad ja linnad) kui haldusüksused rajanevad riigi territooriumi haldusjaotusel (PS § 2 lg 2). Eesti territooriumi haldusjaotus on Eesti territooriumi jaotus maakondadeks, valdadeks ja linnadeks (ETHS § 2 lg 1).

KOVü-de piirid on kantud riigi maakatastri kaardile (ETHS § 4) ja tähistatud Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras (ETHS § 14 lg 1; Vabariigi Valitsuse 24.09.1996 määrus nr 233 „Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse rakendamine” (RT I 1996, 72, 1268…2004, 82, 550).

Tulenevalt õigusriigi põhimõttest (PS § 10) peab KOVü-de piiride muutmise menetlus olema reguleeritud seaduses. Haldusüksuste piiride muutmise alused ja korra sätestab ETHS.

 

1.1. 

Piiride muutmine PS käesoleva paragrahvi mõttes toimub nii KOVü-de ühinemisel ja jagunemisel (PS § 156 lg 1 teine lause) kui ka väiksema ulatusega muudatustena. ETHS käsitleb haldusüksuste piiride muutmisena: 1) territooriumiosa ühe haldusüksuse koosseisust teise haldusüksuse koosseisu arvamist; 2) haldusüksuste piiride korrigeerimist vastavalt maakorraldus- ja ehitusplaneerimisvajadustele (ETHS § 7 lg 2).

 

1.2. 

Valla- ja linnapiiride muutmise võib algatada riik (Vabariigi Valitsus (ETHS § 8)) või asjaomane KOVü volikogu (ETHS § 81). Piirimuudatused võivad hõlmata piiratud arvu KOVü või leida aset kogu riigi territooriumi hõlmava haldusterritoriaalse reformi käigus. Piirimuudatused riivavad KOVü territoriaalvõimu erineva intensiivsusega: leebeim on riive piiride korrigeerimisel vastavalt maakorraldus- ja ehitusplaneerimisvajadustele (ETHS § 7 lg 2 p 2), intensiivsus kasvab võrdeliselt loovutatava territooriumiosa suuruse kasvuga (ETHS § 7 lg 2 p 1).

Kui piirimuudatusega taotletav legitiimne eesmärk on vabatahtliku muutmise teel samavõrd hästi saavutatav kui riigi poolt teostatava n-ö sundmuudatusega, on vabatahtlik lahendus eelistatav (vajalikkuse aspekt proportsionaalsuse testis; parem kooskõla PS-s omaksvõetud KOV alusteooriaga). Et haldusterritoriaalsete reformide praktikas on üksnes vabatahtlikkusel põhinevad ümberkorraldused nendega kaasnevate probleemide tõttu (reformi kulgemise aeglus, vastuolud KOV teenistujate arvu vähendamisel jms) erandlikud, nõuab reformi läbiviimine enamasti teatud etapil ja ulatuses riigi sekkumist, mis ei tohi aga kahjustada PS-ga ja EKOH-ga tagatud KOV iseseisvust kohaliku elu küsimuste otsustamisel ja korraldamisel (PS § 154 lg 1).

 

1.3. 

Piirimuudatus(ed) ei ole iseseisev väärtus ei KOVü ega ka riigi poolt algatatud haldusterritoriaalse korralduse muutmismenetluse (uue haldusüksuse moodustamine või haldusüksuste arvu vähenemine (ETHS § 7 lg 1)) korral. Muudatus(t)e eesmärk peab olema selge, vastama avalikele huvidele (eeldab sellekohaseid uuringuid) ning eesmärgi saavutamise vahendid peavad olema sobivad ja KOV iseseisvust ja kogukondlikku identiteeti võimalikult säästvad. See kehtib ka üleriigilise haldusterritoriaalse reformi korral, kus piiride muutmine peab olema põhjendatav KOV piisava haldussuutlikkuse saavutamise ja sellega kohaliku kogukonna heaolu suurendamise vm relevantsete põhiseaduslike väärtustega ja olema seotud vajalike muudatustega KOV korralduse, ülesannete ja rahastamise sfääris. KOV-ta territooriumide loomine ei ole lubatud, sest Eestis ei eksisteeri alasid, kus ei ole ühtki kohaliku elu küsimust.

 

1.4. 

PS ei sätesta, milline riigiorgan KOVü-de piiride muutmise otsustab, see tuleb määratleda seadusega. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise maakondade osas otsustab Riigikogu. KOVü-de volikogude või Vabariigi Valitsuse algatusel toimuva haldusterritoriaalse korralduse muutmise valdade ja linnade osas, samuti valla- ja linnapiiride muutmise otsustab Vabariigi Valitsus (piiride korrigeerimise maakorraldus- ja ehitusplaneerimisvajadustest lähtuvalt Vabariigi Valitsuse poolt volitatud valitsusasutus) (ETHS § 71 lg-d 1–3). Vabariigi Valitsus kinnitab ja teeb ka muudatusi haldusüksuste nimistus (ETHS § 3 lg 1).

 

2. 

KOVü-de õigeaegne ja sobival viisil toimuv konsulteerimine on kohustuslik kõigi neid otseselt puudutavate küsimuste planeerimise ja otsustamise osas niipalju kui võimalik (EKOH art 4 lg 6).

Piiride muutmisele eelnev KOV arvamuse väljaselgitamine on käesolevas paragrahvis eraldi välja toodud. Ka EKOH art 5 sätestab, et muudatusi KOV võimupiirides ei tehta kõnealuse kogukonnaga eelnevalt nõu pidamata. Kus seadus lubab, võib seda teha rahvahääletuse teel.

Arvamuse ärakuulamise eesmärk on KOV kaitse ning riigi otsuse ja avaliku huvi kokkulangevuse tagamine. KOVü arvamus peaks olema piisavalt põhjalik ja sisuline ning võimaldama selgitada, kas piiride muutmisega saavutatakse soovitud eesmärk.

 Kui piiride muutmisel (ETHS § 81 lg 5) või haldusterritoriaalse korralduse muutmisel (ETHS § 9 lg 5) valdade ja linnade osas volikogu algatusel mõni asjaomane volikogu sellega ei nõustu või peab küsimuste lahendamist ebapiisavaks, siis vastav menetlus lõpetatakse. Kui algatus eeltoodud juhtudel lähtub Vabariigi Valitsuselt, siis KOVü-l selline vetoõigus puudub (ETHS § 8).

Käesolev paragrahv reguleerib KOVü kui õigussubjekti ärakuulamist. EKOH art 5 lähtub eeldusest, et piirimuudatused (millest radikaalseimaks juhtumiks on KOVü-de ühendamine) on fundamentaalse tähtsusega nii KOVü-le kui ka kodanikele, kelle huvides KOVü peab tegutsema. Seetõttu on lisaks KOVü ärakuulamisele oluline ka kogukonna vahetu ärakuulamine. Ka ETHS näeb haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuste piiride muutmisel valdade ja linnade osas ette nii asjaomase volikogu seisukoha küsimise (§ 8 lg 3; § 81 lg-d 2 ja 7; § 9 lg-d 2 ja 7) kui ka elanike arvamuse väljaselgitamise (§ 7 lg-d 7 ja 8), seda nii juhul, mil muudatuse algatajaks on Vabariigi Valitsus, kui ka juhul, mil see toimub volikogu algatusel.