Paragrahv 157.

Kohalikul omavalitsusel on iseseisev eelarve, mille kujundamise alused ja korra sätestab seadus.

Kohalikul omavalitsusel on õigus seaduse alusel kehtestada ja koguda makse ning panna peale koormisi.

 

1. 

Põhiseaduslik garantii väljendub käesoleva paragrahvi esimeses lõikes KOV iseseisvas eelarves, mille kujundamise alused ja kord on allutatud seadusereservatsioonile. Kohalik eelarve on aluseks omavalitsuslike haldusfunktsioonide täitmisele vallas või linnas ja üheks kõige olulisemaks vahendiks KOVü arengu kavandamisel.

 

1.1. 

KOV eelarve all PS § 157 lg 1 mõttes tuleb mõista KOVü volikogu poolt iga aasta kohta vastu võetud määrust (statuuti), mis sätestab KOVü kõik tulud ja kulud. KOFS § 2 p 1 sätestab, et eelarveks antud seaduse tähenduses on eelarveaasta põhitegevuse tulude, põhitegevuse kulude, investeerimistegevuse, finantseerimistegevuse ja likviidsete varade muutuse plaan koos täiendavate nõuete, volituste ja informatsiooniga, mis on aluseks KOVü vastava aasta tegevuste finantseerimisele. Lisaeelarve kujutab endast eelarveaasta jooksul tehtavat eelarvemuudatust, mille volikogu võtab vastu määrusena (KOFS § 26 lg-d 1 ja 3). Kohaliku eelarve vastuvõtmine, selles muudatuste tegemine, lisaeelarve vastuvõtmine ja eelarve täitmise aruande (kuulub majandusaasta aruandesse) kinnitamine kuuluvad valla- või linnavolikogu ainupädevusse (KOKS § 22 lg 1 p 1; KOFS §-d 26 lg 3 ja 29 lg 11). Selline lahendus (vrd PS § 115 lg 1) tuleneb demokraatia põhimõttest, volikogu staatusest KOV esinduskoguna (§ 156 lg 1) ja kohaliku eelarve olulisusest (eelarve vastu võtmata jätmisega kaasneb seadusega ettenähtud tähtaja jooksul volikogu tegutsemisvõimetus). Kohalik eelarve on määrus formaalses, mitte materiaalses mõttes: oma sisult on ta üksikakt ja ei sisalda õigusnorme. Tegu on internse õigusaktiga (selles sisalduvad käitumisjuhised on adresseeritud valla- või linnavalitsusele ning ei loo kolmandatele isikutele õigusi ega kohustusi), samuti impersonaalse ja kompleksse aktiga (hõlmab kogu valla- või linnaomavalitsuse poolt teostatavat haldust tervikuna ja teatud perioodi kõiki majandustehinguid).

 

1.2. 

Kohaliku eelarve iseseisvus tähendab, et valla- või linnaeelarve on riigieelarvest lahutatud. Teiste sõnadega, valla- ja linnaeelarve on küll osa avaliku sektori eelarvesüsteemist, kuid ei moodusta osa riigieelarvest. Kohaliku eelarve võtab vastu volikogu ja kohaliku eelarve tulud ja kulud ei ole osaks riigieelarve tuludest ja kuludest.

Õigust iseseisvale eelarvele ei tohi segi ajada õigusega piisavatele rahalistele vahenditele (PS §-d 154 ja 157 lg 2). Kuna kumbki õigus tuleneb PS erinevatest sätetest, siis tuleb eristada ka nende õiguste kaitseala. Õigus iseseisvale eelarvele ei hõlma sisulisi kulutuste või kohustustega seotud küsimusi, mis toovad kaudse, kuid vältimatu tagajärjena kaasa vajaduse muuta KOVü eelarvet. Eelarveõigus käsitleb üksnes KOVü eelarve lahutatust riigieelarvest ning eelarve koostamise, vastuvõtmise ja täitmise korda (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 47).

 

1.3. 

Kohaliku eelarve (nii kassa- kui ka tekkepõhise) kujundamise alused ja korra, seega eelarvekorralduse (eelarve koostamine, vastuvõtmine, kehtivus, muutmine, avaldamine ja täitmine) õiguslikud raamid (vt RKPJKo 01.04.2010, 3-4-1-7-09, p 10) sätestab seadus (KOFS; KOKS §-d 38–391). Seadus omakorda võib sisaldada kindlalt piiritletud eesmärgi ja ulatusega delegatsiooninorme täidesaatvale riigivõimule ja KOVü-dele.

 

1.4. 

KOV eelarve kujundamise iseseisvuse näol on tegu KOV enesekorraldusõiguse (§ 154 lg 1) avaldumisega eelarvesfääris. Enesekorraldusõigusega kaasneb vältimatult vajadus ka iseseisva eelarve järele (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 42). Riigikohus on sedastanud, et eelarvetulude leidmine on osa KOV enesekorraldusõigusest, mis on seotud PS § 157 lg-s 1 sätestatud KOV õigusega iseseisvale eelarvele (RKPJKo 08.03.2011, 3-4-1-11-10, p 60). Enesekorraldusõigus laieneb eelarve koostamisele ja vastuvõtmisele osas, milles see puudutab omavalitsuslike ülesannete täitmiseks vajalike kulutuste tegemist. Nende rahaliste vahendite kasutamise otsustamisele, mis on KOVü-le antud PS § 154 lg 2 teise lause kohaselt riiklike ülesannete täitmiseks, enesekorraldusõigus ei laiene (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 54).

 

1.5. 

KOV eelarve kujundamise iseseisvust võib riik põhiseaduspäraselt riivata neil eeldustel, mis kehtivad ka PS § 154 lg-s 1 sätestatud enesekorraldusõiguse riivete puhul tervikuna. Mõlema eelnimetatud õiguse riivet kujutab endast nt majandusaasta aruande koostamine (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 54). Riigikohus on leidnud, et kuna Raamatupidamise Toimkonnale ei ole PS-ga antud üldkohustuslike õigusnormide kehtestamise pädevust, ei saa rahandusministri määrusega nõuda KOV-delt toimkonna juhenditest lähtumist (RKPJKo 15.12. 2008, 3-4-1-14-08).

 

1.6. 

Kohalikus eelarves peavad kajastuma mh riigieelarvest sellesse tehtavad eraldised.

RES § 9 lg 2 kohaselt tehakse riigieelarvest eraldisi KOVü eelarvesse:

1) eelarvete tasandusfondi kaudu;

2) sihtotstarbeliste eraldistena.

KOVü-de tulueristuste tasandamisele suunatud eelarvete tasandusfondi suurus riigieelarve eelnõus ja tasandusfondi jaotus määratakse kindlaks KOVü-de ja KOV liitude volitatud esindajate ning Vabariigi Valitsuse esindajate vahelise kokkuleppe alusel. Kokkuleppe mittesaavutamisel otsustab tasandusfondi suuruse riigieelarve eelnõus ja selle jaotuse Vabariigi Valitsus ning esitab lahkarvamused eelarve eelnõu seletuskirjas Riigikogule. Tasandusfondi suurus ja selle jaotamise põhimõtted sätestatakse riigieelarves (RES § 9 lg 3).

KOFS § 35 näeb ette, et riigieelarves võib kavandada toetuse KOV-dele finantsvõimekuse suurendamiseks ja koondeelarve positsiooni parandamiseks. Meetme eesmärk on vähendada KOV-de eelarveotsustuste survet valitsussektori eelarve positsioonile ning n-ö premeerida väiksemat koondpuudujääki riigieelarvelise toetusega. Toetuse maksimaalne suurus ja maksimaalses suuruses toetuse väljamaksmise aluseks võetav KOV arvestusüksuste konsolideeritud aastane puudujääk määratakse vastavalt RES § 9 lg-s 3 sätestatud tasandusfondi suuruse ja jaotamise põhimõtetele.

Praktikas saab eelarvete tasandusfondi kaudu riigieelarvest toetust enamik ja sihtotstarbeliste eraldistena kõik Eesti KOVü-d.

Kohaliku eelarve iseseisvus ei aseta seda väljapoole riiklikku järelevalvet (PS § 160), mille ulatus sõltub sellest, kas tegu on riigi poolt eraldatud sihtotstarbeliste vahendite või omavahenditega.

 

2. 

Paragrahv 157 teine lõige sätestab KOVü õiguse seaduse alusel kehtestada ja koguda makse ning õigus kehtestada („panna peale”) koormisi.

 

2.1. 

Kohalike maksude kehtestamise õigus kuulub KOV finantsgarantii struktuuri. Ka EKOH art 9 lg 3 sätestab, et vähemalt osa kohalike võimuorganite rahalistest vahenditest tuleb kohalikest maksudest, mille suuruse kohalikud võimuorganid võivad seadusega lubatud piires ise määrata.

KOV maksu kehtestamise ja kogumise õigus on allutatud seadusereservatsioonile. Seega ei saa KOV volikogu kehtestada ühtegi maksu seadusliku aluseta (RKPJKo-d 22.12.1998, 3-4-1-11-98; 09.02.2000, 3-4-1-2-00). Teiselt poolt ei saa ka seadusandja delegeerida oma pädevust kohalike maksude reguleerimise alal täidesaatvale riigivõimule (RKPJKo 04.11.1993, III-4/1-4/93). Kohalikud maksud, kohalike maksude kehtestamise kord ja neile esitatavad nõuded sätestatakse KoMS-s (RT I 1994, 68, 1169 … 29.12. 2011, 1). Seadus loetleb kuus maksuliiki, mida KOVü-l on õigus kehtestada. Seadus ise ei kehtesta ühtegi kohalikku maksu, teiselt poolt ei saa volikogu maksumääruse kehtestamisel eirata seaduse normistikku (RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98). Tuleb rõhutada, et maksu liigitamisel riiklikuks või kohalikuks maksuks on kriteeriumiks maksu kehtestamise pädevus, mitte muud tunnused (nt maksutulude laekumine riigi- või kohalikku eelarvesse vms). Kohalik maks on valla- või linnavolikogu määrusega kehtestatud maks.

Eestis on kohalike maksude fiskaalne tähtsus minimaalne. Põhiliseks tuluallikaks on laekumised riiklikest maksudest, eelkõige füüsilise isiku tulumaksust.

 

2.2. 

KOVü õigus saada tulu teenustasudena kuulub tema finantsgarantii struktuuri (RKPJKo 16.03. 2010, 3-4-1-8-09, p 61). EKOH art 9 lg-st 3 tuleneb, et vähemalt osa KOV rahalistest vahenditest peab tulema lõivudest (koormise mõiste kasutamine harta mitteametlikus tõlkes RT-s on siiski ebatäpne tõlge eesti keelde ingliskeelsest mõistest charge ja prantsuskeelsest la redevance, mis tähendavad lõivu), mille suuruse nad võivad seadusega lubatud piires ise määrata. Siin on silmas peetud teenustasusid KOVü poolt osutatavate teenuste eest (vt EKOH selgitava raporti art 9 lg 3.) PS § 157 lg-s 2 ei nimetata lõive, trahve ega sundkindlustuse makseid, seega võrreldes PS §-ga 113 on avalik-õiguslike rahaliste kohustuste loetelu siin antud kitsamana. Siiski on käesoleva paragrahvi lõige 2 tõlgendatav laiendatult, st lisaks kohalikele maksudele ka teisi avalik-õiguslikke rahalisi kohustusi hõlmavana sõltumata nende nimetustest (RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00). Riigikohus on sellise avalik-õigusliku rahalise kohustuse põhiseaduspärasuse kontrollimisel tuginenud PS §-le 113 (RKPJKo 08.06. 2010, 3-4-1-1-10, p-d 55–56).  

KOV õigus kehtestada avalike ülesannete täitmiseks rahalisi kohustusi peab olema sätestatud seadusega. Selline seisukoht võimaldab isiku õiguste tõhusamat kaitset. Analoogiliselt kohaliku maksuga tuleb KOVü-l ka selline avalik-õiguslik rahaline kohustus kehtestada volikogu määrusega.

Riigikohus on korduvalt hinnanud KOVü-de poolt kehtestatud erinevate avalik-õiguslike rahaliste kohustuste põhiseaduspärasust (RKPJKo-d 22.12.1998, 3-4-1-11-98; 09.02.2000, 3-4-1-2-00; 10.04.2002, 3-4-1-4-02; 18.11.2004, 3-4-1-14-04; 08.06.2010, 3-4-1-1-10).

 

2.3. 

Koormise nimetamine PS KOV reguleerivas normistikus on teiste Euroopa riikide põhiseaduste taustal erandlik nähtus. Koormis erineb maksust eelkõige oma mitterahalise iseloomu poolest. Koormisena käesoleva paragrahvi teise lõike mõttes tuleb mõista seaduse alusel volikogu määrusega füüsilisele või juriidilisele isikule pandavat kohustust teatud töö tegemiseks.

  Koormise kehtestamise („panna peale”) suhtes kehtib seadusereservatsioon, seega on PS-ga vastuolus koormist heakorraeeskirja või muu volikogu üldaktiga laiendavalt sisustada või seadusliku aluseta lisakoormisi kehtestada. Konkreetse koormise kehtestamine on võimalik vaid siis, kui seadusandja on selleks volituse andnud, kuna koormis tähendab/võib tähendada vähemalt põhiõiguse vabale eneseteostusele (PS § 19 lg 1) ja omandipõhiõiguse (PS § 32 lg 2) riivet (RKKKo 19.11.2010, 3-1-1-89-10, p 13). Seega peavad koormise kehtestavad sätted olema esmalt kooskõlas volitusnormiga (RKPJKo 14.06.2011, 3-4-1-13-11, p-d 32, 33 ja 35).

KOKS § 36 lg 3 sätestab, et koormise võib kehtestada füüsilistele ja juriidilistele isikutele nende omandis või valduses oleva kinnistu või muu nende kasutuses oleva territooriumi ning sellega vahetult piirneva üldkasutatava territooriumi heakorra tagamiseks. Heakorda reguleeritakse valla või linna heakorraeeskirjaga. Koormisega seonduvat reguleerivad lähemalt KOKS § 36 lg-d 2–9.

Kuigi koormis kujutab endast mitterahalise iseloomuga kohustust, võib selle täitmine nõuda koormise adressaadilt kulutuste tegemist või rahaliselt hinnatavate kohustuste võtmist (nt heakorratööde tegemiseks vajalike vahendite muretsemine, teenuse tellimine vms) (RKPJKo 14.06.2011, 3-4-1-13-11, p 33).

Kuna PS § 154 lg 1 kohaselt tegutsevad KOV-d kohaliku elu küsimusi otsustades ja korraldades iseseisvalt „seaduse alusel”, peavad koormisi kehtestavad sätted lisaks KOKS-le olema kooskõlas ka teiste seadustega. Riigikohus on leidnud, et teeseadus ei võimalda KOKS § 36 lg 3 alusel antava koormisemäärusega kehtestada koormist teemaa suhtes, mis ei ole kõnnitee ja mille hooldamist peab teeseaduse kohaselt korraldama tee omanik (RKPJKo 14.06.2011, 3-4-1-13-11).