Paragrahv 156.

Kohaliku omavalitsuse esinduskoguks on volikogu, kes valitakse vabadel valimistel neljaks aastaks. Seadusega võib volikogu volituste perioodi lühendada seoses kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise või jagunemisega või volikogu tegutsemisvõimetusega. Valimised on üldised, ühetaolised ja otsesed. Hääletamine on salajane.

Kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel on seaduses ettenähtud tingimustel hääleõiguslikud selle omavalitsuse maa-alal püsivalt elavad isikud, kes on vähemalt kaheksateist aastat vanad.

 

1. 

Käesoleva paragrahvi esimene lõige sätestab KOV esinduskoguna demokraatlike põhimõtete alusel valitava volikogu. Seega näeb PS KOV-le ette esindusdemokraatliku sisestruktuuri. Sellest asjaolust tuleneb KOV suhtes rida põhimõttelist tähtsust omavaid tagajärgi.

 

1.1. 

Volikogu kui institutsiooni olemasolu on kohustuslik. PS-s nimetatakse ainsa KOV organina volikogu. EKOH art 3 lg 2 teine lause sätestab, et nõukogul või esinduskogul võivad olla talle aruandvad täitevorganid. Täitevorgani(te) moodustamine on KOV korralduse küsimus (PS § 160). Seadusandjale on selles suhtes antud kaalutlusõigus: ta võib täitevorgani(d) ette näha või mitte, samuti kehtestada nende moodustamise ühtse korra. KOKS § 4 p 2 kohaselt on KOV täitevorganiks valla- või linnavalitsus. Täitevorgan peab olema volikogu ees aruandekohustuslik (EKOH art 3 lg 2), seega on välistatud nt mudel, mille puhul valla või linna hääleõiguslike elanike poolt otsevalitav täidesaatev organ või selle juht kannaks vastutust üksnes valijaskonna ees.

Volikogu kui institutsiooni olemasolu ei ole samatähenduslik volikogu konkreetse koosseisu volituste kehtivuse küsimusega, samuti ei tulene esinduskogu olemusest tema ainuõigus esindada KOVü kõigis suhetes teiste õigussubjektidega. Esinduskogu tähendab valla- ja linnaelanike jaoks kohalikku poliitilist esindusorganit. Selles avaldub demokraatia printsiip (PS § 1 lg 1, EKOH sissejuhatus, art 3 lg 2). Viimasest tuleneb ka volikogu liikme(te) poliitiline vastutus kui põhiseaduslik väärtus, mis avaldub selles, et valijal on võimalus anda hinnang valituks osutunud volikogu liikmete tegevusele ja nende antud valimislubaduste täitmisele (RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05, p 26).

 

1.2. 

Volikogul on õigus seaduse piires ja kohalike elanike huvides otsustada iga KOV pädevusse kuuluvat küsimust, kui see pole seaduse alusel antud KOV täitevorgani pädevusse (RKHKm-d 07.11.1997, 3-3-1-30-97; 09.10.1998, 3-3-1-27-98). Selle õiguse olemasolu volikogul nähakse ette samuti EKOH art-s 3. KOVü hääleõiguslike elanike poliitilise esindusorganina täidab volikogu KOVü-s kõige olulisemaid juhtimis- ja kontrolliülesandeid: määrab seaduse alusel kindlaks omavalitsusliku halduskorralduse põhimõtted ning jälgib ja kontrollib täitevorgani(te) tegevust ja oma otsuste elluviimist. Täitevorgani(te) pädevusse kuuluvad eeskätt jooksva halduse küsimused. Normiadressaadina konkreetse KOV organi sätestamine seondub eeskätt riiklike ülesannete täitmisega (nn võõrhaldus) ja see peaks olema suhteliselt erandlik, et mitte liigselt kitsendada KOVü-de õigust lahendada sisemise halduskorralduse küsimusi omal äranägemisel. Kui seadusega on teatud küsimuse otsustamine selle olulisuse tõttu antud volikogu ainupädevusse, siis puudub volikogul õigus selle delegeerimiseks täitevorganile.

 

1.3. 

Esindusdemokraatia on KOV teostamisel peamine ja vahetu demokraatia erandlik. PS ei keela aga vahetu demokraatia instituutide (kohalik rahvaalgatus ja -hääletus, valla või linna elanike üldkoosolek vm) rakendamist, kuni sel teel ei kitsendata demokraatlikult legitimeeritud esindaja vaba ja suunistest sõltumatut otsustamist niisugusel määral, et funktsioonivõimelisest esindusorganist pole enam võimalik rääkida. Nii näeb VSaarS (RT I 2003, 23, 141; 2010, 29, 151) püsiasustusega väikesaartel ette üldkogu institutsiooni, kuhu kutsutakse ja kus omavad hääleõigust kõik vähemalt 15-aastased väikesaare püsielanikud (§ 5 lg 2). Üldkogu pädevuses on kooskõlastuse andmine väikesaare arengukavale, üldplaneeringule, maakasutuse üldistele põhimõtetele, transpordiühenduse arendamisele mandri või lähima suursaarega, üldkogu reglemendile ja saarevanema valimise korrale, samuti teistele saarvalla või saarelise osaga valla põhimääruses sätestatud küsimustele (§ 5 lg 1).

 

1.4. 

Oma sisemiselt struktuurilt ja töökorralduselt on volikogul sarnaseid jooni parlamendiga, kuid tegu on kollegiaalse poliitilise haldusorganiga. Seega ei kehti volikogu liikme suhtes immuniteedi (PS § 76) ja indemniteedi printsiibid (PS § 62). Erinevalt Riigikogu liikmetest pole volikogu liikmetele tegevus volikogus põhitööks. Esindusdemokraatia põhimõttest tulenevalt kehtib volikogu liikme suhtes vaba mandaadi printsiip. Ka EKOH art 7 sätestab nõude, et KOV esinduskogu liikmetele tuleb luua töötingimused, mis võimaldaksid tal oma ülesandeid takistamatult täita (lg 1). Töötingimused peavad võimaldama kõnealuste töökohustuste täitmisel tekkinud kulutuste õiglase rahalise kompenseerimise ning seal, kus kohane, kaotatud töötasu kompenseerimise või tasumise tehtud töö eest ja vastava sotsiaalkaitse (lg 2).  Volikogu liikme õigused peavad tervikuna olema sisustatud selliselt, et maksimaalselt tagada talle võimalus oma vaba mandaadi realiseerimiseks. Teiselt poolt tuleneb vaba mandaadi olemusest volikogu liikme üldine kohustus juhinduda oma tegevuses avalikust huvist. Riigikohus on volikogu liikme mandaadi korduvalt asetanud kandideerimisõigust kui põhiõigust reguleeriva KOVVS § 5 kaitsealasse („volikogu liikme passiivne valimisõigus” – RKHKo 27.06.2001, 3-3-1-35-01, p-d 2 ja 3; RKPJKo 01.07.2010, 3-4-1-7-10, p 8). Sellest tulenevalt saab eristada mandaadi omamist (millega seotud küsimused puudutavad volituste saamist, ennetähtaegset lõppemist, peatumist (vt RKPJKo 11.08.2003, 3-4-1-8-03, p 15) ja taastamist (vt RKPJKo-d 11.08.2003, 3-4-1-8-03, p 18; 02.10.2003, 3-4-1-18-03, p-d 15–16; 05.09.2008, 3-4-1-11-08, p 14)) ja teostamist, kusjuures omamisega seotud küsimustes on võimalik valimispõhiõiguse riive.

Vähemusel peab olema võimalus volikogu töös võrdõiguslikel alustel osaleda ja demokraatlike menetluste teel ning raames tehtavaid otsustusi mõjutada oma seisukohtadest lähtuvalt. Seda eesmärki teenivad eriti volikogu liikme õigus kuuluda vähemalt ühte volikogu komisjoni, algatada volikogu õigusakti vastuvõtmine, esitada arupärimisi, esineda sõnavõttude ja ettepanekutega jne. Osalt võib tegu olla ka volikogu liikmete kollegiaalsete õigustega: õigus moodustada fraktsioon; fraktsiooni poolt volikogu õigusakti algatamise õigus; fraktsioonide proportsionaalne esindatus volikogu komisjonides; vähemalt neljandiku volikogu liikmete õigus nõuda volikogu kokkukutsumist nende poolt tõstatatud küsimuste arutamiseks (vt RKPJKo-d 16.04.2004, 3-4-1-12-04, p 21; 02.07.2004, 3-4-1-16-04, p 14; RKPJKm 21.12.2009, 3-4-1-32-09, p 10) või algatada umbusalduse avaldamine volikogu esimehele, vallavanemale või linnapeale, mõnele valitsuse liikmele või volikogu komisjoni esimehele. Osaliselt reguleerib eelloetletud õigusi KOKS, valdavalt tuleb need aga reguleerida valla või linna põhimääruses, arvestades kehtiva seadusandliku regulatsiooni ja demokraatia põhimõtetega.

 

2. 

KOV volikogu moodustatakse valimiste teel, kus kehtivad valimisõiguse demokraatlikud üldprintsiibid: valimised on vabad, üldised, ühetaolised ja otsesed, hääletamine on salajane (käesoleva paragrahvi esimese lõike esimene ja kolmas lause). See nõue sisaldub ka EKOH art 3 lg-s 2 ja KOVVS § 1 lg-s 1. Valimisõiguse demokraatlikud üldprintsiibid on analoogsed Riigikogu valimistel kehtivate põhimõtetega (PS § 60 lg 1 teine, kolmas ja neljas lause), kuid ei sisalda proportsionaalsuse põhimõtet. Seega võib KOVVS-s (PS § 104 p 4) sätestada proportsionaalse või majoritaarse valimissüsteemi või mõlemaid kombineerida. Volikogu valimise kord puudutab: 1) valimisõiguslikke suhteid kohaliku kogukonna liikmete ja KOVü kui iseseisva õigussubjekti vahel; 2) KOVü välist korraldust (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 33; vt PS § 160, komm 1.2).

 

2.1. 

KOV esinduskogu moodustamise demokraatlikkuse põhimõte on suunatud selle saavutamisele, et see organ oleks piisavalt representatiivne (RKPJKo 15.07.2002, 3-4-1-7-02, p 20). Valijal peab olema võimalus teha valik valimisprogrammide ja ideede ning neid esindavate kandidaatide ning nimekirjade vahel. Demokraatia toimimise seisukohalt on oluline, et mitmesugused ühiskondlikud huvid oleksid ka kohalikul tasandil poliitilise otsustuse protsessis võimalikult ulatuslikult esindatud (nt kohalike valimisliitude õiguse kaudu seada kohalikel valimistel üles kandidaate – RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05).

 

2.2. 

Kehtiva regulatsiooni kohaselt on KOV volikogu valimistel õigus esitada kandidaatide nimekirju lisaks erakondadele ka valimisliitudel. Samuti tohivad kandideerida üksikkandidaadid (KOVVS §-d 31–32). Võimaldamaks riigi ja kohaliku huvi kollisiooni korral volikogu liikmel otsustada kohalikke küsimusi sõltumatult oma kogukonna huvides, peab kohalike valimiste süsteem tagama kohalikust kogukonnast võrsunud isikute gruppidele, kellel on ühine huvi kohaliku elu küsimuste lahendamiseks, võrdse kandideerimise võimaluse nende gruppidega, kes on üheaegselt huvitatud ka võimu teostamisest üle kogu riigi – erakondadega. Kuna KOV autonoomia põhimõte on PS ja EKOH kohaselt üheks demokraatia aluspõhimõtteks, peab piirangute kehtestamine valimisõiguse teostamisel KOV volikogude valimistel olema eriti kaalukas (RKPJKo 15.07.2002, 3-4-1-7-02; RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05).  

 

3. 

Varem sätestas PS § 156 lg 1 esimene lause volikogu volituste kestuseks kolm aastat. 25.02.2003. a võttis Riigikogu (91 poolt, vastu ja erapooletuid ei olnud) kiireloomulisena vastu 39 Riigikogu liikme algatatud Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seaduse kohaliku omavalitsuse volikogu valimiseks neljaks aastaks (RT I 2003, 29, 174) (eelnõu motiivide kohta vt IX Riigikogu koosseisu eelnõu 1181 SE seletuskirja). Vabariigi President kuulutas seaduse välja 12. märtsil 2003 ja see jõustus 17.10.2005. KOV volikogu volituste senine kolmeaastane periood muudeti nelja-aastaseks ja sätestati, et seadusega võib volikogu volituste perioodi lühendada seoses KOVü-de ühinemise või jagunemisega või volikogu tegutsemisvõimetusega.

 

3.1. 

PS § 156 lg 1 teisest lausest tulenevalt võib seadusega volikogu volituste perioodi lühendada seoses KOVü-de ühinemise või jagunemisega või volikogu tegutsemisvõimetusega.

 

3.1.1. 

KOÜS (RT I 2004, 56, 399…2010, 72, 543) kohaselt tekib ühinemisel kahest või enamast senisest KOVü-st uus KOVü või üks KOVü suureneb kahe või enama KOVü liitumise tulemusena (§ 3 lg 1). Uue KOVü valimiste aega reguleerib KOVVS § 4. Ühinemisel moodustuva uue KOVü volikogu valimisi ei korraldata korraliste valimiste vahelisel perioodil, kui Vabariigi Valitsuse määrus haldusterritoriaalse korralduse muutmise kohta jõustub vähem kui üks aasta enne KOVVS §-s 2 ettenähtud valimispäeva (KOVVS § 4 lg 3).

 

 

3.1.2. 

KOVü jagunemise mõistet kehtivas seadusandluses lähemalt ei reguleerita. Eeldatavalt seisneb see KOVü piiride ulatuslikus muutmises, mille tulemusena valla või linna haldusterritoorium või selle osa(d) antakse teis(t)e KOVü(de) koosseisu. Mõnel juhul võib tulemuseks olla konkreetse KOVü õigussubjektsuse lõppemine. Kehtiv KOVVS volikogude volituste tähtaegu seoses KOVü jagunemisega pole lühendanud.

 

3.1.3. 

KOV volikogu tegutsemisvõimetuse õiguslikud alused ja järelmid sätestab KOKS § 52 (vt RKPJKo 14.03.2005, 3-4-1-7-05, p 10). Tegutsemisvõimetuse peab kindlaks tegema linna või valla valimiskomisjon, kes peab määrama volikogusse ka asendusliikmed. Tegutsemisvõimetu on volikogu siis, kui valimiskomisjoni otsuse tegemise ajal jätkuvalt esinevad KOKS § 52 lg-s 1 sätestatud tegutsemisvõimetuse tunnused (RKPJKo 07.01.2004, 3-4-1-4-04, p 14).

 

3.1.4. 

Omaette küsimus on enne nelja-aastase tähtaja möödumist korraldatavad täiendavad valimised volikogu koosseisu puuduolevate liikmete valimiseks, kui volikogu liikmete arv langeb alla volikogu koosseisu häälteenamuse saavutamiseks vajaliku arvu (KOVVS § 3). Täiendavate valimiste teel valitavate volikogu liikmete volituste lõpetamine samaaegselt korralistel valimistel valitud volikogu liikmete volitustega, seega enne nende volituste nelja-aastase tähtaja möödumist, on kooskõlas PS-ga ja ka otstarbekas. Teistsugune lahendus põhjustaks riigis KOV tasandil fragmentaarse valimistsükli ja lakkamatu valimiskampaania, mida kohaliku elu probleemide lahendamise seisukohast ei saa pidada otstarbekaks.

Vastavalt PS §-le 131 võivad volikogu volitused pikeneda ka üle nelja-aastase tähtaja, kui volitused lõpeksid erakorralise või sõjaseisukorra ajal, mil KOV esinduskogusid ei valita ega lõpetata ka nende volitusi, või kolme kuu jooksul erakorralise või sõjaseisukorra lõppemisest arvates. Sel juhul kuulutatakse uued valimised välja kolme kuu jooksul, arvates erakorralise või sõjaseisukorra lõppemisest.

 

4. 

PS § 156 lg 2 seob hääleõiguse (aktiivse valimisõiguse) volikogu valimistel isiku vanusega – üle 18 aasta – ja tema püsiva elamisega antud KOVü haldusterritooriumil.

 

4.1. 

Erinevalt Riigikogu valimistest ei määrata KOV volikogu valimistel legitimeerivat subjekti PS-s kodakondsuse kriteeriumi alusel. Selline lähenemine PS koostajate poolt on olnud taotluslik. Elektoraadi laiendamist võrreldes Riigikogu valimistega motiveeriti Põhiseaduse Assamblees vajadusega arvestada Eestis reaalselt kujunenud olukorda. Seega määrab käsitletav regulatsioon omavalitsusliku halduse subjektiks territoriaalse kogukonna (püsielanikkonna) vastava KOVü haldusterritooriumil, eristades omavalitsuslikku haldust selgelt riigivõimu teostamisest (vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee. Koguteos, lk 71, 81, 86, 101, 119, 125–126, 147, 296, 339, 405, 556, 575–576, 773, 1014).

   Passiivset valimisõigust (kandideerimisõigust) see PS säte ei käsitle. Nagu juba märgitud, tuleneb PS §-st 56, et KOV volikogu valimised ei ole rahva poolt kõrgeima riigivõimu teostamine. PS jätab valimistsensuste kehtestamise, samuti passiivse valimisõiguse reguleerimise seadusandja ülesandeks, kes peab seda tegema KOVVS-s.

 

4.2. 

KOVVS § 5 lg 1 kohaselt on hääletamisõigus Eesti kodanikul ja EL kodanikul, kes on valimispäevaks saanud 18-aastaseks ja kelle püsiv elukoht, s.o elukoht, mille aadressiandmed on kantud rahvastikuregistrisse, asub vastavas vallas või linnas. Seega on isikul õigus hääletada selle KOVü volikogu valimistel, kus asub tema püsiv elukoht. RRS (RT I 2000, 50, 317 … 14.03. 2011, 1) §-d 391–48 loovad elukoha registreerimise õigusliku aluse ning võimaldavad koostada tegelikkusele vastav rahvastikuregister. RRS § 48 lg 2 p 1 kohaselt on rahvastikuregistrisse kantud elukoha aadressiandmetel õiguslik tähendus ka KOV volikogu valimistel.

KOVVS-s EL kodanikule KOV volikogu valimistel hääletamisõiguse andmine võrdsetel tingimustel Eesti kodanikuga tuleneb ELTL art 22 lg-st 1, mille kohaselt on igal EL kodanikul, kes elab liikmesriigis, mille kodanik ta ei ole, selles liikmesriigis kohalikel valimistel õigus valida ja olla valitud samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel. Selle õiguse kasutamise üksikasjalik kord on kehtestatud EL Nõukogu direktiiviga 94/80/EÜ (EÜT L 368, 31.12.1994, lk 38), mida on täiendatud direktiiviga 96/30/EÜ (EÜT L 122, 22.05.1996, lk 14). Eelnimetatud direktiive on Eesti õiguses võimalik rakendada PS muutmata.

Kehtiv KOVVS (§ 5 lg 2) nõuab välismaalaselt lisaks nendele nõuetele vastamisele, mis kehtivad Eesti kodaniku ja EL kodaniku hääletamisõiguse tingimustena, ka Eestis elamist pikaajalise elaniku elamisloa või alalise elamisõiguse alusel. Välismaalane KOVVS tähenduses on isik, kes ei ole Eesti ega muu EL liikmesriigi kodanik (§ 51).

Hääleõiguslik ei ole isik, kes on valimisõiguse osas teovõimetuks tunnistatud (KOVVS § 5 lg 3). KOVVS piirab ka isiku hääleõigust, kes on kohtu poolt süüdi mõistetud ja kannab karistust kinnipidamiskohas (§ 5 lg 4). Siin peetakse silmas kriminaalkohtumenetluse korras määratavat vabaduskaotuslikku karistust.

 

4.3. 

Kandideerimisõiguse annab KOVVS hääleõiguslikule Eesti kodanikule ja EL kodanikule, kelle püsiv elukoht asub hiljemalt valimisaasta 1. augustil vastavas vallas või linnas (§ 5 lg 5). EL kodaniku kandideerimisõigus võrdsetel tingimustel Eesti kodanikuga tuleneb EL õigusest (vt komm 4.2). Võrdsete kandideerimistingimuste tagamiseks on PSTS-le tugineva erakonnaseaduse § 5 muutmise seadusega (RT I 2006, 52, 384) neile tagatud õigus kuuluda Eesti erakondadesse. Volikogu liikmeks ei või kandideerida kaadrikaitseväelane ega isik, kes on kohtu poolt süüdi mõistetud kuriteos ja kannab vanglakaristust (KOVVS § 5 lg 6).

 

4.4. 

Valimisreeglistik peab tagama kaebuste ja protestide efektiivse lahendamise mõistliku aja jooksul. Kehtivas KOVVS-s on ette nähtud kaebuste kohustuslik kohtueelse menetlemise kord (kaebuse mõiste kohta vt KOVVS § 62, kaebusele esitatavate nõuete kohta vt KOVVS § 63). Kaebuse esitamise õigus on ainult sellel üksikisikul, kandidaadil, valimisliidul või erakonnal, kes leiab, et valimiskomisjoni otsuse või toiminguga rikutakse tema subjektiivseid õigusi (KOVVS §-d 64 lg 1; 65 lg 1; 66 lg 1; vt nt RKPJKo-d 15.11.2002, 3-4-1-18-02, p 9; 20.03.2003, 3-4-1-5-03); seega avalikes huvides kaebust (nn populaarkaebust) esitada ei saa (RKPJKo 27.04.2006, 3-4-1-6-06, p 7). Kaebuste läbivaatamise õigus on antud maakonna valimiskomisjonidele (esimene aste) ning Vabariigi Valimiskomisjonile (teine aste). Seega on valimiskomisjonide süsteemis kujundatud astmeline vaidemenetlus (vt RKPJKo 29.09.2003, 3-4-1-12-03, p 8). Analoogia korras saab valimiskomisjonide tegevusele kohaldada HMS (RKPJKo-d 08.11.2005, 3-4-1-24-05, p 11; 14.11. 2005, 3-4-1-27-05, p 9; 26.11. 2009, 3-4-1-29-09, p 10). Kui huvitatud isik ei nõustu Vabariigi Valimiskomisjoni kaebuse läbivaatamisel tehtud otsusega või leiab, et Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse või toiminguga rikutakse tema õigusi, võib ta esitada kaebuse Riigikohtule PSJKS-s ettenähtud korras (KOVVS § 66 lg 1; PSJKS § 37 lg 1).

Valimiskaebemenetluses saab Riigikohtus vaidlustada üksnes valimiskomisjoni otsuseid või toiminguid, see ei ole mõeldud KOV volikogu ja valitsuse õigusaktide ning toimingute õiguspärasuses selgusele jõudmiseks, milleks on ette nähtud halduskohtumenetlus või ka maavanema järelevalvemenetlus (RKPJKo 08.06.2007, 3-4-1-13-07, p 13; RKPJKo 29.09.2006, 3-4-1-11-06, p 12; RKÜKo 27.12.2006, 3-4-1-15-06, p 13; RKPJKo 23.03.2007, 3-4-1-6-07, p 10).