Paragrahv 155.

Kohaliku omavalitsuse üksused on vallad ja linnad.

Muid kohaliku omavalitsuse üksusi võib moodustada seaduses sätestatud alustel ja korras.

 

1. 

KOV süsteemi kuuluvate omavalitsustasandite arvu ja KOV liikide problemaatika oli Põhiseaduse Assamblees korduvate diskussioonide ja vaidluste objektiks (vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk-d 101–103; 123; 125; 139; 145–146; 151–152; 155; 211–216; 231–232; 337–349; 404; 572–573; 766; 788–790). Ühelt poolt on antud paragrahvis leidnud fikseerimist Eestis traditsiooniliselt esinevad vallad ja linnad kui KOVü-d, teisalt pole PS välistanud seaduse alusel ka muu(de) KOV tasandi(te) moodustamist.

 

2. 

Käesoleva paragrahvi esimene lõige kinnitab KOVü-de, st KOV õiguste ja kohustuste kandjate olemasolu ja määrab kindlaks nende liigid.

 

2.1. 

KOVü on iseseisev õigusvõimeline haldusüksus – haldusekandja – kus teostatakse omavalitsuslikku haldamist. Haldusüksustena on KOVü-d osa riigi territoriaalsest haldusjaotusest (PS § 2 lg 2; ETHS § 2 lg-d 1 ja 3). Omavalitsuslike haldusekandjate seas kuuluvad KOVü-d territoriaalkorporatsioonide hulka: küsimused, mille haldamisega on tegemist, on territooriumiga seotud. Eesti õiguskorras esinevad KOVü-d avalik-õiguslike juriidiliste isikutena (KOKS § 10). Avalik-õigusliku korporatsioonina on KOVü-l oma liikmeskond – valla- ja linnaelanikud (vt PS § 156 komm-d 4.1–4.3). KOVü õiguslikku staatust iseloomustavad ka tema võime olla varaliste õiguste ja kohustuste kandjaks (munitsipaalomand), kohtumenetlusõigus- ja -teovõime, teenistus- ja tööandmisvõime olemasolu, nimi jm tunnused. KOVü tegutsemine võib kaasa tuua avalik-õigusliku vastutuse riigivastutuse näol ja eraõigusliku vastutuse lepingulise vastutuse või deliktiõigusliku vastutuse näol.

 

2.2. 

Käesoleva paragrahvi esimene lõige sätestab, et KOVü-d on vallad ja linnad. Seega määrab PS kindlaks kaks KOVü-de liiki. Kriteeriumid, mille alusel KOVü on liigitatav vallaks või linnaks, puuduvad nii PS-s kui ka seadusandluses.  

  Olulistelt tunnustelt erinevate KOVü-de õiguste maht võib ülesannete iseloomu ja haldussuutlikkust silmas pidades olla erinev. Seetõttu on võimalik KOVü-de eri liikide eraldi reguleerimine ühe seaduse raames või eraldi seadustes. PS ei välista ka pealinna kui spetsiifilise KOVü staatuse reguleerimist eriseadusega. Kehtiv seadusandlus valdade ja linnade kui KOVü-de liikide pädevust reeglina ei diferentseeri.

Vallad ja linnad kantakse Vabariigi Valitsuse poolt kinnitatud Eesti territooriumi haldusüksuste nimistusse (RT I 1995, 40, 567…2009, 32, 204) (vt PS § 2, komm 7). Seisuga 01.04.2012 on sellesse kantud 33 linna ja 193 valda, seega kokku 226 KOVü.

Linna nimetus on kasutusel ka KOVü-ks mitteoleva asula tähisena (vallasisene linn (ETHS § 6 lg 2). Asustusüksus ei ole KOVü PS mõttes (vt ETHS § 6 lg 6).

 

2.3. 

PS muutmata ei ole põhiseaduspäraselt võimalik kaotada valdu ja/või linnu KOVü liikidena. PS mõttega oleks vastuolus ka kõikide ühte ja samasse liiki kuuluvate KOVü-de kaotamine liiki ennast formaalselt kaotamata. Näiteks ei oleks PS-ga kooskõlas haldusterritoriaalse reformi käigus kõikide linnade muutmine vallasisesteks, s.o KOVü-ks mitteolevateks linnadeks.

PS ei garanteeri konkreetsele vallale ja linnale status quo’d tema haldusterritooriumi suuruse või isegi tema õigussubjektsuse püsimise suhtes. Samas eeldab tema õigussubjektsuse lõpetamine riigivõimu poolt erinevate formaalsete (ärakuulamine (PS § 158; EKOH art 4 lg 6 ja art 5); territooriumi muutmise otsuse tähtsusele vastav vorm) ja materiaalsete eelduste (erinevate huvide väljaselgitamine ja kaalumine, proportsionaalsuse põhimõte, põhiseaduslikud printsiibid – õigusriiklus, demokraatia, sotsiaalriiklus) järgimist.

 

3. 

Käesoleva paragrahvi teine lõige võimaldab luua täiendavaid KOVü-de liike, seega jätab võimaluse mitmetasandilise KOV kehtestamiseks. Täiendavad KOVü-de liigid ja tasandid tuleb sätestada seaduses, mis peab sisaldama ka uute liikide moodustamise alused ja korra ning nende staatuse. Aluste ja korra all tuleb mõista eeskätt riigi haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamist ja läbiviimist, sest KOV rajaneb riigi territooriumi haldusjaotusel. Kindlaks tuleks määrata ka moodustatavate KOVü-de suhete alused teiste KOVü-dega, nende pädevus ja tuluallikad, organid, üleminekuajaga seotud õiguslikud ja rakenduslikud küsimused jne.

Lõike 2 alusel loodud KOVü-de liike on võimalik seadusega kaotada. See eeldab mitmesuguste protseduuride läbimist ja põhiseaduslike väärtustega arvestamist (KOVü-de seisukoha ärakuulamine, avalike huvide kaalumine, demokraatia jne).

  Käesolevate kommentaaride koostamise ajaks pole § 155 lg 2 alusel täiendavaid KOVü-de liike loodud ja KOV on ühetasandiline.