Paragrahv 154.

Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt.

Kohalikule omavalitsusele võib panna kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest.

 

1. 

Käesoleva paragrahvi lõige 1 koosneb neljast elemendist: 1) universaalpädevus („kõiki”), 2) kohaliku elu küsimused („kohaliku elu küsimusi”), 3) iseseisvus e oma vastutus („otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad […] iseseisvalt”); 4) seadusereservatsioon („seaduste alusel”) põhimõtteid.

 

1.1. 

Universaalpädevus on KOVü õigus ilma spetsiaalse volituseta otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi. Õigus lahendada kõiki kohaliku elu küsimusi välistab kohaliku elu küsimuste ammendava loetelu seadustes, KOVü-l peab olema õigus lahendada ka neid tunnustelt kohaliku elu küsimusi, mida seadused ei nimeta. Sellest järeldub, et KOVü saab kohaliku elu küsimuse lahendamiseks anda määruse ka juhul, kui puudub seadusest tulenev volitusnorm. Niisugust järeldust kinnitab ka Riigikohus: „Seega võib kohalik omavalitsus sellekohase volitusnormita otsustada iga küsimust, mis ei ole riigielu küsimus. Kui kohalik omavalitsus ei võiks volitusnormita otsustada kohaliku elu küsimusi, siis ei saaks ta otsustada ja korraldada kõiki selliseid küsimusi. See tuleneb ka asjaolust, et kõiki kohaliku elu küsimusi on võimatu ette näha.” (RKPJKo 22.12. 1998, 3-4-1-11-98, II osa.)

 

1.2. 

Iseseisvus, s.o KOVü õigus otsustada, kas üldse, millal ja kuidas ta oma pädevusse kuuluvaid küsimusi lahendab.

 

1.2.1. 

KOV iseseisvuse (enesekorraldusõiguse) puhul on tegu otsustus- ja valikudiskretsiooniga kohaliku elu küsimustes. See annab KOVü-le õiguse vabalt, st riigilt lähtuvate otstarbekussuunisteta otsustada ja korraldada kohaliku elu küsimusi ja võimet teha otsustusi vastavalt oma poliitilistele ettekujutustele. Iseseisvuseta muutuks KOV oma, valimiste kaudu teostuv legitimatsioonisüsteem (PS § 156) mõttetuks. Riigikohus on sedastanud, et oma küsimuste iseseisev otsustamine tähendab KOV autonoomiat, mis on EKOH aluspõhimõte. Ta eksisteerib avaliku võimu detsentraliseerimise ning riigivõimu piiramise ja tasakaalustamise huvides. Kohaliku elu küsimuste iseseisev otsustamine tähendab, et volikogu liikmed saavad otsuseid langetada sõltumatult riigi keskvõimust ning seada esikohale kohalikud huvid. KOV volikogu liikmete jaoks tähendab see võimalust riigi ja kohaliku huvi konflikti korral langetada kohaliku elu küsimustes otsuseid sõltumatult, oma kogukonna huvides (RKÜKo 19.04. 2005, 3-4-1-1-05, p-d 17–18).

 

1.2.2. 

Enesekorraldusõiguse raames võib KOVü kasutada kõiki legaalseid ülesannete lahendamise viise – avalik- ja eraõiguslikke, otseseid ja kaudseid (kolmanda isiku kaasamine), plaanilisi, spontaanseid või rutiinseid. Enesekorraldusõiguse realiseerimiseks rakendab KOVü vähemalt järgmisi võimuinstrumente (võimualade kataloog):

1) territoriaalvõim – määrab KOVü võimu ruumilise ulatuse;

2) organisatsiooniline võim – hõlmab õigust oma sisemised struktuurid ise kindlaks määrata (EKOH art 6 lg 1), samuti personali- ja koostöövõimu;

3) planeerimisvõim – õigus oma ülesandeid mitte üksnes igal üksikjuhtumil konkreetselt täita, vaid töötada tunnetatavate arengute analüüsi ja prognoosi alusel välja kontseptsioon, mis seab üksikutele haldustegevustele eesmärgi ja raamid (hõlmab mh territoriaalplaneerimist, finants-, info- ja statistikavõimu);

4) üldaktide andmise ja rakendamise võim – annab KOVü-le vahendid kohaliku elu küsimuste õiguslikult siduvaks lahendamiseks õigustloovate aktidega ja nende alusel üksikotsustuste tegemiseks. Volikogul ja valitsusel on õigus üldaktidena vastu võtta määrusi (KOKS § 7 lg 1); üksikaktidena otsuseid (volikogu) ja korraldusi (valitsus) (KOKS § 7 lg 2). Enesekorraldusõiguse raames annavad KOV organid praeter legem  määrusi e statuute, mis on oma õigusjõult võrdsed riigi keskhaldusorganite määrustega. KOKS § 50 lg 1 p 3 kohaselt on vallavanemal ja linnapeal õigus anda valla- või linnavalitsuse ning ametiasutuste sisemise töö korraldamiseks käskkirju. Osavalla või linnaosa vanem võib oma ülesannete täitmiseks anda üksikaktina korraldusi ja valitsuse sisemise töö korraldamiseks käskkirju. Õigust anda õigustloovat akti, st sellist eksternset õigusakti, mis loob õigusi ja kohustusi kindlaksmääramata isikute ringile, osavalla või linnaosa valitsusel ega vanemal ei ole (KOKS § 57 lg 4) (RKPJKo 10.04.2002, 3-4-1-4-02). Haldusmenetluses on haldusorgani (KOVü, valitsuse kui ametiasutuse) sisepädevuse jaotamise (HMS § 8 lg 2) tulemusel võimalikud ka volikogu või valitsuse komisjonide, valitsuse struktuuriüksuste, konkreetsete ametiisikute jt kehtestatud muude nimetustega haldusaktid (HMS § 51 lg-d 1 ja 2) (RKHKo-d 14.05. 2002, 3-3-1-25-02, p 15; 23.04. 2003, 3-3-1-33-03, p 15; 19.05.2003, 3-3-1-41-03, p 15).

 

1.2.3. 

Seaduse alusel võib kehtestada KOV enesekorraldusõiguse piiranguid. Need võivad olla vahetud või kaudsed. Kui kohaliku elu küsimust reguleeriv säte riivab enesekorraldusõigust reeglina vahetult, siis riigielu küsimust reguleeriv säte võib seda riivata kaudselt (RKPJKo 22.12. 2009, 3-4-1-10-09, p 19). Enesekorraldusõiguse kitsendamine võib seisneda nt KOVü pädevuses olevate küsimuste ringi üldises kitsendamises, teatud küsimuse lahendamise ühekordses ülevõtmises riigi pädevusse, kõrgendatud avalikust huvist tulenevalt kohaliku elu küsimuse lahendamise kohustuse kehtestamises, kohustuslikult lahendatavate kohaliku elu küsimuste lahendamise viisi ettekirjutamises, kohustuses esitada Riigikontrollile kirjalik arvamus pädevuse ületamisega koostatud kontrollaruandele (RKHKm 23.11. 2010, 3-3-1-43-10, p 16) jne. Enesekorraldusõigus saab olla riivatud ainult siis, kui seadusandlik meede riivab spetsiifiliselt KOV, mitte kõiki õiguskäibes osalejaid ühtemoodi (RKPJKo-d 21.02. 2003, 3-4-1-2-03, p 13; 29.09. 2009, 3-4-1-10-09, p 19).

 

1.3. 

Seadusereservatsiooni („seaduste alusel”) puhul on tegu õigusriigi ja demokraatia printsiipide konkretiseeringuga, mis õiguse institutsiooni garantii raames puudutab KOV enesekorraldusõigust ja universaalpädevust. Sõnaühendit „tegutsevad seaduste alusel” tuleb mõista kui seaduslikkuse nõuet. Selline järeldus tuleneb PS §-de 154 lg 1 ja 3 lg 1 võrdlevast analüüsist.

 

1.3.1. 

Seadusereservatsioonist tuleneb, et riigivõimul on KOV enesekorraldusõiguse kasutamisse võimalik seadusega sekkuda ja KOV elemente konkretiseerida. Kuna § 154 lg 1 näeb KOV pädevuse piiranguna ette lihtsa seadusereservatsiooni, võib riik KOV kohaliku elu küsimuste otsustamise ja korraldamise õigust piirata iga vabalt seatud eesmärgi saavutamiseks, mis ei ole PS-ga vastuolus (poliitiline vastutus, avaliku võimu tegevuse avalikkus ja läbipaistvus vm) (RKPJKo-d 08.06. 2007, 3-4-1-4-07, p 20; 01.04. 2010, 3-4-1-7-09, p 31).

  Kuigi PS 154 lg-st 1 tuleneb kohustus kehtestada KOV enesekorraldusõiguse piirangud seadusega, ei tähenda seadusereservatsioon siiski seda, et seadus peab ammendavalt sätestama KOV põhiseaduslikke tagatisi puudutava regulatsiooni ning et sellega seonduva regulatsiooni kehtestamise delegeerimine täitevvõimule oleks üldse keelatud. Küll peab seadusandja ise otsustama kõik enesekorraldusõiguse piiramise seisukohast olulised küsimused. Täitevvõimule võib delegeerida enesekorraldusõigusele seadusega kehtestatud piirangute täpsustamise (RKPJKo 15.12. 2008, 3-4-1-14-08, p 34), seega nende rakendamise seisukohalt vähemoluliste küsimuste määrusega reguleerimise. Seegi eeldab seaduses täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi olemasolu. Täitevvõimule ei või anda pädevust kehtestada seadusega võrreldes ulatuslikumaid piiranguid (RKÜKo-d 03.12. 2007, 3-3-1-41-06, p 22; 16.03. 2010, 3-4-1-8-09, p 160).

  Riik ei tohi seadusereservatsiooni kasutades muuta KOV põhiseaduslikku garantiid sisutühjaks. Säilima peab KOV garantii tuum – enesekorraldusõigus – ja KOV õiguste riive peab olema proportsionaalne (PS § 11), st õiguspärase eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas. Teiste sõnadega, tulenevalt PS §-s 154 sisalduvast lihtsast seadusereservatsioonist on seadusandjal küll võimalik mõned oma sisult kohaliku elu küsimused viimaste hulgast põhjendatult välja arvata, kuid tal tuleb silmas pidada, et KOV põhiseaduslik garantii jääks püsima (RKPJKo 08.06.2007, 3-4-1-4-07, p 12).

 

1.3.2. 

Seaduslikkuse nõue tähendab ka seda, et KOVü-d ise peavad nii kohaliku kui ka riigielu küsimusi lahendama vastavuses seadustega. Kui KOV üldakt, millega otsustatakse tema pädevusse kuuluvaid kohaliku elu küsimusi, on vastuolus seadusega, siis on selline üldakt seadusevastane sellele vaatamata, et lahendatakse kohaliku elu, mitte riigielu küsimusi (RKPJKo 22.12. 1998, 3-4-1-11-98, II osa). Selline tõlgendus on kooskõlas EKOH art 4 lg-ga 2, mis sätestab KOVü-de vabaduse seadusega lubatud piires rakendada oma initsiatiivi igas valdkonnas, mis ei jää väljapoole nende pädevust ega ole määratud täitmiseks mõnele teisele võimuorganile.

   Näiteks isikute põhiõigusi, mida saab PS järgi piirata vaid seaduses sätestatud juhtudel ja korras (nt §-d 26, 32 ja 34), tohib KOVü piirata üksnes seadusest tuleneva volitusnormi alusel (RKPJKo-d 02.11.1994, III-4/1-8/94; 10.04.2002, 3-4-1-4-02; 13.06.2005, 3-4-1-5-05; RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p 26; RKPJKo 14.05.2011, 3-4-1-13-11, p 35); põhiõigusi, mida ei tohi üldse piirata (nt § 18), ei tohi piirata ka KOV. Põhiõiguste piiramise aluste ja korra ettenägemisel seaduses võib jätta KOV-le piirangute kehtestamisel kindlaksmääratud piirides otsustusvabaduse. Ka Riigikohus on asunud seisukohale, et kuigi teatud intensiivsusega põhiõiguste piiranguid saab kehtestada üksnes formaalses mõttes seadusega, ei ole see põhimõte absoluutne. PS mõttest ja sättest tuleneb, et vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid võib kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega (RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p 22).

 

1.4. 

Paragrahv 154 eristab KOVü-de poolt täidetavate avalike ülesannete osas omavalitsuslikke ülesandeid (kohaliku elu küsimused) (lg 1) ja riiklikke ülesandeid (riigielu küsimused) (lg 2). Seega on PS-s KOVü-de poolt täidetavate avalike ülesannete liigitamisel lähtutud dualistlikust teooriast. Õigustloovate aktide andmata jätmise, mis sätestaksid, millised KOVü-dele seadusega pandud kohustused on omavalitsuslikud ja millised riiklikud, on RKÜK 16.03.2010 otsusega nr 3-4-1-8-09 tunnistanud põhiseadusvastaseks. Omavalitsuslike ja riiklike ülesannete eristamine omab tähendust vähemalt järgmiste aspektide osas: 1) KOVü(de) rahastamine (finantsgarantii erinevad nõuded, vt käesoleva paragrahvi komm-d 2 ja 4; § 157 komm 2.1.); 2) KOV organite pädevus (universaalpädevus kohaliku elu küsimustes; seadusandliku erivolituse olemasolu vajalikkus riigielu küsimuses, vt käesoleva paragrahvi komm-d 1.1 ja 3.3); 3) ülesande täitmiseks antava määruse õigusjõud (statuudid, määrused riiklike ülesannete täitmiseks, vt käesoleva paragrahvi komm-d 1.2.2 ja 3.3) 4) riikliku järelevalve ese, vahendid ja ulatus (vt § 160 komm-d 2.4–2.5); 4) KOVü õiguskaitse ulatus (õiguste kaitse garantiist tuleneva kaebeõiguse erinevus, vt XIV ptk sissejuhatus, komm-d 5.2.5.2–5.2.5.5).

 

1.4.1. 

Omavalitsuslikud ülesanded (kohaliku elu küsimused) on KOV institutsiooni garantii keskmes. Need küsimused peavad KOVü elanikele olema ühised ja mõjutama inimeste kooselu kogukonnas. Riigikohus on sedastanud: „Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi.” (RKPJKo 08.06.2007, 3-4-1-4-07, p 12.)

Omavalitsuslike ülesannete otsustamise üldpädevuse annab PS § 156 lg 1 volikogule kui KOVü demokraatlikult valitud esinduskogule (vt § 156 komm 1.2).

  Omavalitsuslike ülesannete kõige olulisem liigitus on jagunemine vabatahtlikeks ja kohustuslikeks omavalitsuslikeks ülesanneteks.

 

1.4.1.1. 

Vabatahtlikud omavalitsuslikud ülesanded on sellised, mida KOVü pole kohustatud täitma, kuid mida ta igal ajal võib endale täitmiseks võtta. Selline võimalus tuleneb asjaolust, et KOVü-l on kohaliku elu sfääris nn ülesannete avastamise õigus (vt 1.1). Vabatahtliku omavalitsusliku ülesande puhul on KOVü-l õigus otsustada, kas, millal ja kuidas ta seda täidab. Seadusega pole KOVü-dele vabatahtlike omavalitsuslike ülesannete täitmist ette kirjutatud. Vabatahtlikeks omavalitsuslikeks ülesanneteks on nt KOVü koostöö teiste (sh välisriikide) KOVü-dega, mitmesuguste kultuuriürituste korraldamine, elanikele puhkeaja veetmise võimaluste loomine, teatud struktuuriüksuse moodustamine jne.

 

1.4.1.2. 

Kohustuslikud omavalitsuslikud ülesanded on sellised omavalitsuslikud ülesanded, mille täitmist riik kõrgendatud avalikust huvist tulenevalt KOVü-delt nõuab. Seadusega võib muuta mõne omavalitsusliku ülesande täitmine KOVü-le kohustuslikuks, kui see on viimase enesekorraldusõigust arvestades proportsionaalne abinõu PS-ga lubatud eesmärgi saavutamiseks (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 53). Ülesande täitmise kohustus võib olla tingimatu (ülesanne tuleb igal juhul täita) või tingimuslik (ülesanne tuleb täita vajaduse korral või teatud tingimustel). Põhimõtteliselt on KOVü kohustuslike omavalitsuslike ülesannete puhul vaba otsustama üksnes seda, kuidas vastavat ülesannet täita, mitte aga seda, kas seda teha. Kohustuslikud omavalitsuslikud ülesanded on sätestatud nt KOKS § 6 lg-tes 1 ja 2: vallas või linnas sotsiaalabi ja -teenuste osutamine, vanurite hoolekanne, noorsootöö, elamu- ja kommunaalmajandus, veevarustus ja kanalisatsioon, heakord, jäätmehooldus, ruumiline planeerimine, valla- või linnasisene ühistransport ning valla teede ja linna tänavate korrashoid, juhul kui need ülesanded ei ole seadusega antud kellegi teise täita (lg 1); koolieelsete lasteasutuste, põhikoolide, gümnaasiumide ja huvikoolide, raamatukogude, rahvamajade, muuseumide, spordibaaside, turva- ja hooldekodude, tervishoiuasutuste ning teiste kohalike asutuste ülalpidamise korraldamine, juhul kui need on KOVü omanduses (lg 2). KOKS § 6 lg 3 p 1 kohaselt otsustab ja korraldab KOVü lisaks eelloetletutele ka neid kohaliku elu küsimusi, mis on talle pandud teiste seadustega (vt  RKPJKo-d 16.01.2007, 3-4-1-9-06, p 20; 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 49). Valdavalt on eelloetletud valdkonnad leidnud reguleerimist vastavate eriseadustega (nt SHS, noorsootöö seadus (RT I 2010, 44, 262), ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seadus (RT I 1999, 25, 363…2010, 56, 363) jpt) ja menetlusseadustega (HMS, RHS) ja nende rakendusaktidega, mis määravad kindlaks, kuidas KOVü teatud valdkonda korraldama peab.

 

1.4.1.3. 

Omavalitsuslike ülesannete selge piiritlemine riiklikest ülesannetest on keerukas probleem. Mitmetähenduslikkus on omane juba avalikule ülesandele kui õiguslikule kategooriale (ülesanne-valdkond, osaülesanded). PS näeb teatud ülesannete osas täitjana nii riiki kui ka KOVü (§-d 28 lg 3 ja 37), st teatud avalik ülesanne kuulub üheaegselt nii riigi kui ka KOV huvisfääri (res mixtae) (vt ka RKPJKo 02.11.1994, III-4/A-8/94 ).

Omavalitsuslike ja riiklike ülesannete piiritlemiseks tuleb rakendada erinevaid kriteeriume, sest neist vaid üheainsa aluseksvõtmine võib viia ebamõistliku tulemuseni. Juhtudel, mil riik on KOV-le avaliku ülesande täitmise kohustuslikuks teinud seadusega ja on jäetud määratlemata, kas tegu on kohustusliku omavalitsusliku või riikliku  ülesandega, tuleb välja selgitada, kumb huvi – riigi või KOVü oma – antud juhul domineerib. Teiste sõnadega, kõne all on selle tuvastamine, millise avaliku võimu tasandi institutsiooni pädevus on vastava küsimusega enam seotud e asjaomasem (asjaomasuse ülekaal). Üheks aspektiks, mida seejuures tuleb arvestada, on KOVü haldussuutlikkus – asjaomane vald või linn peab suutma küsimust nõuetekohaselt ja kohalike elanike huvidele vastavalt lahendada (sotsiaalabi, hariduse ja tervishoiu riiklik miinimumstandard). Küsimuste olemusliku kuuluvuse kindlaksmääramisel tuleb silmas pidada, et KOVü-del on õigus kohaliku elu küsimuste lahendamiseks omavahel koopereeruda (PS § 159). Kui asjaomasuse ülekaalu pole võimalik kindlaks teha, võib kahtluse korral eeldada ülesande kohalikkust ja seega KOVü-l küsimusega tegelemise ja ülesande täitmise pädevuse olemasolu. Teiste sõnadega, eksisteerib seadusega vääratav eeldus selle kohta, et sellistel juhtudel on tegu kohustusliku omavalitsusliku ülesandega. Sellise seisukoha omaksvõtule suunab ka EKOH art 4 lg-st 3 tulenev subsidiaarsuse printsiip: ülesandeid täidetakse inimesele kõige lähemal seisval avaliku võimu tasandil, kus see on ülesannete iseloomu, ulatust ning täitmise tõhususe nõuet arvestades kõige sobivam.  

  Üheks võimalikuks kriteeriumiks avaliku ülesande olemusliku kuuluvuse määratlemisel on õigusliku reguleerimise põhjalikkus: kui KOV-l ei jää ülesande täitmise viisi ja laadi osas mingit otsustusõigust, võib selline piirang tähendada seda, et konkreetne seadusest KOV-le tulenev ülesanne ei ole omavalitsuslik, vaid riiklik. Samuti on asjakohane arvestada sellega, kas ülesannet rahastatakse täiel määral riigieelarvest: kui eriseaduses puudub viide riigipoolsele kohustuslikule kaasrahastamisele, tuleks üldjuhul eeldada, et tegu on omavalitsusliku ülesandega. Piiratud tähtsust ülesande liigitamisel omab ka ajalooline tõlgendamine e ülesande ajaloolise kuuluvuse hindamine: vaadeldakse, milline haldusekandja on Eestis vastava ülesande eest traditsiooniliselt (sh 1920–1940) vastutanud. Näiteks traditsiooniliselt on just vallad pidanud hoolitsema kogukonna hoolt vajavate liikmete eest. Eksisteerib ka teisi võimalikke eristamiskriteeriume (kas konkreetse avaliku teenuse tarbijaks on vaid konkreetse valla või linna elanikud või laiem isikute ring; kas tegu on erakorraliste asjaoludega (nt suurõnnetuse kahjude likvideerimine), mil võib eeldada ülesande riiklikkust jne).

  Olukorras, kus seadusandja on jätnud omavalitsuslikud ja riiklikud ülesanded õiguskorras täpselt piiritlemata, on seda kaasusepõhiselt tulnud teha kohtuvõimul. Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse raames kohaliku elu küsimustena määratlenud:

- Tallinna vanalinna sissesõidu piiramise (RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98, II osa);

- ehitusseaduse §-st 13 tuleneva kohustuse tagada detailplaneeringukohase avalikult kasutatava tee ja üldkasutatava haljastuse, välisvalgustuse ja vihmaveekanalisatsiooni väljaehitamise kuni ehitusloale märgitud maaüksuseni (RKPJKo 16.01.2007, 3-4-1-9-06, p 20);

- KOVü sisemise töö korraldamise, sh ülesannete täitmiseks organisatsioonilise struktuuri loomise (RKPJKo-d 30.06.2009, 3-4-1-12-09, p-d 27–28; 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 21);

- volikogu valimiste läbiviimise (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 33);

- volikogu tegevuskulude katmise (RKPJKo 09.06 2009, 3-4-1-2-09, p 49);

- maakasutuse otstarbe määramise (RKPJKo 19.01.2010, 3-4-1-13-09, p 22);

- munitsipaalomandi valdamise, kasutamise ja käsutamise (RKPJKo 19.01.2010, 3-4-1-13-09, p 22);

- võlakohustuste (nt laen, kapitalirent, võlakirjade emiteerimine, muud pikaajalised kohustused, mis nõuavad tulevikus raha väljamaksmist) võtmise üle otsustamise (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p-d 57, 63–64, 137; RKPJKo 01.04.2010, 3-4-1-7-09, p 27).

 

2. 

Paragrahvi 154 lõikest 1 tulenevad järgmised KOV finantsgarantii elemendid:

1) õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks;

2) õigus omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele;

3) õigus võtta võlakohustusi.

 

2.1. 

Paragrahvi 154 lõikest 1 tuleneb õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mille eesmärgiks on tagada kohaliku elu küsimuste iseseisev otsustamine ja korraldamine (RKPJKo 26.06.2009, 3-4-1-4-09, p 20). Omavalitsuslike ülesannete iseseisva otsustamise ja korraldamise suhtes on relevantsed ka EKOH art 9 lg-d 1 ja 2: kohalikel võimuorganitel on riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada (lg 1); rahalised vahendid peavad olema vastavuses kohalikele võimuorganitele PS-ga ja seadusandlusega seatud kohustustega (lg 2).

 

2.1.1. 

Õigust ja kohustust otsustada ning korraldada seaduse alusel iseseisvalt kõiki kohaliku elu küsimusi, sh otsustada, kuidas kulutada kohaliku elu küsimuste lahendamiseks eraldatud raha, on KOVü-l võimalik järgida üksnes juhul, kui tal on selleks piisavalt raha (RKÜKo 19.04.2004, 3-3-1-46-03, p 21). Seetõttu eeldab enesekorraldusõigus juba olemuslikult, et KOVü-le oleks tagatud õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Seejuures peab kõnealuse õiguse kohaselt olema tagatud nii seadusest tulenevate kui ka muude, seadusega sätestamata omavalitsuslike ülesannete piisav rahastatus (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 42; RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 55). Riigi võimalused omavalitsuslike ülesannete osas valdadele ja linnadele piisavat tulubaasi tagava rahastamissüsteemi kujundamisel on riiklike ülesannetega võrreldes mitmekesisemad. Seadusandja on pädev otsustama, kas omatulu saamine tagatakse kohalike maksude sätestamise, riiklike maksude (tervikuna või osaliselt) kohalikku eelarvesse laekumise, riigieelarvest tehtavate eraldistega või muul viisil.

 

 

2.1.2. 

KOVü-de rahastamine omavalitsuslike ülesannete täitmiseks peab toimuma vähemalt minimaalses vajalikus mahus, st määral, mis võimaldaks otsustada ja korraldada minimaalselt vajalikke omavalitsuslikke ülesandeid minimaalselt vajalikus ulatuses. Tähtis on, et KOVü-dele oleks tagatud mitte ainult õiguslik, vaid ka tegelik võimalus otsustada, kas ja kuidas kohaliku elu küsimusi lahendada (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 20).

 

2.1.2.1. 

Kuigi riigil on oma majandus- ja maksupoliitika kujundamisel suur otsustusvabadus (nt ei pea seadusandja täitmata maksukohustuste sissenõudmise reguleerimisel igal juhul eelistama KOVü-dele laekuvaid makse riigile jäävatele maksudele – RKPJKo 26.06.2009, 3-4-1-4-09, p 26), ei tähenda see siiski seda, et ta oleks täiesti vaba otsustama, millises ulatuses omavalitsuslike ülesannete rahastamist võimaldada – see ei tohi jääda allapoole eespool nimetatud miinimumpiiri. Vastasel korral võiks ta muuta KOV kui põhiseadusliku institutsiooni sisutühjaks, st rikkuda PS § 154 lõike 1 kaitseala. Paragrahv 154 lõikest 1 tuleneb, et omavalitsuslike ülesannete rahastatus ei tohi sattuda tervikuna ebaproportsionaalselt suurde sõltuvusse riigi ühekordsetest rahaeraldistest, vaid peab peegeldama adekvaatselt üldist majanduslikku olukorda. Samuti peab omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem arvestama erinevustega KOVü-de sotsiaalses, demograafilises ja majanduslikus olukorras (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 66).

 

2.1.2.2. 

Täitmist vajavate omavalitsuslike ülesannete minimaalne maht, mille rahastamine peab olema tagatud ja mis määrab seega KOVü piisava rahastamise taseme, tuleneb nii § 154 lõikest 1 kui ka PS muude sätetega (nt § 28 lg 4, § 37 lg 2) ja seadusega KOV-le pandud omavalitsuslikest ülesannetest. Seadusest tulenevate omavalitsuslike ülesannete rahastamisvajadust mõjutavad otseselt nende ülesannete täitmisele seaduses ja alamalseisvates õigusaktides kehtestatud nõuded.

Paragrahvi 154 lg 1 eeldab, et KOVü täidaks vähemalt kõiki olulisi omavalitsuslikke ülesandeid. Seega peab talle olema tagatud ka raha nende täitmiseks. Tegemist on selliste omavalitsuslike ülesannetega, mille täitmist saab KOVü-lt konkreetses ajas ja ruumis mõistlikult eeldada. Olulised omavalitsuslikud ülesanded, samuti nende täitmise nõutav ulatus on ajas muutavad suurused, olenedes suurel määral üldisest sotsiaal-majanduslikust olukorrast ja ühiskonna heaolu tasemest. Muudatused sotsiaalses ja majanduslikus keskkonnas võivad mõjutada nii täitmist nõudvaid omavalitsuslikke ülesandeid kui ka nende täitmise eeldatavat ulatust ja kvaliteeti (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 67).

 

2.1.2.3. 

Tähtis kriteerium omavalitsuslike ülesannete minimaalse rahastamisvajaduse kindlaksmääramiseks konkreetse KOVü puhul on see, et viimase poolt osutatavate avalike teenuste tase ei langeks rahapuuduse tõttu oluliselt madalamale sarnaste teenuste üldisest tasemest Eesti teistes KOVü-des. Tulenevalt PS §-st 14 ei saa riik lasta tekkida olukorral, kus esmatähtsate avalike teenuste kättesaadavus johtub ulatuslikult sellest, milline on isiku elu- ja või asukohajärgse KOVü majanduslik suutlikkus (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 67).

 

2.1.2.4. 

Õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalses vajalikus mahus ei kaitse KOVü olemasoleva rahastamissüsteemi ebasoodsamaks muutmise eest, kui selle tagajärjel ei muutu konkreetse KOVü rahastatus ebapiisavaks. Käsitletav õigus ei hõlma õigust sellele, et kord juba saavutatud omavalitsuslike ülesannete rahastamise taset mitte kunagi ei vähendataks. On võimalik, et mingil perioodil rahastatakse omavalitsuslikke ülesandeid suuremas mahus, kui see piisava rahastatuse tagamiseks minimaalselt nõutav oleks. Tegemist on otsustusega, mille ajaliste piirideta püsimajäämine ei ole põhiseaduslikult tagatud. Riigil peab säilima võimalus kujundada omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem vastavaks üldisele majandusolukorrale ja riigi majandus- ja rahanduspoliitilistele eesmärkidele (EKOH art 9 lg 1).

Seega ei keela õigus piisavatele rahalistele vahenditele riigil omavalitsuslike ülesannete rahastamist vähendada tingimusel, et ka pärast seda säiliks KOVü-l võimalus täita omavalitsuslikke ülesandeid minimaalselt vajalikus mahus (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 68).

 

2.1.3. 

Õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ei saa aga lugeda riivatuks pelgalt seetõttu, et KOVü majanduslik olukord mingi õigustloova akti tõttu tõenäoliselt muutub. Riiveks peab vastav säte mitte üksnes potentsiaalselt raskendama omavalitsuslike ülesannete täitmist, vaid seda ka tegelikult tegema. See võib esineda juhul, kui riigi meetme(te)ga vähendatakse KOVü tulusid või suurendatakse kohustuslike omavalitsuslike ülesannete mahtu samas rahalisi vahendeid juurde andmata (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p-d 48 ja 50). Samuti võib riive esineda juhul, kui riigi meetmed võivad mõjutada rahaliste vahendite KOVü-dele laekumise perioodilisust selliselt, et see ohustab omavalitsuslike ülesannetega seotud kohustuste (sh rahaliste väljamaksete) nõuetekohast täitmist (RKPJKo 26.06.2009, 3-4-1-4-09, p 20).

Õigus piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks eeldab, et riik looks omavalitsuslike ülesannete rahastamiseks adekvaatse süsteemi. Järelikult saab kõnealuse õiguse rikkumine tuleneda üksnes sellistest normidest (või nende kehtestamata jätmisest), mis reguleerivad (või mille kehtestamata jätmise tõttu ei reguleerita vajalikul määral) omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi. Siia kuuluvad ka normid või nende puudumine, millest tingituna osutub omavalitsuslike ülesannete rahastamine konkreetses KOVü-s ebapiisavaks.

Samas ei saa mingi norm rikkuda õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks põhjusel, et see muudab mõne omavalitsusliku ülesande täitmise KOVü-le kohustuslikuks või suurendab muul viisil omavalitsuslike ülesannete täitmise kulusid. Seda sõltumata sellest, kas see kohustus või lisakulu mõjutab spetsiifiliselt KOVü või laiemat adressaatide ringi (nt maksukohustuse suurendamine, mille tagajärjel suurenevad mh KOVü-de kulud omavalitsuslike ülesannete täitmiseks vajaliku tööjõu palkamisele või vajalike kaupade või teenuste ostmisele). Ei ole alust väita, et omavalitsuslike ülesannete rahastamise ebapiisavus konkreetse KOVü puhul on tingitud just konkreetse (nt ajaliselt kõige hiljem kehtestatud) omavalitsusliku ülesande täitmise kuludest.

Kui seadusega muudetakse mõne omavalitsusliku ülesande täitmine kohustuslikuks või suurendatakse olemasolevate kohustuste täitmise kulusid, pärast mida muutub KOVü omavalitsuslike ülesannete rahastatus ebapiisavaks, on õigust piisavatele rahalistele vahenditele rikutud. Seda õigust ei riku sellisel juhul aga mitte õigusakt, mis kohustab KOVü täitma konkreetset omavalitsuslikku ülesannet, vaid omavalitsuslike ülesannete rahastamist reguleerivad õigusaktid osas, milles need ei taga KOVü-le raha omavalitsuslike ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus. Samas ei ole siiski välistatud, et riik, leides, et rikkumise kõrvaldamiseks ei ole võimalik suurendada omavalitsuslike ülesannete rahastamist, vähendab selle asemel seadusest tulenevaid nõudeid omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Selle tagajärjel võib omavalitsuslike ülesannete rahastatus muutuda piisavaks ja seda reguleerivatest õigusaktidest tulenev KOVü õiguse rikkumine lakata (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 69).

 

2.1.4. 

Õigusest piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks rahastamissüsteemile tulenevad nõuded ei piirdu üksnes omavalitsuslike ülesannete rahastatuse tasemega. Selleks et õigus piisavatele rahalistele vahenditele ei muutuks illusoorseks ja enesekorraldusõigus tervikuna ei devalveeruks deklaratsiooniks, peab riik § 154 lg 1 nõuete järgimiseks looma sellise omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi, mis võimaldaks igal üksikjuhul omavalitsuslike ülesannete rahastatuse piisavust ka hinnata. Vastasel juhul muutub üldjuhul võimatuks selle tuvastamine, kas KOVü õigust piisavatele rahalistele vahenditele on rikutud või mitte. Mingil õigusel on tegelik sisu aga vaid juhul, kui selle õiguse rikkumist on võimalik tuvastada. Omavalitsuslike ülesannete rahastatuse piisavuse hindamise võimalikkus on PS § 154 lg 1 kohaselt nõutav ka seetõttu, et KOVü saaks end omavalitsuslike ülesannete rahastamise ebapiisavuse korral kohtus kaitsta (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p-d 70 ja 71). Selleks, et igal üksikjuhul oleks võimalik hinnata omavalitsuslike ülesannete rahastatuse piisavust, on vaja esmalt teada, kui palju raha on KOVü-l omavalitsuslike ülesannete täitmiseks võimalik saada. Seetõttu eeldab § 154 lg 1 omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemilt esmalt seda, et oleks selgelt eristatav, milline raha on ette nähtud omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ja milline raha on mõeldud KOVü-le seadusega pandud riiklike kohustuste täitmiseks. RKÜK on tunnistanud PS-ga vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmise, mis eristaksid KOVü-dele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ettenähtud raha riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09). Eristamaks omavalitsuslike ja riiklike ülesannete jaoks ettenähtud raha (võimaldab KOVü-l aru saada, millised vahendid on mõeldud kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks) ja hindamaks, kui palju raha kulub KOVü-l omavalitsuslike ülesannete täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus (võimaldab otsustada, kuidas seda kasutada – RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 56), on vajalik selgus selles, millised on vaadeldaval ajal KOVü-dele seadusega pandud riiklikud kohustused ja millised on olemuslikult omavalitsuslikud ülesanded (RKÜKo-d 19.04.2004, 3-3-1-46-03, p 22; 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 73).

 

2.1.5. 

PS § 154 lg-ga 1 ei ole kooskõlas omavalitsuslike ülesannete täitmiseks määratud tulu piiritlemine n-ö ülejäägimeetodil, mille kohaselt on omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ette nähtud see osa KOVü laekumistest, mis ületab riiklike kohustuste täitmise kulusid. N-ö ülejäägimeetodist lähtumine ei võimalda omavalitsuslike ülesannete täitmiseks ettenähtud raha selgelt eristada riiklike ülesannete täitmiseks mõeldud rahast. Selline eristamine on aga PS § 154 lg 1 järgimise eeltingimus (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 72).

 

2.2. 

Õigus omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele tuleneb õiguspärase ootuse põhimõttest koostoimes § 154 lg-ga 1 ja täpsustab seda põhimõtet KOVü-de ja riigi vahelistes rahastamist puudutavates suhetes. Käsitletav õigus kaitseb KOVü omavalitsuslike ülesannete rahastamist reguleerivate õigusaktide ootamatu ja olulise KOVü-dele ebasoodsas suunas muutmise eest, seda eriti eelarveaasta keskel (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p-d 78 ja 81). Stabiilne rahastamissüsteem on vältimatu kõigi omavalitsuslike ülesannete iseseisvaks täitmiseks, see võimaldab KOVü-del suurema täpsusega koostada pikemaajalisi arengukavu ning neid tulemuslikumalt ellu viia (RKÜKo 19.04.2004, 3-3-1-46-03, p 25). Ebastabiilne rahastamine võib allutada KOV enesekorraldusõiguse märkamatult riigi meelevallale. Valdadel ja linnadel peab olema võimalik tegutseda mõistlikus ootuses, et nende ülesannete rahastamiseks kehtestatud regulatsioon püsib stabiilsena ja et seda ei muudeta ootamatult neile ebasoodsamaks, seda eriti eelarveaasta keskel (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 79).

KOVü-de rahastamissüsteemi stabiilsus on oluline väärtus. Samas on õigus rahastamissüsteemi stabiilsusele abistava, mitte keskse tähendusega finantsgarantii element (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 110).

 

2.2.1. 

Rahastamissüsteemi stabiilsus ei saa olla eesmärk omaette (RKÜKo 19.04.2004, 3-3-1-46-03, p 25). Omavalitsuslike ülesannete rahastamist reguleerivate õigusaktide ebasoodsas suunas muutmine ei ole välistatud. Ebasoodsas suunas muutmine tähendab eelkõige omavalitsuslike ülesannete rahastamise vähendamist. Iga õigusakt, millega seda tehakse, riivab õigust rahastamissüsteemi stabiilsusele ka juhul, kui see ei põhjusta omavalitsuslike ülesannete rahastamise ebapiisavust. See tähendab mh, et KOVü-de kord juba saavutatud finantseerimise taseme alandamine riivab rahastamissüsteemi stabiilsust. Niisuguseks riiveks ei saa aga pidada olukorda, kus KOVü-de tulud vähenevad riigivõimu sekkumiseta (nt maksulaekumiste kahanemise tõttu suureneva tööpuuduse olukorras).

  Rahastamissüsteemi stabiilsus ei saa tähendada mingil ajal kehtiva regulatsiooni ja koos sellega ka sel ajal tagatud rahastamise taseme püsimist igaveseks. KOVü-d ei saa loota, et nende rahastamist reguleerivaid õigusakte mitte kunagi ei muudeta. Riigil on õigus rahastamist reguleerivaid õigusakte vajadusel ümber kujundada. See võib kaasa tuua ka KOVü-dele eraldatavate rahaliste vahendite vähendamise või kahjustada muul viisil nende rahastamise korrapära (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 81).

 

2.2.2. 

Õigus rahastamissüsteemi stabiilsusele ei hõlma põhiseaduslikku nõuet, et alati, kui pärast eelarve vastuvõtmist kehtestatakse Riigikogu või Vabariigi Valitsuse õigusakte, mille alusel KOVü eelarvetulud vähenevad või kulud suurenevad, hüvitatakse need summad või vähendatakse vastavalt KOVü-le pandud kohustusi. Eelnev ei tähenda, et seadusandja ei võiks niisugust regulatsiooni KOVü-de huvides omal algatusel siiski kehtestada (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 80), mida ta KOFS (RT I 2010, 72, 543… RT I, 23.12.2011, 2) §-s 25 on ka teinud.

 

2.2.3. 

Õigust rahastamissüsteemi stabiilsusele võib sarnaselt muude § 154 lg-st 1 tulenevate õigustega piirata enesekorraldusõigusega samadel tingimustel. Muu hulgas peab rahastamissüsteemi olulise muutmise korral KOVü-dele olema tagatud õigus olla ära kuulatud (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p-d 82 ja 83). Ka EKOH art 9 lg 6 sätestab, et kohalike võimuorganitega konsulteeritakse, kuidas ümberjaotatavad rahalised vahendid neile eraldada.

 

2.2.4. 

Õigus rahastamissüsteemi stabiilsusele eeldab ka seda, et kui riik otsustab rahastamist reguleerivaid õigusakte oluliselt ebasoodsamaks muuta, peab ta muudatuse sisust lähtudes andma KOVü-dele piisava aja uue regulatsiooniga kohanemiseks (vacatio legis) (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 88).

 

2.3. 

Õigus iseseisvalt otsustada võlakohustuste võtmise üle sisaldub § 154 lg 1 keskmes olevas enesekorraldusõiguses. Sellise õiguse olemasolu toetab ka EKOH art 9 lg 8, mille kohaselt peab kohalikel võimuorganitel laenu võtmiseks kapitali investeerimise otstarbel olema juurdepääs riiklikule kapitaliturule seadusega lubatud piires. Võlakohustuste (nt laen, kapitalirent, võlakirjade emiteerimine, muud pikaajalised kohustused, mis nõuavad tulevikus raha väljamaksmist) võtmine võimaldab KOVü-del teha oma ülesannete täitmiseks vajalikke investeeringuid tulevaste perioodide tulu arvel. Sellise õiguseta võib mõne omavalitsusliku ülesande täitmine (nt taristurajatiste ehitamine) olla oluliselt raskem. Samal ajal mõjutab võlakohustuste võtmine kohaliku eelarve puudujäägi kujunemist.

  Õigus niisuguseid kohustusi võtta kaitseb KOVü riigi sekkumise eest nende otsuste tegemisse. Riigi kohustus on hoiduda sellise regulatsiooni kehtestamisest, mis takistab KOVü-del kapitaliturult vahendite saamist. See tähendab, et riik ei pea ise KOVü-dele võlausaldajaks hakkama ega ka nende kohustusi garanteerima (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 63).

  Õigus võlakohustusi võtta ei ole piiramatu õigus. Seda õigust võib piirata samadel tingimustel kui PS § 154 lg-st 1 tulenevat enesekorraldusõigust (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 64). KOFS § 34 määrab kindlaks KOVü ja tema arvestusüksuse (KOVü ja temast sõltuv üksus (KOFS § 2 p 8)) netovõlakoormuse ülemmäära kui finantsdistsipliini tagamise meetme (KOFS § 32 lg 1 p 2), mida vald ja linn on kohustatud järgima. Praktikas on KOVü-de ülemäärane võlakoormus põhjustanud nende maksejõuetust (Tõrva linn 1999. a, Püssi linn 2002.–2003. a). KOFS 9. ptk (§-d 42–52) määratleb raske finantsolukorra ohu ja reguleerib selle kõrvaldamise menetlust (saneerimine).

Riigikohus on tunnistanud põhiseaduspäraseks KOV õiguse võtta võlakohustusi tähtajalise riive (01.03.2009–31.12.2011), kus Riigikogu mh EL aluslepingutest tulenevate kohustuste täitmiseks sätestas sellised seadusemuudatused, mis sisuliselt nägid KOV-le ette võlakohustuste võtmise keelu, millest oli kohustuste eesmärgist lähtuvalt ette nähtud üksikud selgelt piiritletud erandid (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p-d 135–151; RKPJKo 01.04.2010, 3-4-1-7-09).

 

3. 

Paragrahv 154 lg 2 esimese lause sisuks on riiklike ülesannete KOV-le delegeerimise õiguslike aluste sätestamine.

 

3.1. 

Riiklikud ülesanded on avalikud ülesanded, mille puhul puudub igasugune või valdavalt puudub seos kohaliku kogukonna erihuvidega. Riiklike ülesannete täitmisele põhimõtteliselt ei laiene § 154 lg-s 1 sisalduv KOVü enesekorraldusõigus (RKPJKo-d 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 34; 22.12.2009, 3-4-1-16-09, p 37). See ei tähenda, et seadusandja ei võiks KOV-le ka riiklike ülesannete täitmisel kaalutlusõigust ette näha. Mida suuremad on riikliku ülesande täitmisega seonduvad mõjud kohalikule kogukonnale (vt RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 74), seda põhjendatum see on, ja vastupidi.

Riik peab ka riigielu küsimuste üle otsustamisel arvestama KOVü-de (ja ka teiste isikute) õiguste võimaliku riivega (RKPJKo 08.06.2007, 3-4-1-4-07, p 15). Asjaolu, et tegu on riigielu küsimusega, ei välista KOVü(de) kaasamist otsustusprotsessi. Selline kaasamine peab igal konkreetsel juhul tagama KOVü võimaluse oma seisukohtade esitamiseks ning tasakaalustatud ja põhjendatud otsuste langetamise (RKPJKo 08.06.2007, 3-4-1-4-07, p 25).

  Olukorras, kus riigielu ja kohaliku elu küsimused pole õiguskorras olnud piisaval määral eristatud, on seda kaasusepõhiselt tulnud teha kohtuvõimul. Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses riigielu küsimusena määratlenud:

- rahvuslik-territoriaalse autonoomse üksuse kujundamise (RKPJKo-d 11.08.1993, III-4/1-2/93; 06.09.1993, III-4/1-3/93);

- kõik riigipiiri ja piirirežiimiga seonduva (RKPJKo-d 09.02.2000, 3-4-1-2-00, p 20; 08.06.2010, 3-4-1-1-10, p 41);

- tervishoiu-, sh alkoholipoliitika kujundamise (RKPJKo 13.06.2005, 3-4-1-5-05, p 21);

- sõjahaudade hauamonumentidesse ja -tähistesse puutuva (RKPJKo 08.06.2007, 3-4-1-4-07, p 14);

- valimissüsteemi alustest lähtuva üksikasjaliku valimiskorra kehtestamise (RKPJKo-d 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 33; 22.12.2009, 3-4-1-16-09, p-d 35, 37, 39–40);

- volikogude minimaalse suuruse kehtestamise (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p-d 44–45):

- tsiviilasjades esinduse tingimuste kehtestamise (RKPJKo 29.09.2009, 3-4-1-10-09, p 19);

- maavarade uurimise ja kaevandamise üle lõplike otsuste tegemise (RKPJKo 30.09. 2009, 3-4-1-9-09, p 25);

- üleriigiliselt ühetaoliste katastriüksuste sihtotstarvete nimetuste kehtestamise (RKPJKo 19.01.2010, 3-4-1-13-09, p 27).

 

3.2. 

Riiklikke ülesandeid peab põhimõtteliselt täitma riik. Teatud juhtudel on aga KOV-le riigi ülesannete täimiseks delegeerimine avalikke huve silmas pidades otstarbekas, võimaldades tagada nende täitmist kõikjal riigi territooriumil kohalikust olukorrast hästi informeeritud ja kergesti kättesaadavate valla- ja linnaametnike poolt suhteliselt väiksemate kuludega. Võimalik on nii ülesande-valdkonna kui ka osaülesande delegeerimine. Riik peab ka riigielu küsimuste üle otsustamisel arvestama KOVü-de (samuti teiste isikute) õiguste võimaliku riivega (RKPJKo 08.06.2007, 3-4-1-4-07, p 15). KOV kaasamine otsustusprotsessi peab igal konkreetsel juhul tagama talle võimaluse oma seisukohtade esitamiseks ning tasakaalustatud ja põhjendatud otsuste langetamise (RKPJKo 08.06.2007, 3-4-1-4-07, p 25).

 

3.3. 

Paragrahvi 154 lg 2 esimene lause asetab riiklike ülesannete KOV-le delegeerimise seadusereservatsiooni alla („seaduse alusel”), kuid näeb ette ka selle lepingulise delegeerimise („kokkuleppel kohaliku omavalitsusega”) võimaluse.

  „Seaduse alusel” võib tähendada seadust, seadlust, teatud juhul ka määrust (kui tegu on KOVü enesekorraldusõiguse vähem intensiivse riivega ja seaduses eksisteerib täpne, selge ja piirangu intensiivsusele vastav volitusnorm – RKÜKo-d 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p 22; 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 160; RKPJKo 15.12.2008, 3-4-1-14-08, p 34).

KOV organi määrus riikliku ülesande täitmiseks (intra legem määrus) eeldab seaduses erivolituse olemasolu ja peab olema kooskõlas riigi keskhaldusorganite üldaktidega.

  Riikliku ülesande delegeerimine võib aset leida ka riigi ja KOVü(de) vahelisel kokkuleppel, st lepinguga. Vastava lepingu puhul võib olla tegu piiritlemata arvu juhtumeid või üksikjuhtumit reguleeriva halduslepinguga. Seaduslikkuse põhimõttest tulenevalt on riigi ja KOVü vahelise lepingu sõlmimiseks vajalik seadusest tulenev selgesõnaline volitus.

 

4. 

Paragrahv 154 lg 2 teise lause sisuks on riigi kohustus katta KOVü-dele riiklike ülesannete täitmisega kaasnevate kulud riigieelarvest. Antud sättest tuleneb KOVü õigus sellele, et talle seadusega pandud riiklikud ülesanded oleksid täies ulatuses rahastatud riigieelarvest (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 74). Kõnealune õigus kaitseb KOVü selle eest, et ta ei peaks seadusega pandud riiklike ülesannete täitmiseks kasutama raha, mis on mõeldud omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Olukord, kus KOVü peab riiklike ülesannete täitmiseks (nt tööjõukulude suurenemine seoses vajadusega palgata töötajaid, kelle ülesanded seonduvad üksnes või peamiselt riiklike ülesannete täitmisega vms) leidma raha omavalitsuslike ülesannete arvel või tegema valiku, milliseid ülesandeid täita, on PS § 154 lg 2 teise lausega vastuolus (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 74).

 

4.1. 

Paragrahvi 154 lg 2 teine lause seob kulude hüvitamise riigieelarvest riiklike ülesannete KOV-le seadusega panemisega. Kokkuleppe alusel KOVü-le pandud riiklike ülesannete rahastamise korda PS otsesõnu ei sätesta. Seadusega KOVü-le pandud riiklike ülesannete all tuleb mõista ka seaduse alusel sõlmitud halduslepinguga vallale või linnale pandud riiklikke ülesandeid. Õiguslikust küljest pole põhimõttelist erinevust, kas riikliku ülesande täitmine pannakse KOVü-le seaduse või halduslepinguga viimane ei tohi olla riigile vahend, vähendamaks kulutusi oma ülesannete täitmisele (RKPJKo 08.06.2010, 3-4-1-1-10, p 75).

 

4.2. 

KOVü-dele pandud riiklikke ülesandeid tuleb rahastada viisil, mis võimaldab hinnata, kas riik ka tegelikult katab kõik seadusega neile pandud riiklike ülesannetega seotud kulud riigieelarvest. Ühtlasi peab KOVü-le olema tagatud võimalus end seadusega pandud riiklike ülesannete mittetäieliku rahastamise korral kohtus kaitsta (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 74). Seega nõuab § 154 lg 2 teine lause, et KOVü-l oleks mõistlik võimalus tõendada, et talle riiklike kohustuste täitmiseks laekuv raha ei kata riiklike ülesannete täitmiseks vajalikke kulusid. Selleks on vaja, et seadused, mis panevad KOVü-dele ülesandeid, määraksid kindlaks, kas need ülesanded on omavalitsuslikud või riiklikud. Samuti peab valitsema selgus selles, milline raha on KOVü-le ette nähtud kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ning milline seadusega pandud riiklike kohustuste täitmiseks (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 75).

 

4.3. 

Paragrahv 154 lg 2 teine lause kehtestab KOVü-dele riiklike ülesannete täitmiseks raha eraldamisele kindlad nõuded.

 

4.3.1. 

PS § 154 lg 2 teise lause kohaselt tuleb seadusega KOV-le pandud riiklike ülesannetega seotud kulud katta riigieelarvest. PS § 115 lg 1 tähenduses on riigieelarve Riigikogu poolt iga aasta kohta vastu võetud seadus, mis sätestab riigi kõik tulud ja kulud.

PS § 115 lg-st 1 tulenevad mh ka riigieelarve kõikehaaravuse ja läbipaistvuse põhimõtted (RKÜKo 17.03.2000, 3-4-1-1-00, p 19). Riigieelarve kõikehaaravuse põhimõtte kohaselt peab riigieelarve sisaldama riigi kõiki tulusid ja kulusid. Seega peab riigieelarve kajastama ka riigi neid kulusid, mis PS § 154 lg 2 teise lause kohaselt tekivad KOVü-dele riiklike ülesannetega seotud kulude katmisel. Riigieelarve läbipaistvuse printsiip eeldab minimaalselt seda, et KOVü-dele pandud riiklike ülesannete täitmise kulud kajastuksid funktsioonipõhiselt riigieelarves kirjetena. See tähendab, et riigieelarves peab selgelt ja läbinähtavalt olema kindlaks määratud see, kui palju ühe või teise KOVü-dele pandud riikliku ülesande täitmiseks raha eraldatakse. See, kuidas mingi riikliku ülesande täitmiseks eraldatav raha jaotub KOVü-de vahel, ei pea kajastuma vahetult riigieelarves, vaid võib olla määratud riigieelarve alusel antavates õigusaktides (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 76).

 

4.3.2. 

PS § 154 lg 2 teises lauses sätestatu tähendab ühtlasi seda, et ilma õigusliku aluseta ei tohi KOVü kasutada talle mingi riikliku ülesande jaoks eraldatud raha teiste riiklike kohustuste või omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Samas ei keela PS riigil näha seaduses või KOVü-dele raha eraldamist reguleerivates õigusaktides ette tingimusi, mille olemasolu korral võib KOVü kasutada ühe riikliku ülesande täitmiseks saadud raha teiste riiklike ülesannete või omavalitsuslike ülesannete rahastamiseks (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 77).

 

4.3.3. 

PS § 154 lg 2 teist lauset tuleb mõista nii, et seadusega KOVü-dele pandud riiklike ülesannetega seotud kulude suurus peab olema nende konkreetsete ülesannetega otseses seoses. Seega nõuab nimetatud säte KOVü-le pandud riiklike ülesannete kulupõhist rahastamist. Riiklike ülesannete tulupõhine rahastamine võib ühe või teise KOVü puhul tagada riikliku kohustuse täitmiseks piisava raha. Kuid riiklike ülesannete tulupõhine rahastamine pole kooskõlas PS §-ga 154.

 

4.3.3.1. 

Kulupõhisel rahastamisel on kaks tasandit. Kõigepealt eeldab ta seda, et on kindlaks määratud, kui palju on ühe või teise riikliku ülesande täitmiseks vaja raha. See peab, nagu eespool juba märgitud, kajastuma selgelt ja läbinähtavalt iga-aastases riigieelarves. Teiseks tuleb kindlaks määrata see, kui palju vajab selliste ülesannete täitmiseks raha iga KOVü. Mõne riikliku ülesande täitmiseks vajaliku rahasumma jaotamine KOVü-de vahel tulupõhise valemi abil pole välistatud. KOVü-dele riiklike ülesannete täitmiseks vajaliku raha eraldamisel paratamatult tekkkida võivate ebatäpsuste kõrvaldamiseks peab olema õiguslikult tagatud võimalus saada puudu jääv raha nende riiklike ülesannete täitmiseks, mille täitmisest KOVü ei saa keelduda. PS-ga vastuolus on olukord, kus KOVü peab riiklike ülesannete täitmiseks leidma raha omatuludest või tegema valiku, milliseid kohustusi täita.

 

4.3.3.2. 

Nõuet, et riigieelarves kajastatakse kulupõhiste kirjetena kõigi riigi poolt KOVü-dele seadusega pandud riiklike ülesannete täitmise kulud, ei saa pidada liigseks formaalsuseks. Kulupõhised kirjed on vajalikud PS §-de 115 ja 154 täitmiseks. PS § 65 p-dest 1 ja 6 tulenevalt peab Riigikogul olema võimalus kontrollida seda, kuidas on rahastatud Riigikogus vastu võetud seadustega KOVü-dele pandud riiklikud kohustused. Sellise kontrolli olemasolu on ühtaegu ka KOVü õiguste kaitse garantiiks (kohtunik Jüri Põllu eriarvamus, millega on ühinenud kohtunikud Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jaak Luik ja Harri Salmann – RKÜKo 19.04. 2004, 3-3-1-46-03).