XIV PEATÜKK

KOHALIK OMAVALITSUS

 

1. 

Eesti riikluse tekkes, selle taastamises ja arengus on kohalikul omavalitsusel (KOV) olnud ja on täita väga oluline roll. Demokraatlikus ühiskonnas seob KOV riigi tsiviilühiskonnaga, ta on üks tänapäevase demokraatliku valitsemisviisi alustugesid. Seega on KOV kaitse ja tugevdamine ühtlasi panus demokraatia ja avaliku võimu detsentraliseerimise põhimõtetesse.

Eesti rahvas saavutas omariikluse 1918. aastal suuresti tänu väljakujunenud omavalitsustraditsioonidele. Seega sai riik toimiva KOV näol juba iseseisvuse kehtestamisest alates endale tõhusa toe ühiskonnaelu demokraatlikul korraldamisel. KOV õiguslikud alused sisaldusid Eesti Vabariigi 1920., 1933. ja 1937. aasta PS-tes.

1980. aastate lõpus alanud KOV taasloomine andis olulise panuse taastatava Eesti omariikluse demokraatliku aluse kujundamisse. Ülemnõukogu 8. augusti 1989. a otsuse (ÜVT 1989, 26, 348) kohaselt nähti ette haldusreformi läbiviimine ajavahemikus 1990–1994.

 

2. 

KOV põhimõtted leiduvad enamiku riikide põhiseadustes. Eesti Vabariigi PS-s on KOV-l eraldi alajaotus – XIV peatükk, relevantseid norme leidub ka PS teistes alajaotustes. EKOH (RT II 1994, 26, 95) kui rahvusvahelise õiguse dokument tunnustab kohalike territoriaalsete korporatsioonide õigust omavalitsusele, jätab aga igale riigile õiguse nende korralduse üle otsustada. Eesti Vabariik ratifitseeris harta 28. septembril 1994. a, kohustudes järgima kõiki selles sisalduvaid põhimõtteid. Harta jõustus Eesti suhtes 1. aprillil 1995. a. Koostoimes PS normidega annavad harta kui Euroopa demokraatlike riikide mitmekesist omavalitsuskogemust üldistava rahvusvahelise lepingu normid KOV-le kindla õigusliku aluse. 16.11.2009 ratifitseeris Riigikogu EKOH kohaliku omavalitsuse üksuse tegevuses osalemise õigust käsitleva lisaprotokolli (RT II, 08.03. 2011, 2).

 

3. 

Eesti varasemastes PS-tes juhinduti riikliku omavalitsuse teooriast, mille kohaselt on KOV üheks riikliku kohahalduse organiseerimise vormiks, teiste sõnadega – riigivalitsemise eriliigiks. Selle teooria järgi on kõik võimuvolitused KOV-le andnud riik. Seega on nende allikaks riigivõim. Riik teostab järelevalvet enda poolt antud ülesannete täitmise üle. Kas konkreetset riiklikku ülesannet täidab riigi- või KOV organ, on selle kontseptsiooni kohaselt vaid otstarbekuse küsimus. Siiski näeb riikliku KOV teooria KOV ja keskhaldusorganite erinevust selles, et omavalitsuskandja on iseseisev õigussubjekt – avalik-õiguslik juriidiline isik – ja KOV ei teosta mitte riigiametnikud, vaid kohaliku halduse tulemuslikkusest huvitunud kohalikud elanikud kas oma esindajate kaudu või vahetult.

Riikliku omavalitsuse teooriale vastandub vaba kogukonna teooria ehk kogukonna loomulike õiguste teooria, mille kohaselt on kogukonna õigusel juhtida oma asju samasugune loomulik ja võõrandamatu iseloom, nagu inimeste õigustel ja vabadustel. Kogukondliku omavalitsuse läbiva tunnusena nähakse rahvavõimu ehk demokraatia põhimõtet. Rangelt eristatakse olemuslikult kohalikke ehk kogukondlikke küsimusi ja riiklikke küsimusi. See teooria rajaneb loomuõiguse ideedel, mis tunnistavad KOV üksusi (edaspidi KOVü) võimu algallikana, ja põhistab riigi kohustust austada kogukondliku halduse vabadust ning kogukondlike õiguste võõrandamatust.

Tänapäeva õigussüsteemis eelkäsitletud omavalitsusteooriaid puhtal kujul enam ei rakendata. Ka kehtiva PS puhul on tuvastatav mitmete omavalitsusteooriate süntees.

 PS järgi on KOV aluseks idee kogukonnast, kelle ülesandeks on lahendada selle kogukonna probleeme ja korraldada kohalikes huvides (vajadusel ka vastuolus keskvõimu huvidega) kogukonna elu (RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05, p 35). KOV eesmärk ja põhisisu on kohaliku elu küsimuste iseseisev otsustamine kohaliku kogukonna poolt, selle määrab PS § 154 lg 1.

 KOV on PS-s järjekindlalt eristatud täidesaatvast riigivõimust (vt nt §-d 86 ja 14 ning § 139 lg 1). Selles osas on PS-s tehtud ühemõtteline valik detsentraliseerimisprintsiibi kasuks. KOVü-d (nende autonoomia) eksisteerivad avaliku võimu detsentraliseerimise ning riigivõimu piiramise ja tasakaalustamise huvides (vertikaalne võimulahusus). Põhiseaduse Assambleel rõhutas Jüri Raidla: „Omavalitsuste nii kaudne kui otsene riigikeskseks muutumine peaks meie arvates saama välistatud” (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee. Koguteos. Tallinn: Juura, Õigusteabe AS, 1999, lk 56).

Teisalt pole KOVü-d PS kohaselt mõeldud olema „riigid riigis”: neil puudub föderatsiooni subjektidele omane seadusandlik üldpädevus (unitaarriigi printsiip (PS § 1 lg 1)) ja tegu on riigist madalama võimutasandiga (RKPJKo 19.06. 2009, 3-4-1-2-09, p 33). KOVü-d on riigiga seotud nii territoriaalselt (PS § 2 lg 2) kui ka funktsionaalselt (riiklike ülesannete täitmine (PS § 154 lg 2); riiklik järelevalve (PS § 160)).

 

4. 

PS-s on mõistet „ kohalik omavalitsus” kasutatud järjekindlalt üldmõistena (§-d 14 ja 26, § 28 lg 3, § 30 lg 1, § 32 lg 3, § 37 lg-d 1 ja 2, § 42, § 44 lg-d 2 ja 3, § 45 lg 1, §-d 46 ja 51, § 52 lg-d 1 ja 2, § 65 p 16, § 104 lg 2 p 4, § 133 p 3, § 139 lg 1, § 142 lg 1, § 143 ning §-d 154–160), konkretiseerides seda vaid erandjuhtudel (§ 79 lg-s 5, §-s 131 ja § 156 lg-s 2 nimetatakse volikogu ehk KOV esinduskogu; PSRS § 6 lg-s 1 nimetatakse KOV organit). Selline konkretiseerimata mõistekasutus (ainus erand on § 104 lg 2 p 4, mida tuleks tõlgendada KOVVS-na), mis üldjuhul hoidub KOV organite nimetamisest, on PS-s taotluslik ning võimaldab selle põhiseadusliku institutsiooni sisustamisel ja tõlgendamisel teatud paindlikkust. Siiski on oluline arvestada, et PS § 156 lg-s 1 ja EKOH art-s 3 nähakse ette KOV esindusdemokraatlik sisestruktuur, millest tuleneb volikogu prioriteet täitevorgani(te) suhtes kohaliku elu küsimuste otsustamisel.

     Avaliku halduse üldise organisatsioonilise printsiibina võib KOV määratleda kui teatud liiki avalike ülesannete (kohaliku elu küsimuste) iseseisvat seaduse alusel ja kohalikku spetsiifikat arvestavalt toimuvat lahendamist neist eriliselt puudutatud ja huvitatud isikute (püsielanikkond) poolt, kes legitimeerib selleks vastavad organid või tegutseb sel eesmärgil vahetult ise (vt EKOH art 3; KOKS (RT I 1993, 37, 558…29.12. 2011, 1) § 2). KOV kandjateks on KOVü-d – vallad ja linnad (PS § 155 lg 1) kui avalik-õiguslikud terrritoriaalkorporatsioonid. KOV on üksikisikule kõige lähemal asuv avalik võim. Kohalike elanike reaalse osaluseta neid vahetult puudutavate otsustuste kujundamisel kaotaks KOV oma sisulise tähenduse.

 

5. 

Õigusriik järgib oma suhetes KOV-ga PS sätteid ja mõtet, mis ei jäta ruumi riigivõimu meelevaldsusele e omavolile.

 

5.1. 

Omavalitsusprintsiibi nii vormiliseks kui sisuliseks realiseerimiseks annavad PS XIV peatüki (§-d 154, 155, 157–160) ja EKOH sätted KOVü-le riigi ja teis(t)e KOVü(de) suhtes teatud õiguste kompleksi, millele vastavad riigi ja teis(t)e KOVü(de) teatud kohustused (KOV garantii e tagatis). Ühtlasi on garantii ka objektiivne põhiseaduslik väärtus (riigikorralduslik struktuuriprintsiip). Tegu ei ole KOVü põhiõigusega: PS § 9 lg 2 ei hõlma valda ja linna kui avalik-õiguslikku juriidilist isikut ja KOVü oma suhetes riigiga ja teis(t)e KOVü-(de)ga põhiõiguste kataloogile tugineda ei saa (RKPJKo-d 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 25; 19.01.2010, 3-4-1-13-09, p 18; RKHKm 23.11.2010, 3-3-1-43-10, p-d 22 ja 33).   

 

5.2. 

KOV garantii raames võib eristada järgmisi tasandeid:

1)  õigussubjektsuse garantii,

2)  enesekorraldusõiguse garantii,

3) finantsgarantii,

4) kohaliku eelarve iseseisvuse garantii,

5)  õiguste kaitse garantii.

 

5.2.1. 

Õigussubjektsuse garantii (PS § 154 lg 1, §-d 155 ja 158; EKOH art 5) eesmärk on õiguslikult tagada KOV koht avaliku halduse tasakaalustatud tervikstruktuuris . Garantii kindlustab ka vertikaalse võimude lahususe säilimise.

  Õigussubjektsuse garantii hõlmab:

1) KOVü-de liikide kaitse (PS § 155 lg 1);

2) KOVü piiratud individuaalse õigussubjektsuse garantii (konkreetse KOVü õigused riigi poolt tema haldusterritooriumi suuruse muutmisel või õigussubjektsuse lõpetamisel).

 

5.2.2. 

Enesekorraldusõiguse garantii (PS §-d 154 lg 1 ja 160; EKOH art 4 lg-d 2 ja 4; art 6 lg 1) kui KOV põhigarantii (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 29) eesmärk on tagada KOVü enesekorraldusõigus e autonoomia, mille põhisisuks on otsustus- ja valikudiskretsioon kohaliku elu küsimuste lahendamisel (RKPJKo 16.01.2007, 3-4-1-9-06, p 22).

 

5.2.3. 

Finantsgarantii (PS § 154 ja § 157 lg 2; EKOH art 9) alla kuuluvad õigused on suunatud enesekorraldusõiguse kasutamiseks vajalike tingimuste loomisele, seega seonduvad valdade ja linnade majandusliku suutlikkusega täita avalikke ülesandeid (omavalitsuslikud ülesanded e kohaliku elu küsimused (PS § 154 lg 1), riiklikud ülesanded (PS § 154 lg 2)) (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 41; RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 50). Garantii on aluseks KOVü-de rahastamise korraldusele, mis moodustub ühelt poolt omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemist ja teiselt poolt KOVü-dele seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamist reguleerivatest sätetest (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 61). Nõuetekohase KOVü-de rahastamise mehhanismi loomine on PS §-st 154 tulenevalt riigi ülesanne. Võrreldes PS § 154 lg-s 1 sisalduva KOVü põhigarantiiga – enesekorraldusõigusega – on finantsgarantiiga seotud õigused teisejärgulised (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 43).

 

5.2.4. 

Kohaliku eelarve iseseisvuse garantii (PS § 157 lg 1) konkretiseerib KOVü enesekorraldusõigust eelarve valdkonnas. Riigieelarve (PS § 115) ja kohalikud eelarved on lahutatud.

 

5.2.5. 

KOVü-le peab olema tagatud reaalne võimalus oma põhiseaduslike õiguste efektiivseks kaitseks.

 

5.2.5.1. 

KOVü eelkäsitletud õigusi võivad riivata arvukad õigustloovad aktid ja haldusaktid. KOV garantii riive on põhiseaduspärane, kui vastuvõetud õigustloov akt või selle alusel antud haldusakt on kehtestatud ettenähtud menetluskorras ja vormis pädeva organi poolt (formaalne õiguspärasus) ning see kehtestati andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas (sisuline e materiaalne õiguspärasus). Kas KOVü-le PS XIV ptk ja EKOH sätetega tagatud õiguste riive esineb ja kui, siis kas see on õiguspärane või mitte, selles võivad KOVü ja vastava riigiorgani seisukohad lahkneda.

 

5.2.5.2. 

KOV õiguste kaitse garantii eesmärk on võimaldada KOVü-l vaidlustada oma põhiseaduslike õiguste rikkumist. KOVü vahendliku kaitse võimalusi puudutavad PS §-d 107, 142 ja 152. Ehkki vahetu kaitse võimalust PS sõnaselgelt ette ei näe, ei ole see PS kohaselt ka välistatud.

  Kuigi KOVü-le ei laiene tema suhetes riigiga PS § 15, ei tähenda see, et KOVü kaebeõigus riigi vastu ei ole üldse PS-ga kaitstud. RKHK on sedastanud, et kohtukaebeõigus on tuletatav KOVü enesekorraldusõigusest ja kohtukaebeõigus on enesekorraldusõiguse teostamiseks vajalik siis, kui enesekorraldusõiguse tagamiseks puudub muu tõhus menetlus (RKHKm 23.11.2010, 3-3-1-43-10, p 22). EKOH art 11 sätestab, et KOVü-l on õigus taotleda kohtulikku kaitset, et kindlustada oma volituste vaba teostamine ja respekt selliste KOV printsiipide suhtes, mis on sätestatud põhiseaduses või siseriiklikus seadusandluses. RKHK on märkinud, et EKOH art-st 11 ei tulene kategoorilist nõuet, et KOV õiguslik seisund peab olema just kohtulikult kaitstav (RKHKm 23.11.2010, 3-3-1-43-10, p 22). Harta art-s 11 nimetatud õigus kohtulikule õiguskaitsevahendile hõlmab ka kohtule ekvivalentset jurisdiktsioonilist organit, mis on õiguslikult moodustatud, on iseseisev teistest avaliku võimu organitest ja erapooletu teiste juhtumi osapoolte suhtes. Õigus kohtulikule õiguskaitsevahendile pole absoluutne õigus, kuid selle täielik välistamine või ebaproportsionaalne kitsendamine ei oleks ühildatav EKOH art-ga 11, samuti õigusriigi (PS § 10 lg 1) põhimõttega. EKOH art 11 ei erista ka avalike ülesannete liike, seega ei saa seda tõlgendada kitsendavalt, piirates selle harta sätte kehtivust üksnes KOV enda (eksklusiivsetele) võimuvolitustele.

 

5.2.5.3. 

Kohtuks, kelle kaitset KOVü võib taotleda oma põhiseadusliku garantii rikkumise korral haldusaktiga (HMS § 51 lg-d 1 ja 2), üksikjuhtumi reguleerimiseks sõlmitud halduslepinguga (HMS § 95) või toiminguga (HMS § 106 lg 1), on halduskohus, kelle pädevusse kuulub avalik-õiguslike vaidluste lahendamine. Vastavalt HKMS § 44 lg 4 võib KOVü esitada kaebuse teise avaliku võimu kandja vastu oma õiguste, sh omandiõiguse ja halduslepingust tulenevate õiguste kaitseks. Sama paragrahvi lõige 5 sätestab, et KOVü võib esitada kaebuse ka juhul, kui teise avaliku võimu kandja haldusakt või toiming raskendab oluliselt selle KOVü ülesannete täitmist. Halduskohtumenetluses võib KOVü esitada tühistamis-, kohustamis- keelamis-, hüvitamis-, heastamis- ja tuvastamiskaebusi (HKMS § 37 lg 2).

  Riigikohus on:

1) sedastanud, et tuleb tunnustada KOVü õigust esitada halduskohtusse kaebusi sellistes keskkonnaasjades tehtud otsuste tühistamiseks või toimingute õigusvastaseks tunnistamiseks, mis võivad oluliselt mõjutada KOVü poolt kohaliku elu juhtimist ja kohaliku elu küsimuste otsustamist ning selle kaudu kahjustada KOV olemuslike ülesannete täitmise võimalusi (RKHKo 28.02.2007, 3-3-1-86-06, p 16);

2) leidnud, et KOVü enesekorraldusõiguse rikkumise kontrolli tagamiseks tuleb halduskohtusse pöördumist reguleerivaid sätteid korralduse puhul, millega Vabariigi Valitsus annab KOVü vastuseisust hoolimata nõusoleku üldgeoloogilise uurimistöö, uuringuloa või kaevandamisloa andmiseks, tõlgendada selliselt, et see korraldus võib olla vaidlustatud eraldiseisvana lõplikust haldusaktist (RKPJKo 30.09.2009, 3-4-1-9-09, p 33). Selline tõlgendus tagab põhiseaduslike väärtuste suurima kaitse (RKÜKo 22.02.2005, 3-2-1-73-04, p 36);

3) käsitlenud Riigikontrolli menetlustoimingute (RKS § 41 lg 1) ja muude toimingute vaidlustamisvõimalust (RKHKm 23.11. 2010, 3-3-1-43-10).

  Kui õigustloova akti andmata jätmise tõttu pole vallale või linnale tagatud raha omavalitsuslike ülesannete täitmiseks minimaalselt vajalikus mahus või riigieelarvest pole eraldatud piisavalt raha riiklike ülesannete täitmiseks, samuti juhtudel, mil KOVü-le on muul viisil õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju, võib ta esimese astme halduskohtus esitada RVastS §-st 14 tuleneva kahju hüvitamise nõude ja taotleda õigustloova akti andmata jätmise PS-ga vastuolus olevaks tunnistamist. PSJKS §-d 9 lg 1 ja 15 lg 1 p 21 on seotud RVastS § 14 lg-ga 1 ja seetõttu määratud toimima üksnes koos õigustloova akti andmata jätmisega tekitatud kahju hüvitamise nõudega (RKÜKo-d 21.05.2008, 3-4-1-3-07, p 29; 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 74).

  Kui konkreetse asja lahendamisel tekib asjasse puutuva normi põhiseaduspärasuse üle kahtlus, peab kohus tuvastama selle põhiseaduspärasuse. Koos tema põhiseaduslikku garantiid rikkuva haldusaktiga saab KOVü vaidlustada ka selle andmise aluseks olnud üldakti vastavust PS-le. PS § 152 lg 1 sätestab, et kohus jätab kohtuasja lahendamisel kohaldamata mis tahes seaduse või muu õigusakti, kui see on vastuolus PS-ga. PSJKS-st ja HKMS-st tuleneb, et kui esimese või teise astme halduskohus on kohtuasja lahendamisel jätnud kohaldamata mis tahes asjasse puutuva õigustloova akti või välislepingu, tunnistades sellega PS-ga vastuolus olevaks, edastab ta kohtuotsuse või -määruse Riigikohtule, millega käivitub põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus Riigikohtus. On ka mõeldav, et halduskohtus toimub KOVü ja riigi vaheline õigusvaidlus ning KOV volikogu on esitanud PSJKS § 7 alusel kaebuse seoses vaieldava haldusakti või toimingu aluseks oleva üldakti vastuoluga KOV põhiseadusliku garantiiga (vt selle kohta komm 5.2.5.5).

 

5.2.5.4. 

Alternatiivina halduskohtumenetlusele on KOVü jaoks tema põhiseadusliku garantii rikkumise korral avatud ka vaidemenetlus (HMS 14. ptk). Vald või linn saab esitada erinevaid primaarnõudeid riigi haldusorgani haldusakti või toimingu suhtes (RVastS 2. ptk), samuti RVastS § 17 lg-st 1 tulenevalt nõuda haldusorganilt haldustegevusega kahju hüvitamist.

 

5.2.5.5. 

KOVü-de võimalusi oma õigusi kohtulikult kaitsta laiendab oluliselt PSJKS § 7, mis sätestab KOVü volikogu õiguse esitada Riigikohtule taotlus tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus PS-ga vastuolus olevaks või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on vastuolus KOV põhiseaduslike tagatistega. Selle sättega on PS-s sätestatud põhiseaduslikkuse järelevalve süsteemi oluliselt muudetud.

PSJKS § 7 annab KOVü-dele põhiõiguste kandjatega võrreldes laiema õiguse vaidlustada õigusaktide vastavust PS-le (RKPJKo 30.09. 2009, 3-4-1-9-09, p 27). Kui põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses vaidlustatud õigusakti või selle sätte rakendamisega seoses pole tekkinud ühtki õigusvaidlust, kujutab PSJKS §-s 7 sätestatu endast KOV volikogule antud võimalust algatada Riigikohtus abstraktne normikontroll.

  PSJKS §-st 7 tulenevad KOVü taotluse põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks lubatavuse eeldused. Esiteks peab taotluse olema esitanud KOVü volikogu ja teiseks peab taotluses olema väidetud PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte vastuolu KOV põhiseadusliku garantiiga (RKÜKo 16.03. 2010, 3-4-1-8-09, p-d 44–46).

  KOVü-l ei ole õigust esitada põhiseaduslikkuse järelevalve taotlust teiste isikute subjektiivsete õiguste kaitseks (RKPJKo-d 21.02.2003, 3-4-1-2-03, p 13; 22.12. 2009, 3-4-1-16-09, p 41). Ka ei anna PSJKS KOV volikogule abstraktse normikontrolli raames pädevust vaidlustada Riigikohtus KOV põhiseaduslike tagatiste teostamiseks nõutava õigustloova akti vastu võtmata jätmist (RKÜKo 21.05. 2008, 3-4-1-3-07, p 30).

   Käesolevate kommentaaride koostamise ajaks on KOV volikogud algatanud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse neljateistkümnel korral (RKPJKo-d 21.02.2003, 3-4-1-2-03; 16.01.2007, 3-4-1-9-06; 08.06.2007, 3-4-1-4-07; 15.12. 2008, 3-4-1-14-08; 19.03. 2009, 3-4-1-17-08; 09.06. 2009, 3-4-1-2-09; 26.06. 2009, 3-4-1-4-09; 29.09.2009, 3-4-1-10-09; 30.09.2009,3-4-1-9-09; 22.12. 2009, 3-4-1-16-09; 19.01. 2010, 3-4-1-13-09; RKÜKo 16.03. 2010, 3-4-1-8-09; RKPJKo-d 01.04. 2010, 3-4-1-7-09; 20.09. 2011, 3-4-1-16-11).

 

5.2.6. 

KOV garantii suhtes relevantne on ka EKOH kui kõige olulisem rahvusvaheline leping kohaliku autonoomia kohta. Peaaegu kõik EKOH sätted on otsekohaldatavad ja sisaldavad eespool juba käsitlemist leidnud õigusi (arvukad materiaalsed garantiid: funktsiooni ja organisatsioonigarantiid, täiendavad garantiid). EKOH-ga seonduvad ka menetlusgarantiid – lepingu kontrollimehhanismid. EKOH kontrollistandard ei ulatu küll EIÕK-ni: vastavalt harta art-le 14 edastab iga lepinguosaline riik Euroopa Nõukogu peasekretärile kogu olulise teabe seadusesätete jt meetmete kohta, mida ta rakendab harta tingimuste täitmiseks. Euroopa Nõukogu Kohalike ja Regionaalsete Omavalitsuste Kongressil (CLRAE) on õigus (kahe kolmandikulise enamusega) pöörduda soovituste ja seisukohavõttudega Parlamentaarse Assamblee või vastavalt Ministrite Komitee poole ja võtta vastu resolutsioone. Kongressi järelevalvetegevuse raskuspunkt lasub ex officio kontrollil. Peale selle teostab CLRAE riikliku tegevuse hartale vastavuse üle järelevalvet ka KOV taotlusel (omavalitsuskaebused KOV tippliidu või CLRAE rahvusliku delegatsiooni vahendusel). Monitooringusüsteemi puhul on küll tegu poliitilise kontrolliga, kuid käsitluse põhjalikkus, intensiivsus ja sõltumatute ekspertide kaasamine lähendab seda kohtukontrollile. Eesti suhtes on CLRAE 2000. a omal algatusel koostanud soovituse 81 (2000) „Kohaliku demokraatia olukorrast Eestis” ja 2010. a kiideti heaks soovitus 294 (2010) Eesti kohaliku demokraatia kohta (vt mitteametlik tõlge http://www.siseministeerium.ee/EKOH).

6. EL õigus ei kirjuta liikmesriigile ette, kuidas ta peab oma institutsionaalse ja haldusaparaadi, sh riigisisesed haldusüksused, korraldama (institutsionaalse ja protseduurilise autonoomia põhimõte), samas mõjutab ta kasvaval määral nii esmase kui ka teisese õiguse tasandil valdavat osa KOV tegevusvaldkondi. EL tunnustab liikmesriikide rahvuslikku identiteeti, mis on omane nende poliitilistele ja põhiseaduslikele põhistruktuuridele, sealhulgas piirkondlikule ja KOV-le (ELL art 4 lg 2). Liikmesriikide rahvusliku identiteedi arvestamise kohustusest tuleneb KOV tunnustamine, kui see liikmesriigi õiguse kohaselt osutub selle kandvaks elemendiks. Selgelt on tunnustatud subsidiaarsuse piirkondlik ja kohalik mõõde (ELL art 5 lg 3; protokoll (nr 2) subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtte kohaldamise kohta (ELT C 83, 30.03.2010 (lk 206–209)).

  Kuigi EL ei ole ohuks KOV eksistentsile, on tema õiguse ülimuslikkust arvestades võimalik KOV sisu piiramine vaatamata PS-s sisalduvale garantiile. Küsimus on selles, kuidas KOV otsustus- ja valikuvabaduse piiri EL kontekstis valvata. EL õigus riivab ju KOV enesekorraldusõigust paljudes valdkondades (avalik teenistus, riigihange, keskkonnakaitse jne). Vastavad kaitsemeetmed saab juriidiliselt ette näha vaid EL õiguses või EL seadusandjat siduval rahvusvahelis-õiguslikul tasandil. Sõnaselge KOV tagamine EL aluslepingutes on kuni Lissaboni lepingu jõustumiseni puudunud. Õiguskirjanduses on püütud sellist garantiid saavutada EL muude õigusnormide tõlgendamisega (demokraatia printsiip, subsidiaarsuse printsiip, proportsionaalsus, rahvuslik identiteet; EL üldine õigusprintsiip: kõik EL liikmesriigid on harta ratifitseerinud). Lissaboni lepinguga on KOVü-de staatust tugevdatud: EL on ELL art 4 lg 2 esimeses lauses expressis verbis kohustunud austama KOV kui sellist. Kõne all pole mitte KOV õiguste riivete tõrje üksikjuhul, vaid üksnes KOV kui (Eesti) rahvusliku identiteedi koostisosa kindlustamine integratsiooni süvenemisel. EL õigus ei tohi toimivat haldust KOV tasandil ära kaotada. Siiski pole sellega KOV-le tagatud teatud kindlat ülesannete mahtu ega iseseisva ülesannete täitmise kindlat moodust. Kaudne võimalus EL otsustuste mõjutamiseks ilmneb esindusdemokraatia printsiibist ELL art-s 10, mis mh kohustab EL institutsioone pidama esindusühenduste ja kodanikuühiskonnaga avatud, läbipaistvat ja korrapärast dialoogi (art 11 lg 2). Subsidiaarsuse põhimõte on ELL art 5 lg-s 3 seotud piirkonna ja kohaliku tasandiga ja piirab selles mõttes liidu pädevust lokaalsete ülesannete täitmise võimaluse osas. Subsidiaarsuse põhimõtte mittejärgimist saab Regioonide Komitee vaidlustada Euroopa Kohtus (ELTL art 263 lg 3; protokoll nr 2 art 8 lg 2). EL põhiõiguste harta preambulis on fikseeritud, et liit austab liikmesriikide riiklikku identiteeti ning nende riikliku, piirkondliku ja kohaliku tasandi asutuste korraldust. Valdade ja linnade jaoks on oluline taotleda enda omavalitsusõigusele kaitset ka (isegi eelkõige) EL õigusloome siseriiklikus ettevalmistamises osalemise teel.

 

7. 

KOV valdades ja linnades (PS § 155 lg 1) kujutab endast vaid omavalitsusprintsiibi ühte avaldumisvormi. PS tunneb kõrvuti KOV-ga ka vähemus­rahvuste kultuur­omavalitsust (kultuur­autonoomiat – § 50), samuti akadeemilist omavalitsust (§ 38 lg 2). Kõigile omavalitsusvormidele on ühine teatud avalike ülesannete täitmisest eriliselt puudutatud isikute ringi poolt nende ülesannete täitmises osalemine (tua res agitur).