Paragrahv 152.

Kohus jätab kohtuasja lahendamisel kohaldamata mis tahes seaduse või muu õigusakti, kui see on vastuolus põhiseadusega.

Riigikohus tunnistab kehtetuks mis tahes seaduse või muu õigusakti, kui see on vastuolus põhiseaduse sätte ja mõttega.

 

1. 

PS § 152 sisaldab kaht eri funktsiooni ja ulatusega sätet. Lõige 1 sätestab kohtu kohustuse jätta kohtuasja lahendamisel kohaldamata mis tahes seadus või muu õigusakt, mis on vastuolus PS-ga. Lõige 2 sätestab Riigikohtu ainupädevuse tunnistada põhiseaduslikkuse järelevalve korras kehtetuks põhiseadusvastane seadus või muu õigusakt ja kujutab endast Riigikohtu normikontrolli pädevuse keskset sätet PS-s (põhiseaduslikkuse järelevalve kohta üldiselt vt § 149 lg 3 teine lause).

 

2. 

PS § 152 ajalooliseks eelkäijaks võib pidada 1938. a jõustunud põhiseaduse § 121, mis kõlas: „Seadusega määratakse menetluse algatamine ja kord riigivõimu teostamise põhiseaduspärasuse üle otsustamisel kohtutes.” Jüri Adamsi töögrupi eelnõu andis põhiseaduspärasuse üle otsustamise pädevuse lihtkohtule: „Kohus peab tunnistama seaduse või riigiasutuse otsuse kehtetuks, kui see on põhiseaduse vastane” (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 1180). 15. novembri 1991. a eelnõu § 141 (§ 143) tegi läbi suure muutuse, mille puhul on äratuntav Jüri Raidla töögrupi eelnõu § 144 eeskuju (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 1154 ja 1203). Selles sisaldunud põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus kujutas endast omanäolist segu kohtu- ja seadusandliku võimu pädevustest. Oluline uuendus oli seaduse kehtetuks tunnistamise kompetentsi andmine vähemalt osaliselt Riigikohtule. 13. detsembri 1991. a eelnõu § 142 oli juba üsna lähedane tänasele § 152 lg-le 2 (Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 1216). Hiljem lisati veel esimene lõige, mille tähtsus on väiksem.

 

3. 

PS § 152 lg 1 sätestab nii institutsionaalses kui funktsionaalses mõttes kohtu kohustuse mitte kohaldada põhiseadusvastast õigusakti. Selle normi eeldused on, et:

1) tegemist on mis tahes seaduse või muu õigusaktiga,

2) seda kohaldatakse kohtuasja lahendamisel ja

3) õigusakt on PS-ga vastuolus, st selle on põhiseaduslikkuse järelevalve pädevust omav kohus tunnistanud põhiseadusvastaseks ja/või kehtetuks.

Nende eelduste olemasolu korral on õiguslikuks tagajärjeks, et kohus põhiseadusvastast õigusakti ei kohalda. See kohustus tuleneb ka üldisest kohustusest järgida PS (PS § 3 lg 1 esimene lause, § 14, § 15 lg 2, § 146 teine lause).

 

3.1. 

PS § 152 lg 1 (ja ka lg 2) sõnastus hõlmab mis tahes seadusi ja muid õigusakte. Järgnevalt käsitletakse kõigepealt seadust, seejärel määrust ja rahvusvahelist lepingut, mis on subsumeeritavad mõiste „õigusakt” alla.

 

3.1.1. 

Termin „seadus” võib tähistada nii parlamendiseadust (seadus formaalses mõttes) kui ka seadust materiaalses mõttes, milleks on ka enamik valitsuse ja kohaliku omavalitsuse määrusi. Materiaalse mõiste puhul on määravaks normi universaalne iseloom. Näiteks on Riigikohus kontrollinud, kas parlamendi vastu võetud ja seadusena pealkirjastatud akt sisaldab õigusnorme kitsamas tähenduses: „Seadust, mis sisaldab nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone, käsitab Riigikohus õigustloova aktina” (RKÜKo 17.03.2000, 3-4-1-1-00, p 12).

PS § 152 lg 1 ja lg 2 süsteemi arvestades tähendab termin „seadus” selles PS sättes seadust formaalses mõttes. Kui PS § 152 lg 1 ja lg 2 tekst mainib õigusakti kõrval seadust, tuleb eeldada, et mõlemal terminil on oma reguleerimisala. Kui seadus hõlmaks kõik materiaalsed seadused, siis kuuluks selle mõiste alla ka enamik määrusi ning terminile „õigusakt” ei jääks praktiliselt oma reguleerimisala. Seadus PS § 152 lg 1 ja lg 2 tähenduses on niisiis iga Riigikogus vastu võetud ja Vabariigi Presidendi välja kuulutatud akt, mille pealkirjas on sõna „seadus” või „seadustik”. Seadusega selles mõttes on tegu ka siis, kui selle sisu on puhtalt individuaalne. Näiteks nimetas Riigikogu 1992. a PS kehtivuse ajal esimese õiguskantsleri ametisse seadusega (RT I 1993, 9, 119), samuti on mitmed tänagi ametis olevad Riigikohtu liikmed nimetatud ametisse seadustega (RT I 1993, 11, 174–183), mis kõik on ilmselgelt individuaalaktid.

 

3.1.2. 

Õigusakti mõiste (nii § 152 lg 1 kui lg 2) määratlemisel tuleb eristada õigusakti laiemas ja kitsamas tähenduses. Õigusakt laiemas tähenduses on vastandina reaalaktile ehk toimingule iga akt, millega kehtestatakse vähemalt üks, kas või individuaalne norm, st iga seadus, määrus, haldusakt, kohtuotsus ja leping. Õigusakt kitsamas tähenduses on sõltuvalt kriteeriumist kas iga universaalakt (materiaalne kriteerium) või parlamendiseadus ja määrus (formaalne kriteerium). Et parlamendiseaduse tunnistab põhiseaduslikkuse järelevalve esemeks juba PS § 152 lg 1 ja lg 2 esimene alternatiiv, siis järgnevalt on tähelepanu keskmes määrus.

Täitevvõimu aktide liigitamisel rakendab Riigikohus materiaalset teooriat: „See, kas õigusakt vormistada ja avaldada üld- või üksikaktina (määrusena või korraldusena), peab tulenema õigusakti sisust, täpsemalt regulatsiooni tegelikust konkreetsusastmest” (RKHKo 07.05.2003, 3-3-1-31-03, p 11). See iseenesest õige lause muutub probleemseks, kui kohus liigitab täitevvõimu poolt ühtmoodi pealkirjastatud akti mõneks muuks aktiks ja asub seejärel rakendama viimasele kehtestatud õiguspärasuse tingimusi, millest akti kehtestanud organ ise ei lähtunud. Riigikohus on materiaalses mõttes määrust defineerinud seejuures erinevalt, pidades selleks kord akti, mis „sisaldab üldkohustuslikke käitumisreegleid, mida kohaldatakse määramata arvu isikute suhtes abstraktsel hulgal juhtudel” (RKPJKo 22.06.2000, 3-4-1-7-00, p 10), kord „norme, mis loovad õigusi ja kohustusi konkreetselt määratlemata isikute ringile” (RKPJKo 10.04.2002, 3-4-1-4-02, p 13), kord akti, mis vastab HMS § 88 definitsioonile ehk on antud „piiritlemata arvu juhtude reguleerimiseks” (RKPJKo 08.06.2010, 3-4-1-1-10, p 45). Kui esimene definitsioon hõlmab ka abstraktse hulga juhtumeid, siis teisel juhul peab Riigikohus määravaks üksnes adressaatide määratlemata hulka (universaalsuse kriteerium) ning kolmandal vaid reguleeritavate juhtumite piiritlemata arvu. Sellest lähtuvalt on Riigikohus pidanud põhiseaduslikkuse järelevalve esemeks nt Tallinna Linnavolikogu otsust (RKPJKo 02.11.1994, III-4/1-7/94, p 2), Keila Vallavolikogu otsust (RKPJKm 09.12.1998, 3-4-1-10-98), Elamuameti peadirektori käskkirja (RKPJKo 22.06.2000, 3-4-1-7-00) ning Tallinna linnaosa valitsuse ja vanema korraldusi (RKPJKo 10.04.2002, 3-4-1-4-02, p 13).

Materiaalne piiritlemisteooria pärineb Artur-Tõeleid Kliimannilt, kelle järgi on määrus seadusele alluv eksekutsiooni üldakt (A-T. Kliimann. Administratiivakti teooria. Tartu 1932, lk 175). Üldakt sisaldab Kliimanni järgi norme, „mis lahendavad abstraktse hulga ühiselulisi suhteid, mainimata nende suhete osalisi indiviide ja kollektiive” (samas, lk 176).

Kui rakendada materiaalset kriteeriumi, siis on kõik määruse vormis antud individuaalsed õigusaktid, mis ei sisalda „üldkohustuslikke käitumisreegleid”, materiaalselt individuaalaktid, mille õiguspärasuse kontroll ei peaks kuuluma põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu pädevusse. Ebaselgeks jääb nende õiguspärasuse kriteerium ja vaidlustamise menetlus. Teiselt poolt on mis tahes vormis antud halduse õigusakt, mis on suunatud määratlemata adressaatide ringile, õigusakt kitsamas tähenduses, mistõttu oleks selle kehtetuks tunnistamine Riigikohtu vastava kolleegiumi või üldkogu ainupädevuses.

Kohtu poolt akti õiguspärasuse kontrolli eelastmena kohaldatud materiaalse teooria puudusena võib kõigepealt esile tuua abstraktsuse ja konkreetsuse kui eristamiskriteeriumi ebaadekvaatsuse õigusaktide liigitamisel. See vahetegu ei ole klassifitseeriv, vaid kvalifitseeriv vahetegu, st üks lause ei saa kunagi olla kas abstraktne või konkreetne, vaid võib olla kas rohkem või vähem abstraktne või konkreetne. Abstraheerimine tähistab vaimuteaduses induktiivset mõtteprotsessi, mille käigus liigutakse detaile kõrvale jättes üksikult üldisemale, nt tool, laud ja diivan nimetatakse kokkuvõtvalt mööbliks. Kui tool on konkreetsem ja mööbel abstraktsem, siis nt elutoamööbel on nende kahe vahepeal. Kuna on olemas ka vahepealsed juhud, siis ei ole selle kriteeriumi alusel võimalik ratsionaalselt liigitada õigusakte. Ka Riigikohus ise on hilisemas definitsioonis abstraktsuse kriteeriumist loobunud (vrd RKPJKo 10.04.2002, 3-4-1-4-02, p 13; RKHKo 07.05.2003, 3-3-1-31-03, p 15). Abstraktsuse ja konkreetsuse vaheteo üheks erijuhuks on ka piiritlemata arvu juhtumeid reguleerivate aktide eristamine üksikjuhtumit reguleerivatest aktidest (vrd RKPJKo 08.06.2010, 3-4-1-1-10, p 45; RKHKo 07.05.2003, 3-3-1-31-03, p 12). Senises praktikas ei ole Riigikohus selgitanud ammendavalt, kuidas eristada ratsionaalselt piiritlemata arvu juhtumite reguleerimiseks antud akti üksikjuhtumi reguleerimiseks antud aktist, eeldades, et seejuures ei võeta aluseks seda, kuidas akt on vormistatud.

Sõelale jääb aktide liigitamine universaalsuse kriteeriumi alusel, mille järgi tuleks küsida, kas akti adressaate on võimalik määratleda või ei ole. Riigikohus on seda algselt rakendanud (RKPJKo 10.04.2002, 3-4-1-4-02, p 13; RKHKo 07.05.2003, 3-3-1-31-03, p 15), kuid peagi sellest distantseerunud (RKHKo 07.05.2003, 3-3-1-31-03, p 12). Adressaatide määratletavus sõltub taas kord normi sõnastuse abstraktsuse astmest. Adressaat võib olla (1) tähistatud nimeliselt, (2) olla kirjeldatud tunnustega, mis võimaldab kõik akti adressaadid nimeliselt välja selgitada, (3) olla kirjeldatud tunnustega, mida võib omandada, või (4) kehtida kõigi ja igaühe suhtes. Universaalsuse kriteerium ei kujuta endast seetõttu ratsionaalset ja piisavat õiguskindlust tagavat piiritlemiskriteeriumi, tegemaks aktidel vahet, arvestamata nende vormistust. Kust jookseks piir, seda ei oleks universaalsuskriteeriumi aluseks võttes võimalik üheselt kindlaks määrata. Järjekindel universaalsuskriteeriumi rakendamine viiks ilmselt olukorrani, kus formaalselt individuaalakti staatuses olev üldkorraldus (HMS § 51 lg 2) tuleks liigitada õigusaktiks § 152 lg 1 ja lg 2 mõttes, mida saab kehtetuks tunnistada ainult põhiseaduslikkuse järelevalve kohus. Riigikohus seda ei tee, vaid tunnistab nt vangla kodukorra ja vangla direktori käskkirja üldkorraldusteks, allutades need halduskohtulikule kontrollile, kuid jättes selgitamata, mis eristab neid määrusest materiaalses mõttes (vrd RKHKo 31.10.2007, 3-3-1-54-07, p 7; RKHKm 13.02.2008, 3-3-1-95-07, p 10 jj).

Eelnevast järeldub, et üldkorraldusel ja määrusel ei ole võimalik materiaalsest kriteeriumist lähtudes ratsionaalselt vahet teha. Akti liik on lõppastmes volitusnormi sõnastaja või täitevvõimu organi otstarbekusest lähtuv otsus ja paljude reguleerimisesemete puhul on mõlemad liigid võimalikud. Materiaalne vahetegu on adresseeritud haldusorganile, kes kavatseb akti anda ja kel tuleb otsustada, kuidas oleks korrektne see vormistada. Ka nt Kliimann käsitleb materiaalset vahetegu just halduse perspektiivist (vrd A-T. Kliimann. Administratiivakti teooria. Tartu 1932, lk 165 jj, 174 jj). Riigikohus on ise õigusega leidnud: „Kolleegium leiab, et üld- ja üksikaktide vahel ei ole selget piiri. Õigusnormi konkreetsus ja abstraktsus on suhtelised mõisted” (RKHKm 07.05.2003, 3-3-1-31-03, p 15; RKHKm 13.02.2008, 3-3-1-95-07, p 10; RKPJKm 22.11.2010, 3-4-1-6-10, p 45). Selge piiri puudumine muudab aga materiaalse kriteeriumi kohaldamise õigusselguse seisukohalt probleemseks, kuna alati on olemas oht, et kohus võib vaidlustatava akti ümber klassifitseerida, kahjustades sel moel isiku kaebeõigust. Ka menetlusökonoomia seisukohalt on materiaalse teooria põhjustatav ebakindlus taunitav. Lõplik sõna õigusakti liigi määratlemisel on alles Riigikohtul – kas siis kõrgeima astme instantsikohtuna või põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses. Peale selle on raske ette kujutada olukorda, kus Riigikohus klassifitseerib akti kõigepealt ümber, kuid tunnistab selle seejärel õiguspäraseks, sest sisu ja vormi lahknemisel oleks igal juhul rikutud akti formaalse õiguspärasuse reegleid. Olgugi et RKHK praktika looks materiaalse teooria kohaldamisel aja jooksul teatava õiguskindluse, ei kõrvalda see menetlusökonoomia probleemi nende jaoks, kes peavad õigusselguse saavutamiseks kohtuvaidlused läbi vaidlema. Kiirem ja parem tee nii õiguskindluse kui ka menetlusökonoomia tagamiseks oleks lähtuda õigusakti määratlemisel formaalsest kriteeriumist. Formaalse kriteeriumi järgi on õigusakt kitsamas tähenduses § 152 lg 1 ja lg 2 mõttes iga määrus, mille pealkirjas on sõna „määrus”. Muu halduse õigusakt ei saa olla määrus, vaid on kas üldkorraldus või „tavaline” haldusakt. Määrused alluvad põhiseaduslikkuse järelevalvele, ülejäänud halduse õigusaktid halduskohtu kontrollile. Kas aktil on universaalne või individuaalne iseloom, on akti õiguspärasuse, mitte selle liigitamise küsimus (vrd § 15 komm 3). Eelneva valguses on raskesti rekonstrueeritav seisukoht, et seadusandja poolt ette nähtud tegevusvorm võib olla vastuolus PS §-ga 14 (RKÜKo 31.05.2011, 3-3-1-85-10, p 30).

Lõpuks tuleb õigusaktiks § 152 lg 2 mõttes lugeda ka Riigikogu otsus (PSJKS § 16), Vabariigi Presidendi otsus (PSJKS § 18) ja Vabariigi Valimiskomisjoni otsus (PSJKS §-d 37, 38), kuigi neil puhkudel on tegemist individuaalakti kehtetuks tunnistamise menetlustega. Paragrahvi 152 lg 2 ei keela iseenesest seadusandjal laiendada Riigikohtu normikontrolli pädevust, kuid selline laiendamine peab olema põhjendatud.

 

3.1.3. 

Õigusakt § 152 lg 1 mõttes võib olla ka välisleping (vrd RKPJKm 01.04.2004, 3-4-1-2-04). Paragrahvi 123 lg 1 kohaselt ei tohi Eesti riik sõlmida välislepinguid, mis on vastuolus põhiseadusega. Välisleping on sama mis rahvusvaheline leping. Välislepingu mõiste määratlemisel on soovitav juhinduda 1969. a rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni art 2 lg 1 punktist a, mille kohaselt on rahvusvaheline leping konventsiooni mõistes rahvusvaheline kokkulepe, mis on sõlmitud riikide vahel kirjalikult ja mida reguleeritakse rahvusvahelise õigusega, olenemata sellest, kas selline kokkulepe sisaldub ühes, kahes või mitmes omavahel seotud dokumendis, samuti olenemata selle konkreetsest nimetusest. Täiendavalt saab osutada ka VäSS § 3 p-le 2, mille järgi on välisleping Eesti Vabariigi ja välisriigi või rahvusvahelise organisatsiooni kahe- või mitmepoolne ühest või mitmest dokumendist koosnev kirjalik kokkulepe, mida reguleeritakse rahvusvahelise õigusega. Välisleping selles mõttes on järelikult iga rahvusvahelise õiguse subjektide vaheline kirjalik leping, mille pooleks Eesti on. Välisleping selles mõttes on ka Eesti EL-ga liitumise leping ning iga EL aluslepingute muutmise leping.

Rahvusvahelise õiguse üldpõhimõtte pacta sunt servanda tõttu on rahvusvahelise lepingu järelevalve üheks erisuseks see, et jõustunud rahvusvahelist lepingut ei saa siseriiklik kohus tunnistada kehtetuks. Samal põhjusel on kaheldav, kas sõlmitud ja kehtivat rahvusvahelist lepingut saaks jätta kohaldamata. Kui riik on võtnud endale teiste riikide ees kohustuse, siis on tal kohustus seda järgida. Seetõttu tuleb, tuginedes § 123 lg-le 2, tunnustada põhimõtet, et põhiseadust tuleb tõlgendada rahvusvahelise õiguse mõttes ja vaimus. (Vt § 123 komm-d.)

Siiski ei ole Riigikohus oma põhimõttelist pädevust rahvusvahelise lepingu üle põhiseaduslikkuse järelevalvet teostada õigusega kahtluse alla seadnud (vrd RKPJKm 01.04.2004, 3-4-1-2-04). Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtuna peab Riigikohtul olema pädevus teostada ka Eestile siduva rahvusvahelise lepingu üle põhiseaduslikkuse järelevalvet. Kuigi kehtivat rahvusvahelist lepingut ei saa Riigikohus kehtetuks tunnistada, saaks ta teoreetiliselt tuvastada selle põhiseadusvastasuse (PSJKS § 15 lg 1 p 1). Sellise resolutsiooni tagajärjeks võiks olla Vabariigi Valitsuse kohustus leida võimalus sõlmitud lepingu lõpetamiseks. Rahvusvaheliste lepingute suhtes tuleks seega § 152 lg 2 tõlgendada kitsendavalt, lugedes kehtetuks tunnistamise pädevuse põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamise pädevuseks, kuna viimane on õigusloogiliselt esimese eelaste.

Küsitav on, kuivõrd on õigusakt § 152 lg 1 ja lg 2 tähenduses ka EL teisese õiguse akt, st EL määrus, direktiiv, otsus, soovitus, aga ka nt raamotsus, mida anti Lissaboni lepinguga kehtivuse kaotanud ELL art 34 lg 2 punkti b alusel. Kuna ei saa täielikult välistada, et EL teisese õiguse akt võib olla vastuolus mõne PS aluspõhimõttega (PSTS § 1), tuleb lugeda ka see õigusaktiks § 152 lg 1 mõttes. Tegemist ei ole välislepinguga, vaid välislepinguga loodud supranatsionaalse organisatsiooni poolt antud aktiga. Ebaselge on, kuidas peaks kohus EL teisese õiguse akti aluspõhimõttega vastuolu kahtluse korral toimima. Riigikohus on jätnud ühel korral § 152 lg 2 kohaldamata, kui kontrolli esemeks oli EL teisese õigusega seotud siseriiklik õigus (RKPJKm 26.06.2008, 3-4-1-5-08, p 30). Paragrahvi 152 lg 2 kohaldamata jätmise tagajärjel muutub Riigikohus ebapädevaks. Kui pidada § 152 lg 2 EL teisesele õigusele mittekohaldatavaks, siis tuleks käsitada § 152 lg 1 EL teisese õiguse kontrollimisel pädevussättena. Kuna põhiseadus on siiski Eesti Vabariigi toimimise aluseks, tundub olevat raske eitada Riigikohtu pädevust mis tahes õigusaktide põhiseaduspärasust kontrollida. Nõustuda tuleb sellega, et Riigikohtul puudub pädevus tunnistada otsuse resolutsioonis EL teisese õiguse akt kehtetuks. Kaaluda võiks siiski rahvusvaheliste lepingute ja EL teisese õiguse põhiseaduslikkuse järelevalve osas ühtse pädevusdogmaatika väljakujundamist (menetluse kohta vt M. Ernits. Põhiõigused, demokraatia, õigusriik. Tartu 2011, lk 63–67).

 

3.2. 

„Kohtuasja lahendamisel” tähendab, et tegemist peab olema asjasse puutuva seadusega PS § 15 lg 1 teise lause tähenduses. „[O]n oluline, et […] Riigikohtule taotluse esitanud kohus oleks veendunud, et just seda seadust või muud õigusakti tuleb vaidluse lahendamisel kohaldada ning igasugune muu lahendus on välistatud. Kohus ei saa analüüsida kaebuse esitaja suhtes juhuslikult või põhjendamatult kohaldatud normide põhiseadusele vastavust” (RKPJKm 03.07.2008, 3-4-1-9-08, p 15). Asjasse puutuvust tuleb hinnata erinevalt sõltuvalt sellest, kas tegemist on ühelt poolt põhiõigusi piirava või piiramiseks volitava normiga või puuduva regulatsiooniga (vrd § 15 komm 3).

 

3.2.1. 

Põhiõigusi piirava või piiramiseks volitava normi puhul on „[a]sjassepuutuvuse hindamisel […] määrav, kas põhiseaduse vastaseks tunnistatud säte oli kohtuasja lahendamisel otsustava tähtsusega. Otsustava tähtsusega on säte siis, kui kohus peaks sätte põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui põhiseadusele vastavuse korral” (RKPJKm 03.07.2008, 3-4-1-9-08, p 16; Riigikohtu enam-vähem järjekindel praktika alates RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 15). Täpsem oleks öelda, et norm on asjasse puutuv siis, kui kohus peaks kohtuasja lahendamisel otsustama selle kehtetuse korral teisiti kui selle kehtivuse korral (vt kehtivuse kohta komm 5.3.3).

 

3.2.2. 

Puuduva regulatsiooni ehk õigusakti andmata jätmise asjasse puutuvuse hindamisel tuleb leida vastus küsimustele: (1) kas on olemas piisav norm või normid, mis reguleeriks vaidluse esemeks olevat olukorda, vajadusel kõne alla tulevat asjakohast normi põhiseadusega konformselt tõlgendades; (2) kui ühtegi sellist normi ei ole, siis tuleb tuvastada, kas on olemas piiritletud tehiolud, mida on võimalik seadusandjal normiga reguleerida.

 

3.3. 

Selgust vajab küsimus, millal on seadus või muu õigusakt PS-ga vastuolus § 152 lg 1 tähenduses.

 

3.3.1. 

Riigikohtu praktikas on tõlgendatud § 152 lg 1 sääraselt, et PS-ga on õigusakt vastuolus siis, kui vaidlust lahendanud kohus tunnistab selle põhiseadusvastaseks ning jätab lahendi tegemisel kohaldamata (järjekindel kohtupraktika alates RKPJKo 30.09.1994, III-4/A-5/94; vrd nt RKPJKm 03.04.2008, 3-4-1-3-08, p 6). Sellest lähtuvalt sätestas nt 1993. a PSJKS § 5 lg 1, et kui kohus jõuab kohtuasja arutamisel järeldusele, et kohaldamisele kuuluv seadus või muu õigusakt on vastuolus PS-ga, tunnistab ta õigusakti põhiseadusvastaseks ja jätab selle kohaldamata. Riigikohus tuletaski algselt lihtkohtu pädevuse tunnistada kehtiv seadus põhiseadusvastaseks 1993. a PSJKS § 5 lg-st 1 (RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00, p 10; 28.10.2002, 3-4-1-5-02, p 15; RKPJKo 05.03.2001, 3-4-1-2-01, p 11; 03.05.2001, 3-4-1-6-01, p 10). Pärast 2002. a PSJKS kehtima hakkamist tuletas Riigikohus lihtkohtu pädevuse tunnistada kehtiv seadus põhiseadusvastaseks PSJKS § 9 lg-st 1 koosmõjus PS §-ga 15 (RKPJKo 02.12.2002, 3-4-1-11-02, p 13). Seejärel tuletas Riigikohus lihtkohtu pädevuse jätta kehtiv seadus kohaldamata PS § 15 lg-st 2 koosmõjus § 152 lg-ga 1 (RKPJKm 28.05.2008, 3-4-1-4-08, p 11, 16; vrd ka RKPJKm 03.04.2008, 3-4-1-3-08, p 6; 10.06.2010, 3-4-1-4-10, p-d 11, 13, 16). Sellise tõlgenduse kasuks esitatakse kaks lingvistilist argumenti. Esiteks tunnistab kohus PS § 15 lg 2 sõnastuse järgi põhiseadusvastaseks mis tahes seaduse, muu õigusakti või toimingu, mis on PS-ga vastuolus. Sellest tuletatakse igale kohtule adresseeritud volitus tunnistada põhiseadusvastaseks seadus, mis on kohtu arvates PS-ga vastuolus. Teiseks esitatakse PS § 152 lg 1 sõnastusele tuginedes semantiline argument ja väidetakse, et kohtuasja saab lahendada ainult otsuse, mitte määrusega.

See teema haakub küsimusega, kas kohus peab algatama konkreetse normikontrolli otsusega (Riigikohus on seni vastuse lahtiseks jätnud, vrd RKPJKm 01.04.2004, 3-4-1-2-04).

 

3.3.2. 

Seisukoht, et igal kohtul on PS § 15 lg 2 alusel pädevus tunnistada põhiseadusvastaseks mis tahes seadus, on kolmel põhjusel küsitav. Esiteks on PS tekstis esinev sõna „kohus” mitmetähenduslik. See võib tähendada nii iga kohut institutsionaalses mõttes kui ka kohtuvõimu kui tervikut, nt PS § 24 lg 3 teises lauses on silmas peetud iga kohut institutsionaalses mõttes ning sätestatud iga kohtuniku jaoks põhiseaduslik volitus kuulutada teatud tingimustel kohtuistung kinniseks; seevastu PS § 48 lg-s 4 tähendab kohus kohtuvõimu, sest ühingu või erakonna trahvimiseks vajab kohus seaduslikku alust; samuti tähendab PS XIII ptk pealkiri „Kohus” kohtuvõimu kui tervikut. Kummas tähenduses tuleb tõlgendada kohut PS § 15 lg-s 2 sõltub niisiis sõnastuse kõrval teiste PS sätete tõlgendamisest nende koosmõjus. Teiseks paneb PS põhiseaduslikkuse järelevalve (eri)pädevuse kohtuvõimu sees sõnaselgelt Riigikohtule. See järeldub PS § 149 lg 3 teisest lausest ja § 152 lg-st 2. Mõlemad erinormid volitavad põhiseaduslikkuse järelevalvet teostama ainult Riigikohut. Kolmandaks tuleb arvestada PS § 146 teise lausega, mille järgi peab kohus mõistma õigust kooskõlas PS-ga ja seadusega. Viimasest järeldub koosmõjus demokraatia aluspõhimõttega, et kohus allub PS järgi seadusele (st kehtivale parlamendiseadusele) ega saa asetada ennast ilma vastava sõnaselge põhiseadusliku erivolituseta kõrgemale vahetult rahva poolt legitimeeritud seadusandja sõnast. Kuni seadus kehtib, on kohus kohustatud seadust rakendama ega tohi jätta seda lahendit tehes kohaldamata. Kohaldamata võib jätta üksnes põhiseadusvastase seaduse, millega saab olla tegu üksnes siis, kui jõustub põhiseaduslikkuse järelevalve pädevust omava kohtu otsus, mis tunnistab seaduse põhiseadusvastaseks ja/või kehtetuks.

PS § 152 lg 1 sõnastusele viitava semantilise argumendiga, et kohtuasja saab lahendada ainult otsuse, mitte määrusega, saab samuti vaielda, tuginedes kahele süstemaatilisele argumendile. Esiteks tuleb arvestada PS § 152 lg 1 tõlgendamisel sõnastuse kõrval ka süstemaatiliste argumentidega, mis puudutavad PS § 15 lg 2 tähendust. Kohtuasja lahendamine võib olenevalt kontekstist olla ka laiema tähendusega kui otsuse tegemine. Teiseks tuleb PS § 152 lg-s 1 sisalduva termini „kohtuasja lahendamisel” tõlgendamisel teha vahet tulemusekesksel ja menetlusekesksel tõlgendusel. Esimene vaatleb ainult kohtumenetluse tulemust, teine kogu protsessi, mis algab hagi, kaebuse või süüdistusakti esitamisega ja lõpeb otsuse või määruse jõustumisega konkreetses kohtuasjas, hõlmates kõik kohtuastmed ja ka protsessi alguse ja lõpu vahele jääva põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse. Arvestades ülejäänud argumente, on soovitatav tõlgendada väljendit „kohtuasja lahendamisel” menetlusekeskselt. Menetlusekeskne tõlgendus ei välista nt Riigikohtult kui põhiseaduslikkuse järelevalve pädevust omavalt kohtult eelotsuse küsimist enne menetlusastet lõpetava lahendi tegemist.

Põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses tuleb eristada tuvastamis- ja tühistamispädevust. Tuvastamis- ehk hindamispädevus tähendab seda, et kohtul on pädevus tuvastada akti põhiseaduspärasust. Hindamispädevust kasutades võib kohtunik jõuda nt siseveendumusele, et seadus on põhiseadusega vastuolus. Kuid sel tõdemusel ei ole veel õiguslikku tähendust, sest PS § 146 teise lause järgi on kohtunik kohustatud kehtivat seadust kohaldama. Ka Riigikohus on leidnud: „PS § 15 ning § 152 sõnastuse ja mõtte kohaselt peab iga kohus kohtuasja lahendamisel hindama kohaldatava õiguse põhiseadusele vastavust, kui selle kohta on tekkinud kahtlused […]. Seega laieneb õigus ja kohustus hinnata kahtluse korral konkreetses kohtuasjas kohaldamisele tulevate õigusnormide põhiseaduspärasust kõigi astmete kohtutele, mitte üksnes Riigikohtule.” (RKPJKm 07.12.2009, 3-4-1-22-09, p 11; 10.06.2010, 3-4-1-4-10, p 13; 11.11.2010, 3-4-1-14-10, p 13; 22.02.2011, 3-4-1-18-10, p 20; 03.03.2011, 3-4-1-15-10, p 15; vrd ka RKÜKo 08.06.2009, 3-4-1-7-08, p 21.) Kaugemaleulatuva tähendusega on tühistamispädevus, mis tähendab seda, et kohtul on pädevus tunnistada akt õiguslikult siduvalt põhiseadusvastaseks ja kehtetuks. Põhiseadusvastaseks tunnistatud akt ei saa enam kehtida, sest vastavalt PS § 3 lg 1 esimesele lausele ei tohi kohaldada midagi, mis on PS-ga vastuolus. Tühistamispädevus on PS § 149 lg 3 teise lause ja § 152 lg 2 järgi ainult Riigikohtul põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu funktsioonis. Riigikohus on leidnud, et PS § 15 lg-st 2 ja § 152 lg-st 1 „tulenevalt peab kohus kas isiku taotlusel või omal algatusel tunnistama asjassepuutuvas osas põhiseadusvastaseks ja jätma kohaldamata mis tahes (menetlus)normi, mille kohaldamine tooks kaasa isiku põhiõiguste rikkumise” (RKPJKm 10.06.2010, 3-4-1-4-10, p 11, vrd ka p 16). Selle võib laiendada ka kõigile materiaalõiguse normidele. Samal ajal kui tuvastamispädevus on legitiimselt nii igal kohtunikul, õiguskantsleril, igal muul riigi- ja haldusorganil kui ka igaühel, siis tühistamispädevus vajab põhiseaduslikku alust, milleks on § 149 lg 3 teine lause ja § 152 lg 2.

 

3.3.3. 

Kokkuvõtteks – kui PS § 15 lg-s 2 tähendab kohus kohtuvõimu, siis ei saa PS § 15 lg 2 olla pädevus- ja volitusnorm põhiseaduslikkuse järelevalve teostamiseks. Kaalukamad argumendid kõnelevad selle kasuks, et PS § 15 lg 2 tuleks tõlgendada ülesande- ja kohustusnormina, mis kehtib üksnes PS-ga määratud pädevuste raames (vt § 15 komm 5). Järelikult saab kohtulahendil, millega jäetakse kehtiv ja Riigikohtu poolt põhiseadusvastaseks tunnistamata seadus kohaldamata, olla ainult deklaratiivne iseloom, sest põhiseadusvastasuse siduva kindlakstegemise pädevus ja volitus on vastavalt PS § 149 lg 3 teisele lausele ja § 152 lg-le 2 ainult Riigikohtul. Kõike seda arvestades ei saa tähendada konkreetset vaidlust lahendava kohtu põhiseadusvastasuse deklaratsioon õigusakti vastuolu PS-ga PS § 152 lg 1 tähenduses. Seadus ja muu õigusakt on PS § 152 lg 1 mõttes PS-ga vastuolus siis, kui Riigikohus on PS § 149 lg 3 teise lause ja § 152 lg 2 alusel seda siduvalt tunnistanud.

 

4. 

PS § 152 lg 2 on põhiseaduslikkuse järelevalve üks kahest kesksest pädevusnormist, mis sätestab, et põhiseadusvastast seadust või muud õigusakti tohib kehtetuks tunnistada ainult Riigikohus. PS § 152 lg 2 konkretiseerib PS § 149 lg 3 teise lausega Riigikohtule antud põhiseaduslikkuse järelevalve üldpädevust normikontrolli valdkonnas.

Seaduste ja muude õigusaktide põhiseaduslikkuse järelevalve koondumist Riigikohtu kätte põhjendati Põhiseaduse Assambleel järgmiselt: „Ei ole normaalne, kui iga piirkonna kohtunik võib üksinda teha otsuse, kui parlamendi mingisugune otsus on põhiseadusega vastuolus ja tühistada see otsus” (P. Kask. Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 385). Parlamendi otsuse all tuleb selles kontekstis mõista ka parlamendiseadust. „Põhiseaduse üle otsustamine on niivõrd tähtis funktsioon ja nõuab spetsiaalset ettevalmistust ja teadmisi ning võiks seetõttu jääda ainult Riigikohtu pädevusse” (L. Hänni. Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 531). RKÜK on hiljuti põhjapanevas ESM otsuses märkinud: „Põhiseaduse § 152 paneb Riigikohtule ülesande kontrollida, kas seadusandja ja täidesaatva riigivõimu tegevus vastab põhiseadusele. Seda ülesannet täites peab Riigikohus aga arvestama võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtet ning põhiseadusega kujundatud riigiorganite pädevusi. Riigikohus peab kontrollima, kas seadusandja tegevus on põhiseadusega kooskõlas, kuid ei saa seejuures otsustada põhiseaduse kohaselt Riigikogu pädevusse antud küsimusi.” (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 173.)

Riigikohus tohib normikontrolli võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttest ning õigusnormihierarhiast tulenevalt teostada alles siis, kui kontrollitavat normi ei ole selle kohaldamisala põhiseadusega konformsest tõlgendamisest hoolimata võimalik jätta kehtima. „Riigikohtul puudub alus normi põhiseadusevastasuse motiivil kehtetuks tunnistada, kui normi on võimalik tõlgendada põhiseaduspäraselt” (RKÜKo 22.02.2005, 3-2-1-73-04, p 36). (Vt lähemalt komm 5.2.2.)

Paragrahvi 152 lg 2 laieneb kõigile normikontrollidele. Eristada saab konkreetset (KNK) ja abstraktset normikontrolli (ANK), kuid kolmanda liigina on olemas ka individuaalseid õigusi või organipädevusi kaitsvad normikontrollid, mis kuuluvad samuti § 152 lg 2 kohaldamisalasse.

 

4.1. 

KNK tekib konkreetse kohtuasja põhjal ja selle algatajaks on kohtunik, kes leiab, et konkreetses kohtuasjas kohaldamisele kuuluv seadus, määrus või muu õigustloov akt või selle puudumine on põhiseadusega vastuolus. „Konkreetne normikontroll saab alguse konkreetsest kohtuasjast – üldjuhul isiku õiguste ja vabaduste kaitseks toimuvast haldus-, tsiviil- ja kriminaal- või väärteoasjast – ning selle kohtuasja menetlemisel peab olema tekkinud kahtlus asjassepuutuva ehk kohaldamisele kuuluva õigusakti põhiseaduspärasuses” (RKPJKm 28.05.2008, 3-4-1-4-08, p 13.) Iga kohus peab kohtuasja lahendamisel hindama kohaldatava õiguse põhiseadusele vastavust, kui selle kohta on tekkinud kahtlused, sõltumata sellest, kas mõni menetlusosaline seda taotleb või mitte (RKÜKo 08.06.2009, 3-4-1-7-08, p 21). Riigikohus on leidnud: „Säte, mis võimaldab kindlal kohtul talle esitatud hagi või kaebust sisuliselt läbi vaadata, annab sellele kohtule ka pädevuse jätta põhiseadusega vastuolus olev õigusakt kohtuasja lahendamisel kohaldamata ja algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus” (RKÜKo 08.06.2009, 3-4-1-7-08, p 23). Seejuures on oluline silmas pidada, et KNK-d algatav kohus austaks § 146 teisest lausest tulenevat kehtiva seaduse järgimise kohustust. Samas kui Riigikohtu puhul hõlmavad üldised põhiseaduslikkuse järelevalve pädevussätted (§ 149 lg 3 teine lause, § 152 lg 2) ka KNK algatamise pädevuse, siis Riigikohtust alama astme kohtu KNK algatamise pädevus on samuti tuletatav otse põhiseadusest (§ 3 lg 1 esimene lause, §-d 14, 15, 146).

Riigikohus saab KNK raames hinnata normi põhiseadusele vastavust vaid konkreetse kohtuasja asjaolude põhjal (RKÜKo 14.11.2002, nr 3-1-1-77-02, p 23; RKKKo 20.04.2006, 3-1-1-20-06, p 7). Seetõttu saab KNK-d algatada vaid siis, kui asja lahendav kohus on välja selgitanud nii vaidluse lahendamiseks olulised asjaolud kui ka kohaldatava õigusnormi (RKPJKm 01.04.2004, 3-4-1-2-04, p 17). Sellega on formuleeritud sisuline nõue KNK-d algatavale menetlusdokumendile. KNK-d algatavaks menetlusdokumendiks võib olla nii kohtuotsus kui -määrus (PSJKS § 4 lg 3).

KNK on subjektiivsete õiguste kaitse menetlus. „Konkreetse normikontrolli käigus kontrollitakse, kas õigustloov akt rikub isiku õigusi ja vabadusi. Kohtute pädevuses ei ole algatada konkreetset normikontrolli, kui see ei riku menetlusosaliste õigusi ja vabadusi” (RKPJKm 28.05.2008, 3-4-1-4-08, p 18).

Säte või sätte puudumine, mille suhtes on lubatud KNK-d algatada, peab olema konkreetses kohtuasjas otsustava tähtsusega ehk asjasse puutuv. „Kui kohus leiab, et seadus, mille Põhiseaduse vastaseks tunnistamist taotletakse, ei ole asjassepuutuv, siis ei pea ta kontrollima sellise seaduse vastavust Põhiseadusele. Kohus peab kohaldama asjassepuutuvat seadust” (RKHKm 07.10.1994, III-3/1-9/94). Asjasse puutuvust tuleb hinnata mõnevõrra erinevalt sõltuvalt sellest, kas vaidluse esemeks on kohaldatav norm või normi puudumine (lähemalt asjasse puutuvuse kohta § 15 komm 4.1).

 

4.2. 

ANK esemeks on seaduse või muu õigusakti abstraktne ühilduvus põhiseadusega. Kuna tegemist on konkreetsest kaasusest ja konkreetsest subjektiivsest õigusest sõltumatu menetlusega, siis on oluline määratleda üheselt selle algatajate ring. ANK algatamise pädevus on vaid Vabariigi Presidendil (PS § 107 lg 2, PSJKS § 5) ja õiguskantsleril (PS § 142 lg 2, PSJKS § 6).

Vabariigi Presidendi taotluse lubatavuse tingimused on sätestatud § 107 lg-s 2. Silmas tuleb pidada seal ette nähtud tähtaja nõuet (vt § 107 komm-d). Näiteks on Riigikohus leidnud, et Vabariigi President saab vaidlustada ka seadusandja tegevusetust. „Vabariigi President võib seadusandja tegematajätmise vaidlustada siis, kui andmata jäänud norm kuuluks just vaidlustatud õigusakti koosseisu või see on vaidlustatud õigusaktiga olemuslikult seotud. Vaidlustada ei saa norme, mille Vabariigi President on varem mõnes teises seaduses juba välja kuulutanud.” (RKPJKo 31.01.2007, 3-4-1-14-06, p 18; 02.12.2004, 3-4-1-20-04, p-d 44–46.)

Õiguskantsleri taotluse lubatavuse tingimused on sätestatud §-s 142, mille lg 1 kohaselt on nõutav, et õiguskantsler oleks teinud akti vastuvõtnud organile ettepaneku viia see kahekümne päeva jooksul põhiseadusega või seadusega kooskõlla. On vaieldud selle üle, kuivõrd imperatiivne on eelneva ettepaneku nõue. 2002. a pidas Riigikohus eelneva ettepaneku nõuet imperatiivseks, leides et § 142 ja ÕKS §-de 17 ja 18 järgi peab menetlusele Riigikohtus eelnema kohtueelne menetlus, mis tagab akti vastu võtnud või andnud organile võimaluse akt üle vaadata ja viia see kooskõlla põhiseadusega; PSJKS § 6 ei sisalda iseseisvat alust taotluse esitamiseks, vaid täpsustab üksnes õiguskantslerile PS §-ga 142 antud õigust alustada Riigikohtus ANK (RKPJKo 24.12.2002, 3-4-1-10-02, p 19). Samuti on Riigikohus leidnud, et õiguskantsleri poolt Riigikohtule esitatud taotlus ei tohi olla laiem kui akti vastu võtnud organile tehtud ettepanek viia see akt kooskõlla põhiseaduse või seadusega (RKJPKo 02.11.1994, III-4/1-6/94, p 4). Küll aga ei ole õiguskantsleri poolt Riigikohtule esitatavas taotluses välistatud uute argumentide esitamine, võrreldes õigustloova akti vastuvõtnud organile esitatud ettepanekuga (RKPJKo 15.07.2002, 3-4-1-7-02, p 11). Segane on Riigikohtu seisukoht küsimuse osas, mil määral on võib õiguskantsler vaidlustada seadusandja tegevusetust. Algselt kinnitas Riigikohus õigust seadusandja tegevusetust vaidlustada sõnaselgelt (RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, p-d 43, 45), olles seda eelnevalt seda mitmes kaasuses sisuliselt tunnustanud (vrd RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05; RKPJKo 12.01.1994, III-4/1-1/94; 23.03.1998, 3-4-1-2-98; 15.07.2002, 3-4-1-7-02; 21.01.2004, 3-4-1-7-03). Seejärel asus Riigikohus seisukohale, mille kohaselt „puudub kehtivas õiguses alus, millele tuginevalt õiguskantsler võib põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses vaidlustada sellise olukorra põhiseadusevastasust, mis seisneb selles, et põhiseadusega nõutav õigustloov akt puudub” (RKÜKo 21.05.2008, 3-4-1-3-07, p 30). On siiski küsitav, kas viimane seisukoht on põhiseaduse mõttega kooskõlas.

 

4.3. 

Individuaalkaebus ja kohaliku omavalitsuse taotlus on oma olemuselt samuti normikontrollid ja kuuluvad § 152 lg 2 kohaldamisalasse, kuid nad ei ole konkreetsed ega abstraktsed. KNK-st eristab neid see, et taotluse esitaja on õiguste kandja ja puudutatud isik ning mitte kohus, ANK-st see, et tegemist on konkreetse kaebaja õiguste puutumusega. Individuaalkaebus on põhiõiguste kandja poolt põhiõiguse rikkumise võimaluse korral põhiseaduslikkuse järelevalve kohtule esitatav kaebus seaduse, määruse või õigustloova akti põhiseadusvastaseks tunnistamiseks (individuaalkaebuse kohta vt § 15 komm 3 ja § 149 komm 32). Riigikohus on nimetanud kohaliku omavalitsuse volikogu taotlust (PSJKS § 7) korra KNK-ks (RKPJKo 16.01.2007, 3-4-1-9-06, p 15) ja kahel korral ANK-ks (RKPJKo 16.01.2007, 3-4-1-9-06, p 15; 08.06.2007, 3-4-1-4-07, p-d 10, 26). Kumbki pole päris korrektne, kuna PSJKS § 7 järgi võib kohaliku omavalitsuse volikogu nimetatud taotluse esitada, kui kaevatav akt on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega. Riigikohus on ise teisal õigusega leidnud, et PSJKS § 7 eesmärgiks ei ole kohaliku omavalitsuse üksustele üldise kaebeõiguse andmine, vaid neile võimaluse loomine vaidlustada õigustloovaid akte, kui need on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (RKPJKo 21.02.2003, 3-4-1-2-03, p 13).

Individuaalseid õigusi kaitsvaks normikontrolliks § 152 lg 2 mõttes tuleb lugeda ka kaebus Riigikogu otsuse peale (PSJKS § 16), Vabariigi Presidendi otsuse peale (PSJKS § 18) ja Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse peale (PSJKS §-d 37, 38).

 

4.4. 

Normikontrollid ei ole ja § 152 lg 2 kohaldamisalasse ei kuulu need põhiseaduslikkuse järelevalve menetlusliigid, mille tagajärjeks ei ole ega saa olla õigusakti kehtetuks ega põhiseadusvastaseks tunnistamine.

Paragrahvi 152 lg 2 alla ei kuulu per se organitüli, st kahe kõrgema riigiorgani või selle osa vaidlus neile põhiseadusega antud pädevuste ulatuse üle. Küll aga võib organitüli raames incidente kerkida normikontrolli küsimus. Sellisel juhul muutub organitüli segamenetluseks, millele laieneb ka § 152 lg 2. Nii juhtus nt 2005. a Eesti Sotsiaalliberaalide fraktsiooni kaasuses. PSJKS § 17 sätestab Riigikogu liikme või fraktsiooni kaebuse Riigikogu juhatuse otsuse peale, mis on üheks organitüli avaldumisvormiks. Riigikogu juhatus keeldus 14.12.2004. a otsusega RKKTS-le tuginedes registreerimast fraktsiooniks ühest teisest fraktsioonist eraldunud 8-liikmelist saadikurühma. Keeldumise peale Riigikohtule esitatud kaebuse lahendamisel kerkis küsimus registreerimist mittevõimaldava RKKTS regulatsiooni kooskõlast põhiseadusega (RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05). Organitüliks tuleb pidada ka Vabariigi Valimiskomisjoni protesti (PSJKS § 41 jj).

Normikontroll ei ole ega kuulu § 152 lg 2 kohaldamisalasse taotlus tunnistada Vabariigi President, Riigikogu liige, õiguskantsler või riigikontrolör kestvalt võimetuks oma ülesandeid täitma (PSJKS § 25), taotlus lõpetada Riigikogu liikme volitused (PSJKS § 26), taotlus Riigikohtu nõusoleku saamiseks kuulutada välja erakorralised valimised (PS § 83 lg 3, PSJKS § 27) ega ka taotlus erakonna tegevuse lõpetamiseks (PSJKS 5. ptk). Tegemist on põhiseaduslikkuse järelevalve erimenetlustega.

Normikontroll ei ole ega kuulu § 152 lg 2 kohaldamisalasse Riigikogu taotlus PSJKS § 71 mõttes, mille järgi võib Riigikogu esitada Riigikohtule taotluse anda seisukoht, kuidas tõlgendada põhiseadust koostoimes EL õigusega, kui põhiseaduse tõlgendamine omab otsustavat tähtsust EL liikme kohustuste täitmiseks vajaliku seaduse eelnõu vastuvõtmisel. Kuna selle menetluse tulemuseks on vaid Riigikohtu seisukoht ja mitte siduv kohtulahend, siis ei ole tegu põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetlusega kitsamas mõttes. Tegemist on sisuliselt menetlusega, kus seadusandja soovib Riigikohut kaasata eksperdina. Sellise menetluse panemisel Riigikohtule puudub põhiseaduslik alus. Menetlusena sarnaneb see pigem taotlusele saada Riigikohtu nõusolek erakorraliste valimiste väljakuulutamiseks (PS § 83 lg 3, PSJKS § 27).

 

5. 

PS § 152 lg 2 eeldused on, et tegemist on mis tahes seaduse või muu õigusaktiga, mis on vastuolus PS sätte ja mõttega. Õigusjärelmiks on Riigikohtu pädevus tunnistada põhiseadusvastane õigusakt kehtetuks.

 

5.1. 

Mis tahes seaduse ja muu õigusakti kohta vt § 152 komm 3.1.

 

5.2. 

Seadus või muu õigusakt peab põhiseadusvastaseks tunnistamiseks olema vastuolus PS sätte (sätteklausel) ja mõttega (mõtteklausel). Sätte- ja mõtteklausel kokku hõlmavad kogu põhiseaduse.

 

5.2.1. 

PS säte tähendab PS teksti, mille all tuleb mõista normilausete lingvistilist tähendust. Vastuolu PS sättega tähendab niisiis vastuolu PS teksti, selle sõnastusega. Et suuremat osa probleemsetest kaasustest ei saa lahendada lingvistilise tõlgendusega, on sätteklausel kitsama rakendusalaga kui mõtteklausel.

 

5.2.2. 

Laiem kasutusala on mõtteklauslil. „Vastuolus PS mõttega” tähendab vastuolu mõne PS sätte taga oleva PS aluspõhimõttega, mis kogumina moodustavad Eesti Vabariigi põhikorra tuumiku (vt § 10 komm 2). Vastuolu PS mõttega on vastuolu PS substantsiaalse põhikorraga. Mõtteklausel tõstab esile, et PS ei koosne üksnes kirjatähest, vaid hõlmab ka ühiskonna põhiväärtused, millel rajaneb valdav enamik PS sätetest.

Mõtteklausel viitab PS tõlgendamise vajadusele, sest mõtte väljaselgitamiseks on vaja tõlgendada. „Kohtu ülesandeks on muu hulgas seaduste tõlgendamine ja vajadusel ka tekkinud vastuolude ja lünkade ületamine” (RKPJKo 15.12.2005, 3-4-1-16-05, p 23). Tõlgendamise koht on seal, kus normi koosseisu tingimust või õigusjärelmit kirjeldav mõiste on mitmetähenduslik, ebatäpne või eeldab kohaldaja väärtushinnangut. Kuna PS tekst on erakordselt avatud, siis on tõlgendamine PS rakendamisel märksa suurema kaaluga kui enamiku seaduste või määruste rakendamisel. „Põhiseaduse tõlgendamine on midagi enamat kui sõnade tähenduse kindlakstegemine” (RKPJKo 05.03.2001, 3-4-1-2-01, p 13). RKÜK on hiljuti täiendanud: „Põhiseaduse norme iseloomustab lai tõlgendamisruum” (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 128). Samas on normi tekst alati lähtekohaks õigusnormi sisu väljaselgitamisel (RKHKo 06.11.2003, 3-3-1-72-03, p 15), sest „üksnes mõistlikkuse ja õigluse põhimõtte järgimise eesmärki silmas pidades ei saa jätta kohaldamata seaduses sätestatut” (RKTKo 28.11.2006, 3-2-1-119-06, p 16). Tõlgendamisel ei tohi lähtuda vaid ühest nn tõlgendamismeetodist (vrd RKKKo 01.07.2008, 3-1-1-101-07, p 11), vaid tuleb kasutada võimalikult kõiki tõlgendamisargumente. Esimesena eristas Friedrich Carl von Savigny grammatilist, loogilist, ajaloolist ja teleoloogilist tõlgendamist. Täna on tõlgendamisteooriaid palju, nt on RKKK eristanud grammatilist, süstemaatilis-loogilist, ajaloolist ning objektiiv-teleoloogilist tõlgendamist (RKKKo 25.10.2006, 3-1-1-68-06, p 7) ja RKHK teleoloogilist, süstemaatilist ja ajaloolist tõlgendamist, välistamata samas muid argumente (RKHKo 06.11.2003, 3-3-1-72-03, p 15). Soovitatav on eristada tõlgendamisel lingvistilisi, geneetilisi, süstemaatilisi ja üldisi praktilisi argumente (vrd R. Alexy. Põhiõigused Eesti põhiseaduses. Juridica 2001 eriväljaanne, lk 8 jj).

1) Lingvistilised ehk keelelised argumendid jagunevad semantilisteks ja süntaktilisteks. Semantiline argument põhineb normilauses sisalduva väljendi tähendusel, kusjuures vahet võib teha üld- ja erialakeelelisel tähendusel. Kumba eelistada, sõltub ülejäänud argumentidest. Näiteks on RKHK leidnud, et „kui seaduseandja on jätnud seaduses kasutatava mõiste konkretiseerimata, tuleb seda seaduse kohaldamisel tõlgendada üldtunnustatud tähenduses” (RKHKm 22.09.1995, III-3/1-19/95). Üldkogu on täpsustanud: „Keelelisel tõlgendamisel tuleb eelkõige lähtuda sättes kasutatud sõnade tavapärasest tähendusest üldkeeles. Sõnade üldkeelsel tähendusel rajanev tõlgendus aitab kõige paremini tagada õigusselgust, õiguslike tagajärgede ennustatavust, õiguskindlust ja pakkuda kaitset erinevate otsustajate tõlgenduseelistuste eest” (RKÜKo 23.02.2009, 3-4-1-18-08, p 17). Semantilise argumendiga on üldjuhul tegu siis, kui argumenteerija viitab normi sõnastusele. Süntaktiline argument põhineb normilause grammatilisel struktuuril, nt koma asukohal: „Armu, mitte surma!” või „Armu mitte, surma!”

2) Geneetiline ehk subjektiiv-teleoloogiline argument põhineb seadusandluses osalenud isikute tegelikul tahtel. „Kolleegium võtab sätte tõlgendamisel arvesse lisaks sätte sõnastusele ka Riigikogus öeldut” (RKPJKo 11.08.2003, 3-4-1-8-03, p 17). PS tõlgendamisel on geneetilise argumentatsiooni peamine allikas teos „Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee”.

3) Süstemaatilise argumentatsiooni aluseks on idee põhiseaduse ja õigussüsteemi ühtsusest ehk koherentsusest. Alexy jaotab süstemaatilised argumendid kaheksasse alagruppi: konsistentsi tagavad, kontekstuaalsed, mõistelis-süstemaatilised, printsiibilised, spetsiaalsed juriidilised (nt analoogia), prejuditsiaalsed (viited varasematele kohtulahenditele), ajaloolised ja komparatiivsed ehk võrdlevad (R. Alexy. Põhiõigused Eesti põhiseaduses. Juridica 2001 eriväljaanne, lk 8 jj). Riigikohus kasutab sageli süstemaatilist tõlgendamist (vt nt RKÜKo 25.10.2004, 3-4-1-10-04, p 25; RKPJKo 15.12.2005, 3-4-1-16-05, p 23; 20.03.2006, 3-4-1-33-05, p 23). Arutades näiteks küsimust, kas Riigikogul on pädevus sätestada Vabariigi Presidendi pädevusse kuuluva armuandmise kord seadusega, tugines kohus süstemaatilistele argumentidele, nt: „Probleemile vastuse leidmiseks tuleb arvesse võtta ka Põhiseaduse teisi sätteid, kehtivat õigust, õiguse teooriat ning Eesti õiguspraktika traditsioone” (RKPJKo 14.04.1998, 3-4-1-3-98, p II), „õigusnormi sisu määrab muuhulgas ka tema asend vastava õigusvaldkonna normistiku struktuuris” (RKKKm 28.03.2001, 3-1-1-31-01, p 5) või siis „[a]jaloolistest põhjustest ja suuremast abstraktsuse astmest tingituna võib põhiseaduses kasutatava termini sisu […] erineda sama sõna sisust üldkeeles või üksikutes õigusharudes” (RKÜKo 23.02.2009, 3-4-1-18-08, p 18; vrd RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 32; RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 25).

4) Üldine praktiline argument põhineb väärtushinnangul. Näiteks on menetlusökonoomia argumendi aluseks väärtushinnang, et ökonoomsem menetlus on parem.

Riigikohtul puudub alus seaduse või muu PS-st alamal seisva õigusakti põhiseadusvastaseks tunnistamiseks, kui normi on võimalik tõlgendada põhiseaduskonformselt (RKÜKo 22.02.2005, 3-2-1-73-04, p 36; vrd mõiste kohta RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07, p 31). Põhiseaduskonformne tõlgendamine tähendab, et „[e]rinevate tõlgendusvõimaluste puhul tuleb eelistada põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust neile tõlgendustele, mis põhiseadusega kooskõlas ei ole” (RKÜKo 22.02.2005, 3-2-1-73-04, p 36; RKPJKm 19.05.2009, 3-4-1-1-09, p 19). „Samuti tuleks eelistada tõlgendust, millega oleks tagatud erinevate põhiseaduslike väärtuste kõige suurem kaitse” (samas). PS põhiõigustest tuleneb, et normi tuleb tõlgendada isiku kasuks ja keelatud on mis tahes avalik-õigusliku kohustuse panemine analoogia teel (vrd § 3 komm 2.1.1).

PS tõlgendamisel tuleb arvestada ka Eesti Vabariigi võetud rahvusvaheliste kohustustega. „Põhiseaduse tõlgendamiseks tuleb uurida ka rahvusvahelisi lepinguid, millega Eesti Vabariik on ühinenud” (RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 20). Olulisel kohal on inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon ehk Euroopa inimõiguste konventsioon. „Põhiseadust tuleb tõlgendada viisil, mis tagab selle kohaldamise vastavuse inimõiguste konventsiooni ja selle kohaldamispraktikaga” (RKPJKo 25.03.2004, 3-4-1-1-04, p 18). Arvestada tuleb ka Euroopa Nõukogu soovitusi. „Ehkki Euroopa Nõukogu soovituse näol ei ole tegemist õiguslikult siduva dokumendiga, koondab see endasse Euroopa demokraatlike riikide arusaamad […] ja on seega põhiseaduse tõlgendamisel kohaseks abivahendiks” (RKPJKo 01.09.2005, 3-4-1-13-05, p 17).

PS tõlgendamisel tuleb arvesse võtta EL õigust. Riigikohus rõhutab kohtu „kohustust tõlgendada Eesti õigust kooskõlaliselt Euroopa Liidu õigusega ehk kohustust tõlgendada Eesti õigust võimalikult suures ulatuses Euroopa Liidu õiguse sõnastust ja eesmärki arvestades” (RKPJKm 26.06.2008, 3-4-1-5-08, p 31). Riigikohus küsib koguni, milline osa PS-st on üldse kohaldatav, ja leiab, et kohaldada saab „üksnes seda osa põhiseadusest, mis on Euroopa Liidu õigusega kooskõlas või reguleerib suhteid, mida Euroopa Liidu õigus ei reguleeri. Põhiseaduse nende sätete toime, mis pole Euroopa Liidu õigusega kooskõlas ja mida seepärast kohaldada ei saa, aga peatub” (RKPJKm 26.06.2008, 3-4-1-5-08, p 30; vrd RKPJKarv 11.05.2006, 3-4-1-3-06, p 16). Seejuures ei tohi unustada PSTS §-st 1 tulenevat kohustust järgida PS aluspõhimõtteid. Otsuse tegemise ajal EL III samba ehk kriminaalasjades politseikoostöö ja õigusalase koostöö valdkonda kuulunud raamotsuse tõlgendamise kohta on RKKK viitega Euroopa Kohtu lahendile Pupino asjas (16.06.2005, C-105/03) märkinud: „[S]arnaselt direktiive puudutava regulatsiooniga tuleb raamotsust silmas pidada siseriikliku õiguse tõlgendamisel, kui see raamotsus on asjakohane konkreetse kriminaalasja lahendamisel. Tegemist on nn ühenduskonformse tõlgendamisega, mida tuleb mõista ühe meetodina teiste siseriiklike tõlgendamismeetodite kõrval (teleoloogiline, grammatiline jne), kusjuures tähele tuleb panna sedagi, et sel tõlgendamismeetodil ei ole ettemääratud eelist teiste tõlgendamismeetodite ees” (RKKKo 07.03.2007, 3-1-1-125-06, p 8). Alus raamotsuste andmiseks, mis lisati Nice’i lepinguga ELL art 34 lg 2 punkti b, kaotati Lissaboni lepinguga ära. Raamotsuste õiguslikku iseloomu reguleerivad täna Lissaboni lepingu protokolli nr 36 „Üleminekusätete kohta” art-d 9 ja 10. Protokoll nr 36 art 10 lg 3 kohaselt kaotavad raamotsused kehtivuse viie aasta pärast arvates Lissaboni lepingu jõustumisest, st 1. detsembril 2014. Seni tuleb raamotsuse puhul ilmselt järgida senist doktriini.

 

5.2.3. 

Selgitamist vajab, kas õigusakt peab olema vastuolus nii sätte kui mõttega või piisab ühest. Sõnastus viitab sellele, et mõlemad on nõutavad. Selline järeldus on aga probleemne. Arenenud õiguskorras lahendatakse valdav enamus põhiseaduslikkuse järelevalve asju tuginedes mõtteklauslile. Kui nõuda igal üksikul juhul lisatingimusena ka vastuolu PS sättega, kitsendataks sellega põhjendamatult põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu pädevust. Senises praktikas on vaikimisi lähtutud eraldavast seosest. Nõutav on, et õigusakt oleks vastuolus PS sätte või mõttega ehk lihtsalt PS-ga.

 

5.3. 

PS § 152 lg 2 õigusjärelmiks on Riigikohtu pädevus tunnistada põhiseadusvastane õigusakt kehtetuks. Selles kontekstis omavad tähtsust viis küsimust: põhiseaduslikkuse kontrolli intensiivsus, õigusjärelm seaduse puudumise korral, põhiseadusvastasuse ja kehtetuse seos, ex nunc- ja ex tunc-kehtetus ning PS § 152 lg 2 rakendatavus EL õigusega seotud sätete puhul.

 

5.3.1. 

Põhiseaduslikkuse kontrolli intensiivsus puudutab küsimust, kui intensiivselt kontrollib põhiseaduslikkuse järelevalve kohus seadusandja otsuse kooskõla PS-ga. Mida intensiivsemalt kohus põhiseaduslikkuse järelevalvet teostab, seda väiksem on seadusandja mänguruum. Põhiseaduslikkuse kontrolli intensiivsus ja seadusandja mänguruum on niisiis pöördvõrdelises seoses. Põhiseaduslikkuse kontrolli intensiivsuse ja seadusandja mänguruumi teooria lähtepunktiks võib pidada Riigikohtu järgnevat seisukohta: „Riigikohus kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohus ei pea hindama seaduses väljenduvat poliitilist tahet ja otstarbekohasust, vaid õigusakti vastavust põhiseaduse sättele ja mõttele. Seejuures järgib kohus tava sekkuda seadusandja suveräänsesse tegevusse vaid siis, kui seaduses sätestatud õiguste ja vabaduste piirangud pole demokraatlikus ühiskonnas vajalikud või moonutavad piiratavate õiguste ja vabaduste olemust.” (RKPJKo 05.03.2001, 3-4-1-2-01, p 16.) Näiteks kriipsutas Riigikohus hiljuti proportsionaalsuse testi järel esitatud obiter dictum’is alla seadusandja mänguruumi: „Poliitilise välireklaami keeld on põhiseaduse kohaselt lubatav. See ei tähenda, et põhiseadus sellise keelu kehtestamist nõuaks. Riigikogu on vaba nii keeldu kaotama, poliitilise välireklaami tegemisele aja, koha ja suuruse piiranguid seadma kui ka valimiskulutustele sellist ülempiiri kehtestama, mis ühest küljest vähendaks raha osakaalu poliitilise võimu saavutamisel ja teisalt tagaks kandidaatide võrdsed võimalused valimiskampaania korraldamisel.” (RKÜKo 01.07.2010, 3-4-1-33-09, p 70.)

Kontrolli intensiivsus sõltub eelkõige kolmest tegurist:

1) asjasse puutuvate õigushüvede tähtsus ja riive intensiivsus,

2) vaadeldava valdkonna eripära ja

3) seadusandja tuginemine otsuse langetamisel piisavalt kontrollitud ja igakülgsetele andmetele.

Asjasse puutuvate õigushüvede tähtsus ja riive intensiivsus kontrolli intensiivsuse määramise kriteeriumitena eeldavad kaalumist. Mida intensiivsem on põhiõiguse riive või mida olulisem on mängus olev õiguspõhimõte, seda rangemalt peab kohus PS-ga kooskõla kontrollima.

Valdkonna eripära juures tuleb iseäranis arvestada põhiõiguse taga oleva aluspõhimõttega. RKHK on leidnud: „sotsiaalsete õiguste tagamisel on seadusandjal avar diskretsiooniõigus ja kohtud ei tohi seadusandja asemel asuda langetama sotsiaalpoliitilisi otsuseid. Sotsiaalsete põhiõiguste täpsema mahu määrab kindlaks riigi majanduslik olukord ning riik ei saa rohkem anda ja keegi ei saa riigilt rohkem nõuda, kui riik võimeline on” (RKHKm 17.06.2004, 3-3-1-17-04, p 32). RKPJK on leidnud: „Põhiseaduse § 28 teise lõike teine lause, mille kohaselt sätestab abi liigid, ulatuse ning saamise tingimused ja korra seadus, jätab seadusandja otsustada, mil määral riik puudust kannatavatele isikutele sotsiaalabi osutab. Seadusandjale ulatusliku otsustusõiguse andmine on tingitud asjaolust, et majandus- ja sotsiaalpoliitika ning eelarve kujundamine kuulub tema pädevusse” (RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03, p 15).

Kolmanda kontrolli intensiivsuse määramise teguri järgi tuleb intensiivsemalt hinnata seadusandja tegevust siis, kui ta ei kaalunud ega kontrollinud otsuse langetamisel kõiki asjaolusid piisava põhjalikkusega või kui tal puudus selleks võimalus. Mida põhjalikumat eeltööd on tehtud seaduseelnõu ettevalmistamisel, seda väiksem kontrolliruum jääb põhiseaduslikkuse järelevalve kohtule.

Eelnimetatud kriteeriumide alusel tuleb määrata põhiseaduslikkuse kontrolli intensiivsus, mille puhul on soovitatav eristada kolme intensiivsuse astet. Riigikohus on ühes otsuses sõnaselgelt nimetanud kahanemise järjekorras kaks kontrolli intensiivsuse astet: range põhiseaduslikkuse kontroll ja mõistlikkuse kontroll (RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 21). Teisal on Riigikohus nimetanud ka kolmandagi astme, milleks on meelevaldsuse kontroll, mille korral tuleb seadusandjale jätta avar otsustusulatus, samastades selle küll mõistlikkuse kontrolliga (RKPJKo 03.04.2002, 3-4-1-2-02, p 17). Soovitatav on meelevaldsuse ehk ilmselguse kontrolli siiski mõistlikkuse kontrollist eristada. Kui range kontrolli puhul kontrollib kohus täie rangusega kõiki põhiseaduslikkuse nõudeid, siis mõistlikkuse kontrolli puhul piisab tõdemusest, et seadusandja on mänguruumi kasutanud mõistlikult. Mõistlikkuse kontroll tuleb kõne alla nt üldise võrdsuspõhiõiguse rikkumise tuvastamisel. Kõige nõrgemaks kontrolli vormiks võib pidada meelevaldsuse ehk ilmselguse kontrolli, mille puhul tulevad vaatluse alla ainult ilmselged vead ja mida võiks kohaldada siis, kui on tegemist väga väikese intensiivsusega riivega või kui on tegemist seadusandja teatud mänguruumi eeldava valdkonnaga, nagu nt karistusmäär. Kolm põhiseaduslikkuse kontrolli intensiivsuse astet on niisiis kahanevas intensiivsuse järjekorras:

1) range põhiseaduslikkuse kontroll – kõikehõlmav põhiseaduslikkuse järelevalve;

2) mõistlikkuse kontroll – põhiseaduslikkuse järelevalve kohus piirdub küsimusega, kas parlamendi lahendus on vastuvõetav;

3) meelevaldsuse kontroll – põhiseaduslikkuse järelevalve kohus kontrollib, kas parlament on teinud ilmse vea.

Et range põhiseaduslikkuse kontroll on praktikas reegel, siis Riigikohus ei deklareeri, et teostab ranget kontrolli. Rangele kontrollile viitab aga näiteks see, kui Riigikohus peab riivet intensiivseks (nt RKPJKo 31.01.2012, 3-4-1-24-11, p 63) või koguni väga intensiivseks (nt RKPJKo 01.11.2011, 3-4-1-19-11, p 34).

Mõistlikkuse kontrolli puhul esitab Riigikohus küsimuse, kas riive õigustamiseks on olemas mõistlik põhjus. Seda on Riigikohus pikka aega rakendanud võrdsuspõhiõiguse riiveid kontrollides (vt paljude asemel RKPJKo 30.08.2008, 3-4-1-8-08, p-d 27, 32).

Meelevaldsuse ehk ilmselguse kontrolli kohta on Riigikohus leidnud, et „seaduses sätestatud karistused vastavad PS §-st 11 tulenevale proportsionaalsuse nõudele juhul, kui karistus ei ole ülalnimetatud eesmärkide saavutamiseks ilmselgelt ülemäärane” (RKÜKo 27.06.2005, 3-4-1-2-05, p 57). Seda seisukohta põhjendab Riigikohus teisal: „[S]üüteokoosseisule vastava karistuse määratlemisel on seadusandjal suur otsustamisvabadus. Karistusmäärad põhinevad ühiskonnas omaksvõetud väärtushinnangutel, mille väljendamiseks on pädev just seadusandlik võim. Samuti on parlamendil sel viisil võimalik kujundada riigi karistuspoliitikat ja mõjutada kuritegelikku käitumist.” (RKPJKo 25.11.2003, 3-4-1-9-03, p 21.) Samuti võib meelevaldsuse ehk ilmselguse kontrolli rakendamise juhtumiks liigitada sotsiaalsete põhiõiguste kontrolli: „Sotsiaalsete õiguste tagamisel on seadusandjal avar diskretsiooniõigus ja kohtud ei tohi seadusandja asemel asuda langetama sotsiaalpoliitilisi otsuseid. Sotsiaalsete põhiõiguste täpsem maht sõltub ka riigi majanduslikust olukorrast.” (RKÜKo 07.06.2011, 3-4-1-12-10, p 58.) RKHK on osutanud seadusandja avarale diskretsiooniõigusele nt tervisekindlustussüsteemi kujundamisel (RKHKo 10.11.2003, 3-3-1-65-03, p 14).

 

5.3.2. 

Kui põhiõigust riivava seaduse (seadusandja tegevuse) korral ei valmista kontrolli eseme määratlemine raskusi, siis PS-st tuleneva positiivse kohustuse täitmata jätmise (seadusandja tegevusetuse) järelevalve on õiguslikult märksa keerukam. Seejuures tuleb eristada materiaalõiguslikku küsimust ühelt ja vaidlustamispädevust teiselt poolt. Riigikohus on mitmel korral rõhutanud, et „[s]eadusandja tegevusetus või ebapiisav tegevus võib olla Põhiseadusega vastuolus ning Riigikohtul on võimalik seadusandja tegevusetuse põhiseadusvastasus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses ka tuvastada” (RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04, p 42; 31.01.2007, 3-4-1-14-06, p 18). Tegevus on tegelikkuse kausaalne muutmine; asjasse puutuv tegevusetus esineb aga siis, kui on olemas tegelik võimalus midagi teha. Põhiseadusvastast tegevusetust ei ole võimalik tunnistada kehtetuks, sest puudub kehtiv norm. Sellisel juhul tunnistab Riigikohus seadusandja põhiseadusvastase tegevusetuse PS § 152 lg 2 alusel põhiseadusvastaseks. Samuti on võimalik anda seadusandjale mõistlik tähtaeg vea parandamiseks. Välistatud pole ka võimalus saada seadusandja tegevusetuse korral kahju hüvitist (vrd RKHKo 02.03.2005, 3-3-1-92-04, p 14), samuti seadusandja tegevusetuse kohtus vaidlustamine § 15 lg 1 teises lauses sätestatud taotlusega (vrd RKHKo 06.10.2008, 3-3-1-44-08, p 16).

 

5.3.3. 

PS § 152 lg 2 sõnastuse järgi on Riigikohtu pädevuses tunnistada PS-ga vastuolus olev õigusakt kehtetuks. PSJKS § 15 lg 1 p 2 järgi võib Riigikohus asja lahendamisel tunnistada jõustunud õigustloova akti või selle sätte PS-ga vastuolus olevaks ja kehtetuks. PS Riigikohtule sõnaselget õigusakti põhiseadusvastaseks tunnistamise pädevust ei anna. Sellegipoolest ei ole kahtlust, et Riigikohtul see pädevus PS § 152 lg 2 järgi on. Õigusakti põhiseadusvastasus ja kehtetus on omavahel seotud. Arvamused lahknevad vaid osas, milline on põhimõtteline teoreetiline seisukoht seaduse põhiseadusvastasuse õigusjärelmi osas (vt § 152 komm 5.3.4).

Õiguspärasus on kooskõla kehtiva õigusega, põhiseaduspärasus kooskõla kehtiva PS-ga. Õiguspärane võib olla nii kehtiv kui ka mittekehtiv seadus. Näiteks võib olla parlamendis vastu võetud, kuid veel välja kuulutamata seadus PS-ga kooskõlas. Õiguskord koosneb õiguslikult kehtivatest normidest. Õiguslik kehtivus koosneb Gustav Radbruchilt pärineva määratluse järgi juriidilisest, sotsioloogilisest ja õigusfilosoofilisest elemendist. Üks norm kehtib õiguslikult, kui see on juriidiliselt korrektselt (st pädevus-, menetlus- ja vormireegleid järgides) kehtestatud, seda valdavalt järgitakse ja selle järgimata jätmist sanktsioneeritakse ning see ei ole ilmselgelt ebaõiglane. Kehtivat normi tuleb järgida nii kaua, kuni see kehtetuks muutub. Keerulisem on lugu nende mõistete eitusega. Kui seadus ei vasta PS nõuetele, siis on see PS-ga vastuolus. Normi kehtetuks tunnistamise eeldus on selle põhiseadusvastasus; Riigikohtul puudub pädevus tunnistada kehtetuks PS-ga kooskõlas olev õigusnorm.

 

5.3.4. 

On vaieldav, kas kehtetuks tunnistamise korral on õigusakt kehtetu ex tunc (tagasiulatuvalt) ja ipso iure (ilma et õigusjõudu oleks vaja õigusaktiga lõpetada), nagu väidab tühisusteooria, või ex nunc ehk pro futuro (edasiulatuvalt), nagu väidab tühistamisteooria. Esimesel juhul ei omanda õigusakt õigusjõudu, seda pole de jure kunagi olemas olnud, teisel juhul lakkab algselt õigusjõu omandanud õigusakt kehtimast kohtuotsuse jõustumise või kohtuotsuses määratud hetkest. Tühisusteooria järgi on kehtetus õigusvastasuse loogiline järelm, tühistamisteooria järgi on nende vahel normatiivne side, st kehtetus on õigusvastasuse õiguslik tagajärg, mis tuleb kohtus realiseerida. Järjekindlalt rakendatud teooriate erinevus ilmneb nt juhul, kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohus tunnistab kehtetuks seaduse, mis tunnistas põhimõtte lex posterior derogat legi priori järgi omakorda kehtetuks varem kehtinud seaduse. Tühisusteooria järgi tuleb lähtuda sellest, et PS-ga vastuolus olev õigustloov akt ei saa õigusloogiliselt eksisteerida. Järelikult ei ole toodud näites hilisem seadus de jure kunagi olemas olnud, mistõttu ei saanud see ka varem kehtinud seadust kehtetuks muuta. Järelikult kehtib varasem seadus edasi. Kui rakendada järjekindlalt tühistamisteooriat, siis on hilisem seadus kuni põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu otsuseni jõus. Järelikult muutis hilisem seadus jõustudes varasema kehtetuks. Kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohus tühistab hilisema seaduse ex nunc, siis ei kehti antud valdkonnas enam ükski seadus.

Riigikohus on varasemas praktikas kohaldanud tühistamisteooriat ning rõhutanud, et terminit „kehtetuks tunnistama” tuleb tõlgendada kui õigusakti õigusjõu kõrvaldamist ex nunc (RKPJKo 12.05.2000, 3-4-1-5-00, p 37; vrd RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00, p 37). See tulenevat üldisest põhimõttest, „et õigusakt on jõus niikaua kuni ta selleks ettenähtud korras kas muudetakse või tühistatakse” (RKPJKo 02.11.1994, III-4/A-6/94, p 5). See seisukoht ühtib Hans Kelseni õpetusega, mille kohaselt peaks kord kehtestatud akt kehtima seni, kuni vastavat pädevust omav kohus selle kehtetuks tunnistab (tühistab). Kehtetus saabub kas otsuse jõustumisel või otsuses endas määratud ajal. Siiski möönab Kelsengi tagasiulatuva tühistamise võimalikkust.

Riigikohus on uuemas praktikas loobunud ex nunc-dogmast, mööndes, et põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses tehtud otsustel võib olla tagasiulatuv jõud (RKÜKo 10.03.2008, 3-3-2-1-07, p 19; RKHKo 11.03.2010, 3-3-1-2-10, p-d 17–19; vrd ka RKPJKo 02.11.2006, 3-4-1-8-06, p 30 ja resolutsioon p 2; 02.05.2007, 3-4-1-2-07, p 23ex tunc inter partes mõju”). Seejuures viitab Riigikohus õigusega teistmise näitele, mis oleks kehtetuks tunnistamise puhta ex nunc-mõju korral korral välistatud. Sisuliselt on Riigikohus varemgi teinud otsuseid, mille mõju avaldub vaid minevikus, kuid jätnud seejuures õigusakti tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistamata (vrd RKPJKo 26.11.2007, 3-4-1-18-07, p 39).

Riigikohtu uuema praktikaga selles küsimuses tuleb nõustuda. PS § 152 lg-st 2 tuleneb Riigikohtu pädevus tunnistada seadus kehtetuks nii ex tunc kui ka ex nunc. Riigikohus peab otsuses selgelt esile tooma, kummal viisil ta otsustab. Samuti tuleb arvestada menetlusliigist tulenevate erisustega. (1) Abstraktse normikontrolli menetluses sõltub sobiliku ajahetke valik mitmetest erinevatest teguritest. Näiteks võib juhtuda, et PS-ga kooskõlas on ainult seaduse algusest peale kehtetuks tunnistamine. Seevastu võib siis, kui normi kohese kehtetuks tunnistamisega kaasneks PS-ga veelgi rohkem vastuolus olev olukord kui normi kehtivuse korral, tulla kõne alla kehtetuks tunnistava otsuse jõustumise edasilükkamine. (2) Kohtu algatatava KNK menetluses tuleb arvestada konkreetse isiku õigustega. Isiku taotlus ei tohi jääda sisulise lahenduseta. KNK asjades oleks vajalik kujundada seisukoht, milline on seaduse põhiseaduspärasuse küsimuse lahendamiseks otsustav hetk, nt haldusasjades võib selleks olla kas vaidlustatud haldusakti andmise või toimingu tegemise aeg või madalama astme kohtu lahendi tegemise aeg. Kehtetuks tunnistamise edasilükkamine ei ole KNK asjas õigusloogiliselt võimalik, sest kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohus lükkab madalama astme kohtu lahendi tegemisel kohaldamata jäetud seaduse kehtetuse edasi, siis kehtis see järelikult madalama astme kohtu lahendi tegemise ajal, mil viimane oli PS § 146 teise lause järgi kohustatud seda kohaldama. Peale selle ei pruugi KNK menetluses õigusakti kehtetuks tunnistamise edasilükkamine olla kooskõlas põhiõigusega tõhusale kohtumenetlusele (PS § 15 lg 1), kuna isiku taotlus ei pruugi saada sisulist lahendust, nagu juhtus nt 20. juunist 1991 kuni 12. oktoobrini 2006 formaalselt jõus olnud ORAS § 7 lg-ga 3, mille Riigikohus tunnistas KNK asjas põhiseadusvastaseks, kuid jättis sootuks kehtetuks tunnistamata (RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02; tekkinud segaduse kohta vrd RKÜKo 12.04.2006, 3-3-1-63-05; 06.12.2006, 3-3-1-63-05; RKPJKo 31.01.2007, 3-4-1-14-06; samuti RKÜKo 10.03.2008, 3-3-2-1-07). PS § 152 lg 2 eesmärk on, et õigusakti põhiseadusvastasus ja kehtetus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse lõppedes ei lahkneks.

 

5.3.5. 

Riigikohus on leidnud, et „PS § 152 lg 2 ja selle rakendamiseks vastu võetud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus [tuleb] jätta kohaldamata osas, milles need võimaldavad põhiseadusega vastuolu tõttu tunnistada kehtetuks mis tahes seaduse või muu õigusakti EL-i õigusega seotud sätte, mis on kooskõlas selle kehtestamise aluseks oleva EL-i õigusega” (RKPJKm 26.06.2008, 3-4-1-5-08, p 30). Seda seetõttu, et „[k]ui Riigikohus kasutaks seda pädevust õigustloovate aktide EL-i õigusega seotud sätete puhul, siis põhjustaks ta vastuolu Euroopa Liidu õigusega” (samas). Nõustuda tuleb sellega, et Riigikohtul puudub pädevus tunnistada otsuse resolutsioonis kehtiv EL esmase või teisese õiguse akt kehtetuks. Kuid kuigi põhimõtteliselt on EL õigus prioriteetne, on Riigikohtu põhiseadusliku pädevussätte kohaldamata jätmine siiski kaheldav (vrd eelkõige nii riigikohtunik Villu Kõve eriarvamus kui ka riigikohtunik Eerik Kergandbergi eriarvamus RKPJKarv 11.05.2006, 3-4-1-3-06 juurde). Kuna põhiseadus on siiski Eesti Vabariigi toimimise aluseks, tundub olevat raske eitada Riigikohtu pädevust mis tahes õigusaktide põhiseaduspärasust kontrollida. Esiteks ei ole välistatud, et Riigikohus tunnistab PS § 152 lg 2 alusel (Eesti suhtes) kehtetuks EL esmase õiguse akti veel jõustumata muudatuse, mis on vastuolus PS-ga (vrd RKHKm 07.05.2008, 3-3-1-85-07, p 39). Just EL teisese õiguse kohaldamisprioriteedi tõttu ei saa välistada EL esmase õiguse muudatuste põhiseaduslikkuse järelevalvet. Kas ja kuivõrd tuleb aluslepingu jõustumise ootel muudatuse järelevalvel piirduda aluspõhimõtetega kooskõla kontrolliga (PSTS § 1) või rakendada rangemat kontrolli, on seejuures lahtine ja sõltub pisut ka sellest, kuidas aluspõhimõtteid sisustada. Teiseks ei saa ka EL teisese õiguse aktide puhul põhimõtteliselt välistada põhiseaduslikkuse järelevalvet, tuginedes PS aluspõhimõtetele seni, kuni Eesti Vabariik on riik, EL aga seda (veel) ei ole, sest kohtuvõimu suveräänsus on osa riigisuveräänsusest. EL teisese õiguse üle järelevalve teostamine saab olla siiski vaid väga erandlik juht, kui EL teisese õiguse akt riivab mõnda PS aluspõhimõtet eriti intensiivselt. Järelevalve teostamisel tuleb arvestada ka otsuse võimalike tagajärgedega EL terviklikkusele (menetluse kohta vt M. Ernits. Põhiõigused, demokraatia, õigusriik. Tartu 2011, lk 63–67).