Paragrahv 142.

Kui õiguskantsler leiab, et seadusandliku või täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse õigustloov akt on põhiseaduse või seadusega vastuolus, teeb ta akti vastuvõtnud organile ettepaneku viia see kahekümne päeva jooksul põhiseaduse või seadusega kooskõlla.

Kui akt ei ole kahekümne päeva jooksul põhiseaduse või seadusega kooskõlla viidud, teeb õiguskantsler Riigikohtule ettepaneku tunnistada see akt kehtetuks.

 

1. 

Õiguskantsleri normikontrolli menetlus koosneb sisuliselt kahest etapist:

1. õiguskantsleri järelevalve õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle, mille käigus kujundab õiguskantsler hinnangu akti kooskõla või vastasuse kohta. Formaalselt teostatakse nimetatud järelevalvet küll PS § 139 lg 1, mitte § 142 alusel, kuid lugemise hõlbustamiseks on ka selle menetluse eripära analüüsitud järgnevates käesoleva paragrahvi komm-des;

2. juhul kui õiguskantsleri hinnangul on akt põhiseaduse või seadusega vastuolus, alustab ta PS § 142 alusel menetluse.

 

2. 

ÕKS § 15 järgi on igaühel õigus pöörduda avaldusega õiguskantsleri poole seaduse või mõne muu õigustloova akti põhiseadusele ja seadusele vastavuse kontrollimiseks. Sisuliselt on õiguskantsleri poole pöördumise näol tegemist populaarkaebusega. Õiguskantsleri poole pöörduja ei pea näitama, kas ja kuidas kontrollitav õigustloov akt rikub tema subjektiivseid õigusi. 08.06.2012. a jõustunud õiguskantsleri seaduse muudatuse kohaselt peab avaldaja siiski esitama avalduses põhjendused, milles ta näeb õigustloova akti vastuolu põhiseaduse ja seadusega. Samuti on laiendatud õiguskantsleri voli asja menetlusse võtmise üle otsustamisel.

 

2.1. 

Esiteks võib õiguskantsler jätta avalduse läbi vaatamata, kui avaldusealuses asjas on jõustunud kohtuotsus või juba toimub samaaegne põhiseadusliku järelevalve kohtumenetlus. Nimetatud õiguse kasutamisse tuleb suhtuda teatud mööndusega. Jõustunud kohtuotsuse näol peab silmas pidama üksnes Riigikohtu lahendit, milles sama(de) säte(te) põhiseadusele või seadusele vastavust on põhiseadusliku järelevalve menetluses hinnatud, mitte esimese või teise astme kohtu lahendit, milles kohus võib olla võtnud seisukoha õigustloova akti põhiseaduspärasuse kohta, jättes põhiseaduslikkuse järelevalvemenetluse algatamata. Kuid seegi piirang ei saa olla absoluutne, sest teistsuguses õiguslikus ja sotsiaalses olustikus võib muutuda ka sama  piirangu põhiseadusega kooskõla või vastuolu (vt ka RKPJKo, 19.04.2005, 3-4-1-1-05 ).

 

2.2. 

Teiseks võib õiguskantsler jätta avalduse läbi vaatamata, kui isikul on võimalus kasutada muid õiguskaitsevahendeid või kui isik jättis sellise võimaluse kasutamata. Kuid erinevalt ombudsmani menetlusest ei pea isik näitama oma nn puutumust õigustloova aktiga ehk seda, et akt rikub just tema subjektiivseid õigusi ja vabadusi. Nii tekib nimetatud läbi vaatamata jätmise aluse kasutamisel aga kummaline olukord, kuna isikul, kelle õigusi akt rikub, on paljudel juhtudel tõepoolest võimalik taotleda akti põhiseaduslikkuse kontrolli näiteks halduskohtumenetluses. Samas isikutel, kelle õigusi akt ei riku, taoline võimalus puudub. Teisisõnu kohustab seadus õiguskantslerit läbi vaatama just nn populaarkaebusi, kuid võimaldab jätta läbi vaatamata nende isikute avaldused, kelle õigusi konkreetne akt rikub. Taolise piirangu loogikat on raske mõista, samuti ei tulene see põhiseaduse sättest ja mõttest. Lisaks on isikute võimalused pöörduda Riigikohtusse individuaalse konstitutsioonilise kaebusega vägagi piiratud. Kokkuvõttes tuleb seega usaldada õiguskantsleri tarmukust selle avalduse läbi vaatamata jätmise aluse kohaldamisel praktikas.

 

2.3. 

Kolmandaks lubab seadus õiguskantsleril jätta avaldus läbi vaatamata, kui see on ilmselgelt alusetu. Sõna-sõnalt seda piirangut siiski võtta ei saa, kuna ka avalduse alusetuses veendumisel peab õiguskantsler vähemalt avalduses viidatud normidega tutvuma, lisaks tuleb alusetuse ilmselgust avaldajale antavas vastuses põhjendada. Nimetatud aluse kasutamisel peaks õiguskantsler andma avaldajale soovituse esitada täiendavad põhjendused, miks õigustloov akt on põhiseaduse või seadusega vastuolus ning piisavate põhjenduste olemasolul avalduse siiski menetlusse võtma.

 

3. 

Loomulikult võib õiguskantsler kontrollida õigustloova akti põhiseadusele ja seadusele vastavust ka omal initsiatiivil; siin on õiguskantsleri teravdatud tähelepanu all aktid, millega on kehtestatud isikutele õiguste ja vabaduste piiranguid või on pandud isikutele kohustusi, ning muud riigikorralduse seisukohalt olulised küsimused. Samuti jälgib õiguskantsler menetlusnormide otstarbekust seaduslikkuse ja haldussuutlikkuse tagamiseks ning riikliku järelevalve ja vastutuse küsimusi.

 

4. 

Menetluse läbiviimisel on õiguskantsleri kasutada ka kõik ombudsmani menetluse toimingud (vt lähemalt § 139 komm). Normikontrolli menetlust saab õiguskantsler tõhusalt teostada siis, kui talle on teada kaalutlused, miks kontrollitav norm sellisel kujul loodi ja jõustati. Selleks tutvub õiguskantsler õigustloova akti eelnõu seletuskirjaga ning muude asjakohaste materjalidega. Juhul kui õiguskantsleril tekib põhjendatud kahtlus õigustloova akti põhiseaduspärasuses, kuulab ta väljakujunenud praktika kohaselt enne PS § 142 alusel ettepaneku tegemist tihti ära ka akti andja enda või seaduse puhul selle eelnõu välja töötanud ministeeriumi seisukoha, võimaldades akti andjal või väljatöötajal juba eelnevalt astuda samme akti põhiseadusega kooskõlla viimiseks.

 

5.1. 

Õiguskantsleri PS §-s 142 sätestatud pädevusi pöörduda akti andja poole ning seejärel Riigikohtusse võib käsitada nii tema põhiseadusliku kohustuse kui ka diskretsiooniõigusena. Selle pädevuse kui põhiseadusest tuleneva kohustuse kasuks räägib kahtlemata põhiseaduse grammatiline tõlgendamine. Ka põhiseaduse süstemaatiline tõlgendamine, võrreldes näiteks Vabariigi Presidendi pädevusega, kus Riigikohtusse pöördumine on vaid üks võimalik väljund, näib viivat seisukohale, et õiguskantsleril siin vaba otsustusruum puudub.

 

5.2. 

Teisest küljest peab aga õiguskantsler, valides kohast menetlusväljundit, lähtuma konkreetse kaasuse olemusest, asja lahendamise pakilisusest ning muudest olulistest asjaoludest. Siinkohal tuleb arvestada ka, et lisaks PS §-s 142 nimetatud ettepanekule võimaldab PS § 139 lg 2 õiguskantsleril pöörduda Riigikogu poole ettekandega seaduste muutmise ning uute seaduste vastuvõtmise kohta. Õiguskantsleri praktikas ongi ettekanne (või ka märgukiri/soovitus) kui nn pehmem vorm akti puudustele tähelepanu juhtimiseks osutunud tihti efektiivsemaks võimaluseks õiguskorra põhiseaduspärasuse tagamisel kui § 142 alusel tehtav ettepanek, mis seob õiguskantslerit nii 20-päevase tähtaja kui ka Riigikohtusse pöördumise kohustusega. Samuti ei saa välistada, et teatud täiendavate asjaolude ilmnemisel ja akti andja poolsete selgituste saamisel hindab õiguskantsler oma esialgse arvamuse ümber ega pea enam vajalikuks või mõistlikuks akti Riigikohtus vaidlustada. Nii on PS § 142 lg-s 1 sätestatud ettepaneku tegemist väljakujunenud praktikas käsitatud õiguskantsleri diskretsiooniõigusena.

 

6.1. 

PS § 142 lg 2  kohaselt teeb õiguskantsler juhul, kui akt ei ole kahekümne päeva jooksul põhiseaduse või seadusega kooskõlla viidud, Riigikohtule ettepaneku tunnistada see akt kehtetuks. PS §-s 142 sätestatud 20-päevase tähtaja järgimine on praktikas mõnevõrra probleemne, kuna see ei pruugi akti andjale kohustuslike menetlusreeglite tõttu olla võimalik isegi juhul, kui ta õiguskantsleri ettepanekuga sisuliselt täielikult nõustub. Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse alusel võtab täiskogu õiguskantsleri ettepaneku esimesel võimalusel päevakorda ning otsustab poolthäälteenamusega selle toetamise küsimuse. Kui Riigikogu õiguskantsleri ettepanekut toetab, teeb Riigikogu esimees ühele Riigikogu komisjonidest ülesandeks algatada eelnõu põhiseaduse või seadusega vastuolus oleva seaduse või Riigikogu otsuse nende aktidega kooskõlla viimiseks. Praktikas jõuab Riigikogu õiguskantsleri ettepaneku toetamise otsustada küll 20 päeva jooksul, kuid vastava seaduse muutmiseks RKKTS kiireloomulist menetlust ette ei näe. Ka kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide puhul ei pruugi menetluslikel põhjustel olla võimalik akti muutmine 20 päeva jooksul. Praktikast on teada aga ka juhtum, kus kohaliku omavalitsuse volikogu õiguskantsleri ettepanekut ei arutanudki ning volikogu esimees vastas õiguskantslerile kirjalikult, et ettepanekut ei täideta, misjärel pöördus õiguskantsler Riigikohtusse.

 

6.2. 

PS § 142 lg 2 formaalselt tõlgendades peaks õiguskantsler pärast 20-päevast tähtaega, kui õigustloov akt ei ole selle aja jooksul PS ja seadustega kooskõlla viidud, tegema Riigikohtule kui põhiseaduskohtule ettepaneku tunnistada õigustloov akt kehtetuks. Eeltoodud praktiliste probleemide tõttu ning menetluse efektiivsuse ja dünaamika tagamiseks oleks mõistlik taolisest tähtaja esitamisest põhiseaduse tasandil loobuda ning jätta õiguskantslerile kohtusse pöördumise üle otsustamisel diskretsiooniõigus.

 

6.3. 

ÕKS § 18 lg 1 täpsustab Riigikohtule esitatavat õiguskantsleri ettepanekut, milleks võib olla õiguskantsleri taotlus tunnistada õigustloov akt tervikuna kehtetuks või taotlus tunnistada õigustloova akti säte (seaduse paragrahv, lõige või punkt; määruse paragrahv või punkt) kehtetuks. Õigustloova akti tervikuna vaidlustamine võib kõne alla tulla eeskätt akti andja pädevuse ületamise või akti vastuvõtmisel menetluskorra olulise rikkumise puhul (vt RKPJKo 09.02.2000, 3-4-1-2-00; RKPJKo 08.03.2000, 3-4-1-3-00). Üldjuhul on õiguskantsler siiski taotlenud seaduse või määruse üksikute sätete vastuolu korral PS ja seadustega üksnes nende sätete kehtetuks tunnistamist (vt RKPJKo 25.11.1998, 3-4-1-9-98) või osalist kehtetuks tunnistamist (vt RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03).

 

6.4. 

PS § 142 lg 2 täpsustab PSJKS § 6 lg 1 punkte 1–3, mille kohaselt võib õiguskantsler esitada Riigikohtule taotluse:

1) tunnistada jõustunud seadusandliku või täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse organi õigustloov akt või selle säte kehtetuks;

2) tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus PS-ga vastuolus olevaks;

3) tunnistada jõustumata täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse organi õigustloov akt PS-ga vastuolus olevaks.

 

6.5. 

Õiguskantsleri taotlus Riigikohtule peab olema põhistatud (motiveeritud) ning selles tuleb märkida põhiseaduse sätted, põhimõtted ja väärtused, millele vaidlustatav õigustloov akt ei vasta. Praktikas ei ole õiguskantsleri PS § 142 lg 1 ettepanek ning § 142 lg 2 taotlus identsed. Ettepanek on adresseeritud akti andjale ning selle eesmärgiks on kutsuda ilma Riigikohtu menetluseta esile akti muutmine nii, et see oleks põhiseadusega kooskõlas. Seevastu taotluses ei ole enam vaja välja tuua võimalikke muudatusi ning õiguskantsleri põhistuse raskuskese  kandub akti põhiseadusvastasuse tõendamisele. Üldistades võib öelda, et ettepanekus peaksid õiguskantsleri argumendid koonduma õigustloova akti enda ümber, samas kui Riigikohtu taotluses saab rohkem keskenduda põhiseaduse tasandile.

 

6.6. 

Mõistagi peavad ettepaneku ja taotluse ese olema samad – õiguskantsler ei tohi taotlusesse lisada uusi õigustloovaid akte või sätteid ega ka uusi põhiseaduse norme, millele vastavust kontrollitakse. Vastasel korral jääks õigustloova akti andja ilma võimalusest kujundada akti suhtes seisukoht kõiki õiguskantsleri argumente arvesse võttes. Küll aga peab õiguskantsler taotlust võrreldes ettepanekuga piiritlema juhul, kui akti andja on akti viinud põhiseadusega osaliselt kooskõlla.

 

7. 

PS ei keela hinnata ka veel jõustumata õigustloovate aktide põhiseaduslikkust. Põhjendatuks tuleb pidada PS § 142 tõlgendust, mille järgi laieneb õiguskantsleri põhiseaduslikkuse järelevalve ka jõustumata õigusele, sest just nii saab õiguskantsler ära hoida põhiseadusega vastuolus oleva õiguse kehtima hakkamise, vaidlustades jõustumata õigusakti või selle osa nt vacatio legise perioodil. Seda pädevust, millega kaasnevad kõik §-s 142 sätestatud menetluslikud tagajärjed, tuleb siiski selgelt eristada õiguskantsleri konsultatiivsest eelkontrollist (vt § 141 komm 2.1), millega ei kaasne õiguslikke tagajärgi ei akti andjale ega õiguskantslerile.

 

8. 

Lisaks põhiseaduslikkuse järelevalve algataja funktsioonile abstraktse normikontrolli vormis on õiguskantsler menetlusosaline ka kõigis teistes õigustloovate aktide põhiseaduslikkuse järelevalve asjades. PSJKS § 10 lg 1 p 5 alusel ja PSJKS § 10 lg 2 järgi küsib Riigikohus õiguskantslerilt (kirjaliku) arvamuse vaidlustatud akti põhiseaduslikkuse kohta. Õiguskantsleri arvamust küsitakse sõltumata sellest, kas menetlustaotluse esitas Vabariigi President või kohaliku omavalitsuse volikogu või algatas põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse kohus kohtuotsuse või -määruse alusel. PJKS § 49 lg 1 järgi on menetlusosalisel muu hulgas õigus esitada kohtule taotlusi. Õiguskantsler on tõstatanud küsimuse, kas tal on teise organi poolt algatatud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses õigus Riigikohtus vaidlustada ka õigustloovat akti või normi, mille osas ta ei ole eelnevalt akti andjale PS § 142 järgset põhiseadusega kooskõlla viimise ettepanekut teinud. Riigikohus on taolise võimaluse siiski välistanud, märkides, et PS § 142 ja ÕKS §-de 17 ja 18 järgi peab menetlusele Riigikohtus eelnema kohtueelne menetlus, mis tagab akti vastu võtnud või andnud organile võimaluse akt üle vaadata ja viia see kooskõlla põhiseadusega. PSJKS § 49 reguleerib vaid menetluslike taotluste esitamist asja läbivaatamisel Riigikohtus ega sisalda iseseisvat alust taotluse esitamiseks (vt RKPJKo 24.12.2002, 3-4-1-10-02). Tegemist on akti vastu võtnud organi ärakuulamisõiguse realiseerimisega – akti vastuvõtjale peab olema tagatud õigus selgitada vastu võetud akti või sätte vastuvõtmist ja toimet.