Paragrahv 141.

Õiguskantsleril on oma kantselei juhtimisel samad õigused, mis on seadusega antud ministrile ministeeriumi juhtimiseks.

Õiguskantsler võib sõnaõigusega osa võtta Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse istungitest.

 

1.1. 

Õiguskantsler on ametkonna ainuisikuline juht. Kuivõrd PS alusel on õiguskantsleril kantselei juhtimisel samad õigused mis ministril ministeeriumi juhtimisel, siis kehtib õiguskantsleri kohta VVS § 49, mis sätestab ministri pädevuse ministeeriumi juhina. Lisaks sellele reguleerib õiguskantsleri tegevust kantselei juhina ka ÕKS § 36. ÕKS § 36 lg 2 kohaselt kinnitab õiguskantsler kantselei juhina kantselei ning selle struktuuriüksuste põhimäärused, struktuuri ja koosseisu. Õiguskantsleri kantselei koosseisus on lisaks õiguskantslerile kaks õiguskantsleri asetäitjat-nõunikku, kantselei direktor, osakonnajuhatajad-nõunikud, vanemnõunikud, nõunikud, referendid ja teised kantselei teenistujad. Kui 1993. a lõpus pärast institutsiooni taasasutamist töötas kantseleis 16 teenistujat, siis 2012. aastaks on see arv kolmekordistunud. Õiguskantsleri funktsioonide täitmise eest kannavad hoolt neli valdkondlikku osakonda ning tugiteenindust pakkuv üldosakond. Kantselei sõltumatuse garantiiks on ka õiguskantsleri ÕKS § 40 lg-st 1 tulenev õigus määrata kindlaks õiguskantsleri asetäitjate-nõunike, nõunike ja kantselei teenistujate palgaastmed, palgamäärad ja lisatasude maksmise alused.

 

1.2. 

Õiguskantsleri ülesannete täitmine läheb õiguskantsleri asetäitjale-nõunikule üle juhul, kui õiguskantsler ei saa oma ametiülesandeid ajutiselt täita, ning ka juhul, kui õiguskantsleri volitused on lõppenud ning uus õiguskantsler ei ole veel ametisse astunud. Õiguskantsleri asetäitja-nõuniku positsioon on Eesti õiguskorras ainulaadne. ÕKS § 37 lg 1 kohaselt nimetab Riigikogu õiguskantsleri ettepanekul ametisse kaks õiguskantsleri asetäitjat-nõunikku. Riigikogu-poolne ametisse nimetamine on oluline institutsiooni sõltumatuse garantii. Lisaks saab õiguskantsler end vajadusel menetlusest asetäitja-nõuniku kasuks taandada, samas institutsiooni erapooletust ja autoriteeti kahjustamata.

 

1.3. 

Kuigi põhiseadus õiguskantsleri asetäitja-nõunikuga seonduvat ei reguleeri, on tema ametist tagandamise, volituste lõppemise, julgeolekukontrolli ja riigisaladusele juurdepääsu ning sõltumatust tagavate tegevuspiirangute regulatsioonid ÕKS alusel pea samad mis õiguskantsleri kui põhiseadusliku institutsiooni kandja enda puhul. Erinevalt õiguskantslerist ei määra seadus õiguskantsleri asetäitja-nõuniku ametiaja kestust, kuid ÕKS § 37 lg 3 p 3 järgi vabastatakse asetäitja-nõunik ametist uue õiguskantsleri poolt esitatud uue õiguskantsleri asetäitja-nõuniku ametisse astumise päevast. Nimetatud sätet üksnes grammatiliselt tõlgendades võib näida, et õiguskantsleri asetäitjat-nõunikku ei saa selle sätte alusel ametist vabastada enne, kui Riigikogu on nimetanud ametisse uue õiguskantsleri, välistades seega näiteks ametist vabastamise usalduse kaotuse või vastastikuse sobimatuse tõttu. Sisuldasa on aga selle sätte mõte vastupidine, andes õiguskantslerile oma asetäitjate valikul vabad käed, sidumata teda eelmiste valikutega.

 

1.4. 

ÕKS § 36 lg 3 järgi otsustab kantselei teenistujatele allkirjaõiguse andmise ja selle ulatuse õiguskantsler. Oluline on silmas pidada ka ÕKS § 20 lg 2, mille kohaselt võib õiguskantsler volitada ÕKS IV peatükis „Järelevalve põhiõiguste ja -vabaduste järgimise üle” ettenähtud toiminguid sooritama õiguskantsleri asetäitja-nõuniku või nõuniku. Tulenevalt eeltoodust võib küsida, kui suures ulatuses tohib õiguskantsler delegeerida talle põhiseadusest ja seadusest tulenevaid pädevusi oma nõunikele. On selge, et õiguskantsleri menetlustoiminguid (nt kontrollkäike) võivad õiguskantsleri volitusel teostada ka õiguskantsleri nõunikud iseseisvalt ning järelevalvealustel asutustel tekib koostöökohustus seeläbi otse õiguskantsleri nõunike ees. Teisalt tuleb silmas pidada õiguskantsleri ja eriti ombudsmani institutsiooni monokraatlikku iseloomu, mistõttu liigne pädevuste delegeerimine võib lõppkokkuvõttes hakata kahjustama institutsiooni autoriteeti. Suhteliselt ulatusliku delegeerimise kasuks räägib aga asetäitjate-nõunike ametisse nimetamine Riigikogu poolt. Praktikas on õiguskantsleri volituste osaline delegeerimine aset leidnud – nii allkirjastab menetluse alustamisest keeldumisi ja avalduste läbi vaatamata jätmisi puudutavaid vastuseid õiguskantsleri kantselei direktor; osa menetlustoiminguid (nagu teabe nõudmine järelevalvealuselt asutuselt) on aga antud osakonnajuhatajate-nõunike pädevusse.

 

1.5. 

Mitmed rahvusvahelised organisatsioonid on nõudnud Eestilt riikliku inimõiguste institutsiooni (national human rights institution) loomist või õiguskantsleri nimetamist selleks. Selle eelduseks on õiguskantsleri ja õiguskantsleri kantselei rahvusvaheline akrediteerimine. Kuigi mitme riigi ombudsmanid on end akrediteerida lasknud, ei taga taoline mehhanism siiski õiguskantsleri täiendavat sõltumatust; saati ei tooks see automaatselt kaasa tõhusamat inimõiguste kaitset. PS §-dest 3 ja 123 tulenevatest põhimõtetest johtuvalt tuleb kõikidesse põhiseaduslike institutsioonide rahvusvahelise akrediteerimise ettepanekutesse suhtuda reservatsiooniga; rahvusvaheline õigus ei saa Eestile ette kirjutada, kuidas põhiseadust ja põhiseaduslike institutsioonide sõltumatust sisustada.

 

2. 

PS § 141 lg-s 2 sätestatud õiguskantsleri sõnaõigus Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse istungitel võimaldab õiguskantsleril kontrollida õigustloovate aktide põhiseaduslikkust eelkontrolli vormis. Õiguskantsleri sõnaõigust ei ole PS-ga piiratud.

 

2.1. 

ÕKS § 2-st lg 2 johtuvalt on õiguskantsleril elektrooniline juurdepääs kõigile Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse istungite materjalidele. Sellega tagatakse õiguskantsleri teavitamine õigustloovate aktide vastuvõtmisest ja õigusloomeprotsessist tervikuna. Õiguskantsler on hoidunud ilma olulise põhjuseta õigusloomeprotsessi sekkumast. Oma sõnaõigust on õiguskantsler kasutanud eelkõige Vabariigi Valitsuse istungitel sisuliselt konsultatiivse iseloomuga eelkontrolli käigus eesmärgiga hoida ära Vabariigi Valitsuse poolt algatatud seaduseelnõu või määruse vastuolu PS-ga või määruse vastuolu seadusega. Juriidilist nõu on ta andnud eriti keerulistes isikute põhiõigustesse ja -vabadustesse puutuvates küsimustes.

 

2.2. 

Sõnaõigust Riigikogus ja selle komisjonides on õiguskantsler senise praktika kohaselt kasutanud, esinedes Riigikogus ettekandega, kui arutamisel on tema ettepanek viia seadus või otsus kooskõlla põhiseaduse või seadusega, samuti juhul, kui õiguskantsler on teinud Riigikogule ettekande seaduste muutmise, uute seaduste vastuvõtmise ja riigiasutuste töö kohta. Vastavalt PS §-le 74 ning ÕKS §-le 3 vastab õiguskantsler suuliselt ka Riigikogu liikmete arupärimistele. RKKTS § 139 lg 1 kohaselt peab arupärimine puudutama õiguskantsleri võimkonda reguleerivate õigusaktide täitmist. Muudel juhtudel ei pea õiguskantsler Riigikogu liikmetelt saadud pöördumisi arupärimistena käsitama (vt ka § 74 komm). Lisaks arupärimistele peab õiguskantsler RKKTS § 147 lg 1 järgi vastama ka tema võimkonda kuuluva üksikküsimuse kohta teabe saamiseks esitatud Riigikogu liikmete kirjalikele küsimustele. Ülejäänud juhtudel Riigikogus sõnaõiguse kasutamine on midagi erakorralist ja mõeldav selleks, et teha kokkuvõte mingi ulatusliku sisulise analüüsi tulemustest või esitada tähtsas riigielu küsimuses tehtud uurimisaruanne või muu raport, mis teadvustab probleemi või mis nõuab analüüsi tulemusena Riigikogu otsustusi. Samas on heaks tavaks kujunenud õiguskantsleri või tema nõunike sõnaõigusega osavõtt neist Riigikogu komisjonide istungitest, kus arutatakse põhiseaduslikkuse järelevalve ning isikute põhiõiguste ja -vabaduste piiramise seisukohast eriti olulisi eelnõusid.

 

2.3. 

Siinkohal tuleb peatuda ka sisemisel vastuolul, mis kaasneb õiguskantslerile seatud ootusega teostada üheaegselt nii efektiivset eelkontrolli kui ka sõltumatut järelevalvet. Kuigi eelkontrolli funktsiooni täitmine võimaldab muuta põhiseadusvastast eelnõu enne selle vastuvõtmist, on nii võimude lahususe põhimõtet kui ka õiguskantsleri kantselei piiratud ressursse arvestades vajalik silmas pidada, et eelkontroll on siiski vaid täiendav võimalus tagada seaduste ja määruste õiguspärasus. Eelkontrolli käigus keskendub õiguskantsler vaid eelnõu ilmselgelt põhiseadusega vastuolus olevatele sätetele. Ka tuleb arvestada, et õiguskantsleri eelkontrolli vormi tõttu on õiguslik analüüs ajaliselt piiratud. Õiguskantsler ei ole oma eelkontrolli käigus antud hinnangutega seotud määral, mis takistaks tal oma seisukohta hiljem muuta konkreetsete kaasuste lahendamisel. Samuti ei saa õiguskantsler asuda teostama sisuliselt seadusandliku võimu funktsiooni ega kirjutada Riigikogule või Vabariigi Valitsusele ette põhiseaduspäraste normide sisu. Vastasel korral riivataks oluliselt nii võimude lahususe ja tasakaalustatuse printsiipi kui ka õiguskantsleri sõltumatust põhiseaduslikkuse järelevalve teostamisel. Õiguskantsleri tegevus õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse hindamisel toimub eeskätt ikkagi järelkontrolli vormis.