Paragrahv 139.

Õiguskantsler on oma tegevuses sõltumatu ametiisik, kes teostab järelevalvet seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovate aktide põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle.

Õiguskantsler analüüsib seaduste muutmise, uute seaduste vastuvõtmise ja riigiasutuste töö kohta talle tehtud ettepanekuid ning esitab vajaduse korral Riigikogule ettekande.

Õiguskantsler teeb Riigikogule põhiseaduse paragrahvides 76, 85, 101, 138, 153 ettenähtud juhtudel ettepaneku Riigikogu liikme, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse liikme, riigikontrolöri, Riigikohtu esimehe või Riigikohtu liikme kriminaalvastutusele võtmiseks.

 

1.1. 

PS § 139 lg 1 on üldnorm õiguskantsleri sõltumatuse osas. Sõltumatuse põhimõtet konkretiseerivad PS §-d 140, 141, 144 ja 145, samuti ÕKS. Sõltumatus tähendab eelkõige sõltumatust ülejäänud riigivõimu harudest – seadusandlikust, täidesaatvast ja kohtuvõimust (sõltumatuse garantiide kohta vt § 140, § 141 lg 1 ja § 145 komm-d). Sellise sõltumatu kontrolliorganina seisab õiguskantsler väljaspool võimude klassikalist kolmikjaotust. PS § 4 näeb ette Riigikogu, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse ja kohtute tegevuse korraldamise võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttel. Kuna selle sätte eesmärk on riigivõimu jagamine teineteist vastastikku kontrollivateks ja piiravateks osadeks, võib ka õiguskantslerit tema põhifunktsioonidest tulenevalt pidada osaks laiemast võimude lahususe mehhanismist. Võimude lahususe põhimõttest tulenevalt ei tohi õiguskantsler sekkuda teiste organite pädevusse ega täita nende ülesandeid, kuid tema roll on tegutseda tasakaalustajana, juhtides eri võimuharude tähelepanu põhiseaduslikele probleemidele.

 

1.2. 

Õiguskantsleri sõltumatusest tuleneb keeld allutada tema sisulist tegevust ja seisukohti kohtulikule kontrollile. Järelevalve menetlusnormidest kinnipidamise ja muu tegevuse (nt Õiguskantsleri Kantselei teenistusalased küsimused, samuti juhud, kui õiguskantsler jätab isiku avaldusele vastamata, avalikustab seadust rikkudes isikuandmeid, ei väljasta avalikku teavet vms) üle on siiski mõeldav eeldusel, et sellega ei kaasne ohtu õiguskantsleri sisulise tegevuse mõjutamiseks. Praktikas on isikud vaidlustanud halduskohtus õiguskantsleri poolt avalduse läbi vaatamata jätmist, aga ka õiguskantsleri sisulist seisukohta, mille järgi on õigustloov akt põhiseaduspärane ja/või asutuse tegevus õiguspärane jms. Kõigil juhtudel on kaebus jäetud kas rahuldamata (kui on vaidlustatud võimalikke menetluslikke rikkumisi) või läbi vaatamata (kui on vaidlustatud sisulisi seisukohti).

 

2.1. 

PS § 139 lg 1 määratleb õiguskantsleri põhiseaduslikkuse järelevalve objektidena seadusandliku riigivõimu õigustloovad aktid (Riigikogu seadused, Vabariigi Presidendi seadlused), täidesaatva riigivõimu õigustloovad aktid (Vabariigi Valitsuse ja ministrite määrused, aga ka ülikoolide, Eesti Panga ja Vabariigi Valimiskomisjoni määrused) ning kohaliku omavalitsuse õigustloovad aktid (kohaliku omavalitsuse volikogu ning linna- ja vallavalitsuse määrused) (vt PS XIV ptk komm). Tegemist on nn abstraktse normikontrolliga – õiguskantsler, sarnaselt Vabariigi Presidendiga, ei lähtu normikontrolli teostamisel konkreetsest kaasusest. Abstraktsele normikontrollile vastandub konkreetne normikontroll (vt § 149 komm). Küll aga võib õiguskantsleri abstraktne normikontrolli menetlus kasvada välja mõnest konkreetsest ombudsmani menetlusest.

 

 

2.2. 

Õigustloovate aktide üle järelevalve teostamise menetlust täpsustab PS § 142 ning ÕKS III peatükk (menetluse kohta vt § 142 komm). Õigustloov akt tähendab õiguse üldakti ehk õigusakti, mis sisaldab õigusnorme – üldkohustuslikke abstraktseid käitumiseeskirju. Õigustloovate aktide hulka kuuluvad ennekõike seadused, seadlused, määrused ja piiritlemata arvu juhtumeid reguleerivad halduslepingud. Õiguse üldakt, mis on vigaselt vormistatud näiteks korraldusena, kujutab endast siiski õigustloovat akti ning allub õiguskantsleri järelevalvele niivõrd, kuivõrd tegemist on õigustloova aktiga. Õiguskantsleri järelevalvele alluvad õiguse üldaktid sõltumata sellest, millist nimetust need kannavad või kuidas need on vormistatud. Teisalt, akti vorm ning isegi seadusandja määratud akti liik ei takista kohtul hinnata akti liiki akti sisu järgi. Lisaks võib selline akti liigi määramine olla ise põhiseadusvastane (vt nt RKÜKo 31.05.2011, 3-3-1-85-10). Nii ei kuulu õiguskantsleri põhiseaduslikkuse järelevalve alla need määrused, mis on oma sisult halduse üksikaktid (vt RKPJKo 22.11.2010, 3-4-1-6-10). Kui õigusaktis on nii õigusnorme sisaldavaid sätteid kui ka õigusnorme mittesisaldavaid sätteid, siis allub õiguskantsleri põhiseaduslikkuse järelevalvele õigusakt selles osas, milles see sisaldab õigusnorme (vt ka RKÜK 17.03.2000, 3-4-1-1-00: „Seadust, mis sisaldab nii õigusnorme kui ka üksikregulatsioone, käsitab Riigikohus õigustloova aktina. Seetõttu Riigikohtu üldkogu leiab, et õiguskantsleril on õigus teostada Põhiseaduse § 139 lg 1 alusel järelevalvet nii riigi aastaeelarve kui ka lisaeelarve Põhiseadusele ja seadustele vastavuse üle, ning menetleb õiguskantsleri taotlust”). Kokkuvõtvalt võib öelda, et õiguskantsler teostab järelevalvet õigustloova sisuga tegevuse üle.

 

2.3. 

Seadus ei sätesta otsesõnu õiguskantsleri pädevust algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus õigustloova akti andmata jätmise osas. Praktikas on Riigikohus õiguskantsleri õigust vaidlustada seadusandja tegevusetust sisuliselt siiski aktsepteerinud. Näiteks vaatas Riigikohus läbi õiguskantsleri taotluse tunnistada põhiseadusvastaseks erakonnaseaduse sätted, milles ei sätestatud tõhusat kontrolli erakondade rahastamise üle. Riigikohus leidis, et seadusandja tegevust, mille tulemusena on sätestatud regulatsioon, mis välistab õiguse või pädevuse kasutamise, saab üheaegselt käsitada nii põhiseadusvastaselt piirava regulatsiooni kehtestamisena kui ka põhiseadusega nõutava regulatsiooni kehtestamata jätmisena. Sellises olukorras võib piirava normi vaidlustamine tähendada ka seadusandja tegevusetuse, mis seisneb põhiseadusega nõutava regulatsiooni kehtestamata jätmises, vaidlustamist, kuna olemasolev regulatsioon on põhiseadusvastane põhjusel, et see ei sisalda põhiseadusega nõutavat (vt RKÜKo 21.05.2008, 3-4-1-3-07).

 

2.4. 

Õigustloova akti andmise ning õigustloova akti andmata jätmise piiritlemine võib praktikas olla keeruline. Õiguskantsler on võimalusel eelistanud vaidlustada seadusandja tegevusetust konkreetsete, olemasoleva seaduse sätete kaudu. See tähendab, et vaidlustatud on sätteid (tervikuna või osaliselt), millega kehtestatud regulatsiooniga on osa subjekte või situatsioone, mis peaksid olema regulatsiooniga hõlmatud, jäetud põhiseadusvastaselt regulatsiooni alt välja. Näidetena võib tuua operatiivtehniliste erimeetmete (RKPJKo 12.01.1994, III-4/A-1/94), sotsiaalhoolekande seaduse (RKPJKo 21.01.2004, 3-4-1-7-03) ning valimisliitude I asja (RKPJKo 15.07.2002, 3-4-1-7-02). Formaalselt taotles õiguskantsler kõigil neil juhtudel siiski seaduse teatud sätete (osalist) kehtetuks tunnistamist. Õiguskantsler peab näitama, et vaidlustatud norm peaks kuuluma just vaidlustatava akti koosseisu ning on selle aktiga olemuslikult seotud (vt ka RKPJKo 02.12.2004, 3-4-1-20-04). Seadusandja tegevusetuse vaidlustamise puhul on õigusakti või õigusnormide „asjasse puutuvuse” hindamine siiski sootuks tinglikum kui konkreetse normikontrolli puhul, kuna võib olla raske või koguni võimatu üheselt väita, et üks või teine regulatsioon, mille puudumise põhiseadusvastasuse kontrolli taotletakse, peaks sisalduma just teatud konkreetses seaduses ning ei võiks sisalduda mõnes teises seaduses.

 

3. 

PS § 123 lg 1 keelab sõlmida välislepinguid, mis on vastuolus PS-ga. PJKS § 6 lg 1 p 4 järgi võib õiguskantsler esitada Riigikohtule taotluse tunnistada alla kirjutatud välisleping või selle säte põhiseadusega vastuolus olevaks. Seega on õiguskantsleri põhiseaduslikkuse järelevalvele allutatud ka Eesti Vabariigi sõlmitavad välislepingud (vt ka § 123 komm 13, PSTS § 2 komm 35.2). Selle pädevuse sisustamine on ajas oluliselt muutunud.

 

3.1. 

1993. a PSJKS järgi teostas õiguskantsler järelevalvet jõustumata välislepingute PS-le vastavuse üle alates lepingu allakirjutamisest ja võis taotleda välislepingu põhiseadusvastaseks tunnistamist ka pärast välislepingu ratifitseerimist, kuid enne selle jõustumist. 2002. a PSJKS kuni 23. detsembrini 2005 kehtinud redaktsioonis võimaldas õiguskantsleril taotleda Eesti Vabariigi sõlmitud välislepingu või selle sätte PS-ga vastuolus olevaks tunnistamist. Välislepingu allakirjutamine ja sõlmimine ei pruugi olla kattuvad mõisted – vastavalt välissuhtlemisseaduse § 19 lg-le 2 sõlmitakse välisleping sellele alla kirjutades, lepingut ratifitseerides, heaks kiites, sellega ühinedes või muul lepingus ettenähtud viisil (vt § 121 komm-d 4 ja 5). Teisisõnu ei saanud näiteks ratifitseerimisele kuuluvate välislepingute puhul õiguskantsler enne ratifitseerimist menetlusse sekkuda ehk varasem eelkontroll muudeti seadusemuudatusega sisuliselt järelkontrolliks.

 

3.2. 

Samas sisaldab põhiseadus keeldu sõlmida põhiseadusega vastuolus olevaid välislepinguid ning sellest tuleneb ka tarvidus kontrollida välislepingute põhiseaduspärasust just enne nende ratifitseerimist. Kui kahtlus välislepingu põhiseaduspärasuses on tekkinud pärast selle allakirjutamist, on asjakohane kontrollida välislepingu põhiseaduspärasust ka enne selle ratifitseerimist (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12). 23.12.2005 jõustunud PSJKS muudatuse kohaselt võibki õiguskantsler taotleda välislepingu põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamist alates välislepingu allakirjutamisest – seega saab õiguskantsler sekkuda menetlusse varem, kui nägi ette seaduse varasem redaktsioon. Osaliselt vanale süsteemile tagasiminek oli vajalik eeskätt seetõttu, et saades enne välislepingu ratifitseerimismenetlust Riigikohtult siduva ja põhistatud otsuse, saab Riigikogu olla kindel sõlmitava välislepingu põhiseaduspärasuses. Juhul kui Riigikohus leiab, et lepingut ei saa sellisel kujul põhiseadust muutmata ratifitseerida, ei pea Eesti Vabariik võetud rahvusvahelistest kohustustest ja sõlmitud välislepingust taganema või välislepingut denonsseerima. Eelkontroll võimaldab ennetada põhiseadusvastase lepingu sõlmimist ja hilisemaid raskusi, mis võivad tekkida, kui välislepingu põhiseadusvastasus tuvastatakse järelkontrollis (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12). Lisaks on oluline tähele panna, et õiguskantsleri kontroll ulatub endiselt ka ajale pärast välislepingu sõlmimist ja jõustumist.

 

3.3. 

Kuna välislepingut ei saa käsitada seadusandliku või täidesaatva riigivõimu või kohaliku omavalitsuse õigustloova aktina põhiseaduse § 142 tähenduses, siis ei pea õiguskantsler eelnevalt pöörduma välislepingule alla kirjutanud isiku poole, kel liiatigi puudub pädevus välislepingu teksti (põhiseadusega kooskõlla viimiseks) ühepoolselt muuta (vt ka RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12). Vajadusel saab Riigikohus kasutada PSJKS §-s 12 sätestatud pädevust peatada välislepingu jõustamine kuni Riigikohtu vastava otsuse jõustumiseni, mis väljenduks antud juhul välislepingu ratifitseerimismenetluse peatamises. Riigikohtul on pädevus tunnistada välisleping või selle säte põhiseadusega vastuolus olevaks (aga mitte kehtetuks), pärast mida on välislepingu sõlminud organ kohustatud sellest võimaluse korral väljuma või algatama välislepingu denonsseerimise või selle muutmise viisil, mis tagaks selle kooskõla põhiseadusega.

 

3.4.1. 

Välislepingu põhiseaduslikkuse hindamine on kaudselt võimalik ka välislepingu ratifitseerimise seaduse põhiseadusele vastavuse kontrolli kaudu. Nii analüüsis õiguskantsler kohtulikult karistatud isikute üleandmise Euroopa konventsiooni ratifitseerimise seaduse kooskõla konventsiooni enda ning põhiseadusega. Analüüsi tulemusel pöördus õiguskantsler justiitsministri poole soovitusega algatada ratifitseerimise seaduse muutmine, millega tehtaks mõiste „kodanik” defineerimiseks konventsioonile laiendav deklaratsioon. Selle deklaratsiooniga olnuks tagatud Eestis viibivate välismaalaste põhiseadusest tuleneva perekonnapõhiõiguse kaitse.

 

3.4.2. 

Lisaks juhule, mil vastuolu põhiseadusega ilmneb mitte välislepingus endas, vaid selle ratifitseerimise seaduses, on ratifitseerimise seaduse põhiseaduslikkuse järelevalve korras vaidlustamine loomulikult võimalik ka oluliste menetlusreeglite rikkumise korral. Välislepingu enda sisulise põhiseadusvastasuse korral tuleks aga taolisest menetlusest siiski loobuda ja pöörduda PJKS § 6 lg 1 p 4 alusel otse Riigikohtusse.

 

4.1. 

On oluline märkida, et õiguskantsleri järelevalve välislepingute põhiseadusele vastavuse üle laieneb ka Euroopa Liiduga liitumise lepingu ning EL aluslepinguid muutvate lepingute kui välislepingute kontrollile (vt selle kohta lähemalt PSTS § 2 komm 35.2). Küsimuses uue aluslepingu ratifitseerimisest või seniste aluslepingute muutmisest ei ole põhiseaduslik  järelevalve taandatav üksnes põhiseaduse aluspõhimõtetele vastavuse või mittevastavuse kindlakstegemisele. Eesti Vabariik ei ole võtnud PSTS §-ga 2 ega ka liitumislepinguga seisukohta võimalike uute aluslepingute ja aluslepinguid muutvate lepingute ning põhiseaduse õigusliku vahekorra suhtes. Nende välislepingute põhiseaduspärasust tuleb kontrollida sarnaselt teiste Eesti Vabariigi poolt alla kirjutatud välislepingutega.

 

4.2. 

PSTS §-ga 1 sätestatud kaitseklauslist tuleneb vajadus teostada järelevalvet EL teisese õiguse põhiseaduse aluspõhimõtetele vastavuse üle. EL aluslepingud, millega Eesti ühines PSTS vastuvõtmise teel rahvahääletusel, on põhiseaduse aluspõhimõtetega kooskõlas. EL aluslepingute alusel antud teisese õiguse ja põhiseaduse vahekorra hindamisel saab kontrollida üksnes teisese õiguse kooskõla põhiseaduse aluspõhimõtetega. Kaitseklauslit tuleb kasutada siis, kui EL õigus satub aluspõhimõtetega vastuollu. Siit tuleneb ühelt poolt aluspõhimõtete määratletuse nõue, kuid teiselt poolt ka vajadus luua efektiivne menetlus EL õiguse põhiseaduse aluspõhimõtetele vastavuse kontrolliks. Võimude tasakaalustatust ja lahusust ning kõrgemate riigivõimuorganite funktsioone silmas pidades sobib õiguskantsler täitma nn aluspõhimõtete järgimise vahikoera funktsiooni. Selleks on üks võimalus anda talle seadusega õigus pöörduda Riigikohtusse, kontrollimaks EL teisese õiguse kooskõla põhiseaduse aluspõhimõtetega.

 

4.3. 

Õiguskantsler saab kontrollida ja peab kontrollima ka EL liikme kohustuste täitmiseks vajaliku seaduse vastavust põhiseaduse aluspõhimõtetele. Enamasti on see seadus vahetult seotud EL määruse või direktiiviga, kust vastav kohustus liikmesriigile tuleneb. Piiri tõmbamine riigisisese ja EL õigusest tuleneva vahel on samas keeruline, kuna direktiiv seab üksnes eesmärgi, jättes liikmesriigile valikuvabaduse meetme üle otsustamisel. Ka võib põhiseaduslikkuse probleemi põhjus asuda hoopis EL õiguse tasandil. Tõhusa põhiseaduslikkuse järelevalve tagamiseks tuleb seega anda õiguskantslerile pädevus algatada põhiseaduse aluspõhimõtetele vastavuse kontrolli menetlust.

 

5. 

ÕKS § 1 lg 6 järgi teostab õiguskantsler järelevalvet õigusaktide välislepingutele vastavuse üle. Taoline õiguskantsleri pädevus tuleneb PS § 123 mõttest, mis asetab välislepingud hierarhiliselt põhiseaduse ja seaduste vahele. Kuna Eesti Vabariigile täitmiseks kohustuslikud välislepingud moodustavad ühtse süsteemi siseriiklike aktidega, ei saa riigisiseste õigusaktide välislepingutele vastavuse kontrolli asetada õiguskantsleri põhiseaduslikkuse järelevalve pädevusest väljapoole. Lisaks on ühelt poolt põhiseadusest ning teiselt poolt rahvusvahelisest õigusest ja välislepingutest tulenevad argumendid õiguskantsleri menetlustes teineteist täiendavad, neid kontrolli tasandeid ei ole sageli võimalik teineteisest eristada. Nimetatud pädevus hõlmab ka üksikaktide kontrolli ja laieneb seega ka õiguskantsleri ombudsmani funktsioonile. Riik peab kaitsma isikute subjektiivseid õigusi ka juhul, kui need tulenevad otse välislepingust, mitte üksnes põhiseadusest või siseriiklikust õigusest. Välislepingutest, millele vastavust õiguskantsler oma senises praktikas enim on kontrollinud, võib nimetada Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni, ÜRO lapse õiguste konventsiooni, Euroopa kohaliku omavalitsuse hartat, Euroopa sotsiaalhartat ning Rahvusvahelise Tööorganisatsiooni konventsioone.

 

6. 

On vaieldav, kas õiguskantsleril on pädevus teostada järelevalvet õigustloovate aktide EL õigusele vastavuse üle. Eeldades taolise õiguse olemasolu, palus õiguskantsler Riigikohtul hinnata EKS § 5 lg 1 vastavust Euroopa Ühenduse asutamislepingu art-le 19 ning selle rakendamiseks antud Euroopa Liidu Nõukogu 19. detsembri 1994. a direktiivile 94/80/EÜ. Riigikohus jättis õiguskantsleri taotluse selles osas läbi vaatamata, märkides, et ei õiguskantsleri seadus ega põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus anna õiguskantslerile pädevust taotleda Riigikohtult seaduste kehtetuks tunnistamist põhjusel, et seadus on vastuolus EL õigusega (RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05) (vt ka PSTS § 2 komm 28.1). Riigikohus viitab siin Euroopa Kohtu seisukohale, mille järgi on EL õiguse ülimuslikkus kohaldamise, mitte kehtivuse ülimuslikkus (vt ka PSTS § 2 komm-d 17 ja 18). Riigikohtu seisukoha tõttu on praktikas tekkinud olukord, kus õiguskantsler ei saa isikute avaldusi alati menetleda kõige tõhusamal viisil. Riigikohtu seisukohta kitsalt järgida püüdes peaks õiguskantsler seega, kontrollides mõne isiku põhiõigusi riivava siseriikliku normi või riigivõimu tegevuse vastavust EL õigusele, seostama vastava EL õiguse normi mõne põhiseadusest tuleneva põhiõigusega ja kontrollima seeläbi akti või tegevuse vastavust PS-le koostoimes PSTS § 2-ga. Vastavalt ÕKS § 1 lg-le 6 peaks õiguskantsleril olema võimalik kontrollida vähemalt siseriikliku õiguse kooskõla vähemalt EL aluslepingutega. Kokkuvõtvalt on seadusandjal võimalik sätestada õiguskantsleri üldpädevus kontrollida siseriikliku õiguse vastavust EL õigusele,  kuigi Riigikohtu eelviidatud otsuse järgi ei ole selline kontrollipädevus põhiseaduslikult nõutav.

 

7. 

ÕKS § 18 lg 11 ja PSJKS § 6 lg 1 p 5 järgi teostab õiguskantsler kontrolli ka Riigikogu otsuste üle seaduseelnõu või muu riigielu küsimuse rahvahääletusele panemise kohta. Kui õiguskantsler leiab, et rahvahääletusele pandav seaduseelnõu, välja arvatud PS muutmise seaduse eelnõu, või muu riigielu küsimus on vastuolus PS-ga või Riigikogu on rahvahääletuse korraldamise otsuse vastuvõtmisel oluliselt rikkunud kehtestatud menetluskorda, teeb ta Riigikogu otsuse saamisest alates 14 päeva jooksul Riigikohtule ettepaneku tühistada Riigikogu otsus seaduseelnõu või muu riigielu küsimuse rahvahääletusele panemise kohta. Nagu välislepingute puhul, pöördub ka siin õiguskantsler taotlusega otse Riigikohtusse. Seni Riigikogu vastavaid otsuseid teinud ja ühtlasi ka õiguskantsler seda pädevust kasutanud ei ole. See õiguskantsleri pädevus ei ole põhiseaduses sätestatud, kuid on institutsiooni kui põhiseaduslikkuse kaitsja olemusest tuletatav ja sellega kooskõlas.

 

8.1. 

PS § 139 lg 2 kohaselt analüüsib õiguskantsler talle seaduste muutmise, uute seaduste vastuvõtmise ja riigiasutuste töö kohta tehtud ettepanekuid ning esitab vajaduse korral Riigikogule ettekande. Erinevalt § 142 lg-s 1 nimetatud ettepanekust viia õigustloov akt PS või seadusega kooskõlla ei pruugi § 139 lg-s 2 mainitud ettekande aluseks olla seaduse vastuolu PS-ga. Õiguskantsler võib ettekandes osutada nii õigusliku regulatsiooni kui ka riigiasutuste tegevuse puudulikkusele, vastuolulisusele ja laiematele probleemidele õiguskorras. Nii on õiguskantsler juhtinud Riigikogu tähelepanu sellistele seadusega pea täiesti reguleerimata valdkondadele nagu sõltuvushäiretega laste rehabilitatsioon või kodutute ajutise peavarju- ja varjupaigateenus.

 

8.2. 

PS § 139 lg 2 tõlgendus on aja jooksul olulisel määral muutunud. Põhiseaduse Assamblees leiti, et õiguskantsler peaks teostama järelevalvet seadusandluse ja õigussüsteemi kujunemise üle, ent mitte riigi- ja omavalitsusorganite praktilise tegevuse üle, kuna kardeti, et sel kombel võib uue nime all püsima jääda endisaegne prokuratuur. Ettepanekute analüüsimine „riigiasutuste töö kohta” lisati Põhiseaduse Assamblees § 139 lg-sse 2 põhjendusel, et iga inimene ei ole võimeline formuleerima oma ettepanekuid seaduste muutmiseks või uute seaduste vastuvõtmiseks. 1993. a õiguskantsleri tegevuse korraldamise seadus kordas § 139 lg-s 2 sätestatut seda lähemalt lahti mõtestamata. Tegelikkuses puudutasid õiguskantsleri poole pöördunud isikute avaldused aga peamiselt riigi ja kohaliku omavalitsuse haldustegevusega seonduvaid küsimusi ning vähem õigustloovate aktide põhiseaduslikkuse kontrolli. Õiguskantsler pidi nendes avaldustes kirjeldatud üksikjuhtumid jätma aga enamasti läbi vaatamata.

 

8.3. 

1999. a jõustunud uus õiguskantsleri seadus laiendas oluliselt õiguskantsleri pädevust, andes talle nn ombudsmani funktsiooni ehk kontrolli riigi täitevvõimu tegevuse üle isikute põhiõiguste ja -vabaduste kaitsel. 2004. a jõustunud õiguskantsleri seaduse muudatused (RT I 2003, 23, 142) laiendasid neid funktsioone veelgi, lisades järelevalvealuste asutuste hulka riigiasutuste kõrval ka kohaliku omavalitsuse asutused ja organid, avalik-õiguslikud juriidilised isikud ning avalikke ülesandeid täitvad füüsilised ja eraõiguslikud juriidilised isikud. Avalike ülesannete all peetakse silmas avaliku võimu funktsioone, mis on pandud seadusega või seaduse alusel (nt halduslepinguga) eraõiguslikule isikule (nt kohtutäiturid, notarid jne).

 

8.4. 

Nii on käesolevaks ajaks antud PS § 139 lg-le 2 võrreldes Põhiseaduse Assamblees kavandatuga oluliselt laiendav tõlgendus ja sisu: lisaks seadustes esinevate probleemide analüüsile on sellest sättest välja arendatud ka täidesaatva võimu kontrolli ehk ombudsmani funktsioon. Tuleb tähele panna, et juhul kui haldusvõimude endi tegevus isikute õiguste rikkumise kõrvaldamisel osutub ebapiisavaks, on ka ombudsmani kui õigusvahemehe lõppväljundiks pöördumine seadusandja poole, nagu PS § 139 lg 2 seda ka ette näeb.

 

8.5. 

Võib polemiseerida, kas PS § 139 lg 2 mõiste „riigiasutus” võimaldab õiguskantsleri kontrollile allutada väljapoole riigiasutusi jäävat täitevvõimu. Taoline kitsas käsitlus ei ole praeguses õiguslikus olustikus enam siiski põhjendatud, kuna avaliku halduse ülesannete kasvuga on samal ajal kaasnenud vajadus riigil lasuvate kohustuste delegeerimiseks teistele haldusekandjatele (avalik-õiguslikud juriidilised isikud, kohalikud omavalitsused) ja ka eraõiguslikele isikutele. Põhiseaduse §-dest 3 ja 14 tuleneb asjaolu, et riigi poolt oma ülesannete delegeerimisel ei saa riik samal ajal loobuda koos sellega ülesande täitmise üle teostatavast järelevalvest. Isikute õiguste kaitse tagatuse aste avaliku võimu ülesannete täitmisel ei saa ega tohi sõltuda asjaolust, kes konkreetset funktsiooni täidab, st kas riik on selle delegeerinud või mitte. Nii on PS § 139 lg 2 laiendav sisustamine kahtlemata põhiseaduse ja õiguskantsleri institutsiooni olemusega kooskõlas.

 

8.6. 

Omaette küsimus on, kas põhiseaduslikkuse järelevalve ja ombudsmani funktsioonide kandmine ühes institutsioonis tagab samaaegselt mõlema ülesande efektiivse ja sõltumatu täitmise. Ombudsmanina tegutsedes on õiguskantsler teatud mõttes parlamendi käepikendus, kontrollides seda, kuidas seadused tegelikkuses toimivad ning kas ja kuidas parlamendi poolt legitimeeritud täitevvõim seadusi täidab. Seejuures omab õiguskantsler vajadusel õigust pöörduda lõppastmes ka Riigikogu poole, kui järelevalvealune asutus, organ või isik ei ole õiguskantsleri hinnangul korrektselt tema tehtud ettepanekuid või soovitusi täitnud. Seega eeldab ombudsmani funktsioon kui täidesaatva võimu kontroll, et õiguskantsleril oleks parlamendi usaldus. Põhiseaduslikkuse järelevalve ülesandesse on aga juba eos sisse kirjutatud teatud pinge õiguskantsleri ja Riigikogu vahel – kontrollib ju õiguskantsler siin seadusandjat ennast.

 

9.1. 

ÕKS § 33 kohaselt kontrollib õiguskantsler, kas järelevalvealune asutus järgib põhiõiguste ja -vabaduste tagamise põhimõtet ja hea halduse tava. Riigikohus on õigust heale haldusele tunnustanud §-st 14 tuleneva põhiõigusena (RKPJKo 17.02.2003, 3-4-1-1-03). Hea halduse tava tähendab avaliku võimu kohustust tegutseda inimsõbralikult, hõlmates väärtusi, mis ei pruugi olla kohtulikult kaitstavad, kuid mille järgimise üle saab õiguskantsler oma ombudsmani funktsiooni täites valvata, nagu näiteks õiglus, viisakus, abivalmidus. Avalik võim peab inimesega suheldes üles näitama hoolivust, kohtlema teda subjekti ja mitte objektina ning aitama igakülgselt kaasa tema õiguste ja vabaduste tegelikule kaitsele. Kokkuvõtvalt on hea halduse tava järgimine midagi enamat kui pelgalt küsimus õiguspärasusest ning see annab laiemalt tunnistust avaliku võimu tegevuse kvaliteedist.

 

9.2. 

Õiguskantsleri ombudsmani menetlus on reguleeritud järgnevalt. ÕKS 19 järgi on igaühel õigus pöörduda oma õiguste kaitseks õiguskantsleri poole taotlusega kontrollida, kas järelevalvealune asutus järgib põhiõiguste ja -vabaduste tagamise põhimõtet ning head haldustava. Õiguskantsleri poolt läbiviidav menetlus ei asenda samas kohtumenetlust ega ole ka õiguskaitsevahendiks nt Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni art 13 või art 35 lg 1 tähenduses. ÕKS § 25 lg 2 kohaselt ei tohi avaldusealuses asjas olla ka jõustunud kohtuotsust, süüteomenetlust või kohtumenetlust lõpetavat määrust või kohtuvälise menetleja otsust väärteomenetluses ega samaaegselt toimuda kohtumenetlust, süüteomenetlust või kohtueelset kohustuslikku kaebemenetlust. Ka peab õiguskantsler jätma avalduse läbi vaatamata juhul, kui avalduse lahendamine ei kuulu tema pädevusse. Lisaks on ÕKS § 25 lg-s 3 toodud juhud, mille puhul võib õiguskantsler avalduse läbi vaatamata jätta (aga ei pea seda tegema), nagu näiteks ühe aasta möödumine ajast, mil isik sai teada õiguste rikkumisest või avalduse ilmselge alusetus, aga ka isiku võimalus kasutada muid õiguskaitsevahendeid.

 

9.3. 

Kokkuvõttes jätab ÕKS õiguskantslerile avalduste menetlusse võtmise üle otsustamisel väga laia diskretsiooni. Vastukaaluks võib õiguskantsler aga ÕKS § 34 lg 1 kohaselt alustada menetlust talle laekunud teabe (nt ajakirjanduses avaldatu) alusel ka omal algatusel. Piiratud ressursside tingimustes tuleb õiguskantslerile jätta piisavalt vabadust järelevalve prioriteetide seadmisel ning menetluse läbiviimise otstarbekuse üle otsustamisel. Paindlikkus on oluline ka põhjusel, et õiguskantsleri soovituste järgimine ei ole järelevalvealusele asutusele kohustuslik – menetluse alustamise otsustamisel peab õiguskantsler nägema ette ka võimalikke väljundeid ning hindama, kas tema tegevus oleks piisavalt mõjus. ÕKS § 20 lg 1 sätestab eesmärgipärasuse, tõhususe, lihtsuse ja kiiruse põhimõtted, millest johtuvalt peabki õiguskantsler eelkirjeldatud diskretsiooniõigust kasutama.

 

9.4. 

Võrreldes kohtumenetlusega on õiguskantsleri poolt läbiviidav menetlus paindlikum, vähem formaalne ja ka märksa odavam. Nii pole õiguskantsleri poole pöördumisel vaja tasuda riigilõivu; menetlus on vormivaba, isik võib esitada õiguskantslerile avalduse ka suuliselt. Avalduses tuleb märkida vaid avaldaja andmed, tema õigusi väidetavalt rikkunud asutuse nimetus või isiku nimi ning avaldaja õigusi rikkunud tegevuse kirjeldus.

 

9.5. 

Õiguskantsler selgitab välja menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud ja vajadusel kogub tõendeid omal algatusel (uurimispõhimõte). Peamine õiguskantsleri menetlustoiming on teabe nõudmine, vajadusel ka seletuse ja ütluse võtmine. Õiguskantsler võib vajaduse korral kasutada ka muid menetlustoimingute vorme, sh küsida asja lahendamiseks erialaasjatundja arvamust. Järelevalvealune asutus või isik peab tagama õiguskantslerile asja menetlemisel vaba juurdepääsu tema valduses olevatele dokumentidele ja muule materjalile ning kohtadele ning andma õiguskantsleri nõudmisel talle teavet või kirjalikke seletusi. Samuti on õiguskantsleril õigus teha kontrollkäik vanglasse, väeossa, arestimajja, väljasaatmiskeskusse, varjupaigataotlejate vastuvõtukeskusse või registreerimiskeskusse, psühhiaatriahaiglasse, erihooldekodusse, erivajadustega õpilaste kooli, üldhooldekodusse, asenduskodusse, noortekodusse või muusse järelevalvealusesse asutusse.

 

9.6. 

Õiguskantsleri tegevuse takistamise (nt teabe varjamise, selle andmisest kõrvalehoidumise või alusetu keeldumise, puuduliku või ebaõige teabe andmise, vaba juurdepääsu takistamise) korral võib õiguskantsler taotleda tema tegevust takistava ametiisiku suhtes distsiplinaarmenetluse algatamist ning teavitada sellest avalikkust.

 

9.7. 

Õiguskantsleri menetluse tulemuseks on tema seisukohavõtt, milles ta annab hinnangu selle kohta, kas järelevalvealuse asutuse tegevus on õiguspärane ja kooskõlas hea haldustavaga. Õiguskantsler võib teha ettepaneku rikkumise kõrvaldamiseks, kritiseerida, anda soovitusi ja muul viisil väljendada oma arvamust. Järelevalvealune asutus teavitab õiguskantslerit, kuidas tema ettepanekut või soovitust on järgitud. Kuid õiguskantsleri seisukohad ei ole järelevalvealustele asutustele täitmiseks kohustuslikud. Õiguskantsleril puudub otsene sunnivahendite kasutamise võimalus – tema seisukohad isiku õiguste rikkumise korral ei ole tagatud mitte sunni, vaid eelkõige tema autoriteedi abil. Kui õiguskantsleri ettepanekut või soovitust ei täideta, võib õiguskantsler teha selle kohta ettekande asutuse üle järelevalvet tegevale asutusele, Vabariigi Valitsusele või Riigikogule. Samuti võib õiguskantsler ettepanekust või soovitusest ning selle täitmisest või täitmata jätmisest teavitada avalikkust.

 

10.1. 

Piinamise ning muu julma, ebainimliku või inimväärikust alandava kohtlemise ja karistamise vastase konventsiooni fakultatiivse protokolli (RT II 2006, 24, 63) art 3 kohaselt tuleb igal osalisriigil konventsiooniga keelatud kohtlemise ennetamiseks luua või nimetada vähemalt üks kinnipidamiskohtadesse korrapäraseid külastusi tegev riigisisene institutsioon ehk riigi ennetusasutus. Ennetusasutusel peab olema vaba juurdepääs kinnipidamiskohtadesse, võimalus ilma teiste juuresolekuta vestelda vabaduse kaotanud isikutega, esitada soovitusi nende kohtlemise ja kinnipidamistingimuste parandamiseks jne. Protokolli ratifitseerimise seadusega nimetati Eesti vastavaks ennetusasutuseks õiguskantsler kui institutsioon, millele on põhiseaduse ja seadusega loodud kõik võimalused ennetusasutuse ülesannete tõhusaks täitmiseks. Tegemist on ombudsmani funktsiooni raames täidetava ülesandega.

 

10.2. 

Ennetusasutuse poolt kontrollitavate asutuste ring ei piirdu üksnes vanglatega – hõlmatud on ka muud asutused, kus isikuid kinni peetakse või võidakse piirata nende liikumisvabadust (nt väeosa, arestimaja, väljasaatmiskeskus, varjupaigataotlejate vastuvõtukeskus või registreerimiskeskus, psühhiaatriahaigla, erihooldekodu, erivajadustega õpilaste kool). Oluline on, et tegu on asutustega, kus isikuid hoitakse kinni nende vaba tahte vastaselt. Tegu ei pea olema avaliku võimu asutustega.

 

10.3. 

Ennetusasutuse peamiseks menetlustoiminguks on kontrollkäikude tegemine. Nii õigusrikkumiste ärahoidmist kui ka nende avastamist silmas pidades on eriti tõhus teha neid kontrollkäike sellest järelevalvealuseid asutusi eelnevalt teavitamata. Kontrollkäigul pöörab õiguskantsler erilist tähelepanu kinnipidamiskohas viibivate isikutega suhtlemisele. Seetõttu korraldab õiguskantsler vastuvõtu kõigile seda soovivatele kinnipidamiskohas viibijatele ja kinnipidamiskoha töötajatele. Lisaks viib õiguskantsler läbi omal initsiatiivil vestlused juhuvaliku teel arvestusega, et oleks esindatud eri soost, eri vanuse ja kultuuritaustaga isikud. Pärast kontrollkäiku koostab õiguskantsler kokkuvõtte, milles tehakse soovitused ja ettepanekud kontrollitud asutusele ja muudele asjaomastele ametkondadele; need kokkuvõtted avaldatakse viivitamatult pärast väljasaatmist ka õiguskantsleri veebilehel.

 

10.4. 

Lisaks kontrollkäikudele peab ennetusasutus tegelema ka muu ennetustööga. Esiteks on tarvis tõsta nii järelevalvatavate asutuste kui ka laiema avalikkuse teadlikkust väärkohtlemisest ja selle vastu võitlemise vajalikkusest. Teiseks tuleb analüüsida nii õigustloovaid akte kui ka nende eelnõusid, samuti mis tahes muid reeglistikke (nn poliitikadokumendid, asutusesisesed juhendid jms), ennetamaks puudujääke, mis võivad avada tee väärkohtlemisele või seda soodustada.

 

11.1. 

PS § 139 lg-s 3 nimetatud õiguskantsleri pädevuse – ettepaneku tegemine Riigikogu liikme, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse liikme, riigikontrolöri, Riigikohtu esimehe või Riigikohtu liikme kriminaalvastutusele võtmiseks – realiseerimist täpsustab KrMS XIV peatükk. Paragrahvi 139 lg-s 3 nimetatud ametiisikute kohta saab süüdistusakti koostada ainult õiguskantsleri ettepanekul ja Riigikogu koosseisu enamuse nõusolekul. Vastava ettepaneku teeb õiguskantsler riigi peaprokuröri taotluse alusel. Õiguskantsler ei kontrolli ega hinda kogutud tõendeid, vaid seda, kas süüdistuse esitamine oleks poliitiliselt erapoolik või muul põhjusel ilmselgelt põhjendamatu. Õiguskantsler võib vajadusel tutvuda kriminaaltoimiku materjalidega. Tuleb rõhutada, et õiguskantsler ei saa asuda kohtu asemel õigust mõistma – see oleks vastuolus põhiseadusega. Seetõttu saab õiguskantsleri kontroll piirduda üksnes ilmselgete ja oluliste formaalsete nõuete eiramisega. Loomulikult ei otsusta õiguskantsler ka süü küsimust.

 

11.2. 

Kuigi see põhiseadusest otseselt ei tulene, paneb ÕKS § 1 lg 31 õiguskantslerile samalaadse ülesande ka seoses Euroopa Parlamendi Eestist valitud liikmetega. Ettepaneku Eestist valitud Euroopa Parlamendi liikmelt Euroopa Ühenduste privileegide ja immuniteetide protokolliga ettenähtud immuniteedi võtmiseks teeb õiguskantsler Euroopa Parlamendi presidendile. Selle pädevuse andmine õiguskantslerile on tuletatav PSTS §-st 2, mille järgi Eesti kuulumisel EL-i kohaldatakse Eesti Vabariigi põhiseadust, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi.

 

11.3. 

Alates 01.09.2011 näeb KrMS § 377 lg 1 ette, et Riigikogu liikme võib kahtlustatavana kinni pidada ning tema suhtes võib kohaldada tõkendit, vara arestimist ning läbivaatust, kui selle kohta on saadud riigi peaprokuröri taotluse alusel õiguskantsleri nõusolek (välja arvatud juhul, kui ta tabatakse esimese astme kuriteo toimepanemiselt). Taolise pädevuse andmine õiguskantslerile on põhiseadusest tulenevat võimude lahususe põhimõtet silmas pidades siiski enam kui küsitav. Õiguskantsler tegi Riigikogule 21.03.2012 ettepaneku viia asjasse puutuvad KrMS normid kooskõlla PS §-dega 76 ja 139. Õiguskantsler leidis, et KrMS sätted lubavad Riigikogu liikme isikuvabadust intensiivselt riivavaid ja seeläbi vaba mandaadi teostamist oluliselt mõjutavaid menetlustoiminguid läbi viia ilma Riigikogu nõusolekuta. Nii on PS §-s 76 ettenähtud kaitseklausli sisu oluliselt muudetud. Lisaks märkis õiguskantsler oma ettepanekus, et läbiotsimise toimetamine Riigikogu liikme suhtes on immuniteedi kaitse alt tervikuna välja jäetud. Riigikogu täiskogu toetas 05.04.2012. a istungil õiguskantsleri ettepanekut ühehäälselt.

 

11.4. 

Probleemid kõrgete võimukandjate immuniteedimenetluses ei piirdu üksnes ülaltooduga. Õiguskantsler on korduvalt juhtinud Riigikogu tähelepanu sellele, et kogu seadusandlik baas immuniteedi äravõtmisel on puudulik. Käesoleva ajani puudub kriminaalmenetluse seadustikus näiteks erikord kõrge ametikandja vastu algatatud kriminaalmenetluseks olukorras, kus immuniteeti andvale ametikohale asumise hetkel on süüdistusakt juba koostatud ja kohtumenetlus alanud. Samuti ei ole selge immuniteedi laienemine väärteomenetluses tehtavatele toimingutele. Lisaks on ilmnenud probleem, et mahukamate kriminaalasjade puhul on õiguskantslerile KrMS § 378 lg-s 7 jäetud 10-päevane tähtaeg Riigiprokuratuuri taotluse tagastamiseks liialt lühike. Kiirustamine asja sisulise lahendamise õigsuse arvelt ei ole kindlasti põhjendatud. Paraku ei ole seadusandja kõnealuseid puudujääke seni kõrvaldanud.

 

12.1. 

KS § 91 kohaselt on õiguskantsleril õigus distsiplinaarsüüteo tunnuste ilmnemisel algatada distsiplinaarmenetlus kõigi kohtunike (maakohtu, halduskohtu, ringkonnakohtu ja Riigikohtu kohtunike) suhtes. Distsiplinaarmenetluse algatajana võib ta koguda distsiplinaarasja lahendamiseks vajalikke tõendeid ja nõuda seletusi. Õiguskantsler algatab distsiplinaarmenetluse juhul, kui ta leiab, et kohtunik on jätnud süüliselt ametikohustuse täitmata või ei ole täitnud seda kohaselt või on toime pannud vääritu teo. Otsust kohtuniku õigeks- või süüdimõistmiseks distsiplinaarsüüdistuses ei tee mitte õiguskantsler, vaid Riigikohtu juures töötav distsiplinaarkolleegium. Kaudselt toetab selle funktsiooni täitmist ka õiguskantsleri või tema poolt nimetatud esindaja kuulumine kohtute haldamise nõukotta KS § 40 lg 1 alusel.

 

12.2. 

Õiguskantsleri pädevus kohtunike suhtes distsiplinaarmenetlust algatada ei tulene põhiseadusest ega õiguskantsleri seadusest ning võib tekitada poleemikat. Esiteks muudab selle probleemseks põhiseadusest tulenev keeld sekkuda sisulisse õigusemõistmisesse, mille ainupädevus kuulub PS § 146 järgi kohtule. Teiseks on aga õiguskantsler normikontrolli asjades Riigikohtu eelastmeks ning ei saa välistada, et õiguskantsleri taotlusi Riigikohtus arutavad kohtunikud, kelle suhtes on õiguskantsler algatanud distsiplinaarmenetluse või kaalub selle algatamist. Vastukaaluks on aga õiguskantsler ainus kohtusüsteemiväline organ (teised menetluse algatajad on kohtute esimehed ja Riigikohtu üldkogu), kes saab kohtunike distsiplinaarasju menetleda. Teatud olukorras võib taoline süsteemiväline sisend osutuda hädavajalikuks. Kaudselt toetab selle funktsiooni täitmist ka õiguskantsleri või tema poolt nimetatud esindaja kuulumine kohtute haldamise nõukotta KS § 40 lg 1 alusel.

 

12.3. 

Kahjuks on kohtute seaduse distsiplinaarmenetlust reguleerivad normid üldsõnalised ja lünklikud. Nii õiguskantsleri uurimispõhimõtte kui ka menetlusosaliste õiguste tagamise seisukohast on arusaamatu KS § 91 lg 1 teine lause, mille järgi algatatakse distsiplinaarmenetlus distsiplinaarsüüdistuse koostamisega. Tegelikult toimub kogu õiguskantsleri menetlus enne distsiplinaarsüüdistuse koostamist, sest distsiplinaarsüüdistus on uurimise kokkuvõte, mille õiguskantsler esitab Riigikohtu juures asuvale distsiplinaarkolleegiumile otsuse tegemiseks. Ka on distsiplinaarsüüteo mõiste sisustamine praktikas sageli problemaatiline, sest ei ole lihtne tõmmata piiri võimaliku distsiplinaarsüüteo ning seadustest ja siduvast kohtupraktikast selgelt lahkneva, ent kohtuniku siseveendumuse kohaselt toimetatud õigusemõistmise vahele.

 

12.4. 

Õiguskantsler on välja töötanud kriteeriumid, millest lähtudes otsustada kohtuniku suhtes distsiplinaarmenetluse algatamise küsimus. Õiguskantsler võib menetluse algatada nii omal initsiatiivil kui ka isiku avalduse alusel. Õiguskantsleri-poolse distsiplinaarmenetluse algatamine tuleb kõne alla eeskätt juhul, kui kohtuniku toime pandud rikkumine on ilmselge ja raske ning rikkumise tagajärgede kõrvaldamine või heastamine ei ole korralise edasikaebe korras võimalik või võib osutuda võimatuks. Kohtuniku võimaliku õigusvastase tegevuse puhul tuleb eelistada kohtusüsteemisisest võimalike eksimuste korrigeerimist. Selleks võib olla edasikaebevõimalus, aga ka kohtusüsteemisisene distsiplinaarmenetlus. Praktikas teavitavad õiguskantsler ja Riigikohtu esimees teineteist laekunud avaldustest ning väljakujunenud tava kohaselt küsitakse järelevalvealuselt kohtunikult seletusi kohtu esimehe kaudu. Taoline süsteem tagab kohtu esimehe informeerituse võimalikust distsiplinaarmenetluse algatamise kavatsusest ning välistab menetluste dubleerimise.

 

13.1. 

01.01.2004. a jõustunud ÕKS muudatustega laiendati õiguskantsleri pädevust eraisikutevaheliste diskrimineerimisvaidluste lahendamisele. Niinimetatud lepitusmenetluse funktsiooni eesmärk oli luua potentsiaalsetele diskrimineeritutele võimalikult lihtne, kiire ja efektiivne õiguste kaitse võimalus alternatiivina kohtumenetlusele. Kuigi põhiseadusest ei tulene õiguskantsleri pädevust teostada järelevalvet eraõiguslike isikute tegevuse üle, ei ole õiguskantslerile n-ö valdkondliku ombudsmani pädevuse lisamine siiski põhiseadusega vastuolus.

 

13.2. 

Igaüks, kes leiab, et füüsiline või eraõiguslik juriidiline isik on teda diskrimineerinud, võib pöörduda õiguskantsleri poole lepitusmenetluse algatamiseks. Vastustajale pole see menetlus siiski kohustuslik ning nii algataja kui ka vastustaja võivad igal ajal lepitusmenetlusest loobuda. Kuid juhul, kui pooled on lepitusmenetluse tulemusel jõudnud kokkuleppele, kinnitab õiguskantsler vastava kokkuleppe, mis on sealt alates pooltele täitmiseks kohustuslik. Õiguskantsleri kinnitatud kokkulepe on lõplik ning on kohtus vaidlustatav üksnes juhul, kui õiguskantsler on oluliselt rikkunud lepitusmenetluse normi.

 

14. 

01.01.2004. a jõustunud ÕKS muudatustega lisati õiguskantsleri ülesannete hulka ka võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise põhimõtte edendamine. Võrdse kohtlemise põhimõte on üks põhiseaduse aluspõhimõtteid ning isikute kaitse diskrimineerimise eest on reguleeritud võrdse kohtlemise seaduses. Võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise küsimustes on õiguskantsleri ülesanneteks eeskätt õigustloovate aktide PS §-le 12 vastavuse kontrollimine (normikontrolli pädevuse raames), avaliku võimu poolse diskrimineerimise kontrollimine (ombudsmani pädevuse raames) ning lepitusmenetluse läbiviimine eraõiguslike isikute vahelise diskrimineerimisvaidluse lahendamiseks. Õiguskantsleri täpsemad ülesanded võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise põhimõtte edendamisel on sätestatud ÕKS IV ptk 4. jaos.

 

15.1. 

Alates 19.03.2011. a. täidab õiguskantsler ÜRO lapse õiguste konventsiooni art-st 4 tulenevaid lapse õiguste kaitse ja edendamise ehk nn lasteombudsmani ülesandeid. Nimetatud konventsiooni art 4 esimene lause sätestab, et osalisriigid võtavad kasutusele kõik vastavad seadusandlikud, administratiivsed ja teised abinõud, tagamaks selles konventsioonis tunnustatud õiguste täitmist. Kõnealusest normist on ÜRO Lapseõiguste Komitee tuletanud, et konventsiooni liikmesriikides tuleb lapse õiguste kaitse ja edendamine teha ülesandeks sõltumatule institutsioonile. Suurendades õiguskantsleri kui riikliku põhiõiguste kaitse institutsiooni rolli ja võimekust lapse õiguste edendamises ja järelevalves, täitis Eesti ühtlasi ka rahvusvahelisest õigusest tuleneva kohustuse.

 

15.2. 

Lapse õiguste kui inimõiguste eriliigi kaitse vajab erilist tähelepanu, kuna lapsed sõltuvad õiguste teostamisel oma arengutasemest ja täiskasvanutest, olles ühiskonnagrupina inimõiguste rikkumise suhtes iseäranis haavatavad. Lasteombudsmani ülesandeks on seista selle eest, et avalik võim võtaks lapsi puudutavates otsustes ja tegevustes arvesse lapse õigusi ning lähtuks lapse parimatest huvidest. Õiguskantsler saab lapse õiguste kaitsel kasutada oma mõlema põhifunktsiooni – nii normikontrolli kui ka avaliku võimu tegevuse järelevalve – väljundeid. Lisaks on oluline aktiivne teavitustegevus ning diskussioonide tõstatamine ühiskonnas. Lasteombudsmani ülesannete täitmiseks moodustati 2011. a Õiguskantsleri Kantseleis eraldi struktuuriüksusena laste õiguste osakond.