XII PEATÜKK

ÕIGUSKANTSLER

 

1. 

Õiguskantsleri amet kui täiesti uus põhiseaduslik institutsioon loodi Eesti Vabariigis 1937. a põhiseadusega. 1937. a PS § 47 alusel loodud õiguskantsler asus Vabariigi Presidendi juures, kes nimetas õiguskantsleri ametisse ja vabastas ta ametist. 30. augustil 1938. a nimetas president Konstantin Päts esimeseks õiguskantsleriks tollase Riigikohtu administratiivosakonna esimehe Anton Palvadre (1886–1942). Õiguskantsleri täpsemad ülesanded ja tegevuse alused sätestas lisaks põhiseadusele riigihoidja dekreedina antud „Õiguskantsleri tegevuse korraldamise seadus” (RT 1938, 36, 315). Õiguskantsleri ülesanne oli valvata riigi- ja muude avalik-õiguslike asutuste tegevuse seaduspärasuse järele seadusrikkumistele või tegevuseta olekule tähelepanu juhtimise või riigi keskasutuse juhi, järelevalveasutuse või riigikontrolöri teavitamise kaudu. Kui õiguskantsleri seisukohaga ei nõustutud, oli õiguskantsleril õigus esineda protestiga administratiivkohtuprotsessi korras.

 

2. 

25. juulil 1940. a vabastas peaminister presidendi ülesannetes Jüri Uluots Anton Palvadre õiguskantsleri ametist seoses ametikoha ja kogu ametkonna kaotamisega. Anton Palvadre suri NSV Liidu vangilaagris. Peaminister Jüri Uluotsa 18. septembril 1944 moodustatud valitsuse juurde kuulus õiguskantslerina Richard Övel, aastatel 1949–1981 hoidis Eesti pagulasvalitsuse juures institutsiooni järjepidevust õigusteadlane Artur Mägi.

 

3. 

1992. a PS taastas õiguskantsleri kui ainuisikulise ja sõltumatu põhiseadusliku institutsiooni õigusliku järjepidevuse alusel. 1993. a nimetas Riigikogu õiguskantsleri ametisse Eerik-Juhan Truuväli, kelle ametiaeg kestis 2000. aastani. 2001–2008. a oli õiguskantsler Allar Jõks. Alates 2008. aastast on Eesti Vabariigi õiguskantsler Indrek Teder.

 

4. 

Õiguskantsleri kui põhiseadusliku institutsiooni olemus ning õiguskantsleri seadusega sätestatud õigused ja kohustused erinevad käesoleval ajal oluliselt 1937. a põhiseaduse alusel kehtinud süsteemist. 1992. a põhiseadusega taasloodud õiguskantsler on sõltumatu põhiseaduslik institutsioon, kes ei kuulu ühegi riigivõimu alla ega juurde. 1993. a jõustunud õiguskantsleri tegevuse korraldamise seadus (RT I 1993, 25, 436) käsitas õiguskantslerit ennekõike kui organit, kes valvab selle järele, et riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse õigustloovad aktid oleksid põhiseaduse ja seadustega kooskõlas (põhiseaduslikkuse järelevalve ehk normikontrolli funktsioon). 1. juunil 1999. a jõustunud õiguskantsleri seaduse (RT I 1999, 29, 406) alusel teostab õiguskantsler aga ka kontrolli  riigi- ja teiste avalikke ülesandeid täitvate asutuste ja isikute kontrolli isikute põhiõiguste ja -vabaduste tagamise ning hea haldustava järgimise üle (rahvusvaheliselt tuntud ombudsmani ehk õigusvahemehe funktsioon). Lisaks neile kahele põhifunktsioonile täidab õiguskantsler põhiseadusest ning seadustest tulenevalt järgmisi ülesandeid:

  • Riigikogule ettepaneku tegemine Riigikogu liikme, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse liikme, riigikontrolöri, Riigikohtu esimehe ja Riigikohtu liikme kriminaalvastutusele võtmiseks (PS §-d 76, 85, 101, 138, § 139 lg 3, § 153 lg 2, ÕKS § 1 lg 3);
  • Euroopa Parlamendi presidendile ettepaneku tegemine Eestist valitud Euroopa Parlamendi liikmelt Euroopa Ühenduste privileegide ja immuniteetide protokolliga ettenähtud immuniteedi võtmiseks (ÕKS § 1 lg 31);
  • Riigikohtu üldkogule taotluse tegemine tunnistada Vabariigi President kestvalt võimetuks oma ülesandeid täitma (ÕKS § 1 lg 4, Vabariigi Presidendi töökorra seaduse § 11, PSJKS § 25 lg 3);
  • avalduse esitamine Riigikogu esimehele selle kohta, et Vabariigi President on ajutiselt võimetu oma ülesandeid täitma, kui Vabariigi President on võimetu seda avaldust esitama (VPTS § 5 lg 2);
  • piinamise ning muu julma, ebainimliku või inimväärikust alandava kohtlemise ja karistamise vastase konventsiooni fakultatiivse protokolli art-s 3 sätestatud riigi ennetusasutusena tegutsemine (ÕKS § 1 lg 7);
  • sõnaõigusega Riigikogu ja Vabariigi Valitsuse istungitel osalemine (PS § 141 lg 2, ÕKS § 2 lg 1, RKTS § 71, VVS § 18 lg 4);
  • Riigikogu liikmete arupärimistele ja kirjalikele küsimustele vastamine (PS § 74, ÕKS § 3, RKTS § 139 lg 1, § 147 lg 1);
  • eraõiguslike isikute vahelise diskrimineerimisvaidluse lahendamine (ÕKS § 1 lg 5, § 355 jj);
  • võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise põhimõtte edendamine (ÕKS § 3516);
  • kohtunike suhtes distsiplinaarmenetluse algatamine (KS § 91 lg 2 p 2);
  • kohtute haldamise nõukojas liikmena osalemine (KS § 40 lg 1);
  • arvamuse andmine õigustloovate aktide põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses, Riigikogu erakorraliste valimiste väljakuulutamiseks või seaduse väljakuulutamisest keeldumiseks nõusoleku andmise menetluses ning erakonna tegevuse lõpetamise menetluses (PSJKS § 10 lg 1 p 5, § 28 lg 5, § 33 lg 2);
  • arvamuse andmine Euroopa Kohtu ja Üldkohtu kohtuniku ja kohtujuristide kandidaatidele, samuti teistele rahvusvaheliste kohtute kohtunike kandidaatidele (VVS § 202 lg 2, VSS § 9 lg 9);
  • lapse õiguste konventsiooni art-st 4 lapse õiguste kaitse ja edendamise ülesandeid (lasteombudsmani funktsioon) (ÕKS § 1 lg 8);

 

5. 

Riigikogu on 20 aasta jooksul laiendanud õiguskantsleri pädevust paljude uute ning kohati põhifunktsioonidest üpris kaugele jäävate ülesannetega. Õiguskantslerile põhiseadusega antud pädevuste sedavõrd laiendav tõlgendamine on mõnevõrra küsitav. Nimelt nõuab õiguskantsleri sõltumatuse põhimõte, et seadusandja ei tohi õiguskantsleri põhiseaduslikku sõltumatust ülemäära piirata, seades talle liigseid kitsendusi või kohustades teda täitma funktsioone, mis ei ole õiguskantsleri põhiseaduslike funktsioonidega ühildatavad. Lisaülesannete panemine peab olema õigustatav mõne kaaluka põhjusega (vt ka RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08). Oluline on, et lisapädevuste omistamisel õiguskantslerile ei satuks ohtu tema otse põhiseadusest tulenevate ülesannete täitmine ning eeskätt tema kui erapooletu tasakaalustaja positsioon võimude lahususe süsteemis (vt § 139 komm 1.1). Loomulikult tuleb ka jälgida, et õiguskantsleri kantseleile eraldatud inim- ja materiaalsed ressursid oleksid kõigi talle pandud ülesannete täitmiseks piisavad (vt § 139 komm-d 1.2, 12.2 ja 13.1).