Paragrahv 132.

Riigikontroll on oma tegevuses sõltumatu majanduskontrolli teostav riigiorgan.

 

1. 

Riigikontrolli tegevuse eesmärk on anda majanduskontrolli kaudu Riigikogule ja avalikkusele kindlustunne, et avaliku sektori vahendeid kasutatakse seaduslikult ning tulemuslikult. Seega ei ole Riigikontrolli tähelepanu all pelgalt kontrollitavate asutuste, organite ja isikute tegevuse formaalne vastavus seadustele, vaid samavõrra ka see, kas täidesaatva võimu tegevus on piisav, tagamaks raha sihipärane ja otstarbekas kasutamine ning selline aruandlus, mis annab raha kasutamisest õige pildi. Täidesaatva võimu tegevuse tõhus kontroll eeldab nii Riigikontrolli, õiguskantsleri kui kohtute sõltumatust. Et Riigikontrollil ei ole õigust rakendada sanktsioone ja tema tegevuse tulemus piirdub eelkõige Riigikogu ja avalikkuse informeerimisega, milleks tehakse tööd rahvusvahelistest auditistandarditest lähtudes, on hakatud Riigikontrolli kontrollitegevust tähistama ka sõnaga „audit”. Käesoleva peatüki kommentaarides kasutataksegi sõnu „audit” ja „kontroll” nende eri grammatilistes vormides samatähenduslikena. PS-s kasutatud termin „majanduskontroll” tähistab tänapäeval nii finants-, õiguspärasuse- kui tulemusauditeid. KOV üksuste osas on kontrolli ulatus piiratud (vt § 133 komm).

 

2. 

Tulemuslikkust hindab Riigikontroll lähtuvalt kontrollitavatele õigusaktidega pandud ülesannetest, riiklike programmide ja arengukavadega püstitatud eesmärkidest, samuti heast juhtimistavast ja otstarbekuse ehk tulemuslikkuse kriteeriumist. Tulemuslikkuse kriteeriumi nimetatakse ingliskeelses kirjanduses kolme E kriteeriumiks: effectiveness (mõjusus), mis tähendab tegevuse kavatsetud mõju saavutamist võimalikult suures ulatuses; efficiency (tõhusus), mis tähendab nõutavate tulemuste saavutamist optimaalsete kulutustega, ja economy (säästlikkus), mis tähendab eesmärkide saavutamiseks tehtavate kulutuste minimeerimist. See nõuab inimressursside, kapitali ja muude sisendite (input) kontrollimise kõrval tähelepanu keskendamist väljundite (output) ja tulemuste kindlaksmääramisele ja mõõtmisele. Kuid see kolme E kriteerium ei kehti mitte üksnes kontrollitavate objektide, vaid ka kontrollimehhanismi enda organisatsioonilise korralduse ning tegevuse kohta. Tähtis on see, et kontrolli korraldamiseks tehtud kulud oleksid õigustatud kontrollisüsteemi toel saavutatud tulemustega.

 

3. 

Rahvusvahelises suhtluses tähistatakse Riigikontrolli tüüpi riigiorganeid ja -asutusi terminiga „kõrgeim kontrolliasutus” (supreme audit institution). Selliste asutuste pädevuse ulatus ja tööpõhimõtted on riigiti mõnevõrra erinevad. Riigikontroll ei tee ettekirjutusi ega määra karistusi, vaid annab soovitusi kontrollimisel leitud probleemide lahendamiseks. Lisaks ettepanekutele võib kontrolliaruanne sisaldada ka tähelepanekuid ja hinnanguid (RKS § 50 lg 1). Riigikontrolli ettepanekud suunatakse isikule, kes on pädev neid ellu rakendama. Kontrolliaruande saanud isikud on kohustatud esitama Riigikontrollile oma arvamuse ettepanekute suhtes, samuti teavitama Riigikontrolli rakendatavatest abinõudest. Riigikontrolli ettepanekutel on soovituslik iseloom. Kuriteo tunnuseid sisaldava õigusrikkumise avastamise kahtluse korral esitab Riigikontroll vastavad materjalid uurimisorganile, kes teatab Riigikontrollile materjalide läbivaatamise tulemustest.

 

4. 

Riigikontroll lähtub auditite tegemisel rahvusvahelise kõrgeimate kontrolliasutuste organisatsiooni INTOSAI auditistandarditest. Kõrgeimad kontrolliasutused peavad oma standardite kujundamisel arvestama, et nende ülesanded on sageli oluliselt ulatuslikumad kui erasektori auditiorganisatsioonidel. Nimetatud tõsiasja arvestavad ka INTOSAI standardid. See tähendab suuremat nõudlikkust avaliku sektori audiitori töö suhtes. Esmatähtis on tagada Riigikontrolli põhiseaduslike ülesannete võimalikult kvaliteetne täitmine, mh eeldab see üksnes tõendatud väidete esitamist ja usaldusväärse meetodi alusel kujundatud hinnangute andmist. Kontrolliaruande kohta küsitakse enne selle allkirjastamist arvamust kõigilt, kelle suhtes see sisaldab hinnanguid või ettepanekuid. Riigikontroll võib pärast aruande kohta arvamuste saamist kontrolliaruandes muudatusi teha (RKS § 50 lg 5). Kontrolliaruanne koos auditeeritavatelt saadud arvamustega avalikustatakse Riigikontrolli veebilehel, v.a juhul, kui avalikustamine on seadusega vastuolus, näiteks siis, kui on auditeeritud valdkondi, mis on kaitstud riigisaladusega. Avalikustamise ajast teavitatakse auditeeritavaid. Kontrolliaruanne edastatakse Riigikogu riigieelarve kontrolli erikomisjonile, enamasti ka asjaomastele alatistele komisjonidele.

 

5. 

Riigieelarve kontrolli komisjoni (RKS §-s 52) moodustas X Riigikogu 17.02.2004, XI Riigikogu 10.05.2007 ja XII Riigikogu 05.05.2011. Et tegemist on erikomisjoniga, võetakse pärast Riigikogu koosseisu volituste algust iga kord uuesti vastu komisjoni moodustamise otsus, milles määratakse ühtlasi selle liikmed ja täpsustatakse vajadusel komisjoni eesmärki ning ülesandeid. Riigieelarve kontrolli komisjoni eesmärk on tagada koostöös Riigikontrolliga kontroll Vabariigi Valitsuse üle riigieelarve täitmise ning riigi vara ja riigieelarve vahendite säästliku, tõhusa, mõjusa ja õiguspärase kasutamise osas.

Komisjoni ülesanded on tema moodustamise otsuse kohaselt X, XI ja XII Riigikogu volituste kestel olnud järgmised:

1) vaadata läbi riigi majandusaasta koondaruanne ja selle kohta käiv kontrolliaruanne;

2) vaadata läbi avaliku sektori auditeerimise küsimusi;

3) arutada Riigikontrolli kontrolliaruandeid ja ülevaateid ning riigikontrolöri tõstatatud olulisi küsimusi;

4) teavitada Riigikontrolli probleemidest, mis jõuavad komisjoni liikmeteni suhtlemisel ameti ja eraisikutega;

5) võtta Riigikontrolli informatsiooni alusel seisukoht tema tegevuse takistamise juhtude kohta.

Eelloetletud ülesannete täitmiseks on komisjonil õigus:

1) korraldada vajadusel ühisistungeid Riigikogu alatiste komisjonidega;

2) esitada Riigikogule ja Riigikogu alatistele komisjonidele arvamusi iga-aastase riigieelarve seaduse eelnõu ja riigi majandusaasta koondaruande kohta;

3) esitada asjaomastele Riigikogu alatistele komisjonidele ettepanekuid õigusaktide väljatöötamiseks, muutmiseks või täiendamiseks;

4) esitada järelepärimisi Vabariigi Valitsusele;

5) esitada arvamusi ja ettepanekuid asjasse puutuvatele isikutele ja asutustele;

6) koondada Riigikogu komisjonide ettepanekud ning esitada need Riigikontrollile tööplaani täiendamiseks.

Kontrollitulemuste arutamiseks korraldatud komisjoni istungid on avalikud. Istungi või selle osa võib komisjoni otsusega kuulutada kinniseks, et kaitsta isikuandmeid, panga-, äri- või riigisaladust. Vähemalt kord aastas annab riigieelarve kontrolli komisjon oma tegevusest Riigikogule aru.

 

6. 

EL-ga ühinemisel võttis Eesti endale kohustuse kindlustada EL rahaliste vahendite heaperemehelik kasutamine. Kõige otsesemalt tuleb EL finantshuvide kaitset seostada EL-st saadavate toetusrahade ja abiprogrammide sihipärase ning tulemusliku kasutamisega. EL seisukohalt on vajalik nõuetekohase finantsjuhtimise ning toimiva välis- ja siseauditisüsteemi olemasolu. Eestis kaitstakse EL finantshuvisid riigiasutuste sisekontrolli- ja siseauditi süsteemide kaudu. Välisaudiitoriks ehk auditeerivaks asutuseks loetakse EL toetuste osas esmajoones Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakond, kuid EL toetusrahade välisaudit on ka Riigikontrolli ülesandeks (RKS § 7 lg 4).

Luxembourgis paiknev Euroopa Kontrollikoda teeb liikmesriikide kõrgeimate kontrolliasutustega EL rahaliste vahendite kasutamise kontrollimisel usalduslikku koostööd, säilitades samal ajal mõlema sõltumatuse. Euroopa Kontrollikoda teavitab kõrgeimaid kontrolliasutusi kavandatavatest audititest. Riigikontroll teatab kontrollikojale, kas ta kavatseb viimase Eestis toimuvast auditeerimisest osa võtta. Osalus piirdub vaatlemisega. Kontrollikojale kindlustatakse auditeerimiseks vajalik teave. Euroopa Kontrollikoda kontrollib liidu tulusid ja kulusid ning avaldab arvamuse EL raamatupidamisaruannete õigsuse ja tehingute seaduslikkuse kohta, kui asjasse puutuv asutamisakt sellist kontrolli ei välista.

Liikmesriikide kõrgeimate kontrolliasutuste ja kontrollikoja koostöö toimub kontrolliasutuste juhtide kontaktkomitee

raames.

 

7. 

Riigikontrolli põhiseadusliku rolli täitmise eelduseks on tema sõltumatus. Sõltumatust võib määratleda isikliku ja tegevuse sõltumatusena. Isikliku sõltumatuse garantiideks on riigikontrolöri ja teiste Riigikontrolli teenistujate ametisse nimetamise ja ametist vabastamise kord ning ametihüved. Riigikontrolöri nimetab ametisse ja vabastab ametist Riigikogu Vabariigi Presidendi ettepanekul. Riigikontrolöri ametivolituste kestus on PS-s määratletud, tema ennetähtaegne ametist vabastamine on võimalik vaid erandjuhtudel (vt § 134 komm). Riigikontrolli ametnikud nimetab ametisse ja vabastab ametist riigikontrolör seadustes toodud alustel. Riigikontrolörile ja Riigikontrolli ametnikele kehtivad ulatuslikud tegevus- ja töökohapiirangud. Riigikontrolör ega peakontrolörid ei tohi kuuluda erakondadesse, riigikontrolöril on sarnaselt kaitseväelastega (PS § 125) keelatud ka erakonna tegevuses osalemine (RKS § 26 lg 1 p 3).

 

8. 

Et PS § 132 kohaselt on Riigikontroll sõltumatu oma tegevuses, siis tuleb tema puhul sarnaselt õiguskantsleri (§ 139) ja kohtutega (§ 146) rõhutada eelkõige sisulist sõltumatust, mille komponentideks on immuniteediõigus (§ 138), ametite ühitamatuse ja sobimatuse printsiip ning töökoha- ja tegevuspiirangud. Teiselt poolt tähendab sisuline sõltumatus ehk tegevusvabaduse põhimõte, et Riigikontroll on seaduse piires vaba oma kontrollitegevuse kavandamisel; kontrollimise aja, iseloomu, kontrollimeetodite ja ulatuse valikul; samuti kontrolliobjektide ja kontrollijate kindlaksmääramisel. Riigikontrollile ei saa anda kohustuslikke kontrolliülesandeid (RKS § 37 lg 2). Praktikas palutakse enne Riigikontrolli iga-aastase tööplaani koostamist Riigikogul tõstatada kontrollimist vajavaid teemasid ja võimaluste piires saadud soovitustega ka arvestatakse. Riigikontrolör on kohustatud vastama Riigikogu liikmete arupärimistele (PS § 74) ja kirjalikele küsimustele (RKKTS § 147 lg 1), vastuste koostamiseks on enamasti vajalik teostada menetlustoiminguid (teabe ja seletuste nõudmine, vaatlus).

 

9. 

Praktikas ohustab Riigikontrolli jt põhiseaduslike institutsioonide sõltumatust enim riigieelarve koostamise korraldus, mis allutab Riigikontrolli valitsuse survele. Mõistetav on vajadus tagada riigieelarve vahendite riigi huvidele vastav kasutamine ja seega teatud kontroll ka põhiseaduslike institutsioonide üle. Seejuures ei tohi aga kuludele seatavad piirangud ohustada riigiorgani põhiseaduslike ülesannete täitmist. Põhjendatud sõltumatuse piiranguks ei saa pidada nt kohustust esitada kvantitatiivseid töö tulemuslikkuse mõõdikuid. Põhiseaduslike institutsioonide sõltumatuse kindlustamiseks on kaalutud võimalust esitada nende eelarvetaotlused otse Riigikogule. Selline muudatus ei ole seni piisavat toetust leidnud.

 

10. 

RKS § 41 lg 4 järgi võib isik, kelle õigusi Riigikontroll menetlustoiminguga rikub, kaevata Riigikontrolli toimingu peale halduskohtusse. Võimalus vaidlustada halduskohtus Riigikontrolli menetlustoiminguid on kõigil ametiasutustel ja isikutel, keda Riigikontroll on faktiliselt kontrollinud, seega on halduskohtulikule kontrollile allutatud ka avaliku võimu teostajate vahelised vaidlused.

 

11. 

Seda, mis ulatuses allub Riigikontrolli tegevus halduskohtulikule kontrollile, on kohtud põhjalikult analüüsinud. Riigikontrolli kontrolliaruande sisulisi järeldusi ning neist tulenevaid ettepanekuid halduskohtus üldjuhul vaidlustada ei saa. Tallinna Ringkonnakohus märkis 24.10.2006 otsuses haldusasjas nr 3-05-213 järgmist: „Kuna Riigikontroll on majanduskontrolli läbiviimisel sõltumatu ning tema tegutsemise eesmärgiks on eelkõige Riigikogu ja selle vastava erikomisjonis informeerimine riigi vara kasutamisest, ei teosta halduskohus kontrolliaruannete õiguspärasuse üle järelevalvet. Halduskohtusse pöördumise võimalus avaneb alles pärast seda, kui vastav pädev haldusorgan või ametiisik on KOV-le teinud konkreetsed kohustuslikud ettekirjutused.” Ringkonnakohus leidis samas, et kontrolli võimalikkust ei saa välistada siis, kui Riigikontroll on tegutsenud oma pädevust ületades.

 

12. 

Riigikohus on 23.11.2010 otsuses haldusasjas nr 3-3-1-43-10 analüüsinud, kas halduskohtus saab vaidlustada Riigikontrolli pädevust ületavat tegevust. Riigikohus leidis, et Riigikontrolli üksikud RKS § 41 lg-s 1 nimetatud menetlustoimingud võivad küll olla õiguspärased, kuid menetluse kui terviku tagajärjel kontrolliaruandes tehtud järeldused võivad väljuda Riigikontrolli pädevuse piirest. RKS § 41 lg 4 alusel ei saa teha järeldust, et muud sättes nimetamata Riigikontrolli toimingud ei ole halduskohtus vaidlustatavad. Riigikohus märgib: „Riigikontrolli muu toiminguna tuleb käsitleda talle seadusega antud kontrollipädevuse ületamist, mis seisneb selliste valdkondade kontrollimises, milleks Riigikontrollil pädevus puudub, ning mis saab ilmsiks alles kontrolliaruandes. Sellise muu toiminguna on vaadeldav Riigikontrolli kontrolliaruanne, mis selles sisalduvate järelduste ja ettepanekute poolest pole õiguslikult siduv.” Riigikontrolli kontrolliaruanne liigitatakse haldustoiminguks. Põhiseadusega kaitstud õiguslik positsioon Riigikontrolli pädevust ületava tegevuse vastu on kohalikel omavalitsusel, ülikoolidel ja teadusasutustel, aga ka füüsilistel ja juriidilistel isikutel, kes on põhiõiguste kandjaks.

 

13. 

Riigikohus on samas kohtulahendis märkinud ka seda, et kuna kohaliku omavalitsuse üksus ei ole põhiõiguste kandja ning tal puuduvad isiklikud õigused võlaõigusseaduse § 1047 lg 1 tähenduses, ei saa ta nõuda Riigikontrollilt andmete ümberlükkamist või paranduse avaldamist avaldaja kulul. Samuti ei saa kohaliku omavalitsuse üksus nõuda riigivastutuse seaduse alusel toimingu õigusvastaste tagajärgede kõrvaldamist. Küll tuleb Riigikontrollil koos kontrolliaruandega avalikustada kohaliku omavalitsuse üksuse auditeerimise käigus esitatud vastulaused Riigikontrolli hinnangute ja ettepanekute kohta. Riigikohus on pidanud seda piisavaks võimaluseks kaitsta kohaliku omavalitsuse üksusel omi seisukohti avalikkuse ees. Seevastu saavad Riigikontrolli seisukohti ja nende avalikustamist kohtus vaidlustada kolmandad isikud, kes ei ole auditeeritavateks, aga keda on auditiaruandes nimetatud või kes on seal äratuntavad, samuti eraõiguslikud isikud, keda on auditeeritud, kuid kelle auditeerimist seadus üldse ette ei näe.