Paragrahv 128.

Riigikogu kuulutab Vabariigi Presidendi ettepanekul välja sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni ning otsustab kaitseväe kasutamise Eesti riigi rahvusvaheliste kohustuste täitmisel.

Eesti Vabariigi vastu suunatud agressiooni korral kuulutab Vabariigi President välja sõjaseisukorra ja mobilisatsiooni, ootamata ära Riigikogu otsust.

 

1. 

Demokraatlikus riigis on oluline, et tsiviilvõimul oleks piisav kontroll relvajõu kasutamise otsustamise üle. PS § 128 järgi on antud peamine otsustusõigus kaitseväe kasutamise üle Riigikogule, mis mobilisatsiooni kaudu ja sõjaseisukorra väljakuulutamisega muudab rahuaja riigikorralduse sõjaajale vastavaks ja annab kaitseväele volituse relvajõudu kasutada. Erandkorras on võimalik, et sõjaseisukorra kuulutab välja Vabariigi President ning seda juhul, kui on toimunud ootamatu agressioon. Samuti reguleeritakse kaitseväe kasutamise otsustamine juhul, kui see on vajalik Eesti rahvusvaheliste kohustuste täitmisel. Ka sellisel juhul on PS andnud põhirolli Riigikogule.

 

2. 

Sõjaseisukorra või mobilisatsiooni väljakuulutamine tähendab riigisiseselt nii tsiviilelanike teavitamist suurenenud ohtudest, põhiõiguste ulatuslikumat kitsendamist ja kohustuste panemist kui ka riigiorganite pädevuse muutumist. Kuna põhiõiguste piiramine on riigi julgeoleku huvides võimalik juba rahuajal, siis on põhiõiguste piiramise seisukohalt nimetatud aktide tähtsus väiksem kui reaalse sõjategevuse tähendus.

 

3. 

Sõjaseisukorda ei saa võrdsustada sõjaga. Sõjaseisukorra väljakuulutamise järel ei ole täidesaatev riigivõim kohustatud sõjategevust alustama, kui taotletavaid eesmärke on võimalik saavutada ka rahu säilitamisel. Sõjalised otsused võivad mõjutada laiemaid riigikaitselisi küsimusi ja vastupidi, mistõttu on äärmiselt oluline, et kaitseväe juhataja ja Vabariigi Valitsuse ning teiste võimuharude vahel säiliks sõjaajal pidev kommunikatsioon. Konflikti lahendamine eeldab laiapõhjalist lähenemist, kus sõjaline tegevus moodustab ühe olulise osa diplomaatiliste, majanduslike jt jõupingutuste kõrval.

Rahvusvahelist humanitaarõigust kohaldatakse faktilise sõjategevuse korral ning see ei sõltu riigisisesest formaalsest otsusest (nt mobilisatsiooni või sõjaseisukorra väljakuulutamine). Seetõttu ei ole sõjaseisukorra väljakuulutamine ainuke tingimus õigusliku korra muutumisel

, vaid arvestama peab ka faktilist olukorda. Humanitaarõiguse kohaldamise kohta vt ka § 130 komm.

Sõjaseisukord lõpeb SRKS kohaselt sõjaseisukorra lõppenuks kuulutamisega Riigikogu poolt Vabariigi Presidendi ettepanekul.

 

4. 

Sõjaseisukorra väljakuulutamine eeldab sõjalise vastase määratlemist. Võimalik on vastase määratlemine muul viisil kui riigina või riikidena näiteks juhul, kui vaenlane ei ole (agressiooni korral) täpselt teada. Vastase määratlemisel (või rünnaku omistamisel kindlale riigile) võib tekkida probleeme situatsioonis, kus riik kasutab relvastatud jõudu mitteriiklike toimijate kaudu, samuti näiteks küberrünnaku puhul.

 

5. 

Sõjaseisukorra väljakuulutamise järel võib kaitsevägi asuda sõjalisse tegevusse. Kaitseväe kasutamine on lubatud ka rahuajal, näiteks nii eriolukorra või erakorralise seisukorra väljakuulutamise järel kui ka hädaolukordades abistamisel, kuid ilma sõjalise tegevuseta

, vt ka sissejuhatuse komm.

 

6. 

Erandjuhtumiks on olukord, kus Eesti Vabariigi vastu suunatud sõjalise ründe efektiivne tõrjumine nõuab viivitamatut tegutsemist ega jäta aega Vabariigi Presidendile kuulutada välja sõjaseisukord. Demokraatlikus riigis peavad sellised tingimused olema täpselt määratletud. Kehtiva õiguse kohaselt otsustab kaitseväe poolt jõu kasutamise sellisel juhul kaitseminister või, kui teda ei ole võimalik teavitada, siis pädev ülem. Pädeval ülemal on otsustusõigus järgmiste asjaolude koosesinemisel: rünnak peab olema suunatud Eesti Vabariigi vastu, selle peab tuvastama pädev ülem vahetult ning kaitseministri teavitamine ei ole võimalik. Kaitseväe relvastatud tegevus riigi kaitseks on sellisel juhul lubatud ka enne sõjaseisukorra väljakuulutamist, kuid ainult juhul, kui sõjalise ründe muul viisil tõkestamine ei ole võimalik või kasutatud muud meetmed ei ole andnud tulemust. Põhiõiguste ja -vabaduste piirangute kohta enne sõjaseisukorda ja selle ajal vt § 130 komm.

 

7. 

Lisaks PS §-le 128 reguleerib sõjaseisukorda veel nt PS § 127 lg 3, §-d 130 ja 131 ning § 161 lg 2.

 

8. 

Sõjaseisukorra väljakuulutamine ei eelda PS kohaselt mobilisatsiooni väljakuulutamist ja vastupidi, mobilisatsiooni võib välja kuulutada juba rahuajal. Kui Eesti asub sõjategevusse rahu tagamiseks teise riigi territooriumil või kollektiivse enesekaitse raames, võivad sõjategevusega hõlmatud kaitseväelaste arv ja muud vajaminevad ressursid olla väikesed ning mobilisatsiooni väljakuulutamine ei ole vajalik. Samuti ei pea teises riigis kollektiivkaitses osalemine tähendama Eesti Vabariigis sõjaaja väljakuulutamist.

Mobilisatsioon on kaitseväe ning riigi majanduse ja institutsioonide viimine rahuaja seisundist sõjaaja seisundisse. Seega peaks mobilisatsioonile järgnema sõjaseisukorra väljakuulutamine, kuid kehtiva õiguse kohaselt ei pea see toimuma üheaegselt ning teatud juhtudel ei pea toimuma üldse. RSKS § 7 lg 4 võimaldab teise NATO liikmesriigi vastu suunatud agressiooni korral kuulutada Vabariigi Presidendil välja mobilisatsiooni, kui see on vältimatult vajalik. Sõjaseisukorra väljakuulutamist vähemalt otsesõnu ette ei ole nähtud ning ilmselt peaks olema mobilisatsiooni väljakuulutamine võimalik ilma kavatsuseta sõjaseisukorda välja kuulutada, kui sõjategevus ei toimu Eestis. Sellisel juhul valmistab mobilisatsioon kaitseväge, riigi institutsioone ja majandust ette sõjategevuseks teises riigis. Sõjaseisukorra väljakuulutamine ei ole välistatud juhul, kui tekib vajadus teistsuguse õigusliku režiimi loomiseks, mis võimaldab Vabariigi Valitsusel ulatuslikumalt majandust juhtida ja eelarvet kasutada ning isikute põhiõigusi piirata.

 

9. 

Mobilisatsioon seisneb kaitseväe isikkoosseisu suurendamises kaitseväekohustuslaste teenistusse kutsumise kaudu, riigikaitseks vajalike sundkoormiste rakendamises ning riigieelarve vahendite ja muude ressursside ümberjagamises kaitseväe lahinguvõime suurendamiseks ja tsiviilelanikkonna toimimise tagamiseks olukorras, kus ettevõtluse võimalused on oluliselt väiksemad ning elanikkonda ohustavad elatusvahendite puudumine ja vara hävimine. Sõltuvalt sõjalise ohu suurusest erineb võetavate meetmete ulatus. Tegelikkuses võib esineda vajadus mobilisatsiooni ulatust kiiresti muuta, mistõttu ei saa seda täiel määral otsustada Riigikogu ning seda teeb vastavalt kas Vabariigi Valitsus või kaitseväe juhataja, kui sõjaseisukord on välja kuulutatud. Riigikogu kontrollivõimalus jääb alles riigieelarve muutmise ja lisaeelarve ning erinevate reservvahendite kasutamise otsustamise kaudu – seda vaid siis, kui Riigikogu saab kokku tulla.

 

10. 

Mobilisatsioonina ei saa käsitada reservis olevate isikute õppekogunemisele kutsumist ulatuses, mis ei nõua riigi institutsioonide töö või riigi majanduse ümberkorraldamist ega riigieelarve muutmist või lisaeelarvet. Nii on võimalik reservis olevaid isikuid teenistusse kutsuda ka rahuajal, kuid seadusega sätestatud ajaks (mitte tähtajatult). Seadusega on võimalik seada täiendavaid piire kaitseväe ressursside kasutamisele rahuajal, näiteks kaitseväelaste arvu osas.

 

11. 

PS-s on sätestatud eraldi demobilisatsiooni väljakuulutamine. Samas ei ole kehtivas õiguses seda selgelt reguleeritud. Täieliku rahu ja täieliku sõja vahel eksisteerib tänapäeval erinevaid vaheetappe, mistõttu võib olla vajalik olenevalt olukorrast jätta regulatsioon paindlikuks sõjaseisukorrast rahuaega tagasiminemisel. Konflikti lõpp ei pruugi olla selge ja kindel, vaid tegu võib olla situatsiooniga, kus vaherahu on sõlmitud, kuid aastate jooksul ei ole lõpliku rahulepinguni jõutud. Seega võib järkjärguline rahuaega tagasiminek olla teatud juhtudel õigustatud.

 

12. 

PS § 128 lg-s 1 nimetatud sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni otsuste eeldus on Vabariigi Presidendi ettepanek. Vabariigi President täidab siin tasakaalustavat ja erakondadeülese poliitika kujundaja rolli. Vabariigi President peab võimalusel kuulama eelnevalt ära Riigikaitse Nõukogu arvamuse ja arvestama Vabariigi Valitsuse seisukohtadega (vt § 127 lg-te 1 ja 2 komm-d).

 

13. 

Vabariigi President peab ettepaneku tegemisel lähtuma rahvusvahelisest õigusest (sh ÜRO põhikirjast). Sõjaseisukorra ja mobilisatsiooni väljakuulutamine peab olema seotud legaalse sõjalise tegevusega ning demobilisatsiooni (SRKS kohaselt sõjaseisukorra lõpetamise otsuse) ettepaneku tegemine nimetatud materiaalsete aluste äralangemise ja konflikti lahenemisega või juhul, kui Eesti Vabariik lõpetab osaluse sõjalises operatsioonis.

 

14. 

Kaitseväe kasutamine Eesti riigi rahvusvaheliste kohustuste täitmisel on käsitatav nii üldisest rahvusvahelisest õigusest tulenevate kohustuste kui ka rahvusvaheliste lepingute, sh ÜRO põhikirja alusel täidetava ülesandena, kus kaitsevägi osaleb kokkulepitud aktsioonides kaitseväelaste kaudu. Nimetatud ülesanded võivad olla ainult sõjalised, aga ka vaatlus- (nt UNSMIS Süürias), korrakaitse- (EUNAVFOR ATALANTA) või väljaõppemissioonid (nt NTM-Iraak ja NTM-Afganistan). Kehtiv õigus reguleerib täiendavalt teiste riikide territooriumil ja Eestis rahvusvaheliste ühisõppuste korraldamist, mis eeldab kaitseministri, erandina Vabariigi Valitsuse otsust (rahvusvaheliste kohustuste, sh sõjaliste kohustuste kohta vt § 121 komm).

 

15. 

Kui muud § 128 lg-s 1 nimetatud küsimused lahendab Riigikogu otsuse kui üksikaktiga, siis kaitseväe kasutamise rahvusvaheliste kohustuste täitmisel võib Riigikogu otsustada üldiselt, sellekohase välislepingu ratifitseerimisega. Sellisel juhul ei ole lisaotsus enam vajalik. Lepinguga kaitseväe kasutamise otsustamine omab keskset tähtsust kollektiivse enesekaitse korral, kus lepingute eesmärk on luua tõhus, üksikotsustest sõltumatu ja kiiresti toimiv riigikaitsesüsteem, mille puhul rahvaesinduse heakskiidu nõue võib otsustusprotseduuri põhjendamatult pidurdada ja seeläbi julgeolekut kahjustada. Nii näiteks käsitatakse NATO lepingu art 5 kohaselt relvastatud rünnakut ühe organisatsiooni liikmesriigi vastu kallale­tungina neile kõigile ning liikmesriigid on kohustatud võtma tarvitusele vajalikud abinõud teise liikmesriigi aitamiseks, et tagada julgeolek NATO tegevuspiirkonnas. Kaitseväe kasutamine välislepingu alusel ilma kasutamist igal üksikul juhul eraldi otsustamata võib olla põhjendatud juhtudel, kus kaitseväe kasutamine on oluliselt piiratud ning seotud muude lepingus sätestatud juhtumitega. Sel juhul piisab välislepingu ratifitseerimisest Riigikogus ning välislepingu piisavalt täpsest regulatsioonist, millest selguvad kasutamise üksikasjad (kasutatavate kaitseväelaste arv, kasutamise asukoht ning aeg ja kestus, samuti kasutamise otstarve). NATO lepingu art 5 rakendamise otsustamine toimub läbi Põhja-Atlandi Nõukogu konsensusliku otsuse ning toetuse ulatus määratakse kindlaks Eestis kehtiva õiguse alusel. Kehtiva õiguse kohaselt annab kaitseväele sõjalises tegevuses osalemise korralduse Vabariigi Valitsus kaitseministri ettepanekul.

 

16. 

Juhul kui Eesti soovib osaleda kollektiivse enesekaitse ehk NATO lepingu art 5 alusel toimuvas operatsioonis, kui ei ole enam vajalik art 5 alusel efektiivne ja kiire reageerimine, siis on vajalik Riigikogu vastav volitus. Nii võttis Riigikogu 27.10.2010 vastu otsuse, millega volitas Eesti kaitseväelaste kasutamise NATO mereoperatsiooni Active Endeavour koosseisus. Nimetatud operatsioon on praegu ainus kollektiivse enesekaitse ehk NATO lepingu art 5 alusel toimuv operatsioon ning see oli reaktsioon 11. septembri 2001. a terrorirünnakule Ameerika Ühendriikide vastu.

 

17. 

NATO lepingu art-ga 5 sarnane, kuid mitte identne norm on ka ELL art 42 lg 7, mis sätestab vastastikuse abi kohustuse, kui üht liikmesriiki on tabanud relvastatud agressioon. Abi ei ole piiritletud sõjalise tegevusega ega ütle, erinevalt NATO lepingu art-st 5, et relvastatud rünnakut ühe vastu peetakse rünnakuks ka teiste vastu. Seetõttu ei ole tegemist kitsas mõttes kollektiivse enesekaitse normiga, kuid see moodustab rahvusvahelise julgeoleku tagamisel Eesti jaoks ühe olulise tugitala.

 

18. 

Erinevalt Riigikogu teistest §-st 128 tulenevatest pädevustest ei ole PS §-s 65 sätestatud, et Riigikogu otsustab kaitseväe kasutamise Eesti riigi rahvusvaheliste kohustuste täitmisel.

 

19. 

Tegevuse kvalifitseerimine agressioonina on § 128 lg-st 2 tulenevalt jäetud Vabariigi Presidendi pädevusse. Kuna § 127 lg 2 nimetab ka presidenti nõustavat Riigikaitse Nõukogu, on president üksnes väga erandlikel juhtudel õigustatud sõjaseisukorda või mobilisatsiooni välja kuulutama ilma nimetatud kogu arvamust ära kuulamata. Agressiooni korral on väga oluline sõjategevuse kiire alustamine, mis eeldab Vabariigi Presidendi kiiret otsust. Kuna Riigikaitse Nõukogu saab seisukohta avaldada kiiresti (vajadusel ka kogunemata, erinevalt nt Riigikogust), siis on operatiivselt võimalik teada saada erinevate riigikaitsepoliitikat kujundavate põhiseadusorganite (Vabariigi Valitsuse ja Riigikogu) seisukohad.

 

20. 

Lõikes 2 nimetatud otsuse teeb Vabariigi President Riigikogu otsust ära ootamata. Agressiooni toimumine ei ole üldjuhul ootamatu, vaid sellele eelneb situatsiooni pingestumine. Sellisel juhul võib otsuse teha Riigikogu. Vabariigi Presidendi pädevus on seotud eelkõige vahetu relvastatud rünnakuga, mis ei jäta Riigikogule aega reageerimiseks. Riigikogu saab oma pädevusest lähtuvalt otsustada edasiste abinõude kasutamise.

 

21. 

Agressiooni mõiste sisustamisel tuleb lähtuda kehtivast rahvusvahelisest õigusest (sh ka rahvusvahelisest tavaõigusest). ÜRO põhikirja art-s 51 nimetatud enesekaitseõiguse teostamiseks on vajalik „relvastatud rünnaku” toimumine. PS tõlgendamisel tuleks tänapäeval asuda seisukohale, et mõisted „agressioon” ja „relvastatud rünnak” on samatähenduslikud. Agressiooni mõiste sisustamisel võib lähtuda ÜRO Peaassamblee 1974. a resolutsioonis nr 3314 (XXIX) „Agressiooni määratlemine” sätestatud tingimustest, kuid peab arvestama, et tegemist ei ole õiguslikult siduva dokumendiga ning rahvusvahelises õiguses võib „agressiooni” mõiste sisu aja jooksul muutuda. Nii võib kerkida küsimus ennetava enesekaitse lubatavusest või juhtumist, mil relvastatud rünnak on toime pandud mitteriikliku toimija poolt. Samuti on rahvusvahelises suhtluses ja õiguses arenemas seisukoht, et küberrünnakuid võib teatud tingimustel pidada relvastatud rünnakuks ÜRO põhikirja art 51 tähenduses. Arvestama peab, et hinnangud relvastatud rünnaku olemasolu kohta võivad hiljem olla poliitilise või õigusliku kriitika objektiks. Agressiooni tuvastamata (Vabariigi Presidendi või Riigikogu poolt) ja sõjaseisukorda välja kuulutamata on sõjategevuse alustamine lubatud juhul, kui pädev ülem tuvastab sõjalise ründe, mille all mõistetakse sõjaliste jõudude aktiivset tegevust, mis seisneb relvade või füüsilise jõu kasutamises ja on suunatud Eesti riigi vastu.

 

22. 

Vabariigi President saab agressiooni olemasolu tunnistada ja vastavad otsused teha vaid igal üksikjuhul eraldi. Vabariigi President ei või anda üldise iseloomuga akti, milles ta loeb agressiooni tunnuste esinemisel sõjaseisukorra ja mobilisatsiooni automaatselt väljakuulutatuks. Vabariigi President peab üksikotsuse tegema ise, seda ei saa ta volitada teistele isikutele (nt kaitseväe juhatajale). Presidendi otsus on vajalik, hoidmaks ära ülemääraseid reaktsioone olukorras, kus agressiooni tegelikult ei eksisteeri. See on oluline tsiviilkontrolli element, mis hoiab ära relvajõudude põhjendamatu kasutamise. Sellise otsuse tegemine presidendi poolt sümboliseerib ka riigikaitse ühtsust ja terviklikkust. Vabariigi Presidendi eelnevat otsust ei ole vaja ning piisab kaitseministri või pädeva ülema otsusest, millest tuleb kohe teavitada Vabariigi Presidenti juhul, kui pädev ülem on vahetult tuvastanud sõjalise ründe Eesti Vabariigi vastu.

 

23. 

Paragrahvi 128 lg 2 ei reguleeri juhtumeid, kus Eesti tunnistab kollektiivse enesekaitse põhimõttest lähtuvalt teise riigi vastu suunatud agressiooni enda vastu suunatuks, kui just Riigikogu poolt ratifitseeritud välislepingus ei nähta ette teisiti. Küsimus on oluline seoses Eesti kuulumisega NATO-sse. Välislepinguga on võimalik määratleda agressioonina Eesti vastu ka ründeid teiste kollektiivse enesekaitsega hõlmatud riikide vastu. Sellisel juhul tuleb pigem eelistada seisukohta, et sõjaseisukorra ja mobilisatsiooni väljakuulutamise aluseks ei ole Eesti vastu suunatud agressioon, vaid rahvusvaheline kohustus ning käesoleva paragrahvi lg 2 ei kohaldata.

 

24. 

ÜRO põhikirja art 51 teise lause kohaselt peab liikmesriik viivitamatult teavitama Julgeolekunõukogu enesekaitse õiguse kasutamisel rakendatud meetmetest. See annab liikmesriigile võimaluse teavitada rahvusvahelist üldsust toimunud rünnakust ning rakendada ÜRO rahvusvahelise julgeoleku ja rahu tagamise põhilist süsteemi ehk kollektiivset julgeolekut läbi Julgeolekunõukogu otsuste. ÜRO põhikirja art 51 esimese lause alusel võib liikmesriik kasutada jõudu nii kaua, kuni Julgeolekunõukogu ei ole vastu võtnud omapoolseid meetmeid konflikti lahendamiseks. Rahvusvahelise õiguse seisukohast ei ole oluline, kas riigisiseselt on sõjaseisukord välja kuulutatud või milliste õigusaktide alusel on sõjategevust alustatud. Nii tuleb relvastatud rünnaku puhul teavitada Julgeolekunõukogu ka juhul, kui sõjaline kaitsetegevus on initsieeritud pädeva ülema poolt.

Kui agressiooni toimumisele on eelnenud pingete eskaleerumine ning Riigikogu on kuulutanud välja sõjaseisukorra ja mobilisatsiooni, et valmistada riik ette vastutegevuseks võimaliku rünnaku vastu, siis tuleks asuda seisukohale, et Vabariigi President teavitab sellisel juhul Julgeolekunõukogu. Näiteks Rahvusvaheline Kohus on korduvalt rõhutanud teavituskohustuse olulisust ning leidnud, et teavitamata jätmine võib viidata enesekaitseõiguse puudumisele (vt Nicaragua vs. Ameerika Ühendriigid, 27. juuni 1986, para 200).

 

25. 

Ootamatu agressiooni korral on oluline Vabariigi Presidendi asendamine, eriti juhul, kui Vabariigi President ega Riigikogu esimees ei saa oma ülesandeid täita. Seadusega on võimalik sätestada täpsem asendamise korraldus Riigikogu aseesimeestest alates (vt ka § 83 komm).

 

26. 

Põhiseaduse väljatöötamisel on § 128 lg 2 ja § 129 piiritlemisel lähtutud peamiselt rahvusvahelise ja mitterahvusvahelise konflikti vaheteost. Mitmetes tänapäevastes konfliktides on osapoolteks lisaks riikidele ka mitteriiklikud toimijad, mis on suuremal või vähemal määral organiseerunud ja toetatud osaleva või mitteosaleva riigi poolt. Traditsioonilise relvastatud rünnaku toimumine on vähem tõenäoline kui mitteriiklike toimijate vaenutegevus. Sellistele situatsioonidele reageerimine ainult kitsalt sõjaliste vahenditega ei pruugi olla piisav. Seetõttu on laiapõhjalise riigikaitse rakendamine kriisisituatsioonis oluline ning nõuab §-de 128 ja 129 efektiivset rakendamist.