X PEATÜKK

RIIGIKAITSE

 

1. 

Riigikaitse peatükk oli nii 1920. a (VIII peatükk – „Riigikaitsest”) kui ka 1937. a põhiseaduses (13. peatükk – „Riigikaitse”). 1920. a põhiseaduse §-d 78–82 sätestasid seadusereservatsiooni kodanike riigi kaitsmisele kaasamise kohta; rahuajal kaitseväe allumise valitsusele, sõjaajal ülemjuhatajale; valitsuse õiguse anda välja kaitseväge puudutavaid seadusi ja määrusi, sh nii praeter legem kui ka contra legem akte; mobilisatsiooni väljakuulutamise Riigikogu poolt ja erandina valitsuse poolt, kui võõrriigi tegevus sisaldab tänapäeva mõistes agressiooni tunnuseid.

1933. a põhiseaduse parandustega läksid valitsuse volitused riigipeale.

1937. a põhiseaduses oli vastav peatükk mahukas (§-d 128–145) ja eelnes viimasele peatükile, s.o põhiseaduse muutmisele. Esiteks avardus ja täpsustus riigikaitse põhiseaduslik regulatsioon. Teiseks leidsid reglementeerimist kaitseseisukord, mille eesmärk oli sisejulgeoleku tagamine; printsiip, et kaitseväeteenistuses olijatele tuleb põhiõigused ja vabadused tagada võrdselt teiste kodanikega, erandeid sellest võis teha vaid seadusega; samuti sätestati valitavate riigiorganite volituste pikenemine sõja- või kaitseseisukorra ajal.

 

2. 

PS väljatöötamise ajal oli riigikaitse pikka aega peaaegu ainus valdkond, mis ei olnud vähimalgi määral kohaliku võimu kontrolli all. Kaitsevägi ja vabatahtlikkuse alusel tegutsevad riigikaitseorganisatsioonid olid alles taasloomisel ning PS väljatöötajatel puudus vahetu kogemus, kuidas seda valdkonda reguleerida. Lähtealuseks olid vaid II maailmasõja eelsed aktid ja kogemus ning vähemal määral teiste riikide kogemused. Ei osatud hinnata kollektiivse enesekaitse tähtsust toonastes rahvusvahelistes suhetes. Isegi ÜRO, mille üks põhieesmärke on rahu tagamine, loodi alles II maailmasõja järel ning Eestil puudusid selle töös osalemise kogemused.

 

3. 

Sõjapidamisviisid ja -vahendid on pidevas muutumises konfliktide muutumisega ning tehniliste võimaluste arengutega.

Samuti on Eesti Vabariik rahvusvaheliste organisatsioonide ja kogukonna liikmeks, kus riigikaitseliste küsimuste rakendamine ei pea toimuma eksklusiivselt riigivastase ründe tõrjumise kaudu, vaid ka kollektiivsete julgeolekuhuvide kaitseks teistes riikides ning rahvusvaheline õigus näeb ette riikide õigust teostada enesekaitset mitteriiklike toimijate vastu. Näiteks Eesti liikmesus NATO-s on toonud kaasa ulatuslikke muudatusi riigikaitse juhtimise, aga ka mobilisatsiooni tähenduse küsimustes. Muutunud on relvajõudude kasutamise õiguslikud alused rahvusvahelises õiguses ning relvastatud konfliktide olemus. Riigikaitse on muutunud valdavalt kollegiaalseks ning riigikaitse juhtimine toimub paljuski eri riikide koostöös. Lisaks ei piirdu riigikaitse vaid sõjalise riigikaitsega, vaid on laiem ja muutuv mõiste, mis sõltub riigi julgeolekupoliitilise suuna hetkeseisust.

Vabariigi Valitsuse poolt 2010. a kinnitatud riigikaitse strateegia näeb ette, et riigikaitse peamised tegevussuunad on sõjaline kaitse, tsiviilsektori toetus sõjalisele kaitsele, rahvusvaheline tegevus, sisejulgeoleku tagamine, elutähtsate teenuste järjepidevuse kindlustamine ja psühholoogiline kaitse.

 

4. 

Kõigest eelnevast tuleb lähtuda ka X peatüki tõlgendamisel, mis peab olema paindlik, et praktikas toimida, sest nüüdisaegne julgeolekukeskkond on pidevas muutumises, tähendades riigikaitseliste küsimuste laienemist valdkondadesse, kus neid varem ei esinenud. Üksnes ajalooliste argumentide kasutamisest ning Põhiseaduse Assamblee kogemustele ja teadmistele tuginemisest ei piisa. Teleoloogiliste tõlgendusargumentide abil on samad küsimused enamasti lahendatud ka teistes riikides.

 

5. 

Riigikaitse reguleerimine PS on rahvusvaheliselt üldlevinud ning vajalik eeskätt valdkonna riigiõiguslike erisuste tõttu. Ohu puudumisel on riik üles ehitatud võimude lahususe põhimõttel, mis minimeerib võimalike kuritarvituste ohtu. Seevastu olukorras, kus riigi eksistents ja julgeolek on ohustatud, ei ole võimalik tavapäraste rahuaegsete õigussuhete raames põhiseaduslikku korda kaitsta. Vahetu sõjalise ülesande täitmine nõuab vastase võimalikult tõhusat purustamist struktuuride abil, millele on omased võimu kontsentratsioon, range käsuhierarhia ja salajasus. Ka põhiõiguste piiramise ulatus erineb oluliselt demokraatliku korra toimimisel ja ohu korral. Demokraatia toimimise eeldus on otsustus- ja valikuvabadus, mida ei eksisteeri ohu- või surveolukorras. Seetõttu ei ole võimalik taolistel juhtudel korraldada valimisi ning põhjendatud on demokraatlikus riigis vajalike põhiõiguste, näiteks ühinemis- ja kogunemisvabaduse (§-d 48 ja 47), väljendusvabaduse (§ 45) ja õiguse saada teavet (§ 44) ulatuslik piiramine. Sõjalise või laiaulatusliku politseitegevuse korral on ka isikuvabaduse, liikumisvabaduse ning kodu ja eraelu puutumatuse kitsendused tavapärasest oluliselt ulatuslikumad. Nimetatud kitsenduste rakendamine eeldab demokraatlikult legitimeeritud seadusandja – Riigikogu – sellekohast otsust. Põhiseaduse põhimõtete erisused, mis kehtivad taolistes kriisiolukordades, sätestatakse ka teiste riikide praktika kohaselt üldjuhul põhiseaduses.

 

6. 

PS X peatükk on aluseks riigikaitse korraldusele, kaitseväe ja riigikaitse­organisatsioonide ning teiste riigi- ja kohaliku omavalitsuse organite tegevusele riigikaitse valdkonnas ka sõjaajal.

Riigikaitse reguleerimisel PS-s ja konstitutsioonilistes seadustes on ka teine ülesanne: sätestada relvastatud riigiorganite tegevuse kui üksikisikule suurimat ohtu kujutava tegevuse ulatus ning selle (tsiviil)kontroll. Kuna kaitsevägi potentsiaalselt kujutab muu täidesaatva riigivõimuga võrreldes üksikisiku põhiõigustele suuremat ohtu, on vaja selle kasutamiseks kehtestada täiendavad põhiseaduslikud nõuded. Riigikaitseorganid peavad riigi kaitsevõime tagamiseks tegutsema ka salajaselt riigisaladuse kaitsmiseks, mistõttu peab riigikaitseorganite tsiviilkontroll toimuma tavapärase avalikkuse kontrolli asemel osaliselt muul viisil kui teiste täidesaatva riigivõimu organite kontroll. Selline kontroll peab suutma tagada põhiseaduslikke väärtusi riigikaitse juhtimises ja elluviimises.

 

7. 

PS-s ei ole sätestatud ammendavalt riigikaitseorganisatsioonide ülesandeid, volituste piire ega legaaldefinitsiooni. Riigikaitseorganisatsioonide mõiste on samuti ajas muutuv ja paindlik (vt § 126 komm)

. Nende ülesandeid piiravad vaid § 128, mis näeb ette kaitseväe kasutamise rahvusvaheliste kohustuste täitmisel ja riigi vastu suunatud agressiooni korral, ning § 129, mis annab kaudselt aimu põhiseaduslikku korda ähvardava ohu korral riigikaitseorganisatsioonide rollist selle tõrjumisel.

 

8. 

Rahvusvahelises praktikas ei ole ühtseid piire relvajõudude kasutamisele riigisiseselt, sh enda julgeoleku kaitsmisel kui ka hädaolukordades. Viimasel aastakümnel muutunud julgeolekuolukord on sundinud ümber hindama neid piire riikides, kus relvajõudude siseriiklik kasutamine on enim piiratud. Nii ei ole relvajõudude ülesanded seotud kaugeltki enam üksnes riigi territoriaalse kaitsega. Valdavalt on relvajõudude kasutamine riigisiseselt lubatud ulatuslikumalt juhul, kui politsei või muude mittesõjaliste organite ülesanded avaliku korra ja turvalisuse tagamisel on piiratumad. Levinud arusaama järgi on kaitseväele lubatud politsei abistamine tavapärasest suuremate ohtude ja häirete kõrvaldamisel. See võib seisneda nii paikkondade või hoonete turvamises, päästetöödes osalemises, kaitseväe ja Kaitseliidu kasutuses oleva tehnika võimaldamises (nt on kaitseväe puksiirmasinaid kasutatud 2010. a märtsis Ülemiste järve jääle kukkunud Poola lennuki väljatõmbamiseks ja äravedamiseks, suuremate lumetormide ajal on kasutatud kaitseväe tehnikat raskeveokite väljatirimiseks, kaitseväe soomustransportööre on kasutatud eurode laialiveo operatsioonil 2010. a sügisel) kui ka militaarteabe andmises. Relvastatud jõu< riigisisesele kasutamisele üldist keeldu rahvusvahelisest praktikast ei tulene, kuid erandeid võimaldava põhimõttena on see nõue riigiõiguses üldlevinud. Selles valguses tuleks tõlgendada ka PS ning järeldada, et kaitsevägi võib riigisisese ohu tõrjumiseks kasutada relvi vaid tema enda julgeoleku tagamiseks ründe korral ning erakorralise või sõjaseisukorra ajal piiritletud ülesannete täitmiseks ohuallika piiramisel ja tegeliku ja vahetu ohu kõrvaldamisel. Kaitseväe kaasamine avaliku korra tagamisse ja päästetööde läbiviimisele nõuab seaduslikku alust, Eestis on vastav regulatsioon sisse viidud hädaolukorra seadusesse ja erakorralise seisukorra seadusesse. 2012. a on Kaitseministeerium algatanud kaitseväe korralduse seaduse muutmise eelnõu, mis täpsustab kaitseväepoolse abi andmist politseile.

Kaitsevägi võib jõudu kasutada ilma sõjaseisukorda või erakorralist seisukorda välja kuulutamata vaid juhul, kui oht põhiseaduslikule korrale on sedavõrd suur, et erakorralise seisukorra väljakuulutamine võiks aset leida, kuid ohu kõrvaldamine nõuab vahetut tegutsemist. Selliseks näiteks on KVKS §-des 46–47 nimetatud kaitseministri ja pädeva ülema (tegevväelasest ülem või tema otsene ülem) õigus otsustada jõu kasutamise alustamine väljastpoolt Eesti riigi territooriumi Eesti riigi vastu suunatud ründe puhul ja tsiviilõhusõiduki tekitatud ohu tõrjumine.

SRKS ei sea sõjaseisukorra ajal riigisiseselt relvastatud jõu kasutamisele piiranguid, vaid näeb sõjalise tegevuse ette otstarbekusest lähtudes (SRKS § 12 lg 3 p 1). Seda normi tuleb tõlgendada nii, et Eestis laienevad sõjalise jõu kasutamisele samaväärsed nõuded erakorralise seisukorraga. ESS § 15 lg 2 ei luba kaitseväel erakorralise seisukorra ajal sõjalist jõudu kasutada, kuid see ei tähenda keeldu relvastatud tegevuseks viisil, mis oma intensiivsuse poolest ei ole vaadeldav sõjalise tegevusena. Tulirelvade ja teiste relvade kasutamine jääb sellisel juhul lubatavaks samal määral politseile lubatuga (ESS § 15 lg 4).

 

9. 

Kiirest arengust ja kasvavast kogemusest tingitult on X peatükk olnud üks põhilisi, mida PS kehtimise aja jooksul on üritatud muuta. Suurima tõuke sai see Vabariigi Valitsuse moodustatud põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni töö järel. Riigikogu fraktsioonid töötasid 2000. a välja eelnõu, millega muudeti riigikaitse korraldust PS-s, mille eesmärgiks oli täpsustada presidendi ja parlamendi pädevusi kaitseväe juhataja ametisse nimetamisel.

Erakondadevahelise üksmeele saavutamata jäämise tõttu seda eelnõu Riigikogu menetlusse ei antud. Vahepeal teksti muutmise püüded vähenesid, ent Vabariigi President algatas 2007. a põhiseaduse muutmise seaduse eelnõu, mille eesmärgiks oli muuta PS riigikaitse peatükki viisil, mis eemalduks 1937. a presidentaalsest riigikorrast ning oleks kooskõlas demokraatliku parlamentaarse riigikorraga – eesmärgiks korrastada riigikaitse juhtimist ja tugevdada tsiviilkontrolli kaitseväe üle. Presidendi algatatud muudatus lahendas pikemat aega konflikte tekitanud küsimuse, kes on riigikaitse eest vastutav institutsioon ning kellele on kaitseväe juhataja aruandekohustuslik.

Enne PS muutmist nimetas kaitseväe juhataja ametisse Riigikogu Vabariigi Presidendi ettepanekul, mis põhjustas 1990-ndatel ja 2000-ndate alguses pädevusvaidlusi, kellele kaitseväe juhataja allub. Valdav enamik kaitseväge puudutavatest poliitilistest probleemidest, mis on tekkinud taasiseseisvumise ja PS vastuvõtmise järgsel ajal, on olnud seotud kaitseväe ebaselge tsiviiljuhtimisega. PS muutmine viis PS kooskõlla ka teiste NATO liikmesriikide praktikaga, kus kaitsevägi allub eranditult täitevvõimule, sest vastasel juhul pole tagatud reaalne kaitseväe tsiviiljuhtimine. Kaitseväe juhataja kui täitevvõimu ametiisiku ametisse nimetamine Riigikogu poolt lõhkus täitevvõimu ühtsust ning nõrgendas märkimisväärselt valitsuse ja kaitseministri vastutust riigikaitse valdkonna korraldamise eest. KVKS, RRKS, SRKS, KVTS ja muud riigikaitsealased seadused peavad andma tervikliku riigiõigusliku süsteemi kaitseväe juhtimise ja lubatud tegevuste kohta. Kaitseväe juhataja ametisse nimetamise ja vabastamise kord oli ebaloogiline ka riigiõiguslikus mõttes, sest PS järgi nimetab Riigikogu ametisse üksnes sellised kõrgemad riigiametnikud, kelle sõltumatus nende funktsioonist tulenevalt vajab erilist kaitset – õiguskantsler, riigikontrolör, riigikohtunikud. Ametikohad täitevvõimu asutustes täidetakse täitevvõimu poolt.

Kuna 2007. aastaks olid nii RSKS kui SRKS ning KVKS eelnõuna täpsustanud riigikaitse juhtimist piisavalt detailsel määral, siis seadusandluses tehtavate muudatuste kõrval otsustati viia PS riigikaitse peatükk kooskõlla toimunud ja toimuvate muudatustega. Sellest tulenevalt jäeti PS-st välja viited kaitseväe juhatajale ja ülemjuhatajale, kuna tegu on valitsusasutuse juhiga, mitte põhiseadusliku institutsiooniga. Lisaks kaotati termin „kaitseväe juhtkond”.

Praegu on kaitseväe juhataja ametisse nimetamise regulatsioon sätestatud KVTS ja RRKS-s, mille kohaselt nimetab kaitseväe juhataja ametisse Vabariigi Valitsus, võttes arvesse Riigikogu riigikaitsekomisjoni seisukoha. Valitsuse pädevuses on ka Kaitseliidu ülema ametisse nimetamine kaitseministri ja kaitseväe juhataja ühisel ettepanekul. Väeliikide ülemad nimetab ametisse kaitseminister ainuisikuliselt kaitseväe juhataja ettepanekul. KVTS (RT I, 10.07.2012, 1) näeb ette ka kaitseväe peastaabi ülema ametisse nimetamise kaitseministri poolt kaitseväe juhataja ettepanekul.

 

10. 

Praktikas on ka muud suuremad riigikaitse korraldusega seonduvad probleemid ületatud ning riigikaitset reguleerivad seadused, sh konstitutsioonilised seadused, on saanud selgema ja parema sisu. NATO-ga liitumise järel on ka rahvusvahelise koostöö raames toimuv kontroll suutnud demokraatliku järelevalve praktilisi probleeme vähendada.

Riigikaitsealane korraldus peab lõppastmes olema dünaamiline, et vastu seista siseriiklikele ja rahvusvahelistele julgeoleku- ja välispoliitikaalastele väljakutsetele. 2011. a on Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi lisatud kaitseministrile ülesanne algatada RRKS ja SRKS kaasajastamine, mille käigus muudetakse toimekindluse tagamiseks rahu- ja sõjaaja riigikaitselised juhtimissüsteemid ning vastutusalad võimalikult sarnaseks. Eelnev tähendab suures jaos Vabariigi Valitsuse kinnitatud riigikaitse strateegia laiapõhjalise riigikaitse põhimõtete täpsemat ülekandmist seadusandlusesse ja võib lähiaastail kaasa tuua riigikaitseõiguslikke muudatusi.