Paragrahv 5.

Eesti loodusvarad ja loodusressursid on rahvuslik rikkus, mida tuleb kasutada säästlikult.

 

1. 

Kooskõlas PS preambulis fikseeritud riigi ülesandega olla „pandiks praegustele ja tulevastele põlvedele nende ühiskondlikus edus ja üldises kasus” paneb § 5 riigile kohustuse kujundada looduskeskkonna säästlikku ja avalike huvide kohast kasutamist tagav õiguslik režiim, millega piiratakse isikute õigusi keskkonnakaitse vajadustest lähtudes. Iga isiku kohustuse looduskeskkonda säästa sätestab § 53.

 

2. 

Varasemates Eesti põhiseadustes, samuti Põhiseaduse Assambleele esitatud põhiseaduse eelnõudes sarnase sisuga säte puudus. Sätte lisandumine põhiseaduse üldsätete hulka on tingitud Eesti varasemate põhiseaduste väljatöötamise ajaga võrreldes aset leidnud muudatustest (vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 538), mis väljenduvad nii loodusvarade järjest intensiivsema kasutamise tõttu üha teravamaks muutuvates keskkonnaprobleemides kui ka keskkonnaõiguse olulises arengus.

 

3. 

Kuna § 5 näol on tegemist üldise sisuga keskkonnaalase printsiibiga, on terminit „loodusvarad ja -ressursid” põhimõtteliselt võimalik laiendada kõikidele keskkonnakaitseõiguse esemeks olevatele keskkonna põhilistele elementidele, nagu õhk, vesi, pinnas, floora ja fauna ning nende koostoime. Sätte eseme lai määratlemine on kooskõlas nüüdisaegse keskkonnaõiguse arusaamaga, mille kohaselt on efektiivne keskkonnast kui terviklikust süsteemist lähtuv keskkonnakaitse. Keskkonnakaitse valdkonnaspetsiifilises kontekstis on loodusvara või -ressursina eraldi vaadeldav ka nende elementide selline komponent nagu mõni taime- või loomaliik ja selle looduslik elupaik, maastikuelement, maavara vms. Kuigi säte ei ole otseselt suunatud kultuuripärandi kaitsele, ei välista termini „loodus” kasutamine inimtegevuse kaasmõjul kujunenud keskkonna komponentide, nagu nt pargid, pärandkultuurmaastikud jms, vaatlemist sättega kaitstava väärtusena. Keskkond laias mõistes hõlmab paratamatult ka tehiskeskkonna, mida – arvestades inimtegevuse ulatuslikku mõju keskkonnale – ei ole sageli võimalik looduskeskkonnast selgelt piiritleda. Siiski poleks õige § 5 tähenduses loodusvara või -ressursina eraldi vaadelda mõnd tehiskeskkonna objekti. Siin võib märkida, et kultuuripärandi kaitse ülesanne tuleneb riigile PS preambulist.

 

 

4.1. 

Eesti loodusvarad ja -ressursid on majanduslik rikkus. Majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvahelise pakti (RT II 1993, 10/11, 13) ning kodaniku- ja poliitiliste õiguste rahvusvahelise pakti (RT II 1993, 10/11, 11) art 1 lg-s 2 on väljendatud põhimõte, et kõik rahvad võivad endale seatud eesmärkide nimel vabalt käsutada oma loodusvarasid ja -ressursse ning ükski rahvas ei või olla ilma jäetud talle kuuluvatest elatusvahenditest. Paragrahvist 5 tulenevalt peab Eesti loodusvarade ja -ressurside majanduslik kasutamine teenima ennekõike Eesti riigi ja rahva majanduslikke ja sotsiaalseid huve.

 Keskkonna väärtus inimese ja ühiskonna jaoks ei seisne üksnes tema kasutamise võimaluses, vaid juba pelgas olemasolus (nn eksisteerimisväärtus). Kaitset vajavad ka majanduslikku tähtsust mitteomavad liigid. Paragrahv 5 ei rõhuta keskkonna välisest väärtustajast sõltumatut väärtust, kuid ei takista keskkonna iseväärtuse tunnistamist keskkonnapoliitika ühe lähtealusena. Põhiseaduse tasandil viitab keskkonna väärtustamisele laiemast aspektist § 53, millest tuleneb kohustus hüvitada looduskeskkonna objektiivse, omaniku seisukohast sõltumatu väärtuse kahjustamine (vt § 53 komm 7.5).

Kuna rahvuslik rikkus ei piirdu majandusliku aspektiga, peab riigi keskkonnapoliitika juba §-st 5 tulenevalt tasakaalustatult arvestama erinevaid avalikke (sotsiaalseid, majanduslikke, keskkonnakaitselisi) huve.

 

4.2. 

Juba „loodusvarade ja -ressursside” mõiste laia ulatuse ning sellega hõlmatud objektide loodusliku olemuse äärmise mitmekesisuse tõttu ei samastu mõiste „rahvuslik rikkus” riigi tsiviilõigusliku omandiga. Teatud loodusvarasid ei loeta nende loodusliku olemuse tõttu üldse asjaõiguse esemeks (nt avameri, välisõhk). Avalike huvide (nt keskkonnakaitse või looduskeskkonna hüvedele üldrahvalik ligipääs) seisukohalt on olulise tähtsusega vara omaniku allutamine sellesuunalistele § 32 lg 2 kohaselt seadusega pandud piirangutele. Siiski tuleneb loodusvarade ja -ressursside rahvusliku rikkusena käsitlemisest vajadus kasutada olulise rahvamajandusliku või keskkonnakaitselise tähtsusega loodusvara puhul § 32 lg-s 3 sätestatud võimalust piirata selle tsiviilkäivet kuni selleni, et seda liiki vara omamise õigus on üksnes riigil, või saavutatakse selle kuulumine riigi omandisse tavapärase tsiviilkäibe kaudu muul moel. Loodusvarale riigi omandi tagamise õiguslikke võimalusi on mitmeid. Nii on kehtivas õiguses piiratud kinnisomandi ulatumist teatud loodusvaradele – nt meri, põhjavesi (AÕS (RT I 1993, 39, 590 … 23.04.2012, 2) §-d 133 ja 134) ja seaduses loetletud maavarad (MaaPS (RT I 2004, 84, 572 … 21.12.2011, 17) § 4 lg-d 1 ja 3) – või riigi õigust võõrandada mingeid loodusvarasid hõlmavat kinnisomandit (nt MS (RT I 2006, 30, 232 … 05.01.2011, 16) § 5 lg 1 kohaselt peab riigimetsamaa pindala moodustama vähemalt 20% Eesti Vabariigi maismaa pindalast, VeeS (RT I 1994, 40, 655 … 21.12.2011, 19) § 5 sätestab riigi omandi teatud veetranspordi, kalamajandusliku vm tähtsusega veekogudele).

 

5.1. 

Loodusvarade ja -ressursside säästliku kasutamise nõuet on võimalik sisustada kehtiva põhiseaduse vastuvõtmise ajaks nii rahvusvahelise kui ka paljude riikide keskkonnaõiguse aluspõhimõteteks kujunenud säästva arengu, saastaja-maksab- ja ettevaatusprintsiibi abil. Võib väita, et juba rahvusvahelise üldise või regionaalse tavaõiguse ja EL õiguse kaudu on need printsiibid saanud PSTS ja PS § 3 lg 1 teise lause alusel ka Eesti õiguse osaks. Riigikohus on otsesõnu rõhutanud, et keskkonnaküsimuste otsustamisel tuleb lähtuda ettevaatusprintsiibist (RKHKo 28.02.2007, 3-3-1-86-06).

 

5.1.1. 

 Säästva arengu kontseptsioon on ÜRO Peaassamblee poolt 1983. a loodud Ülemaailmse Keskkonna ja Arengu Komisjoni, nn Brundtlandi komisjoni 1987. a esitatud lõpparuandes sõnastatud kui arengutee, mis rahuldab praeguse põlvkonna vajadused ja püüdlused, seadmata ohtu tulevaste põlvkondade samasuguseid huve. Säästva arengu „rahvusliku strateegia” alused määratleb säästva arengu seadus (RT I 1995, 31, 384 … 2009, 12, 73), mille § 1 lg 2 kohaselt tugineb see strateegia ÜRO Keskkonna- ja Arengukonverentsi (Rio de Janeiro, 1992) otsustes sätestatud põhimõtetele. Säästva arengu kontseptsiooni olemusliku tunnusena võib esile tõsta sellel konverentsil heaks kiidetud nn Rio deklaratsiooni 4. printsiibi, mis nõuab igasuguste ühiskonna arenguprotsesse suunavate otsuste tegemisel keskkonnakaitse kaalutluste arvessevõtmist.

 

5.1.2. 

Loodusvarade kasutamine väljendub ka keskkonda saasteainete viimises. Saastaja-maksab-printsiip nõuab keskkonna saastamisest põhjustatud kulutuste panemist saastaja kanda. Pole õiglane, et keegi lõikab rahvusliku rikkuse pealt üksnes tulu, jättes tekkiva keskkonnakahju kõrvaldamise kulud ühiskonna kanda. Printsiibi rakendamisvormid on mitmekesised ning nende rakendamine toimub erinevatel majandussuhete tasanditel. Nii on tootja saasteaine keskkonda viimisel kohustatud maksma saastetasu, samas suurendavad tema saastekulud teenuste ja toodete hinda lõpptarbija jaoks, kes oma tegevusega on kaudselt samuti aidanud kaasa keskkonna saastamisele. Saastuse vähendamise viisiks on õiguslike vahendite abil sellise majanduskeskkonna kujundamine, kus keskkonnale väiksema saastekoormusega käitumine on majanduslikult efektiivsem.

 

5.1.3. 

Ettevaatusprintsiip põhineb arusaamal, et teaduse võimalused ette näha ja hinnata looduslikke protsesse on piiratud. Rio deklaratsiooni art-s 15 on printsiip sõnastatud selliselt, et „tõsiste ja taastumatute keskkonnakahjustuste ohu korral ei tohi teadusliku tõenduse puudumine olla põhjuseks edasiste keskkonnakahjustuste vältimiseks tulude ja kulude analüüsil põhinevate meetmete mittevõtmiseks”. Õigusteadlane Hannes Veinla on ettevaatusprintsiibi eri käsitluste puhul välja toonud järgmised läbivad tunnused: riskide suhtes neutraalsuse eitamine, meetmete võtmine teadusliku ebakindluse olukorras, keskkonna kerge haavatavuse ning keskkonnakahju (tihti) pöördumatu iseloomu arvessevõtt. Hannes Veinla hinnangul on ettevaatusprintsiip kujunenud vähemalt Euroopas nüüdisaegse keskkonnaõiguse kontseptuaalseks tuumaks ning on keskkonnaõiguse põhiprintsiipide hulgas tähtsaimal kohal, määrates raamid ka teiste printsiipide rakendamisele.

 

5.2. 

 Säästva arengu seaduse §-des 5 ja 6 on loodusvarade ja -ressursside säästliku kasutamise printsiip edasi arendatud mitmeteks loodusvarade kasutamise üldreegliteks. Need paragrahvid lähtuvad loodusvarade jaotusest taastuvateks ja taastumatuteks. Taastuva loodusvara varu jagab selle seaduse § 5 kriitiliseks varuks (väikseim suurus, mis tagab loodusliku tasakaalu ja taastootmise, kaitserežiimide täitmise ning bioloogilise ja maastikulise mitmekesisuse säilimise) ja kasutatavaks varuks (taastuva loodusvara kriitilisest varust ülejääv osa), keelates majandustegevuse kavandamisel kasutatava varu suuruse ületamise. Kriitilise varu ja kasutatava varu suurused kehtestab Vabariigi Valitsus. Ettevaatusprintsiibi ilminguks on seaduse nõue arvestada kriitilise varu suuruse kehtestamisel juurde „määramatusest tulenev reserv” (§ 5 lg 3). Seaduse § 6 kohaselt lähtutakse taastumatu loodusvara kasutamise kavandamisel järgmistest põhitingimustest: 1) teada olevate varude jätkumisest võimalikult pikaks ajaks; 2) taastuva loodusvara toodanguga või ammendamatu energiaallikaga asendamisvõimalusest; 3) jäätmetega või teisese toormega asendamisvõimalusest. Majandustegevuse kavandamisel arvatakse taastumatu loodusvara kasutatavast varust välja kaitsealadel asuvad varud.

 

6. 

PS tekstis pole otsesõnu sätestatud keskkonnaalast põhiõigust. Tõusetub küsimus, kas selline põhiõigus on tulenev põhiseaduse mõttest (vt selle kohta ka § 53 komm 8). Kohtupraktikas on ringkonnakohtu tasandil avaldatud seisukohta, et keskkonnaalane põhiõigus on tuletatav § 5 ja PS muude sätete (sh § 53) koostoimest. Seisukohta põhjendati sellega, et põhiseadus paneb üksikisiku kõrval keskkonna kaitse kohustuse ka riigile ja kohaliku omavalitsuse asutustele, millest tuleneb üksikisikule subjektiivne õigus nõuda avalikult võimult selle kohustuse täitmist vähemalt neil juhtudel, kui keskkonna kahjustamine mõjutab selle isiku elukeskkonda oluliselt ja reaalselt. (Tln RnKm 13.08.2007, 3-07-102; TlnRnKo 26.06.2008, 3-06-188.) Seda seisukohta ei ole jaganud Riigikohus, leides, et õigus puhtale looduskeskkonnale saab iseseisva subjektiivse õigusena kujuneda siis, kui õiguslikult on fikseeritavad sellist keskkonda iseloomustavad näitajad ja igaühe talumiskohustus keskkonnamõjurite suhtes (RKHKm 18.06.2010, nr 3-3-1-101-09).