Paragrahv 4.

Riigikogu, Vabariigi Presidendi, Vabariigi Valitsuse ja kohtute tegevus on korraldatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttel.

 

1. 

Demokraatlikus põhiseadusriigis kannab rahvas ühtset kõrgeimat riigivõimu (§ 1 lg 1). Alles seda teostama asudes tuleb eristada kolme funktsiooni, millest omakorda tuleneb institutsioonide ja personali eraldatuse nõue. Võimu teostamist reguleeriva põhimõttena on võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte õigusriigi aluspõhimõtte lahutamatu osa ja demokraatliku valitsemissüsteemi toimimise paratamatu tingimus. Kui § 4 sätestab institutsionaalse ehk organisatoorse võimude lahususe, siis § 14 funktsionaalse. Mõlemad sätted täiendavad teineteist. Paragrahvid 4 ja 14 on koostoimes võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte põhiseaduslikuks aluseks, jagades riigi põhifunktsioonid kolmeks – seadusandlik, täidesaatev ja kohtuvõim – ning jaotades nimetatud funktsioonid erinevate kõrgemate riigiorganite vahel, kes üksteist kontrollivad ja tasakaalustavad.

Võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttel on kolm peamist eesmärki. Esiteks väldib võimude lahusus ja tasakaalustatus võimu kontsentreerumist ning aitab kaasa riigivõimu seaduslikkusele ning sellega lõppastmes põhiõiguste tagamisele. Riigikohus on seda eesmärki väljendanud järgmiselt (RKPJKo 02.11.1994, III-4/1-8/94): „Võimude lahususe põhimõtte kohaselt on seadusandlik, täitev- ja kohtuvõim seatud üksteist tasakaalustama ning on seega teatud mõttes vastandlike huvidega. See on vajalik riigivõimu jaotamiseks ja seeläbi demokraatia ja seaduslikkuse printsiibi kindlustamiseks.” Seda eesmärki võib nimetada vabaduse tagamise eesmärgiks.

Teiseks võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega taotletavaks eesmärgiks on ratsionaliseerimine: tagada tööjaotusega eri võimuorganite vahel võimalikult õiged otsused ning läbi selle võimalikult tõhus riigivalitsemine. Võimu jaotamine võimaldab ülesandeid jagada selleks kõige paremini sobivatele organitele. Seda eesmärki toetavad funktsioonist lähtuva organistruktuuri põhimõte ja idee tagada otsuste õigsus ausa menetluse abil (§ 14).

Kolmandaks taotleb võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte eesmärki tagada vastutuse omistatavus ja riikliku tegevuse kontrollitavus. Vaid siis, kui ülesanded on selgelt jaotatud, on võimalik eesmärkide saavutamist kontrollida ja vastutust langetatud otsuste eest isikustada. Selleks piiritleb võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte erinevate kõrgemate riigiorganite pädevusi. Et ühe organi kätte ei koonduks liiga palju võimu, jagatakse võimu funktsioonid kõrgemate riigiorganite vahel: parlament annab seadusi, valitsus viib neid ellu ning kohtuvõim kontrollib valitsuse tegevuse seaduslikkust ja seadustest kinnipidamist üldiselt.

Funktsionaalsele ja institutsionaalsele võimude lahususele lisandub personaalse võimude lahususe nõue, sest funktsioonide ja institutsioonide lahutamisest oleks vähe abi, kui ühed ja samad isikud täidaksid eri tööpostidel eri võimuharude funktsioone.

 

2. 

Võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte tuumaks võib pidada üldist ideed, et vaba indiviidi ei tohiks asetada võimukontsentratsiooniga kaasneda võivasse huvide konflikti ega sellest tingitud olukorda. Riigikohus on huvide konflikti fundamentaalse keelu juba varakult sõnastanud: „Huvide konflikti peab vältima kõigis riigiametites” (RKPJKo 02.11.1994, III-4/A-6/94, p 2). Universaalsest tuumast hoolimata on võimude lahususel ja tasakaalustatuse ideel olnud läbi aegade erinevaid avaldumisvorme.

 

2.1. 

Võimude lahususe põhimõtte eelkäijaks võib pidada ilmaliku ja religioosse võimu lahutamist üksteisest.

Levinud on võimude lahususe ja tasakaalustatuse õpetuse alguseks pidada Aristotelese poolt teoses „Poliitika” Kreeka linnriikide valitsemiskordi võrreldes välja töötatud kolme liiki ülesandeid, mis esinesid kõigil ühtviisi. Selle järgi pidi iga riigi põhikord sisaldama kolmikjaotust: esiteks, kelle ülesanne on arutleda ja otsustada ühiskonna põhjapanevaid küsimusi, nagu sõja ja rahu küsimus ning seaduste vastuvõtmine; teiseks, millised riigiametid luua, millised peaksid olema nende pädevused ja kuidas nad mehitada; ning kolmandaks, kes peab täitma kohtumõistmise ülesannet. Aristoteles ei eeldanud seejuures, et nimetatud kolme liiki ülesandeid täidavad tingimata erinevad organid.

Võimude lahususe põhilise eesmärgi – vabaduse tagamine võimukontsentratsiooni vältimise teel – sõnastas John Locke, kelle loomuõiguslik õpetus mõjutas suuresti Ameerika Ühendriikide konstitutsiooni väljatöötamist. Locke’i järgi saab türanniat vältida ainult seeläbi, et riigivõim jaotatakse erinevate teostajate vahel, ja tema õpetuse keskmes on seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu eristamine.

Modernse võimude lahususe vaimne isa Charles de Montesquieu nägi võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttes eelkõige sotsiaalsete jõudude tasakaalustatud jaotust ning lisas seadusandlusele ja täitevvõimule kohtuvõimu. Montesquieu järgi puudub vabadus, kui seadusandlik ja täidesaatev võim langevad ühtedesse kätesse, kuna sellisel juhul esineb oht, et ainuvalitseja hakkab andma türanlikke seadusi, selleks et neid seejärel türanlikult ellu viia. Järgmisel astmel tõdeb Montesquieu, et vabadus puudub ka siis, kui puudub kohus, mis on seadusandlikust ja täitevvõimust eraldatud. Kui kohtuvõim oleks ühendatud seadusandlikuga, siis võidakse teostada võimu isikupuutumatuse ja elu üle meelevaldselt. Kui kohtuvõim oleks ühendatud täidesaatvaga, siis saaks kohtunik orjastaja võimuvolitused. Montesquieu järgi on võimude lahusus niisiis vabadusliku riigi paratamatu tingimus.

Esimene põhiseadus, kus võimude lahususe idee on selgelt väljendatud, on Ameerika Ühendriikide 1787. a konstitutsioon. Riigivõim (riigi funktsioonid) on jaotatud kolmeks: seadusandlikuks, täidesaatvaks ning kohtuvõimuks. Nende kolme võimu teostamine on antud kolme üksteisest sõltumatu organi kätte, andes Supreme Court’ile järelevalve õiguse kongressi aktide üle. Võimude lahususega kaasneb võimude tasakaalustatus: kolm organit – kongress, president ja Supreme Court – on seatud üksteist kontrollima ja tasakaalustama (checks and balances). Võimude lahususe selline mudel seondub hilisemates arengutes eelkõige presidentaalsete riikidega, kus täidesaatva võimu pea on seadusandlikust võimust sõltumatu ja valitud rahva poolt.

Parlamentaarsetes riikides ei ole võimude lahususe põhimõte sellisel kujul välja joonistunud. Parlamentaarses riigis ei ole täidesaatev võim seadusandlikust võimust sõltumatu, vaid toetub seadusandliku võimu usaldusele. Seetõttu rõhutatakse parlamentaarsete riikide puhul eelkõige kohtuvõimu sõltumatust teistest võimuharudest ning muude tasakaalustavate institutsioonide vajalikkust, mis väldiksid võimu kontsentreerumist ühe kõrgema riigiorgani kätte.

 

2.2. 

Eesti põhiseadustes on võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtet väljendatud erinevalt. Parlamentaarne riigimudel oli kõige selgemini väljendatud 1920. a põhiseaduses. Riigikogule anti selle põhiseadusega laialdased volitused, samal ajal kui riigivanema (peaministri) roll oli tagasihoidlik. Riigipeana olid tal pigem sümboolsed volitused. Põhiseaduse muutmine 1933. a muutis olukorda teises suunas. Nüüd sai laialdased volitused rahva poolt otse valitud riigivanem. Näiteks oli tal õigus takistada seaduste jõustumist ühe Riigikogu koosseisu ajal ning õigus valitseda dekreetide abil juhul, kui Riigikogu ei saanud kokku tulla. See põhiseadus küll ei realiseerunud, kuid 1934. a alanud vaikival ajastul võttis riigivanem endale veelgi ulatuslikuma võimu. Ka kolmandas, 1938. a jõustunud põhiseaduses ei realiseerunud tasakaalustatud võimujaotus. Presidendi nime kandev riigipea säilitas märkimisväärse võimu, iseäranis riigikaitse ja relvastatud jõudude kõrgeima juhi positsiooni (§ 129 lg 1). Presidendil säilis ka uue, kahekojalise Riigikogu aktide mõjutamise võimalus. Näiteks oli seaduseelnõude algatamise õigus vaid kas Vabariigi Valitsusel Vabariigi Presidendi teadmisel või vähemalt ühel viiendikul Riigivolikogu seaduslikust koosseisust (§ 92 lg 1). Presidendi vetoõigus (§ 97) oli küll vaid edasilükkav, kuid § 100 lg 1 sätestas, et ükski seadus ei hakka kehtima ilma Vabariigi Presidendi väljakuulutamise otsuseta. Presidendi dekreediõigus (§ 99) oli küll piiratud juhtudega, mil dekreedi andmiseks oli „edasilükkamatu riiklik vajadus”, kuid presidendil oli selles osas hindamisruum. Samuti säilis presidendil ulatuslik dekreedipädevus riigikaitse valdkonnas (§ 130, § 134). 1938. a jõustunud põhiseaduse võimujaotust ei saa pidada demokraatlikule põhiseadusriigile omase võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega kooskõlas olevaks.

 

2.3. 

  Täna tõusetub võimude lahususe ja tasakaalustatuse küsimus ka EL organite vahel, mida on tõlkes kohati mõnevõrra ebatäpselt ka institutsioonideks nimetatud (ELL art 13). EL ei ole Lissaboni lepingu järgi liitriik, vaid supranatsionaalne riikidevaheline ühendus. Siiski on EL esmane ja teisene õigus siseriikliku õiguse suhtes prioriteetne. Samas ei tunne EL õigus põhiseadusliku võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega ühtivat võimude lahususe printsiipi.

EL tasandil on seadusandlik menetlus jaotatud Euroopa Parlamendi (ELL art 14 lg 1 esimene lause, ELTL art 289) ja (ministrite) nõukogu (ELL art 16 lg 1) vahel, kusjuures parlamendil on ka klassikaline parlamentaarne kontrollipädevus kõigi teiste organite üle (ELL art 14 lg 1 teine lause). Liikmesriikide riigipeadest või valitsusjuhtidest koosnev Euroopa Ülemkogu ei toimi seadusandjana (ELL art 15 lg 1), kuid on võlakriisis kujunenud organiks, mis langetab ka liikmesriikide seadusandjaid sisuliselt siduvaid otsuseid. EL täitevvõimu tipuks võib tinglikult pidada Euroopa Komisjoni (ELL art 17 lg 1), kel on ka õigusloome vallas oluline funktsioon – algatamisfunktsioon (ELL art 17 lg 2). Komisjon ise saab õigusloojana tegutseda üksnes delegeeritud õigusloome vallas, andes nn mitteseadusandlikke üldkohaldatavaid akte (ELTL art 290). Euroopa Liidu Kohus (koosnedes Euroopa Kohtust, üldkohtust ja erikohtutest) kui järelevalvefunktsiooni täitja ülesanne on tagada, et aluslepingute tõlgendamisel ja kohaldamisel austataks õigust (ELL art 19 lg 1 teine lause). Selleks on talle antud pädevus kontrollida nii seadusandlike kui nn mitteseadusandlike aktide seaduslikkust (ELTL art 263) ning volitus tunnistada asjasse puutuv õigusakt tühiseks (ELTL art 264).

Euroopa Kohus ei räägi EL organite omavahelisi suhteid käsitledes võimude lahususest ja tasakaalust, vaid institutsionaalsest tasakaalust (alates EKo 29.10.1980, 138/79 – Roquette, p 33; 29.10.1980, 139/79 – Maizena, p 34). Institutsionaalse tasakaalu keskseks sätestuseks võib pidada ELL art 13 lg 2. Euroopa Kohus on täpsustanud: „Institutsionaalse tasakaalu säilitamine tähendab, et iga organ peab võimu teostamisel arvestama teiste organite võimuvaldkondadega. Ta nõuab samuti, et selle põhimõtte võimalikke rikkumisi oleks võimalik sanktsioneerida.” (EKo 22.05.1990, C-70/88 − Tshernobyl , p 22.)

 

3. 

PS ei sätesta sõnaselgelt riigivõimu ühtsuse ehk riigi võimumonopoli põhimõtet. Juttu on kõrgeimast riigivõimust (§ 1 lg 1, § 56) ja riigivõimust (§ 3 lg 1 esimene lause, § 13 lg 2). Siiski eeldab võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte implicite seda, et riigivõim, mis jaguneb kolmeks funktsiooniks, oleks ilma selle jaotuseta ühtne ja kontsentreeritud tervik. Võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte eelduseks on riigi võimumonopol, mille allikaks on lisaks võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttele preambulis sätestatud sisemise ja välise rahu kaitse ning teiste inimeste õiguste ja vabaduste austamis- ja arvestamiskohustus ehk rahumeelsuskohustus (§ 19 lg 2). Inimkoosluse võime tagada sisemine rahu ja kord ning kaitsta ennast välisvaenlaste eest on olnud ajalooliselt riigi tekkimise peamine tunnus. Riik institutsionaliseeris (õigus)vaidluste lahendamise korralduse, millega sai esmakordselt võimalikuks rahu ja julgeoleku tagamine kõigile ühiskonnaliikmeile. Võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhiseaduslik põhimõte on monopoliseeritud riigivõimu dekontsentreerimise ja balansseerimise normatiivne alus.

Järgnevalt on lühidalt käsitletud võimude lahususe ja tasakaalustatusega seonduvaid teoreetilisi küsimusi.

 

3.1. 

Võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte puhul eristatakse horisontaalset ja vertikaalset võimude lahusust. Horisontaalse puhul on funktsionaalselt jaotatud otsustamispädevust teostavad organid formaalselt ühel (riiklikul) tasandil, vertikaalse puhul jaotatakse võim mitmete (riiklike) otsustamistasandite vahel. Vertikaalne võimude lahusus tähistab liitriigi kontekstis võimujaotust keskvõimu ja osariigi vahel. Eesti Vabariik on § 2 lg 2 järgi riiklikult korralduselt ühtne riik. PS võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte on horisontaalse suunitlusega.

Paragrahv 14 mainib seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu kontekstis ka kohalikke omavalitsusi, kes § 154 lg 1 järgi otsustavad ja korraldavad kõiki kohaliku elu küsimusi ning tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Seetõttu võib küsida, kas saab rääkida vertikaalsest võimude lahususest riigi ja kohalike omavalitsuste vahel. Kitsamas mõttes vertikaalse võimude lahususega ei ole tegu, sest kohaliku omavalitsuse üksused otsustavad autonoomselt kohaliku elu küsimusi täitevvõimu raames. Tegemist on haldusüksustega, millele PS on eelkõige halduse demokratiseerimise ja tõhustamise eesmärgil omistanud põhiseaduslikult garanteeritud iseotsustusõiguse (vt § 154 komm). Sarnaselt kohalikule omavalitsusele on PS alusel autonoomsed ka avalik-õiguslikud ülikoolid ja teadusasutused (§ 38 lg 2) ning Eesti Pank (§-d 111–112). Kuna aga sisuliselt on tegemist põhiseadusliku otsustamisõiguse jaotamisega eri otsustamistasandite vahel ja seega võimu dekontsentratsiooniga hierarhilises süsteemis, siis võib autonoomiasätteid pidada laiemas mõttes vertikaalseks võimu lahususeks.

Samuti on põhiseadusliku otsustamisõiguse jaotamisega eri otsustamistasandite vahel ja võimu dekontsentratsiooniga hierarhilises süsteemis tegemist § 149 puhul, mis määrab kindlaks eri kohtuastmete põhipädevused. Ka § 149 on laiemas mõttes vertikaalse võimu lahususe sätestus.

 

3.2. 

Küsimuse majandusliku ratsionaalsuse ning võimude lahususe ja tasakaalustatuse vahekorrast saab püstitada kahe vaatenurga alt. Esiteks esineb moodsas õiguskorras üha enam pinevussuhteid majandusliku ratsionaalsuse ja põhiõiguste tagatuse vahel. Teiseks on võlakriisis tõusnud päevakorda küsimus majandusliku ratsionaalsuse vahekorrast parlamendi enda eelarvepädevuse ulatusega.

Pinevussuhe majandusliku ratsionaalsuse ja põhiõiguste tagatuse vahel esineb alati seal, kus põhiõiguste adressaat lõivustab või sanktsioneerib mitte üksnes seaduse eesmärgi saavutamiseks, vaid ühtlasi või koguni valdavalt majanduslikust huvist lähtuvalt. Üheks näiteks on kohtulõivud, mille kohta on Riigikohus langetanud pretsedenditu arvu tühistamisotsuseid (alates RKPJKo 15.12.2009, 3-4-1-25-09; vt iseäranis RKÜKo 12.04.2011, 3-2-1-62-10; viimati RKPJKo 28.06.2012, 3-4-1-12-12). Kohtulõiv kui menetlusökonoomia eesmärki teeniv abinõu ei ole iseenesest PS-ga vastuolus, kuid võib PS-vastaseks muutuda siis, kui ta muutub reaalseks takistuseks kohtuliku õiguskaitse saamisel. Millal see olukord tekib, sõltub nii ühiskonna heaolu tasemest, menetlusabi saamise võimalustest kui ka konkreetse isiku majanduslikust olukorrast. Teise näitena võib osutada olukorrale, kus haldusorgan saab tema poolt määratavate väärteo- või haldussanktsioonide eest kogutava rahasumma kas täielikult või osaliselt endale või on eelarvesse sisse kirjutatud ebaproportsionaalselt suur sanktsioonisumma. Seadusandja sellise abinõu õigustamiseks võib nimetada efektiivsuse tõstmise kaalutluse ja iseenesest ei pruugi olla tegu PS-vastase olukorraga. Kuid kui sanktsioonide määramise ja sissenõudmise arvelt oma sissetuleku suurendamine muutub haldusorgani jaoks eksistentsiaalseks või seda tehaksegi üksnes eelarvelise eesmärgi täitmise nimel ning seaduse eesmärgi asemel nihkub esiplaanile majanduslik huvi, siis võidakse sellega moonutada seaduse eesmärgiks olevat avalikku huvi. Selline olukord ei pruugi olla enam kooskõlas võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega. Haldusorganid peavad olema lõppastmes poliitilis-ministeriaalselt juhitavad ja kontrollitavad ega tohi sattuda majanduslikku sundseisu, kus tuleb sanktsioneerida sõltumata sellest, kas see on seaduse eesmärgi saavutamiseks otstarbekas või mitte. Sama kehtib ka muude olukordade kohta, kus täitev- või kohtuvõim asetatakse majanduslikku sundseisu, kus seaduse eesmärgi täitmise asemel tuleb hoopis järgida organi või riigi kui terviku finantshuvi. Riigi finantshuvi rahuldamiseks on ette nähtud maksuõigus.

Max Weber leidis, et võimude lahusus soodustab majanduslikku ratsionaalsust, kuna muudab riigiaparaadi tegutsemise etteaimatavaks, samal ajal kui võimude lahususse vaenulikult suhtuvad korrad, nagu näiteks sovjetlik riigikord, pärsivad ka majanduslikku ratsionaalsust. Samas on tänapäeval jõutud äratundmisele, et ka demokraatlik riigikorraldus kätkeb endas ohupotentsiaali anda valijaile valimisedu nimel suuremaid lubadusi võlgu võttes ja seega tuleviku arvelt. Kui seni on riigi pankrotti peetud võimatuks, siis võlakriisis on see muutunud võimalikuks ja kohati koguni tõenäoliseks, muutudes seeläbi ohuks demokraatiale enesele. Võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte tõlgendust mõjutavad võlakriisi kogemused ilmselt selliselt, et tulevikus ei saa välistada parlamendi riigieelarvet puudutavate otsuste põhiseaduslikkuse järelevalve võimalust põhiseadusest tõlgendamise teel tuletatavate ja majanduslikust ratsionaalsusest lähtuvate kriteeriumide valguses. Majandusliku ratsionaalsuse põhimõtte põhiseaduslikuks allikaks võib pidada preambuli osalauset, mille kohaselt peab Eesti riik olema pandiks praegustele ja tulevastele põlvedele nende ühiskondlikus edus ja üldises kasus. Siiski saab küsimus eelarve kui terviku või mõne üksiku eelarvepositsiooni põhiseaduspärasusest tõusetuda üksnes äärmuslikul juhul ning esitab uusi ja kõrgendatud nõudmisi põhiseaduslikkuse järelevalve teostajate asjatundlikkusele.

 

3.3. 

EL liikmesus mõjutab samuti traditsioonilist võimude vahekorda riigi sees. Nimelt on liikmesriikide parlamendid üha sagedamini sunnitud tõdema, et neil ei jää muud üle kui kinnitada seda, mida riigi valitsus on teiste riikide valitsustega kurnavate läbirääkimiste tulemusena kokku leppinud. Parlamendi eesõigusest otsustada kõik olulised küsimused riigis ei jää sellistel puhkudel palju järele. Samalaadne küsimus võib tõusetuda ka kohtuvõimu puhul, kui peaks osutuma vajalikuks teostada põhiseaduslikkuse järelevalvet liikmesriikide täitevvõimude ühistööna valminud kompromissi põhiseaduspärasuse üle. Samas on EL otsustusmehhanismidele sageli ette heidetud demokraatia defitsiiti.

See olukirjeldus ei muuda võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtet siseriiklikult üleliigseks, ent sunnib tegelema küsimusega, kuidas muutunud olukorrale reageerida. Riikide kui suveräänsuse kandjate kohale tekkinud rahvusvaheline organisatsioon ei ole ise suveräänne, vaid autonoomne ja tegutseb valdkonnaspetsiifiliste üksikvolituste alusel. Sellega kaasnev koordinatsiooniparadigma erineb klassikalisest riiklikust hierarhiamudelist. Kasvades riigiüleselt, avaldab koordinatsiooniparadigma mõju ka riikluse vundamendile, esitades väljakutse senisele riiklikule suveräänsusmonopolile. Samas on integratsioonitee valitud vabatahtlikult ning see pakub mitmeid olulisi eeliseid võrreldes alternatiivse suveräänsusmudeliga, mis globaalsest perspektiivist paistab väikeriiklusena. Lisaks tuleb arvestada sellega, et võlakriisi süvenedes võib tõusta päevakorrale mitme olulise suveräänsusmudeli tuumikpädevuse delegatsioon supranatsionaalsele tasandile (näiteks eelarvepädevus või maksude kehtestamine).

Valmis lahendusi paljudele probleemidele (veel) ei ole. Liikmesriikide perspektiivist on oluline jälgida, et supranatsionaalse EL struktuur vastaks neile funktsioonidele, mis on talle piiratud üksikvolitustega (ELL art 5 lg 2) üle kantud. Seda võib Saksa riigiõiguslase Udo di Fabio terminoloogiat kasutades nimetada riikide kontseptsioonivastutuseks. Üle kantud valdkondades tuleb riikidel lojaalsuspõhimõttest (ELL art 4 lg 3) lähtuvalt võtta tarvitusele kõik sobivad meetmed aluslepingutest või EL organite poolt püstitatud eesmärkide saavutamiseks. Lojaalsuspõhimõtte piiriks võib omakorda pidada PS aluspõhimõtteid (vt § 10 komm 3, PSTS § 1 komm). Supranatsionaalsel EL-l lasub seevastu vastutus koostöö eest ehk kooperatsioonivastutus. EL tegevust omakorda piiravad subsidiaarsuspõhimõte (ELL art 5 lg 3) ja proportsionaalse võimukasutuse põhimõte (ELL art 5 lg 4). Muutunud olukord nõuab osalejatelt muutunud vaatenurka ning nende kahe vastutuse üheaegse toimimise tagamist. Seejuures tuleb modifitseerida ka klassikalist arusaama võimude lahususest ja tasakaalustatusest. Võimude lahususe põhimõte peab hõlmama ka võimu teostamise EL ja tema organite poolt ning ka EL peab arvestama siseriikliku võimude lahususe ja tasakaalustatusega. Avaliku võimu teostamine tuleb korraldada kõigil tasanditel nii, et erinevate ja üksteise suhtes avatud tasandite vaheline võimu jaotumine tagab ja edendab lõppastmes demokraatlikku osalust ja individuaalset vabadust, säilitades samas erinevate tasandite koostöö- ja integratsioonivõime. See kujutab endast uut vertikaalse võimude lahususe ja tasakaalustatuse vormi liikmesriigi ja EL organite vahel. Seejuures ei ole välistatud, et mõnedele küsimustele (näiteks Riigikogu roll Euroopa küsimuste otsustamismenetluses) tuleb rahuldavat lahendust otsida de constitutione ferenda.

 

4. 

Võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte on riigikorraldusõiguse keskne põhimõte. Riigikorraldusõiguse põhimõisteteks on juriidiline isik, organ ja pädevus. Võimude lahususe ja tasakaalustatuse lahtimõtestamiseks on vajalik neid mõisteid selgitada.

 

4.1. 

Juriidiline isik on abstraktne moodustis, millele õiguskord annab õigusvõime (vrd § 9 komm 5.1). Juriidilised isikud jagunevad avalik- ja eraõiguslikeks. Viimased jagunevad PS järgi tulundus- (§ 31) ja mittetulundusühinguteks (§ 48), mille hulka tuleb lugeda ka sihtasutused. Avalik-õiguslikud juriidilised isikud jaotatakse traditsiooniliselt territoriaalkorporatsioonideks, personaalkorporatsioonideks, õigusvõimelisteks asutusteks ja avalikeks sihtasutusteks. Olgugi et konkreetse juriidilise isiku liigitus võib mõningatel juhtudel osutuda raskeks, on siiski võimalik avalik-õiguslikud juriidilised isikud paigutada nende nelja liigi alla.

Eristada tuleb seejuures põhiseadusliku autonoomiaga varustatud avalik-õiguslikke juriidilisi isikuid ning selliseid, mille juriidiline staatus ja pädevus tuginevad üksnes seadusele. PS tunneb kolme sarnase struktuuriga autonoomiaklauslit: ülikooli ja teadusasutuse autonoomia (§ 38 lg 2), Eesti Panga autonoomia (§ 111, § 112) ning kohaliku omavalitsuse autonoomia (§ 154).

 

4.1.1. 

Territoriaalkorporatsioon on territooriumi kaudu määratud liikmeskonnal põhinev juriidiline isik. Territoriaalkorporatsioonid on vallad ja linnad, aga ka Eesti Vabariik. Vallad ja linnad saavad seejuures tugineda ka põhiseaduslikule autonoomiale (§ 154).

 

4.1.2. 

Personaalkorporatsioon on liikmeskonnal põhinev juriidiline isik. Personaalkorporatsioonideks on Eesti õiguskorras näiteks Eesti Teaduste Akadeemia (TAS § 3 lg 1), Eesti Advokatuur (AdvS § 2 lg 2), Notarite Koda (NotS § 43 lg 1), Kohtutäiturite ja pankrotihaldurite koda (KTS § 67 lg 1) ning Audiitorkogu (AudS § 101 lg 2). Ülikooli ja teadusasutuse autonoomia (§ 38 lg 2) peaks seejuures hõlmama teaduste akadeemia.

 

4.1.3. 

Õigusvõimelise asutusega on tegemist siis, kui isikuliste ja esemeliste vahendite kogumile, mis on moodustatud avaliku ülesande täitmiseks (asutus), antakse seadusega juriidilise isiku staatus. Õigusvõimelise asutusega on tegemist ka siis, kui avalik-õiguslikul juriidilisel isikul ei esine ühegi muu liigi tunnuseid. Õigusvõimeliseks asutuseks on Eesti õiguskorras näiteks Eesti Rahvusraamatukogu (Eesti Rahvusraamatukogu seadus § 2 lg 1), Eesti Rahvusringhääling (ERHS § 2 lg 1) ja Rahvusooper Estonia (Rahvusooperi seadus § 4 lg 1). Riigikohus on viimase kohta märkinud: „Rahvusooperi seadus reguleerib ühe asutuse eesmärgi, ülesanded, õigusliku seisundi ning juhtimise ja tegevuse korralduse. Seadusega loodi uus avalik-õiguslik juriidiline isik.” (RKPJKo 10.05.2002, 3-4-1-3-02, p 10.)

Eesti õiguskorras on õigusvõimelisteks asutusteks ka avalik-õiguslikud ülikoolid (ÜKS § 3 lg 1, § 4 lg 1, § 9 lg 1), sealhulgas ka Tartu Ülikool (TÜKS § 2 lg 2 ja 3). Avalik-õiguslikke ülikoole on mõeldav korraldada ka näiteks personaalkorporatsioonidena. Õigusvõimeline asutus on ka teadusasutus Keemilise ja Bioloogilise Füüsika Instituut (KBFIS § 2 lg 1). Nii ülikoolid kui ka nimetatud teadusasutus peaksid seejuures saama tugineda ka põhiseaduslikule autonoomiale (§ 38 lg 2). Lisaks võib küsida, kas autonoomiaklausel laieneb ka rahvusraamatukogule. Selle kasuks räägib, et raamatute süstemaatiline kogumine kui selline kätkeb endas juba teaduslikku elementi, samuti see, et tegemist on Eesti ühe suurima teadusressursiga.

 

4.1.4. 

Avalik sihtasutus on teatud eesmärgiks eraldatud vara haldamiseks loodud juriidiline isik. Põhiseadusliku autonoomiaga varustatud avalik sihtasutus on Eesti Pank (§-d 111–112, EPS § 1 lg 2). Eesti õiguskorras on avalikud sihtasutused veel Eesti Haigekassa (HKS § 5 lg 1), Eesti Töötukassa (TKindlS § 24 lg 1), Eesti Kultuurkapital (KultKS § 1 lg 1), Eesti Arengufond (EAFS § 3 lg 1) ja Tagatisfond (TFS § 3 lg 1).

 

4.2. 

PS määratleb kõrgemad riigiorganid. Eesti Vabariik kui juriidiline isik tegutseb oma organite kaudu. Organ on abstraktsioon, mis täidab juriidilisele isikule pandud ülesandeid. Organid tegutsevad juriidilise isiku nimel juriidilise isiku eest. Organ defineeritakse pädevuse kaudu, st organ on iga üksus riigihalduse struktuuris, millele õigusakt annab pädevuse. Seda nimetatakse funktsionaalseks organi mõisteks. Riigikohtu tsiviilosakond on kunagi öelnud, et organ on juriidilise isiku „seaduslik elund” (Riigikohtu tsiviilosakond, nr 327-1922, Õigus 1923/2, lk 64). Tänases õiguskorras annab HMS § 8 lg 1 haldusorgani definitsiooni: „Haldusorgan on seadusega, selle alusel antud määrusega või halduslepinguga avaliku halduse ülesandeid täitma volitatud asutus, kogu või isik.” Pädevus järgneb alati ülesandele.

Organit tuleb eristada nii juriidilisest isikust kui ka füüsilisest isikust, kes organi funktsiooni tegelikult täidab. Juriidiline isik ei ole organ, tal on organid. Juriidiline isik muutub alles oma organite kaudu teovõimeliseks. Organit tuleb eristada ka füüsilisest isikust, kes tegelikult tegutseb. Viimast võiks nimetada organitäitjaks. Näiteks on Eesti Vabariigi kui juriidilise isiku riigipea funktsiooni (§ 77) täitev kõrgem riigiorgan Vabariigi President, organitäitja aga füüsiline isik Toomas Hendrik Ilves.

 

4.2.1. 

Organ võib olla monokraatne või kollegiaalne. Organ on monokraatne siis, kui otsustajaid on üks. Kollegiaalorgani mõiste on seevastu vaieldav. Kui defineerida kollegiaalorganit organina, kus otsustajaid on rohkem kui üks, siis hõlmaks kollegiaalorgani mõiste ka kahe otsustajaga organid. Kahe otsustajaga organi loomine pole aga mõistlik, sest puudub kollegiaalsuspõhimõtet arvestav menetlus, kuidas toimida häälte võrdse jagunemise korral. Seetõttu on soovitav määratleda kollegiaalorganina sellised organid, kus otsustajaid on vähemalt kolm. See seisukoht rajaneb Rooma õigusest pärineval põhimõttel tres facsiunt collegium (Digesta 50.16.85). Kollegiaalorgani otsused võetakse vastu enamuspõhimõttel (näiteks § 73). Kollegiaalorganite puhul saab eristada allorganeid ja lihtsalt organiosi. Allorgan on organiosa, mis esindab organit, mille osa ta on (näiteks Riigikogu esimees Riigikogu puhul, vt § 69). Organiosa on lihtsalt üks osa kollegiaalorganist, näiteks Riigikogu liige Riigikogu puhul.

 

4.2.2. 

Kõrgemad riigiorganid on organid, mille olulised funktsioonid ja pädevused on sätestatud PS-s. PS-s nimetamise järjekorras on kõrgemad riigiorganid Riigikogu (§-d 59, 65, vt § 14 komm 4.1), Vabariigi President (§-d 77, 78, 107, 127, 128, 129), Vabariigi Valitsus (§-d 86–87), Riigikontroll (§-d 131–132), õiguskantsler (§ 139, 142) ja Riigikohus (§ 149 lg 3, § 152 lg 2). Kõrgemaks riigiorganiks võib lisaks tinglikult pidada ka rahvast, kui ta teostab §-s 56 nimetatud juhtudel kõrgeimat riigivõimu (vt § 56 komm). PS tunneb seega kokku seitset kõrgemat riigiorganit. Riigikogu, Vabariigi Valitsus, Riigikohus ja rahvas on seejuures kollegiaalorganid, Vabariigi President, Riigikontroll ja õiguskantsler monokraatsed organid.

Kõrgemad riigiorganid ei ole PS järgi Vabariigi Valimiskomisjon (PSRS § 3 lg-d 3 ja 4), minister (§ 94 lg 2), riigikantselei (§ 95), Riigikaitse Nõukogu (§ 127 lg 2) ega ülejäänud kohtud (§-d 148–149). Samal ajal kui minister osaleb kõrgemast riigiorganist kollegiaalorgani Vabariigi Valitsus töös (§ 88), olles sel viisil vaheaste kõrgemate ja ülejäänud täitevvõimu organite vahel, ei tulene teiste nimetatud organite olulised funktsioonid ja pädevused põhiseadusest, vaid neid organeid on seal üksnes mainitud. Kõrgemad riigiorganid ei ole ka Eesti Pank (§-d 111–112) ega kohalik omavalitsus (§ 154) ega selle volikogu (§ 156). Eesti Pank on riigist eraldiseisev juriidiline isik (EPS § 1 lg 2), nagu ka kohaliku omavalitsuse üksused (KOKS § 10), valla- või linnavolikogu on aga hoopis viimase organiks (vrd KOKS § 22).

 

4.3. 

Pädevus riigikorraldusõiguslikus tähenduses määratleb, milline isik, milline organ on määratud täitma üht või teist avalikku ülesannet. Eristada tuleb esemelist ehk sisulist, territoriaalset, instantsilist ehk institutsionaalset ning funktsionaalset pädevust (vt lähemalt H. Maurer. Haldusõigus. Tallinn 2004, § 21 änr 44 jj).

Võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte on pädevuste piiritlemise põhimõte: ta aitab omistada erinevaid funktsioone ehk ülesandeid erinevatele kõrgematele riigiorganitele, omistades neile sel viisil vastavad pädevused.

 

4.3.1. 

Esemeline ehk sisuline pädevus määrab isikule või organile antud sisulised ülesanded. Esemelise pädevuse normid PS-s on näiteks §-d 59, 77, 86.

 

4.3.2. 

 Territoriaalne pädevus määratleb isiku või organi ruumilise tegevusvaldkonna. Kõrgemate riigiorganite territoriaalne pädevus hõlmab Eesti Vabariigi territooriumi.

 

4.3.3. 

Instantsiline ehk institutsionaalne pädevus lähtub võimuorganite mitmeastmelisest ülesehitusest ja sätestab küsimuse, millal saab sekkuda kõrgemalseisev organ. Kohtuvõimu puudutav instantsiline pädevus on sätestatud §-s 149, oluline on see ka hierarhiliselt üles ehitatud täitevvõimu puhul.

 

4.3.4. 

 Funktsionaalne pädevus esineb siis, kui on sätestatud organi juhi ainupädevus mingis küsimuses. Näiteks § 93 sisaldab peaministri funktsionaalseid pädevusi.

 

5. 

Funktsionaalse võimude lahususe kohta vt § 14 komm 4.

 

6. 

Paragrahv 4 on institutsionaalse ehk organisatoorse võimude lahususe keskne sätestus, nähes ette, et võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttele alluvad kolm kõrgemat riigiorganit – Vabariigi President, Riigikogu, Vabariigi Valitsus – ja kõik kohtud. Korrektsem oleks nimetada võimude lahususe kontekstis seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu tipporganid: Riigikogu, Vabariigi Valitsus ja Riigikohus. Institutsionaalse võimude lahususe põhimõtet konkretiseerivad seadusandliku võimu puhul § 59, täidesaatva võimu puhul § 86 ning kohtuvõimu puhul § 146 lause 1, § 149 ja § 152 lg 2 (vt komm-d vastavate sätete juurde). Võttes aluseks funktsioonist lähtuva organistruktuuri nõude, tuleb vastav organ kujundada talle antud funktsiooni teostamiseks võimalikult hästi sobivaks.

 

6.1. 

Institutsionaalse võimude lahususe nõudeks on, et riigivõimude tipporganid täidaksid neile PS-ga antud pädevusi iseseisvalt. Igal kõrgemal riigiorganil on võimude lahususest ja tasakaalustatusest tulenevalt isekorraldusõigus, mis tähendab, et nad „peavad olema neile põhiseadusega otsesõnu antud pädevuse teostamise korraldamisel autonoomsed ning neil on üldjuhul õigus ise kindlaks määrata oma pädevuse teostamise sisemine organisatsioon ja kord” (RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 42). Kõrgemate riigiorganite isekorraldusõigust tuleb eristada kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusest (vrd viimase kohta paljude asemel RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 53 jj). Isekorraldusõigus ei hõlma üksnes §-s 4 sõnaselgelt nimetatud organeid, st Vabariigi Presidenti, Riigikogu ja Vabariigi Valitsust, vaid iseäranis Riigikohut, kuid ka riigikontrolöri (vt § 132 komm) ja õiguskantslerit (vt § 139 komm). Vabariigi Valitsuse puhul tuleb arvestada selle erisusega, et lisaks kollegiaalorgani funktsioonile on ka selle osadeks olevad ministrid riigiorganid, kes täidavad erinevaid täitevvõimu ülesandeid (§ 94 lg 2). Ministeriaalse tegevuse isekorraldusõigus on siiski piiratud. Näiteks ei kinnita ministeeriumi põhimäärust mitte minister, vaid Vabariigi Valitsus (VVS § 42 lg 1), mida võib pidada PS-ga kooskõlas olevaks lahenduseks. Esmaseks tuleb pidada seega Vabariigi Valitsuse kollegiaalorgani funktsioone. Isekorraldusõigus laieneb Vabariigi Valitsuse puhul eelkõige valitsuse enda ning seda teenindava asutuse –riigikantselei – töö korraldamisele. Siiski on seadusandja ka Vabariigi Valitsuse töökorralduse kohta ette näinud teatud üldised reeglid (VVS §-d 16–20).

Isekorraldusõigus tähendab, et kõrgemal riigiorganil on õigus ise valida endale nõustajaid või teha oma ametkonnasiseseid reegleid otsustusmehhanismide kohta (RKPJKo 14.04.1998, 3-4-1-3-98, p IV, V). Näiteks püüdis Riigikogu kindlaks määrata Vabariigi Presidendi juures oleva armuandmiskomisjoni isikkoosseisu, kuid Riigikohus leidis, et see rikub presidendi isekorraldusõigust (samas). Isekorraldusõigus on ka Riigikogul tema enda tegevust puudutavates küsimustes, olles „suhteliselt suur” (RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 42; vt § 71 komm). Riigikogu isekorraldusõigust tuleb pidada ulatuslikumaks kui ülejäänud kõrgemate riigiorganite oma, sest tegu on rahva poolt vahetult legitimeeritud seadusandliku koguga.

Isekorraldusõigusel on piirid: see kehtib ametkonnasiseste reeglite kehtestamisel ega ulatu riigi ja eraisikute vaheliste suhete reguleerimiseni. Näiteks on Riigikohus, tuginedes § 60 lg-le 4 koosmõjus §-dega 89, 97, 105 ja 119, Riigikogu isekorraldusõigust piiritlenud: „Riigikogul ei ole endal õigust ise otsustada, kas korraldada erakorralised valimised, ega panna selle otsuse tegemist rahvahääletusele” (RKPJKo 30.10.2009, 3-4-1-20-09, p 16). Samuti ei saa isekorraldusõigusele tuginedes panna üks kõrgem riigiorgan mõnele muule kõrgemale riigiorganile kohustusi.

Välja arvatud Riigikohus, ei ole esimese ja teise astme kohtutel tänases õiguslikus olukorras isekorraldusõigust. Täidesaatval võimul (Justiitsministeeriumil) on oluline roll esimese ja teise astme kohtute haldamisel (vt § 146 komm). Tegemist on pikalt päevakorral olnud küsimusega, mis ootab endiselt lahendust.

 

6.2. 

Lisaks isekorraldusõigusele tagab PS igale kõrgemale riigiorganile tema pädevuse. Kõrgemate riigiorganite ülesanded ja olulised pädevused tulenevad otse PS-st ega ole jäetud organi enda või Riigikogu otsustada. Riigikogu ei saa põhiseadust muutmata seadusega teiste kõrgemate riigiorganite pädevust kahandada ega ka kõrgema riigiorgani pädevust mõne teise kõrgema riigiorgani arvelt suurendada. Riigikohus nimetab seda keeluks sekkuda teiste riigiorganite põhiseaduslikku pädevusse (RKPJKo 30.10.2009, 3-4-1-20-09, p-d 11, 15). Sellele lisandub põhimõte, et kõrgemad riigiorganid on üksteisega suheldes võrdsel tasemel (võrdtasemelisuse põhimõte), teostades iseseisvalt neile PS-ga määratud olulist osa riigivõimust.

Riigikohtu seisukohtade järgi on pädevuste eristamine ning täpne määratlemine vajalik lisaks võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttele ka demokraatliku õigusriigi ning seaduslikkuse printsiibi järgimiseks, samuti igaühe põhiõiguste ja vabaduste kaitseks. „Pädevuse umbmäärasus, samuti pädevuse ületamine kahjustab üldist õiguskindlust ning loob ohu Põhiseaduses sätestatud riigiehituslike põhimõtete ning igaühe õiguste ja vabaduste kahjustamiseks” (RKPJKo 20.12.1996, 3-4-1-3-96). Pädevuse teostamist võib aga seadusega täpsustada. Keeld muuta teise kõrgema riigiorgani õiguslikku seisundit ei laiene menetlusnormidele (vrd RKPJKo 14.04.1998, 3-4-1-3-98, p II).

PS sisaldab mitmeid volitusi Riigikogule täpsustada teiste kõrgemate riigiorganite pädevusi (vt lähemalt § 3 komm 2.2.2). Riigikogu tohib reguleerida järgmisi muude kõrgemate riigiorganite pädevusi.

 

6.2.1. 

Rahva puhul annab PS Riigikogule volituse sätestada rahvahääletuse kord (§ 106 lg 2, § 104 lg 2 p 5).

 

6.2.2. 

Vabariigi Presidendi puhul tohib Riigikogu sätestada Vabariigi Presidendi valimise korra (§ 79 lg 8, § 104 lg 2 p 3), alused, mil Vabariigi President on kestvalt võimetu oma ülesandeid täitma (§ 83 lg 1), Vabariigi Presidendi tasustamise korra (§ 104 lg 2 p 7), Vabariigi Presidendi kohtulikule vastutusele võtmise korra (§ 104 lg 2 p 9), Vabariigi Presidendi juures oleva Riigikaitse Nõukogu koosseisu ja ülesanded (§ 127 lg 2) ja sisustada lähemalt Eesti põhiseaduslikku korda ähvardava ohu (§ 129).

 

6.2.3. 

 Vabariigi Valitsuse puhul võib Riigikogu ette näha alused, mille põhjal moodustab Vabariigi Valitsus ministeeriumid (§ 94 lg 1), Vabariigi Valitsuse korralduse (§ 104 lg 2 p 8) ja Vabariigi Valitsuse liikmete kohtulikule vastutusele võtmise korra (§ 104 lg 2 p 9).

 

6.2.4. 

Riigikontrolli puhul võib Riigikogu reguleerida Riigikontrolli korralduse (§ 137, § 104 lg 2 p 13). Näiteks on RKPJK rõhutanud: „Riigikogu ei või Riigikontrollilt PS §-s 133 sätestatud pädevust ära võtta, kuna see kahjustaks avalikkuse ja Riigikogu võimalusi saada sõltumatust allikast ülevaadet riigivara kasutamise kohta” (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 43).

 

6.2.5. 

Õiguskantsleri puhul on Riigikogul volitus sätestada õiguskantsleri õiguslik seisund ja tema kantselei töökorraldus (§ 144).

 

6.3. 

 Kõrgemate riigiorganite pädevuse laiendamine juhul, kui see otseselt ühegi teise kõrgema riigiorgani pädevust ei kahanda, ei ole iseenesest välistatud. Aktuaalne on see eelkõige õiguskantsleri, Riigikontrolli ning Riigikohtu kui põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu puhul. Neid kõrgemaid riigiorganeid ei ole küll otseselt §-s 4 nimetatud, kuid nende pädevuse hindamisel tuleb lähtuda võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttest. Näiteks on igaühel õigus pöörduda õiguskantsleri poole taotlusega kontrollida, kas avaliku võimu kandja „järgib põhiõiguste ja -vabaduste tagamise põhimõtet ning hea halduse tava” (ÕKS § 19 lg 1). Kuigi PS ei näe otsesõnu ette, et õiguskantsler võiks sellisel moel avaliku võimu kandjaid kontrollida, ei ole niisugune pädevuse laiendamine keelatud. RKÜK on teises kontekstis asunud seisukohale: „Kui seadusandja pani õiguskantslerile lisaülesande, võis ta ka valida selle täitmiseks kohase menetlusviisi ega pidanud seda siduma PS §-s 142 sätestatud menetluskorraga” (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 117).

Riigikontrolli kohta on RKPJK leidnud: „PS § 133 punkt 3 eraldivõetuna ei piira seadusandja vabadust reguleerida riigivara üle tehtava kontrolli ulatust erinevate subjektide puhul. […] PS § 133 punkt 3 ei piira seadusandja vabadust reguleerida PS §-s 132 märgitud majanduskontrolli ulatust riigivara üle kontrolli teostamisel. […] PS § 133 kindlustab muu hulgas ka selle, et seadusandja ei paneks Riigikontrollile ülesandeid, mis ei ole seotud Riigikontrolli põhitegevusega ja mis võivad põhiülesannete täitmist raskendada.” (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p-d 37, 39, 43.)

Kolmanda näitena saab osutada PSJKS §-le 71, millega Riigikogu lõi Riigikohtult EL õigusega seonduva tõlgendamisprobleemi kohta arvamuse küsimise menetluse. Sellise menetluse põhiseaduspärasuse seadsid kaks riigikohtunikku oma eriarvamustes põhjendatult küsimärgi alla (eriarvamused RKPJKa 11.05.2006, 3-4-1-3-06 juurde).

Kokkuvõttes võib asuda seisukohale, et Riigikogu võib muule kõrgemale riigiorganile anda lisapädevuse, kui see ei kitsenda vastava organi pädevust, ülesanne on organile omane, ei kahjusta selle organi põhiülesande täitmist ja esinevad kaalukad põhjused lisaülesannete andmiseks (vrd RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p-d 45, 49).

 

6.4. 

Iga kõrgem riigiorgan peab põhimõtteliselt täitma enda funktsiooni enda pädevuse raames. Olulised otstarbekusotsused on seadusandja pädevuses, vähemolulised täitevvõimu pädevuses ning kohus mõistab ainult õigust. Täidesaatev võim ei tohi asuda täitma seadusandja ülesandeid (RKPJKo 20.12.1996, 3-4-1-3-96; RKPJKo 05.02.1998, 3-4-1-1-98; vt ka § 3 lg 1 ja § 87 p 6 komm seoses täidesaatva võimu õigusega anda määrusi). Riigikohus on mitmel juhul rõhutanud, et kohtul puudub õigus langetada poliitilisi otsuseid ning ühiskondlike suhete reguleerimise õigus on PS-ga kindlaksmääratud piirides eelkõige seadusandjal (vt nt RKÜKo 28.10.2002, 3-4-1-5-02 seoses omandireformi läbiviimisega nn ümberasujatele kuulunud varaga; § 28 komm seoses sotsiaalsete õigustega). Ühelgi organil ei tohi olla ka eelotsustusõigust teise kõrgema riigiorgani põhiseadusliku pädevuse teostamisel (nt Vabariigi Presidendil on ainuõigus jagada teenetemärke, temale tehtud ettepanekud ei ole siduvad, vt RKPJKo 18.02.1994, III-4/1-3/94).

 

7. 

Institutsionaalse võimude lahususega on tihedalt seotud personaalne võimude lahusus, mis nõuab, et keegi ei täidaks erinevate võimuharude valdkonda kuuluvaid ülesandeid.

 

7.1. 

 Selle põhimõtte väljenduseks on eeskätt § 63 lg 1, mis keelab Riigikogu liikmetel teises riigiametis olemise. Personaalse võimude lahususe vajalikkust on Riigikohus põhjendanud järgmiselt: „Kui üks isik täidab samaaegselt riigivõimu kahe haru funktsioone ja tema tegevust tasustatakse mõlemalt poolt, siis võib see põhjustada eetilise ja huvide konflikti täidetavate võimufunktsioonide ning sellest johtuvalt ka isiklike ning avalike huvide vahel. Huvide konflikt kui olukord, kus riigiametnik üheaegselt täidab olemuselt vastandlikke ülesandeid ja taotleb vastandlikke eesmärke, võib põhjustada minetusi tema ametikohustuste täitmisel ja võib luua eeldused korruptsiooniks.” (RKPJKo 02.11.1994, III-4/1-6/94.)

 

7.2. 

 Riigikohus on tunnistanud personaalse võimude lahususe põhimõttega vastuolus olevaks sätte, mis võimaldas Riigikogu liikmel olla samaaegselt riigiettevõtte haldusnõukogu liige, sest haldusnõukogu teostas täidesaatvat võimu (RKPJKo 02.11.1994, III-4/1-6/94). Riigikohus ei väljendanud oma seisukohta küsimuses, kas Riigikogu liige võib samaaegselt olla KOV volikogu liige (RKPJKo 14.10.2005, 3-4-1-11-05; vt § 63 komm). Siiski väljendas seda seisukohta viidatud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses õiguskantsler (RKPJKo 14.10.2005, 3-4-1-11-05, p 7). Kuni kehtib seadusest tulenev Riigikogu ja KOV volikogu liikme ametite ühildamatuse keeld (RKLS § 24), on tegemist vaid teoreetilise küsimusega.

 

8. 

 Võimude tasakaalustatus nõuab kõige üldisemalt, et alati seal, kus tekib poliitilise või muu võimu potentsiaal ja seda võimu asutakse teostama, peab olema võimalus ka vastassuunalise võimu teostamiseks. Võimude tasakaalustatuse eesmärgiks on niisiis vastassuunaliste huvide tasakaalustamine ning see tagab tasakaalustatust ja stabiilsust õiguskorras.

 

8.1. 

Kõigepealt eeldab võimude tasakaalustatus, et riigivõimu teostamisele oleks seatud ranged seaduslikud piirid. See nõue puudutab seadusandliku ja täidesaatva võimu vahekorda ja ühtib § 3 lg 1 lausest 1 tuleneva üldise seadusreservatsiooni nõudega. Riigikohus on selgitanud: „Üldise seadusereservatsiooni põhimõte piiritleb seadusandliku ning täidesaatva võimu pädevust. Põhiseadus ei välista, et seadusandja delegeerib osa oma seadusandlikust pädevusest täitevvõimule. Üldine seadusereservatsiooni põhimõte keelab seadusandjal täitevvõimule delegeerida seda, milleks põhiseadus kohustab seadusandjat ennast.” (RKPJKo 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p 32.) Võimude tasakaalustatuse probleemid on iseäranis näiteks nii nn praeter legem määruste kui ka üksikjuhuseaduste lubatavuse küsimus (vt lähemalt § 3 komm 2.3.1.1).

 

8.2. 

Võimude tasakaalustatuse nõudest tuleneb, et riigivõimu teostamine alluks kohtute ja muude sõltumatute organite, nagu Riigikontroll ja õiguskantsler, kontrollile. Ka Vabariigi President täidab teatud tasakaalustavat rolli, olles riigivõimu ühtsuse kandja. Kuigi peale kohtute ei ole nendel organitel formaalseid võimuvolitusi, on neil põhiseaduslike õiguste tagajana ning rahvale informatsiooni vahendajana võimalus takistada poliitilist juhtkonda tegemast võimupositsioonilt lähtuvaid ja kellegi õigusi rikkuvaid suvaotsustusi.

 

8.3. 

Kohtu- ja seadusandliku võimu põhilised tasakaaluküsimused on põhiseaduslikkuse järelevalve pädevus, selle ulatus ja kehtiva parlamendiseaduse kohaldamata jätmise küsimus. Kuna niivõrd, kuivõrd põhiseaduslikkuse järelevalve tagajärjeks saab olla parlamendiseaduse kehtetuks tunnistamine, riivab see väga intensiivselt ainsa pidevalt tegutseva vahetu legitimatsiooniga kõrgema riigiorgani otsustuspädevust, vajab see ühest põhiseaduslikku volitust (vt § 152 komm 3.1.2). Riigikohus on märkinud: „Põhiseaduse § 152 paneb Riigikohtule ülesande kontrollida, kas seadusandja ja täidesaatva riigivõimu tegevus vastab põhiseadusele. Seda ülesannet täites peab Riigikohus aga arvestama võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtet ning põhiseadusega kujundatud riigiorganite pädevusi. Riigikohus peab kontrollima, kas seadusandja tegevus on põhiseadusega kooskõlas, kuid ei saa seejuures otsustada põhiseaduse kohaselt Riigikogu pädevusse antud küsimusi.” (RKÜKo 12.07.2012, 3-4-1-6-12, p 173.) Põhiseaduslikkuse järelevalve ulatuse kohta vt § 152 komm 5.3.1.

Seadusandja ja kohtuvõimu vahelise pädevusküsimusega on sisuliselt tegu ka siis, kui seadusandja piirab kohtusse pöördumise õigust või lihtsalt ei näe kohtumenetluses ette vastavat võimalust. Esimesel juhul saab Riigikohus sellise piirava seaduse põhiseadusvastaseks ja kehtetuks tunnistada (vt nt RKPJKo 25.03.2004, 3-4-1-1-04). Teisel juhul tuleb vajadusel kohtumenetlusõiguse norme vastavalt põhiseaduskonformselt tõlgendada, et saaks kaevata (vrd RKÜKm 22.12.2000, 3-3-1-38-00, p 15 jj; RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 17 j; vrd § 15 komm 2.1.1).

 

8.4. 

Kohtu- ja täidesaatva võimu vaheline põhiline pinevussuhe on tasakaaluküsimus kohtuniku sõltumatuse (§-d 146 ja 147) ja täitevvõimu haldusprerogatiivi kõikehõlmavuse vahel. Siia kuuluvad iseäranis küsimused, kuivõrd tohib seadusandja delegeerida täitevvõimule regulatiivpädevust kohtuvõimu üle (nt kohtunike arvu kehtestamine ja kohtunike jaotus kohtute vahel) või kas kohtuhaldus on täitev- või kohtuvõimu ülesanne.

 

8.5. 

Võimude lahususe põhimõttest saab tuletada ka võimusisese võimukontsentratsiooni keelu. Täitevvõimu sees võib võimukontsentratsiooni oht tõusetuda näiteks siis, kui püütakse üheks ministeeriumiks ühendada justiits- ja siseministeerium, sest nende ühendamisel koonduksid kõik kriminaalmenetlust – isiku põhiõigusi kõige intensiivsemalt riivata võivat menetlust – läbi viivad organid ühe ministri valitsemisalasse. Ka kohtuvõimu puhul on soovitatav jälgida, et kõrgeima instantsikohtu, põhiseaduslikkuse järelevalve kohtu, kohtuvõimu personaalse legitimatsiooniorgani, kohtuniku distsiplinaarkohtu ja kohtute haldamise funktsioonid ei koonduks kõik üksnes Riigikohtu kätte. Võimusisese võimukontsentratsiooni ideed kannab ka kohaliku omavalitsuse autonoomia (§ 154), mis garanteerib kohapealsetele haldusüksustele teatava keskvõimust puutumatu enesekorraldusõiguse.