Paragrahv 3.

Riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ja normid on Eesti õigussüsteemi lahutamatu osa.

Seadused avaldatakse ettenähtud korras. Täitmiseks kohustuslikud saavad olla üksnes avaldatud seadused.

 

1. 

PS § 3 sisaldab mitut eri funktsiooniga põhimõtet. Paragrahvi 3 lg 1 esimene lause sätestab seaduslikkuse ehk legaalsuse põhimõtte. Paragrahvi 3 lg 1 teine lause sätestab riikliku õiguskorra ja rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete ja normide vahekorra. Lõpuks sätestab § 3 lg 2 salajase õiguse keelu põhimõtte, olles tihedalt seotud §-ga 108 ja õigusriigi põhimõttega.

Ka § 3 koondatud sätete ajaloolised juured on erinevad. Nii sisaldus § 3 lg 1 esimese lausega sarnanev säte 1920. a põhiseaduse §-s 3 ja 1938. a jõustunud põhiseaduse § 3 lg-s 1. PS § 3 lg 1 teise lausega sarnane säte sisaldus 1920. a põhiseaduse § 4 lg 1 teises lauses ja 1938. a jõustunud põhiseaduse § 4 lg-s 2. 1933. a muudatusega lisati põhiseadusse § 54 lg 1, mis vastas üldjoontes tänase § 3 lg 2 teisele lausele. 1938. a jõustunud põhiseaduses sätet enam ei sisaldanud.

 

2. 

Paragrahvi 3 lg 1 esimene lause on PS õigusriigi aluspõhimõtte keskne säte, mis näeb ette seaduslikkuse ehk legaalsuse põhimõtte, mis koosneb omakorda PS ülimuslikkuse, üldise seadusereservatsiooni ja seaduse prioriteedi põhimõtetest. Sel on pikk põhiseadusõiguslik traditsioon. Niisugune säte sisaldus juba 1920. a põhiseaduses. Tolleaegne tõlgendus oli siiski pigem ettevaatlik. Nii kirjutavad Eugen Maddison ja Oskar Angelus 1928. a Berliinis ilmunud saksakeelses põhiseaduse kommentaaris: „Võib-olla taheti alla kriipsutada esiteks seda, et Eesti on õigusriik, kus riigivõimu teostatakse ainult seaduse alusel, ja teiseks seda, et võim, mis ei toetu põhiseadusele ja sellega kooskõlas antud seadustele, ei ole Eesti riigivõim, vaid usurpeeritud võim, millele pole tarvis alistuda.” (E. Maddison, O. Angelus. Das Grundgesetz des Freistaats Estland. Berliin 1928, § 3.) Kommentaatorid viitavad põhjendatult seosele õigusriigiga. Alistumise all peavad autorid silmas ilmselt seda, et usurpeeritud riigivõimu vastu saab isik ennast õigusriigis kohtumenetluse abil kaitsta.

Avaramalt käsitleb legaalsuse põhimõtet Edgar Talvik, kes leiab, et kuna õigusriigis pole kohta politseiriikluse omavolil, peavad kõik avalik-õiguslikud aktid olema lõppastmes kooskõlas konstitutsiooniliste normidega. Seda nõuet nimetab ta legaalsuse põhimõtteks, mis on õigusriigi põhimõttega lahutamatult seotud, sest õigusriik ilma õiguspärase teotsemiseta ei ole mõeldav. (E. Talvik. Legaalsuse põhimõte Eesti Vabariigi põhiseaduse tekkimises, muutmises ja muutmiskavades. Tartu 1991, lk 12 jj.) Talvik eristab seaduspärasuse ehk seaduslikkuse põhimõtet ühelt ja legaalsuse põhimõtet teiselt poolt. Viimase vasteteks pakub ta õiguspärasuse või põhiseaduspärasuse põhimõtet, sest seaduspärasus on tema arvates vaid õiguspärasuse üks kvalifitseeritud juht. (Samas.) Et tänases erialakeeles on legaalsuse vastena läinud käibele seaduslikkus, siis kasutatakse ka siinkohal neid sünonüümidena. Selle õigustuseks on, et õigusriigis saab miski legaalne ehk seaduslik olla ainult siis, kui on täidetud kõik õiguspärasuse tingimused. Põhiseaduspärasus on aga kitsam mõiste, mis tähistab üht osa õiguspärasusest, nimelt kooskõla põhiseadusega.

Paragrahvi 3 lg 1 esimese lause sõnastus eristab riigivõimu teostamist PS alusel ja riigivõimu teostamist PS-ga kooskõlas olevate seaduste alusel.

 

2.1. 

Riigivõim on mitmetähenduslik mõiste. Termin „riigivõim” võib nt tähistada riigi suveräänsust. Võimu mõistet võib kasutada nii institutsionaalses kui ka funktsionaalses tähenduses. Institutsionaalses kitsamas mõttes tähistab riigivõim riiki ja selle organeid. Institutsionaalses laiemas mõttes on riigivõim iga institutsionaliseeritud avaliku võimu kandja ja selle organ. Laias tähenduses on riigivõim samatähenduslik avaliku võimuga institutsionaalses mõttes, st nii riik ise kui ka kõik riigist alamal seisvad avalik-õiguslikud juriidilised isikud (nt Piirissaare vald, Tartu Ülikool, advokatuur) ja nende organid.

Kitsas funktsionaalses tähenduses tähistab riigivõim subordinatsiooni- ehk alluvussuhet riigi kui juriidilise isikuga. Laias funktsionaalses tähenduses hõlmab riigivõim iga nii institutsionaalses kui ka funktsionaalses mõttes avalikule võimule omistatava tegutsemise, st nii institutsionaliseeritud avaliku võimu kandjate mis tahes tegutsemise kui ka avaliku ülesande täitmise eraisiku poolt. Viimane on õigusriigis pigem erand kui reegel, ei ole lubatav kõigi ülesannete täitmisel ja eeldab nii ülesande täpse kirjelduse, tegevuse üksikasjalike aluste, järelevalve kui ka vastutuse sätestamist ülesannet delegeerivas või delegeerida võimaldavas seaduses. Laias funktsionaalses tähenduses on riigivõim samatähenduslik avaliku võimuga funktsionaalses tähenduses ning seotud riigi ja ühiskonna vaheteoga ehk küsimusega, milline tegutsemine on omistatav avalikule, milline erasfäärile.

Riigivõimu teostamine § 3 lg 1 esimese lause tähenduses hõlmab iga nii institutsionaalses kui ka funktsionaalses mõttes avalikule võimule omistatava tegevuse ja tegevusetuse. Tegevus on tegelikkuse kausaalne muutmine; asjassepuutuv tegevusetus esineb aga siis, kui on olemas tegelik võimalus midagi teha.

Kõige olulisemat osa riigivõimust nimetatakse riigi tuumikülesanneteks ehk tuumikfunktsiooniks. Tuumikülesanded on need ülesanded, „mida on põhiseaduse mõtte kohaselt kohustatud täitma riigivõim” (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-86-07, p 21). Riigi tuumikülesannete täitmist ei saa riigivõim delegeerida eraisikule (füüsilisele ega eraõiguslikule juriidilisele isikule) (vrd RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-86-07, p 21). Seda võib nimetada § 3 lg 1 esimesest lausest tulenevaks riigi tuumikülesannete delegeerimise keeluks. See tähendab, et riigi tuumikülesannet peab põhiseaduse järgi enamasti täitma riik ise ning ainult erandjuhul võib selle delegeerida mõnele riigist alamal seisvale avalik-õiguslikule juriidilisele isikule. Üheks näiteks legitiimsest riigi tuumikülesande delegatsioonist on Kaitseliit, millele on delegeeritud piiratud osa riigikaitsefunktsiooni täitmisest (KaLS §-d 2–4). Antud juhul õigustab delegatsiooni vabal tahtel põhineva omaalgatusliku tegevuse parem kaasamine riigikaitsesse.

 

2.1.1. 

Riigivõimu teostamine on seadusandliku võimu iga tegevus ja tegevusetus. Et põhiõiguste kehtides on lubatud kõik, mis pole sõnaselgelt keelatud, on oluline, et seadusandja kehtestaks vajalikud keelud ja käsud piisava täpsusega. Seadusandja põhiõigusi piirava tegevuse avaliku õiguse valdkonnas võib lähtuvalt struktuurist jaotada neljaks. Esiteks võib seadusandja midagi täielikult keelata, nt NPALS § 3 lg 2 esimene lause: „Unimaguna ja kanepi kasvatamine narkootilise aine valmistamise eesmärgil on keelatud”. Teiseks võib seadusandja kehtestada repressiivse keelu, kuid näha ette erandi reservatsiooni, nt NPALS § 3 lg 1: „Narkootiliste ja psühhotroopsete ainete käitlemine on keelatud, välja arvatud meditsiinilisel või teaduslikul eesmärgil, narkootiliste ja psühhotroopsete ainetega seotud kuritegude ennetamiseks, avastamiseks ning tõkestamiseks või käesolevas seaduses ettenähtud õppeotstarbel kasutamise eesmärgil. Erandi saamisele ei ole kellelgi õigust, küll aga on erandi soovijal õigus võrdsele kohtlemisele erandite tegemisel.” Kolmandaks võib seadusandja midagi preventiivselt keelata, nähes samas ette loa saamise võimaluse mingi tegevuse, omaduse või seisundi jaoks, nt LS § 90 lg 1 p 1: „Mootorsõidukit ei tohi juhtida isik […] kellel ei ole vastava kategooria mootorsõiduki juhtimise õigust.” LS § 98 lg 2: „Esmane juhiluba ja juhiluba antakse välja kümne tööpäeva jooksul sellekohase eksami sooritamisele või juhiloa vahetamise taotluse esitamisele järgnevast päevast arvates.” (Vrd RKPJKo 26.04.2011, 3-4-1-2-11, p 43: „Relvaloa taotlemise kohustuse näol on tegemist isikutele seatud piiranguga.”)  Neljandaks võib seadusandja sätestada täitevvõimule volituse millegi keelamiseks või käskimiseks, nt PPVS § 713 lg 1: „Ohu või korrarikkumise korral on politseil õigus panna avaliku korra eest vastutavale isikule ettekirjutusega ohu tõrjumise või korrarikkumise kõrvaldamise kohustus […]”.

Aeg-ajalt kirjutab seadusandja seadusse põhiõiguste kandjale adresseeritud loa ilma keeldu või käsku sätestamata. Niisuguse normi kehtestamine on samuti riigivõimu teostamine, kuid see ei oma regulatiivset toimet. See, mis on isikutele lubatud, on kehtestatud põhiseaduse põhiõigustega, mis tagavad lünkadeta vabadusesfääri.

Seadusandja tegevus eraõiguse valdkonnas on samuti riigivõimu teostamine. Seejuures tuleb lisaks arvestada eelkõige põhiõiguste kolmikmõjuga (§ 13 , § 19 lg 2). Seadusandja võib luua nii imperatiivseid (ius cogens) kui ka dispositiivseid (ius dispositivum) eraõiguse norme.

Riigivõimu teostamine on ka seadusandja tegevus mõne põhiseadusest tuleneva kohustuse täitmiseks. Selline kohustus võib tuleneda põhiõigustest, nt õigusest korraldusele ja menetlusele, või mõnest muust põhiseaduse põhimõttest, nt demokraatia aluspõhimõttest. Seadusandja tegevusetus kujutab endast riigivõimu teostamist siis, kui seadusandja on kohustatud mingi regulatsiooni kehtestama, kuid ei tee seda. Sellisel juhul on tegemist põhiseadusvastase riigivõimu teostamisega tegevusetusega. Näiteks on Riigikohus leidnud, et seadusandja rikkus väärteomenetluse seadustikus kaebevõimaluse sätestamata jätmisega põhiseaduslikku kohustust näha väärteomenetluses ette kaebuse esitamise võimalus (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-88-07 ).

Seadusandlus kuulub riigivõimu tuumikülesannete hulka, mida riik tulenevalt § 3 lg-st 1 koosmõjus § 59 ja § 65 p-ga 1 ei tohi ära delegeerida. Lisaks sellele ei tohi seadusandja delegeerida ega võimaldada delegeerida eraisikule kohtu funktsioone ega täitevvõimu ülesandeid, mis kuuluvad riigi tuumikülesannete hulka. Õigusemõistmine kuulub riigivõimu tuumikülesannete hulka, mida riik tulenevalt § 3 lg-st 1 koosmõjus §-ga 146 ei tohi ära delegeerida. Täitevvõimu ülesannete puhul on asi keerulisem. Riigikohus otsustas, et „süüteomenetluse ja sellega seonduva riigi karistusvõimu delegeerimine eraõiguslikule juriidilisele isikule on vastuolus põhiseaduse §-des 3, 10, 13 ja 14 sätestatuga nende koostoimes” (RKÜKo 16.05.2008, 3-1-1-86-07, p 17). Süüteomenetlus on nii kohtumenetlus, kohtueelne menetlus kui ka kohtuväline menetlus (väärtegude menetlus). Kohtueelset menetlust ja kohtuvälist menetlust viivad läbi täitevvõimu organid. Samuti peaks kuuluma tuumikülesannete delegeerimise keelu alla õigus rakendada riigi nimel jõudu teise isiku vastu, sest tulenevalt riigi jõumonopolist erinevad riigivõimu organi volitused igamehe hädakaitseõigusest nii eelduste kui ka jõukasutuse lubatava ulatuse poolest. Riigivõimu organi volitus rakendada jõudu on oma eeldustelt märksa avaram kui hädakaitseõigus, nt võib riik isiku suhtes legitiimset jõudu rakendada sundtoomisel (PPVS § 717 lg 7); jõukasutus peab aga igal üksikul juhul olema rangelt proportsionaalne. Igamehe hädakaitseõiguse eeldused on märksa kitsamad: seda rakendatakse ainult siis, kui tegemist on vahetu või vahetult eesseisva õigusvastase ründega. Samas ei pea hädakaitset teostav isik kohaldama eriväljaõpet eeldavat proportsionaalsuse põhimõtet, vaid piisab, kui ta ei ületa hädakaitse piiri. Riigi nimel jõu kasutamine on avalik-õiguslik ja allutatud rangele mastaabile, samal ajal kui igamehe hädakaitseõigus määrab ühiskondlikus sfääris kindlaks isikutevahelise õiguspärase käitumise piiri.

Avaliku ülesande täitmise delegeerimine võib süstemaatiliselt aset leida kolme moodi. Esimene delegeerimise viis on avalik-õigusliku juriidilise isiku kontrolli alla jääva eraõigusliku juriidilise isiku loomine ja sellele avaliku ülesande täitmise delegeerimine. Näiteks võib riik luua ülesande eesmärgipärasemaks täitmiseks riigi sihtasutuse või äriühingu. Sellisel juhul on tegemist puhtalt formaalse delegatsiooniga. Vastutus ülesande täitmise eest jääb delegeerijale. Teine delegeerimise viis on avaliku ülesande täitmise delegeerimine eraisikule, kes ei sõltu delegeerijast. Näiteks on riik delegeerinud notaritele avaliku tõestamismenetluse läbiviimise (vrd RKTKm 12.01.2004, 3-2-1-149-03, p 13). Seda võib nimetada funktsionaalseks delegatsiooniks. Funktsionaalne delegatsioon ei vabasta delegeerijat vastutusest ülesande õiguspärase täitmise eest, mis eeldab omakorda piisava järelevalve sätestamist, kuid sellele lisandub delegaadi vastutus. Kolmas delegeerimise viis on avaliku ülesande muutmine ühiskondlikuks ülesandeks ning selle ülekandmine ühiskonna sfääri. Näiteks on riik avanud või avamas turgusid, kus varem valitsesid riigi kontrolli all olnud monopolid, nagu telekommunikatsiooniteenuse, postiteenuse või energiaturg. Seda võib tinglikult nimetada materiaalseks delegatsiooniks, sest tegemist pole delegatsiooniga kitsamas mõttes. Oluline on, et eksistentsiaalselt vajaliku teenuse puhul ei vabane riik vastutusest tagada selle kättesaadavus.

 

2.1.2. 

 Õigusemõistmine on alati riigivõimu teostamine, sest kohut mõistab ainult kohus (§ 146 esimene lause). Kohus võib teostada riigivõimu nii kohtuotsuse, -määruse kui ka nt loa andmisega.

 

2.1.3. 

Riigivõimu teostamine on täidesaatva riigivõimu teostamine. Kõigepealt hõlmab see nii riigi kui ka riigist alamal seisvate avalik-õiguslike juriidiliste isikute, sealhulgas kohaliku omavalitsuse mis tahes tegutsemise. Riigivõimu teostamine on näiteks kriminaalmenetluse läbiviimine selleks määratud ametiisikute poolt (RKKKo 14.04.2010, 3-1-1-119-09, p 15). „Riigivõimu teostamisena tuleb mõista ka omavalitsusüksuste põhiseaduslike õiguste piiramist” (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 160). „Ka kohaliku omavalitsuse organid teostavad riigivõimu” (RKPJKo 06.10.1997, 3-4-1-3-97, p I). Laias funktsionaalses tähenduses teostab kohaliku omavalitsuse organ riigivõimu ka siis, kui ta lahendab kohaliku omavalitsuse autonoomia raames kohaliku elu küsimust. „Ka kohaliku omavalitsuse üksustele laieneb seaduslikkuse põhimõte (PS § 3 lg 1), mille kohaselt peavad nad oma võimu teostamisel lähtuma põhiseadusest ja nii riigi kui ka endi kehtestatud õigusaktidest” (RKPJKo 19.03.2009, 3-4-1-17-08, p 46).

Riigivõimu teostamine on mis tahes avalik-õigusliku juriidilise isiku mis tahes tegutsemine nii välis- kui ka siseõiguse alusel. Välisõigus on isikutevaheline ehk interpersonaalne õigus, siseõigus on juriidilise isiku sisemine ehk intrapersonaalne õigus. Paragrahvi 3 lg 1 esimese lause mõttes riigivõimu teostamine välisõiguse valdkonnas on nii põhiõigusi piirav (riivehaldus) kui ka soodustav, st teenust pakkuv (sooritushaldus) tegutsemine. Riigivõimu teostamine hõlmab nii otsese kui kaudse riigihalduse, samuti võimuvolituse ülekandmise teisele isikule, nt kohalikule omavalitsusele. Riigivõimu teostamisega § 3 lg 1 esimese lause tähenduses on tegu ka siis, kui avalik-õiguslik juriidiline isik tegutseb eraõiguslikult. See kehtib nii avaliku ülesande täitmisel eraõiguslikus vormis kui ka täitevvõimu teostamiseks vajalike vahendite ja teenuste hankimisel turult tasu eest, samuti osalemisel tulunduslikus majandustegevuses. „[K]a neis suhetes peab avalik-õiguslik juriidiline isik arvestama põhiõigustega, proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise, õiguspärase ootuse ja teiste avaliku õiguse põhimõtete ja normidega” (RKEKo 20.12.2001, 3-3-1-15-01, p 12).

Riigivõimu teostamine on ka avaliku ülesande delegeerimine eraisikule. Avaliku ülesande delegeerimise lubatavust tuleb hinnata vastavalt sellele, kas tegemist on riive- või sooritushalduse valdkonda kuuluva ülesandega. Kui sooritushalduse valdkonnas on avaliku ülesande delegeerimine üldjuhul lubatud, siis riivehalduse valdkonnas vajab avaliku ülesande delegatsioon igal üksikul juhul õigustust. Riivehalduse valdkonnas tuleb ülesannet delegeerides arvestada peale selle riigi tuumikülesannete delegeerimise keelust tuleneva piiranguga, mille kohaselt on olemas ülesandeid, mille täitmist ei tohi üldse eraisikule delegeerida (vt komm 2.1.1). Riivehalduse valdkonnas kujutab avaliku ülesande delegeerimine endast enamasti läänimist. Läänimine esineb siis, kui eraisikule antakse koos avaliku ülesandega üle ka volitused, mis võimaldavad tal avalik-õiguslikult piirata põhiõigusi, ja ta muutub seetõttu funktsionaalses mõttes haldusorganiks. Läänimisega ei ole tegu nt siis, kui politsei annab esmase korravalve ülesande suures ostukeskuses üle turvaettevõttele, kuna turvaettevõtte töötaja saab tuumikülesannete delegeerimise keelu tõttu tegutseda ainult eraõiguslikult turvaseaduse ja igamehe hädakaitseõiguse alusel. Delegatsioon muutub õigusvastaseks läänimiseks siis, kui üle püütakse anda jõu kasutamise volitusi. Läänimine on nt täitemenetluse läbiviimise delegatsioon kohtutäiturile. Seda võib pidada mõeldavaks konstruktsiooniks, kuid silmas tuleb pidada seda, et tulenevalt tuumikülesannete delegeerimise keelust ei tohi kohtutäitur rakendada teise isiku suhtes jõudu avalik-õiguslikult, vaid peab takistuse ilmnemisel pöörduma politsei poole. Ka eri- või ainuõiguse andmine ehk kontsessioon (KonkS § 14) on riigivõimu teostamine.

Eraisik, kellele on delegeeritud avaliku ülesande täitmine, teostab ülesannet täites samuti riigivõimu. Sellest tõdemusest ei tulene ühtegi riigivõimu teostaja eriõigust, vaid ainult kohustus tegutseda üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Näiteks teostab riigivõimu eri- või ainuõigust, aga ka olulist vahendit omav ettevõtja, kui ta viib läbi riigihankemenetlust. Sellest menetlusest „tulenev vaidlus on avalik-õiguslik ning riigihankemenetluse toimingute õiguslik iseloom ei sõltu sellest, kas ostja on eraõiguslik või avalik-õiguslik juriidiline isik” (RKHKm 15.11.2010, 3-3-1-57-10, p 22). Läänitud eraisikuna teostas riigivõimu ka näiteks Eesti Vedelkütusevaru Agentuur, kui ta kehtestas ja kogus Eestisse imporditud kütuselt varumakset: „Kehtiva regulatsiooni kohaselt on agentuuri ja varumakse tasumise kohustatud subjekti vahelised suhted võimusuhted, kus agentuur omab riigilt saadud võimuvolitusi varumakse kogumisel, makse suuruse kontrollimisel, teabe nõudmisel, sunnivahendite kohaldamisel jne” (RKPJKo 08.10.2007, 3-4-1-15-07, p 17).

Riigivõimu teostamine siseõiguse valdkonnas leiab aset siseaktide kaudu, nt halduseeskirja kinnitamisega.

 

2.1.4. 

Paragrahvi 3 lg 1 esimese lause õigusjärelm on seotus põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seadustega. Alati tuleb seal, kus on tegemist riigivõimu teostamisega, tegutseda § 3 lg 1 esimese lause järgi kooskõlas põhiseadusega ja seadusega.

Paragrahvi 3 lg 1 esimesest lausest järeldub nii avaliku õiguse prioriteet eraõiguse ees kui ka avalike ülesannete avalik-õigusliku täitmise prioriteet. Avalik õigus on „määratud reguleerima spetsiifilisi suhteid, mis kaasnevad avaliku võimu teostamisega” (RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00, p 14; vrd ka RKEKo 20.12.2001, 3-3-1-15-01, p 11). Avaliku õiguse prioriteet eraõiguse ees tähendab lühidalt, et avalik õigus murrab kollisiooni korral eraõiguse. See tähendab ühelt poolt, et avalik-õigusliku keeluga vastuolus olev tehing on tühine (vrd TSÜS § 87), teiselt poolt aga seda, et eraõigusliku tehinguga ei saa mööda minna ühestki avalik-õiguslikust kohustusest. Avalike ülesannete avalik-õigusliku täitmise prioriteedi on Riigikohus sõnastanud: „Üldjuhul võib eeldada, et avalike ülesannete täitmine on reguleeritud avaliku õiguse normidega” (RKEKo 20.12.2001, 3-3-1-15-01, p 11). See põhimõte mängib rolli õigussuhte, normi või toimingu liigitamisel eraõiguslikuks või avalik-õiguslikuks ning tähendab, et kahtluse korral tuleb lähtuda avaliku ülesande täitmisest avalik-õiguslikus vormis (vrd RKPJKo 08.10.2007, 3-4-1-15-07, p 17).

 

2.2. 

„Põhiseaduse alusel” tähendab, et kogu avaliku võimu tegevus peab olema PS-ga kooskõlas. Seda põhimõtet võib nimetada PS ülimuslikkuse põhimõtteks. Põhimõtte adressaadiks on kõigi kolme võimu organid ühtviisi, kuid õigusaktide hierarhia tõttu puudutab see põhimõte eelkõige seadusandjat. Seejuures on PS ülimuslikkusel pisut erinev tähendus sõltuvalt sellest, kas kõne all on riigi sise- või välisõiguse valdkond. Välisõigus on isikutevaheline ehk interpersonaalne õigus, välisõiguslikud suhted on isikutevahelised õigussuhted. Välisõiguslik õigussuhe käesolevas tähenduses on põhiõiguste adressaadi ja põhiõiguste kandja vaheline õigussuhe. Siseõigus on juriidilise isiku sisemine ehk intrapersonaalne õigus, siseõiguslikud suhted on organite ja/või allorganite ja/või organiosade vahelised õigussuhted. Siseõiguslik õigussuhe käesolevas tähenduses on riigi kui juriidilise isiku organite ja/või allorganite ja/või organiosade vaheline õigussuhe, näiteks Riigikogu ja Vabariigi Presidendi või Riigikogu liikme ja Riigikogu juhatuse vaheline õigussuhe. Seda vahetegu ei tohi segamini ajada vaheteoga siseriikliku ja rahvusvahelise õiguse vahel (vrd ka ülal p 2.1.3).

 

2.2.1. 

Välisõiguse valdkonnas on PS ülimuslikkuse põhimõttel kõigepealt negatiivne tähendus. See tähendab, et riigivõimu teostamine ei tohi minna vastuollu PS-ga, eelkõige põhiõigustega.

PS ülimuslikkusel on ka välisõiguses teatud positiivne tähendus. Kõigepealt puudutab positiivne tähendus kõrgemate riigiorganite pädevuste jaotust, olles sel viisil seotud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega (§-d 4, 14). Näiteks annab PS seadusandjale pädevuse ja volituse võtta vastu seadusi (§ 59, § 65 p 1, § 104 lg 2), panna seaduseelnõu, põhiseaduse muutmise eelnõu või muu riigielu küsimus rahvahääletusele (§ 105 lg 1, § 106 lg 1, § 164), ratifitseerida ja denonsseerida teatud välislepinguid (§ 121) ja muuta põhiseadust (§-d 162, 165, 166). Seadusandlusõigusega kaasneb kirjutamata pädevus ja volitus määratleda riigivõimu teostamise eesmärk niivõrd, kuivõrd põhiseadus seda ei keela. Teistest kõrgematest riigiorganitest on põhiseadusest tulenevad välisõiguslikud pädevused ja volitused nt rahval (§-d 56, 57, 60, § 105 lg 2, § 163 lg 1 p 1), Vabariigi Presidendil (nt § 78 p-d 3, 7, 13 ja 18, § 109, § 110, § 128 lg 2) ja Riigikohtul (§ 149 lg 3 teine lause, § 152 lg 2). Peale selle võib PS sisaldada ka pädevus- ja volitusnorme, mis on adresseeritud madalamale organile. Näiteks võib kohus tugineda otse § 24 lg 3 teisele lausele ja kuulutada kohtuistungi kinniseks.

 

2.2.2. 

 Riigi siseõiguse valdkonnas on PS ülimuslikkusel lisaks negatiivsele ka positiivne tähendus, mis seostab § 3 lg 1 esimese lause võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega. Positiivne tähendus avaldub juhul, kui PS annab Riigikogule volituse, mis puudutab mõne teise kõrgema riigiorgani õiguslikku seisundit. Näiteks volitab PS Riigikogu sätestama Vabariigi Presidendi puhul Vabariigi Presidendi valimise korra (§ 79 lg 8 ja § 104 lg 2 p 3), juhud, mil Vabariigi President ei saa oma ülesandeid ajutiselt täita (§ 83 lg 1), Vabariigi Presidendi tasustamise korra (§ 104 lg 2 p 7) ning Vabariigi Presidendi kohtulikule vastutusele võtmise korra (§ 104 lg 2 p 9) (vt lähemalt § 4 komm 6.2). Need normid kujutavad endast seadusandjale adresseeritud volituste kataloogi Vabariigi Presidendi õigusliku seisundi reguleerimiseks, piirates ühtlasi seadusandja pädevust neis normides nimetamata reguleerimisesemete osas. Niisuguste normide mõte seisnebki selles, et Riigikogu ei tohi kitsendada teiste kõrgemate riigiorganite põhiseadusest tulenevaid pädevusi, kui puudub põhiseaduslik volitus. Riigi siseõiguse, täpsemalt võimude lahususe ja tasakaalustatuse valdkonnas eksisteerib seega kõrgemate riigiorganite pädevusi puudutav põhiseaduse reservatsioon. Sellega haakub kõrgemate riigiorganite isekorraldusõigus, mis tuleneb võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttest. Riigikogu võib võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtte valdkonnas luua küll PS täpsustavaid regulatsioone, kuid lõpliku sõna õigus peab jääma põhiseaduslikkuse järelevalve kohtule. „Isekorraldusõigus tähendab, et riigivõimu harud ning põhiseaduslikud institutsioonid peavad olema neile põhiseadusega otsesõnu antud pädevuse teostamise korraldamisel autonoomsed ning neil on üldjuhul õigus ise kindlaks määrata oma pädevuse teostamise sisemine organisatsioon ja kord” (RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 42; vrd ka RKPJKo 14.04.1998, 3-4-1-3-98, p IV).

Keeld muuta teise kõrgema riigiorgani õiguslikku seisundit ei laiene menetlusnormidele (vrd RKPJKo 14.04.1998, 3-4-1-3-98, p II).

 

2.3. 

Riigivõimu teostamine PS-ga kooskõlas olevate seaduste alusel on keerulisema struktuuriga kui riigivõimu teostamine PS alusel. Paragrahvi 3 lg 1 esimese lause teisel alternatiivil on nii positiivne kui negatiivne tähendus. Positiivses tähenduses võib klauslit „seaduste alusel” nimetada üldiseks seadusereservatsiooniks, sest siin on teatud pädevus reserveeritud üksnes seadusandjale. Negatiivses tähenduses kooskõla nõuet võib nimetada seaduse prioriteediks.

 

2.3.1. 

Üldine seadusereservatsioon on § 3 lg-s 1 sätestatud põhimõtetest vahest kõige olulisem ning asub süstemaatiliselt põhiõiguste, demokraatia ja õigusriigi printsiibi kokkupuutepunktis. Selline õiguslik konstruktsioon oli Eesti riigiõigusteaduses käibel juba vabariigi algusaegadel: „Õiguslikus riigis maksab põhimõte, et iga valitsusvõimu korraldus, mis puutub kodanikkude vabadusse või eraomandusse, peab põhjenema seadusel” (J. Kaiv, J. Klesment. Eesti Vabariigi põhiseadus. Tallinn 1934, § 3). Üldise seadusereservatsiooni põhisisu saab kokku võtta järgmiselt: põhiõiguste kui riigieelsetest õigustest tulenevate õiguste piiramine eeldab demokraatlikult legitimeeritud seadusandja volitust. Seadus § 3 lg 1 esimese lause tähenduses on seadus formaalses tähenduses ehk parlamendi poolt vastu võetud seadus.

Idee seadusereservatsioonist pärineb ajalooliselt mõistusõiguse ajajärgust, mil tekkisid ühiskondliku lepingu teooria ja võimude lahususe idee. Selle väljakujunemisel etendasid rolli eelkõige Thomas Hobbes, John Locke ja Jean-Jacques Rousseau. Ühiskondliku lepingu teooria kohaselt eelneb riiklusele algolukord, milles valitseb kõigi sõda kõigi vastu (bellum omnium contra omnes). Õigused on piiramatud; kollisiooni korral kehtib selle õigus, kes on tugevam. Lähtuvalt mõistuseseadusest, selleks et võimaldada kõigil ühtviisi teostada nende võrdseid õigusi, loovad isikud riigi, millele antakse üle jõumonopol. Riigi loomisakt – ühiskondlik leping (contrat social) – on riigieelsete õiguste ratsionaalsel teel piiramise aluseks. Õiguse piiramine üksikjuhul eeldab tahtekujundamist, milles peavad kõik ühtviisi osaleda saama, sest ainult sel viisil on tagatud, et kõigi tahe saab võrdselt arvestatud.

Üldise seadusereservatsiooni sisu saab jagada kaheks: parlamendireservatsiooniks ja spetsiifiliselt põhiõigusi puudutavaks seadusliku aluse nõudeks.

 

2.3.1.1. 

Parlamendireservatsioon ehk olulisuse põhimõte ütleb: „Seda, mida põhiseaduse järgi on […] kohustatud tegema seadusandja, ei saa edasi delegeerida täitevvõimule, isegi mitte ajutiselt ja kohtuvõimu kontrollivõimaluse tingimusel” (RKPJKo 12.01.1994, III-4/A-1/94; 26.11.2007, 3-4-1-18-07, p 36; 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p 32). See põhimõte konkretiseerib võimude jaotumist seadusandja ja täitevvõimu vahel, täpsemalt seadusandja ja määrusandja vahel. „Üldise seadusereservatsiooni põhimõte piiritleb seadusandliku ning täidesaatva võimu pädevust” (RKPJKo 26.11.2007, 3-4-1-18-07, p 36; 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p 32). Robert Alexy nimetab PS parlamendireservatsiooni õigusega seadusereservatsiooni demokraatlikuks dimensiooniks (R. Alexy. Põhiõigused Eesti põhiseaduses. Juridica 2001 eriväljaanne, lk 36). Riigikohus lähtub samast tõlgendusest ning täpsustab, et täitevvõimule edasi delegeerida ei tohi eelkõige põhiõiguste realiseerimise seisukohalt olulisi otsuseid: „Seadusereservatsiooni nõue tuleneb õigusriigi ja demokraatia põhimõtetest ja tähendab, et põhiõigusi puudutavates küsimustes peab kõik põhiõiguste realiseerimise seisukohalt olulised otsused langetama seadusandja” (RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p 21; 02.06.2008, 3-4-1-19-07, p 25; vrd ka RKPJKo 24.12.2002, 3-4-1-10-02, p 24). „Eriti oluline on selle nõude täitmine, kui täitevvõimu tegevus kohustab isikuid või piirab nende õigusi” (RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00, p 28). Mida intensiivsem on isikute põhiõiguste piiramine, seda olulisem on see PS seisukohalt ja seda üksikasjalikum peab olema sätestus seaduses. Paragrahvi 3 lg 1 esimene lause keelab jätta täitevvõimu otsustada seda, mis on PS seisukohalt oluline. Kui riigivõimu võib teostada üksnes PS ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel, siis peab seadusandja otsustama kõik olulised küsimused riigis (vrd K. Merusk. Administratsiooni diskretsioon ja selle kohtulik kontroll, lk 102). Parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõte on Riigikohtu praktikas väljendunud kolmel viisil: nii olulist mitte sisaldava volitusnormi (nt RKPJKo 12.01.1994, III-4/1-1/94; 24.12.2002, 3-4-1-10-02, p 26), ilma seadusliku aluseta antud põhiõigusi piirava määruse (nt RKPJKo 02.11.1994, III-4/1-8/94; 17.06.1998, 3-4-1-5-98; 18.11.2004, 3-4-1-14-04, p 19; RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p-d 24–27) kui ka volitust ületava põhiõigusi piirava määruse põhiseadusvastaseks tunnistamisel (nt RKPJKo 13.06.2005, 3-4-1-5-05).

Paragrahvi 3 lg 1 esimese lause järgi on seadusandja kohustatud sätestama eelkõige põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused, iseäranis piirangute tingimused ja tingimuste esinemisel kohaldatavad meetmed (alates RKPJKo 12.01.1994, III-4/1-1/94). „Avaliku võimu sekkumine eraõiguslikku sfääri saab toimuda seadusega kindlaks määratud tingimustel ja ulatuses” (RKHKo 31.10.2000, 3-3-1-41-00, p 4). Näiteks on seadusandja olulisuse põhimõttest tulenevalt kohustatud ise kehtestama ametiisikute palgaandmete avalikustamise tingimused (RKPJKo 24.12.2002, 3-4-1-10-02, p-d 25–26), kohtutäituri tasu (RKPJKo 19.12.2003, 3-4-1-22-03, p 15 jj), ametniku distsiplinaarvastutuse (RKPJKo 11.06.1997, 3-4-1-1-97, p III) ning alkoholi tootmist, müüki, sissevedu jmt tegevust puudutava regulatsiooni (RKPJKo 20.12.1996, 3-4-1-3-96, p VI). RKPJK on hiljuti leidnud: „Seadusandja võib relvaloa andmise piirangud sätestada näiteks ka vastupidi, see tähendab andmise lubatavuse tingimuste ettenägemise kaudu, nagu seda on RelvS §-s 36 tehtud” (RKPJKo 26.04.2011, 3-4-1-2-11, p 43). Sellega annab RKPJK obiter dictum’i korras implicite mõista, et relvaluba on võimalik muuta preventiivsest loa reservatsiooniga keelust erandi reservatsiooniga keeluks (vt ülal komm 2.1.1).

Seadusandja peab kõigil juhtudel sätestama võimalikult üksikasjalikult eelkõige volitus- ehk alusnormide koosseisud ja õigusjärelmid. Samas tuleb silmas pidada, et üksikasjalikkuse astme määrab ära reguleeritav valdkond. „Kui seadusandja volitus on üldine, kuid pole otseselt vastuolus Põhiseadusega, siis oletus või võimalus, et valitsuse tegevus võib seda volitust järgides olla põhiseadusevastane, ei tingi iseenesest volituse põhiseadusevastasust. Vabariigi Valitsus peab delegeeritud normiloome käigus järgima Põhiseadust ning tõlgendama nii seadust kui ka delegatsiooninormi kooskõlas Põhiseadusega.” (RKPJKo 05.02.1998, 3-4-1-1-98, p V.) Mida intensiivsemalt piiravad sätestatavad meetmed põhiõigusi, seda üksikasjalikum peab olema volitusnorm. Intensiivsemate riivete korral laieneb seadusandja kohustus ka menetlusnormidele. Näiteks on Riigikohus leidnud, et lisaks nn operatiivtehniliste erimeetmete (st varjatud jälgimise) rakendamise konkreetsetele juhtudele ja nendega seonduvatele õiguste võimalikele piirangutele peab seadusandja ise sätestama ka varjatud jälgimise üksikasjaliku korra (RKPJKo 12.01.1994, III-4/1-1/94). Samuti tuleb seadusandjal arvesse võtta erakorralisi asjaolusid: „Põhiõiguste ja -vabaduste piiramise kord loodusõnnetuse ja katastroofi korral ning nakkushaiguse leviku tõkestamiseks tuleb sätestada seadusega” (RKPJKo 21.12.1994, III-4/1-11/94, p II.)

Peale selle on parlamendireservatsiooni väljendus § 104 lg 2, mille kohaselt vajab teatud seaduste vastuvõtmine ja muutmine Riigikogu koosseisu häälteenamust. Kui midagi saab reguleerida ainult Riigikogu koosseisu häälteenamust eeldava seadusega, siis järelikult saab seda reguleerida ainult seadusega. Paragrahvi 104 lg 2 sisaldab seega põhiseaduse teksti koostajate arvates oluliste esemete kataloogi. Sellest lähtuvalt on Riigikohus leidnud: „Valimisõigust puudutavate otsustuste tegemine ja valimistingimuste kehtestamine on seadusandja pädevus, mida ta ei saa delegeerida täitevvõimule” (RKPJKo 05.02.1998, 3-4-1-1-98, p III; 04.11.1998, 3-4-1-7-98, p II). Samuti loeb Riigikohus oluliseks valimisringkondade moodustamise ning leiab, et valimisõiguse kasutamise seisukohast olulised küsimused peab reguleerima seadusandja ise (RKPJKm 22.12.2009, 3-4-1-16-09, p 35). Olulisuse põhimõttel on seos ka §-ga 113, mille kohaselt ei saa seadusest alamal seisva aktiga kehtestada riiklikku maksu, koormist, lõivu, trahvi ega sundkindlustuse makset. Riigikogu on kohustatud ise kehtestama maksuobjekti (RKPJKo 26.11.2007, 3-4-1-18-07, p 23 jj, p 36 jj; 23.03.1998, 3-4-1-2-98, p VII), maksumäära (RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00, p 20 jj; RKPJKo 23.03.1998, 3-4-1-2-98, p-d IV, VII) ning maksuintressi ja/või viivise (RKPJKo 05.11.2002, 3-4-1-8-02, p 11). Avalik-õiguslike rahaliste kohustuste kohta on Riigikohus kehtestanud koguni üksikasjaliku kriteeriumide kataloogi: „seadusandaja võib delegeerida avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamise täidesaatvale võimule, kui [esiteks] see tuleneb rahalise kohustuse iseloomust ja [teiseks] seadusandja määrab kindlaks diskretsiooni ulatuse, mis võib seisneda kohustuse alam- ja ülemmäära seadusega sätestamises, kohustuse suuruse arvestamise aluste kehtestamises või muus […], [kolmandaks] mis tagab selle suuruse kindlaksmääramise objektiivsetel alustel, võimaldab kohustatud subjektil piisava täpsusega näha ette kohustuse ulatust ja [neljandaks] selle täitmise üksikasju ning [viiendaks] tagab isikute võrdse kohtlemise.” (RKPJKo 01.07.2008, 3-4-1-6-08, p 41; vrd RKPJKo 19.12.2003, 3-4-1-22-03, p 19; 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p 33; 08.06.2010, 3-4-1-1-10, p 58.)

Parlamendireservatsiooni puhul tuleb eristada määrusandlusvolitusi (varem ka delegatsiooninorme) ning volitus- ehk alusnorme haldusaktide andmiseks ja/või toimingute tegemiseks. „Üldise seadusereservatsiooni põhimõttest tuleneb ka nõue, et täitevvõimu tohib kasutada, kui selleks on seaduse volitus” (RKPJKo 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p 34; vt ka RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00, p 28). „Vabariigi Valitsusele antud määrusandlusõiguse eesmärgiks on vähendada seadusandja koormust ja anda normide tehniline detailiseerimine üle valitsusele, et tagada seeläbi paindlik haldustegevus ning vältida seaduste ülekoormamist tarbetute üksikregulatsioonidega. Samas on seadusega täidesaatva võimu piiramine tarvilik riigivõimu teostamise demokraatlikkuse kontrolliks, üldiseks õiguskindluseks ning põhiseaduslike õiguste ja vabaduste kaitseks.” (RKPJKo 20.12.1996, 3-4-1-3-96, p II.) Otsides vastust küsimusele, mida tohib Riigikogu delegeerida täitevvõimule ja mida mitte, tuleb lähtuda olulisuse kriteeriumist: „Seadusandja peab kõik põhiõiguste seisukohalt olulised küsimused otsustama ise ega tohi nende sätestamist delegeerida täitevvõimule. Täitevvõim võib seadusega kehtestatud põhiõiguste ja vabaduste piiranguid üksnes täpsustada, mitte aga kehtestada seaduses sätestatuga võrreldes täiendavaid piiranguid.” (RKPJKo 24.12.2002, 3-4-1-10-02, p 24.) „See tähendab, et seadusandjale on põhiseadusega antud pädevus kehtestada […] piiranguid. Teisalt väljendab see säte aga põhiseadusest tulenevat kohustust kehtestada need piirangud just nimelt seadusega. Täitevvõimule võib seadusandja edasi volitada üksnes nende piirangute rakendamise seisukohalt ebaoluliste küsimuste reguleerimise. Täitevvõimule ei või anda pädevust kehtestada seadusega võrreldes ulatuslikumaid piiranguid. Üldkogu möönab siiski, et vähem intensiivseid piiranguid võib täitevvõim kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel ka määrusega.” (RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 160.) Kõik piirangud ei pea sisalduma seaduses eneses, sest „kuigi teatud intensiivsusega põhiõiguste piiranguid saab kehtestada üksnes formaalses mõttes seadusega, ei ole see põhimõte absoluutne. Põhiseaduse mõttest ja sättest tuleneb, et vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid võib kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega.” (RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p 22; varasem sõnaselgelt teistsugune seisukoht: RKÜKo 11.10.2001, 3-4-1-7-01, p 15; RKPJKo 12.01.1994, III-4/A-2/94.) Teisal on Riigikohus märkinud: „Seadus ei pea kõiki […] piiranguid detailselt kirjeldama. Küll aga peab seadus määratlema raamid, mille sees täitevvõim täpsustab seaduse vastavaid sätteid” (RKPJKo 17.03.1999, 3-4-1-1-99, p 14). Riigikohus on põhiseadust tõlgendades kindlaks määranud need tingimused, millele peab volitusnorm vastama: „Täitevvõimu üldakti andmiseks peab seaduses olema vastavasisuline volitusnorm, milles täpsustatakse akti andmiseks pädev haldusorgan ning talle antava määrusandliku volituse selge eesmärk, sisu ja ulatus” (RKPJKo 13.02.2007, 3-4-1-16-06, p 21; 02.05.2007, 3-4-1-2-07, p 20; vrd ka RKPJKo 20.12.1996, 3-4-1-3-96, p III; 05.02.1998, 3-4-1-1-98, p V; 08.02.2001, 3-4-1-1-01, p 13).

Näiteks on seadusandja korduvalt delegeerinud määrusandjale mõne korra kehtestamise, mis on olnud probleemne. Kord tähendab seaduses sisalduva üldkorra tehnilist täpsustamist (RKPJKo 24.12.2002, 3-4-1-10-02, p 25; 25.06.2009, 3-4-1-3-09, p 20). Näiteks sätestab VangS § 28 lg 1 teine lause muu hulgas, et kirjavahetus toimub vangla sisekorraeeskirjas sätestatud korras. RKPJK leidis, „et volitusnorm kirjavahetuse korra kehtestamiseks tähendab üksnes volitust kehtestada menetlusnormid, mis reguleerivad kirjavahetuse korraldamist ja seaduses sätestatud kohustus- ja keelunormide täitmist. Kord tähendab seaduses sisalduva üldkorra tehnilist täpsustamist […] ning korra kehtestamiseks antud volitusnorm ei hõlma volitust kehtestada seadusega võrreldes täiendavaid sisulisi piiranguid kinnipeetavate kirjavahetusele.” (RKPJKo 25.06.2009, 3-4-1-3-09, p 20.) MaaRS § 23 lg 6 sätestab: „Maa erastatakse Vabariigi Valitsuse kehtestatud korras.” RKÜK leidis: „Formuleering „maa erastamise kord” maareformiseaduse § 23 lg 6 tähenduses hõlmab maa erastamise otsuse tegemisele suunatud menetluskorda – toimingute jada, mis on suunatud ostja valikule ja maa erastamise otsustamiseks vajalike asjaolude kontrollimisele ning otsustamise muul viisil ettevalmistamisele. Haldusmenetluse eesmärkide saavutamiseks saab menetluskorra raames menetlusosalisele panna ka menetlustoimingutes osalemise ja tõendite esitamise kohustuse ning teisi kohustusi, mille täitmine on vajalik õige otsuse tegemiseks, samuti kehtestada vorminõudeid toimingutele. Menetluskorra raamest väljub aga avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamine, sest see pole erastamisotsustuse tegemiseks iseenesest vajalik.” (RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00, p 31.) Kokkuvõttes tuleks kordade kehtestamise määrusandjale delegeerimisega olla tagasihoidlik või seda pigem sootuks vältida, kuna menetluskord tagab isiku menetlusõigusi, mistõttu on üldjuhul tegu olulise küsimusega § 3 lg 1 esimese lause mõttes. RKPJK on teises kontekstis märkinud: „Sellest sättest tuleneb muu hulgas, et täitmiseks kohustuslikud saavad olla üksnes õigusnormid, mille on vastu võtnud kohast menetlust järgides organ, kellele on põhiseadusega antud pädevus kehtestada üldkohustuslikke õigusnorme” (RKPJKo 15.12.2008, 3-4-1-14-08, p 33).

Niisiis, mida intensiivsem on põhiõiguse riive, seda üksikasjalikum peab olema volitusnorm. Volitusnormis peavad olema võimalikult täpselt ja selgelt sätestatud pädev haldusorgan ning määruse eesmärk, sisu ja ulatus. Määrusandlusvolituse puhul hõlmab olulisuse põhimõte ka tegevusvormi, st kui seadusandja volitab haldusorganit kehtestama määrust, siis on soovitatav seda volitusnormis ka sõnaselgelt öelda. RKÜK tunnistas LKS § 10 tekstiosa „määrusega” PS-ga vastuolus olevaks ja kehtetuks (RKÜKo 31.05.2011, 3-3-1-85-10, resolutsioon p 1, põhjenduse punktid 20–32). On aga kaheldav, kas see otsus arvestab piisavalt olulisuse ning võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtetega. Kuna „üld- ja üksikaktide vahel ei ole selget piiri” (RKHKm 07.05.2003, 3-3-1-31-03, p 15; 13.02.2008, 3-3-1-95-07, p 10), on halduse tegevusvormi määramine olulise otstarbekusotsusena seadusandja pädevuses (vrd § 4 komm 6.4). Kui seadus jätab riivatud põhiõiguse seisukohalt olulised küsimused sätestamata, siis on see vastuolus olulisuse põhimõttega ja seega formaalselt põhiseadusvastane.

Volitus- ehk alusnormid haldusaktide andmiseks ja/või toimingute tegemiseks peavad vastama üldistele nõuetele. Eelkõige puudutab see küsimus nn üldklausleid, mille koosseis koosneb määratlemata õigusmõistetest ja mille õigusjärelmiks on kaalutlus. Näiteks sätestab VangS § 41 lg 2 teine lause: Kui seadus ei sätesta konkreetset piirangut, võib vangla, Justiitsministeerium või arestimaja kohaldada vaid selliseid piiranguid, mis on vajalikud vangla või arestimaja julgeoleku kaalutlustel. Veelgi suurema kaalutlusruumi jätab PPVS § 713, mille esimese lõike esimene pool sätestab, et ohu või korrarikkumise korral on politseil õigus panna avaliku korra eest vastutavale isikule ettekirjutusega ohu tõrjumise või korrarikkumise kõrvaldamise kohustus. Arvestades põhimõtet, mida intensiivsem on isikute põhiõiguste piiramine, seda üksikasjalikum peab olema sätestamine seaduses, tekib küsimus, kas seadusandja on seaduses olulise sätestanud, volitades vangivalvurit kinnipeetava õigusi piirama mis tahes viisil vangla julgeoleku kaalutlustel või politseiametnikku sekkuma mis tahes ohu või korrarikkumise korral. Sellele küsimusele ei ole võimalik anda ühest vastust, vaid selliseid norme tuleb tõlgendada nende kontekstis. Täitevvõimu organi kaalutlusõiguse vajalikkust üksikjuhu õigluse paremaks jaluleseadmiseks on Riigikohus ise mitmel korral rõhutanud, tunnistades mitu seadust kehtetuks osas, milles see ei võimaldanud kaalutlust ehk diskretsiooni (vrd RKÜKo 11.10.2001, 3-4-1-7-01; RKPJKo 28.04.2000, 3-4-1-6-00; 05.03.2001, 3-4-1-2-01; 03.05.2001, 3-4-1-6-01; 21.06.2004, 3-4-1-9-04). RKHK on kaalutlusõiguse vajalikkust põhjendanud: „Kolleegium on seisukohal, et kaalumisruum seaduste kohaldamisel on vajalik inimväärikuse tagamiseks ning vabadusõiguste kaitseks. Kaalutlusruumi mittevõimaldava õigusliku regulatsiooni proportsionaalsust tuleb kontrollida vabadusõigustesse sekkumise puhul.” (RKHKo 20.10.2008, 3-3-1-42-08, p 32.) Oluline on, et kaalutlusotsus on põhjendatud, sest üksnes piisavad põhjendused võimaldavad kaalutlusotsuse õiguspärasust kontrollida (vt nt RKHKo 16.01.2008, 3-3-1-81-07, p 20).

Ka abstraktsete koosseisude järele on vajadus olemas: kuna elus ei ole võimalik kõike ette näha, ei ole ka võimalik tagada olukorda, kus kõik normid sisaldavad detailseid koosseise ja õigusjärelmeid. Kuna täitevvõim vajab tegutsemiseks seaduslikku alust, peab seadusandja paratamatult looma alused riigivõimu tegutsemiseks ka nimetamata ohtude korral. Need aga ei saa olla konkreetsed, vaid eeldavad oma olemuselt abstraktset formuleeringut. Seadusandja peab iga kord, kui ta tahab kehtestada üldklauslit, eraldi kaaluma selle vajalikkust ning võimalikke alternatiive. Üldklausli funktsioon on sätestada vajalik alus täitevvõimu tegutsemiseks ettenägematus olukorras; ettenähtava olukorra jaoks peab seadusandja nägema ette detailsema regulatsiooni. Suure abstraktsusastmega koosseisu ja kaalutlusõigusega normi puhul kasvab normi rakendaja roll, kes peab tõlgendama üldklauslina sõnastatud volitusnormi põhiseadusega konformselt, arvestades normi adressaadi põhiõigusi ning proportsionaalsuse põhimõtet. Ainult nii on võimalik tagada üldklausli kooskõla olulisuse põhimõttega. Mida üldisem on norm, seda kõrgemad nõudmised tuleb esitada selle alusel rakendatava põhiõiguse riive õigustusele.

Üldklausli probleemistikuga sarnane on määratlemata õigusmõistete lubatavuse küsimus. „Määratlemata õigusmõiste on õigustehniline vahend, mille puhul seadusandja loobub detailsete ettekirjutuste andmisest seadustes enestes, delegeerides normi täpsustamise seaduse rakendajale” (RKPJKo 13.06.2005, 3-4-1-5-05, p 16; 26.11.2007, 3-4-1-18-07, p 29). Määratlemata õigusmõisted esinevad igas nüüdisaegses õiguskorras, nende paratamatus tuleneb elulisest vajadusest siduda õigusjärelm tunnusega, mida ei ole võimalik või otstarbekas konkreetselt kirjeldada. Nende rakendamiseks annab Riigikohus juhise: „Kuna määratlemata õigusmõiste on seadusandja poolt loodud, tuleb seda sisustada seadusandja juhiste ja eesmärkide abil” (RKPJKo 13.06.2005, 3-4-1-5-05, p 16; 26.11.2007, 3-4-1-18-07, p 29). Vajadusel tuleb seadusandja eesmärk tuletada kontekstist. Riigikohtu halduskolleegium rõhutab määratlemata õigusmõiste rakendamisel tavapärasest põhjalikuma sisulise põhjenduse vajalikkust, mis võimaldaks haldusakti adressaadil mõista akti sisu ning kohtul kontrollida, kas määratlemata õigusmõisteid sisustati haldusakti andmisel mõistlikult (RKHKo 28.10.2003, 3-3-1-66-03, p 22; vrd ka RKHKo 06.11.2002, 3-3-1-62-02, p 12). Selle võib võtta kokku: mida üldisem on õigusmõiste, seda üksikasjalikum peab olema normi alusel tehtud põhiõigust riivava otsuse põhjendus.

 

2.3.1.2. 

 Seadusliku aluse nõude sisuks on, et igal põhiõiguse riivel peab olema seaduslik alus. „Ametiasutis ei või tungida kodaniku õigusteringi, kui seadus seda võimalust ette ei näe” (J. Kaiv, J. Klesment. Eesti Vabariigi põhiseadus, § 3). Riigikohus kinnitab: „Selle põhimõtte kohaselt vajab põhiõiguste piiramine seadusandjast alamalseisva organi poolt seadusandja volitust” (RKPJKo 13.06.2005, 3-4-1-5-05, p 9; 20.10.2009, 3-4-1-14-09, p 34; vt ülal komm 2.3.1.1). „Avalik võim on õigustatud tegutsema üksnes siis, kui seadus annab selleks volituse. Avaliku võimu sekkumine eraõiguslikku sfääri saab toimuda seadusega kindlaks määratud tingimustel ja ulatuses.” (RKHKo 31.10.2000, 3-3-1-41-00, p 4.) Seadusliku aluse põhimõtet konkretiseerivad üksikute põhiõiguste piiriklauslid, nähes ette tingimused, mis peavad olema täidetud konkreetse põhiõiguse piiramisel. Üksikasjalikumad nõuded tulenevad nt § 8 lg-st 5; § 16 teisest lausest; § 19 lg-st 2; § 20 lg-st 2; § 24 lg 3 teisest lausest ja lg-st 5; § 26 teisest lausest; § 28 lg 2 teisest lausest; § 29 lg 1 teisest lausest, lg-st 2 ja lg 5 teisest ja kolmandast lausest; §-st 30; § 31 teisest lausest; § 32 lg-te 1 ja 2 teisest lausest; §-de 33, 34 ja 35 teisest lausest; § 36 lg 2 esimesest lausest; § 39 teisest lausest; § 44 lg-test 2 ja 3; § 45 lg 1 teisest ja kolmandast lausest; § 47 teisest lausest; § 48 lg-test 2 ja 3 ning §-st 50, mis kõik volitavad seadusandjat täpsustatud tingimustel vastavat põhiõigust piirama.

Vabariigi Valitsuse määruse puhul kordab seadusliku aluse nõuet § 87 p 6, ministri määruse puhul § 94 lg 2. Nii on RKÜK leidnud: „Määruse andmisel ei tohi valitsus ületada delegatsiooninormis sätestatud volitusi ega kehtestada määrusega seda, milleks tal delegatsiooninormiga volitust antud ei ole” (RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00, p 30). Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on lisanud: „Määrus, mis ületab delegatsiooninormiga antud volituse eesmärki, sisu ja ulatust, ei ole kooskõlas Põhiseadusega” (RKPJKo 08.02.2001, 3-4-1-1-01, p 13). HMS § 90 lg 1 on selle nõude ümber sõnastanud ja asendanud nõudega, et määrus peab olema kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga (vrd RKPJKo 13.02.2007, 3-4-1-16-06, p 19; 02.05.2007, 3-4-1-2-07, p 19). Lisaks tuleneb HMS § 90 lg-st 1, et määruse võib anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ning HMS § 89 lg-st 1, et määrus on õiguspärane, kui see on kooskõlas kehtiva õigusega, vastab vorminõuetele ja kui selle on seaduses ettenähtud korras volitusnormi alusel andnud volitusnormis nimetatud haldusorgan. Eelnevast ja õigusnormi hierarhiast järeldub, et määrus peab olema formaalselt ja materiaalselt kooskõlas volitusnormiga. „Üldist seadusereservatsiooni konkretiseerivast seaduslikkuse põhimõttest tulenevalt peab volituse alusel antud määrus vastama volitavale seadusele. Seadusele vastavus tähendab seejuures nõuet, et volitusest ei astutaks üle ega asutaks reguleerima küsimusi, mis pole volitusest hõlmatud.” (RKPJKo 13.06.2005, 3-4-1-5-05, p 9; 25.06.2009, 3-4-1-3-09, p 19; vrd RKHKo 19.01.2009, 3-3-1-85-08, p 18.)

Rangelt võttes saab määruse kooskõla põhiseadusega ilma seaduslikkuse vaheastet läbimata kontrollida ainult kahel juhul: 1) kui määrus on antud ilma seadusliku aluseta, tuginedes otse põhiseaduslikule (piirkondlikule või valdkondlikule) autonoomiale (§ 154 lg 1, § 111, aga ka § 38 lg 2) või 2) kui täitevvõimu organ annab määruse ilma igasuguse õigusliku aluseta. RKPJK on märkinud: „Määruse põhiseaduspärasuse eelduseks on […] seaduses sätestatud volitusnormi olemasolu” (RKPJKo 26.11.2007, 3-4-1-18-07, p 20). Igal muul juhul peab määrus lähtuvalt õigusnormi hierarhiast olema kõigepealt kooskõlas selle aluseks oleva volitusnormiga. Seejuures tuleb arvestada nii määruse üldiste formaalsete nõuetega, mis on kehtestatud HMS §-s 89 jj, kui ka määruse eri liikidele kehtestatud erisustega. Näiteks on Vabariigi Valitsuse määrusele kehtestatud formaalseid nõudeid VVS §-s 16 jj, ministri määrusele VVS §-s 50 jj, samuti sisaldab kohaliku omavalitsuse korralduse seadus nõudeid KOV volikogu ja valitsuse määrusele. Materiaalselt peab määrus olema kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga (HMS § 90 lg 1).

Riigikohus on tunnistanud ilma volitusnormita antud määruse kehtetuks järgmistel juhtudel: Vabariigi Valitsus kehtestas ilma seadusliku aluseta nn operatiivtehnilised erimeetmed, mis võimaldasid isikuid varjatult jälgida (RKPJKo 12.01.1994, III-4/1-2/94); Tallinna Linnavalitsus muutis ilma seadusliku aluseta parkimise linnas tasuliseks ja nägi ette sõidukite sundteisaldamise ja rataste lukustamise võimaluse (RKPJKo 02.11.1994, III-4/1-8/94); siseminister kehtestas välismaalastele elamis- ja töölubade väljaandmisel ja pikendamisel seadusega võrreldes täiendavaid tingimusi, olgugi et välismaalaste seadus ei andnud siseministrile üldse volitust täiendava regulatsiooni kehtestamiseks (RKPJKo 11.01.1995, III-4/A-12/94); Valga Linnavolikogu piiras määrusega ilma sellekohase seadusliku aluseta nooremate kui 16-aastaste liikumist Valga linnas öisel ajal (RKPJKo 06.10.1997, 3-4-1-3-97); Vabariigi Valitsus kehtestas ilma sellekohase volituseta metsamaterjaliga sooritatavatele tehingutele täiendavad tingimused, mis mõjutasid tehingu osapoolte maksukohustust (RKPJKo 17.06.1998, 3-4-1-5-98); rahandusminister kehtestas ilma seadusliku aluseta sotsiaalmaksu seaduse rakendamise juhendi, mis mõjutas ettevõtja maksukohustust (RKPJKo 23.11.1998, 3-4-1-8-98); Narva Linnavalitsus kehtestas määrusega Eesti–Venemaa piiri ületamisele seadusega võrreldes täiendavaid piiranguid (RKPJKo 09.02.2000, 3-4-1-2-00); Tallinna Linnavolikogu ja linnaosade valitsused nägid ilma seadusliku aluseta ette tasu tänavakaubanduse kauplemiskohta eest (RKPJKo 10.04.2002, 3-4-1-4-02); justiitsministri määruse, mis, tuginedes volitusele kehtestada kinnipeetava kirjavahetuse kord, piiras sisuliselt kinnipeetava kirjavahetust (RKPJKo 25.06.2009, 3-4-1-3-09); Vabariigi Valitsuse määruses sisaldunud edasidelegatsiooni ning teede- ja sideministri määruse, millega kehtestati tuletorni- ja jäämurdetasu (RKPJKo 20.10.2009, 3-4-1-14-09); Narva Linnavalitsuse määrused, millega kehtestati riigipiiri ületamiseks eelregistreerimise kohustus ja tasu eelregistreerimise eest (RKPJKo 08.06.2010, 3-4-1-1-10). (Määruse ja uue volitusnormi vahekorra kohta vt RKPJKo 02.11.2006, 3-4-1-8-06, p 26.) Peale selle on Riigikohtul korduvalt tulnud kehtetuks tunnistada määrus, mis ületab volitusnormi piire: Vabariigi Valitsus kehtestas tarbijakaitseseadusele tuginedes määrusega piirangud mõnede viinasortide impordile ja müügile, ületades sel viisil volitust (RKPJKo 20.12.1996, 3-4-1-3-96); Tallinna Linnavolikogu kehtestas parkimisseadusele tuginedes määrusega tasu Tallinna vanalinna sissesõidu eest, ületades sel viisil volitust (RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98); Vabariigi Valitsus keelas tarbijakaitseseaduse alusel määrusega turul müüa uusi tööstuskaupu, ületades sel viisil volitust (RKPJKo 17.03.1999, 3-4-1-1-99); Vabariigi Valitsus nägi sotsiaalmaksu seaduse alusel ette, et isikliku sõiduauto ametisõitudeks kasutamise eest hüvitise maksmisel peab selle omanik olema töötaja, kuigi volitusnorm sellist piirangut ei võimaldanud (RKPJKo 12.05.2000, 3-4-1-5-00, p 42); Vabariigi Valitsus kinnitas välismaalasele, välisriigile ja juriidilisele isikule kinnisomandi üleandmise kitsendamise seaduse alusel loa taotluse vormi, mis erinevalt seadusest piiras nende isikute ringi, kes võisid esitada taotluse välismaalasele maatüki omandi või kinnisasja valduse üleandmiseks (RKPJKo 08.02.2001, 3-4-1-1-01); Vabariigi Valitsus kehtestas maareformi seaduse alusel antud määrusega tagastamata jäetud maa kompenseerimise taotluse esitamiseks nõude esitada kinnitatud koopia kohaliku omavalitsuse otsusest maa osalise või täieliku kompenseerimise kohta, samal ajal kui maa tagastamata jätmise piisavaks tõendiks on linna- või vallavalitsuse korraldus, millega maa jäeti tagastamata (RKPJKo 22.03.2001, 3-4-1-5-01); Vabariigi Valitsus kehtestas maareformi seaduse alusel määrusega maa enampakkumisega erastamise korra, mis nägi ette ebaefektiivse ja menetlusosaliste õigusi piirava menetluse (RKPJKo 17.02.2003, 3-4-1-1-03); Tallinna Linnavolikogu kehtestas volitusnormi ületades viivistasu kohustuse parkimise eest, kui parkimistasu oli küll tasutud, kuid parkimispilet polnud kontrolörile nähtav (RKPJKo 18.11.2004, 3-4-1-14-04); Kuressaare Linnavolikogu laiendas määrusega reklaamiseaduses ette nähtuga võrreldes lahja alkohoolse joogi välireklaami keeluala (RKPJKo 13.06.2005, 3-4-1-5-05); Vabariigi Valitsus nägi mitteeluruumide erastamise seaduses sätestatud volitust ületades määrusega ette enampakkumisest osavõtu tasu (RKPJKo 13.02.2007, 3-4-1-16-06); Vabariigi Valitsus kitsendas maareformi seaduses sätestatud volitusnormi ületades ehitise teenindamiseks vajaliku maa saamise võimalusi (RKPJKo 02.05.2007, 3-4-1-2-07); Vabariigi Valitsus kehtestas maareformi seaduse alusel antud määrusega maa erastamise enampakkumisel osalejale osavõtutasu maksmise kohustuse, väljudes sellega seadusandja poolt antud volituse piiridest (RKÜKo 22.12.2000, 3-4-1-10-00).

Seadusliku aluse põhimõtte tagajärg on, et seadusest madalamal seisev täitev- või kohtuvõimu akt, mis riivab põhiõigust, kuid millel puudub seaduslik alus, on põhiseadusega formaalses vastuolus (vt ülal olulisuse põhimõtte juures toodud näiteid). See põhimõte ei ole siiski absoluutne, vaid võimaldab kõrvalekallet ülekaalukate õigusväärtuste korral ja eeldusel, et kõik muud põhiõiguse riive põhiseaduspärasuse tingimused (iseäranis proportsionaalsus) on täidetud. RKHK on kord leidnud: „Kuna kõrgeim põhiseaduslik väärtus on igaühe elu, tuli antud asjas kohaldada vastava seaduse puudumisel Vabariigi Valitsuse määrusega kinnitatud ajutisi relvaeeskirju, kuigi Põhiseaduse § 32 lg. 2 kohaselt sai sellised piirangud kehtestada üksnes seadusega. Samadel põhjustel ei saa politseiametnike tegevust Vabariigi Valitsuse määrusega kinnitatud ajutiste relvaeeskirjade täitmisel pidada riigivõimu omavoliks Põhiseaduse § 13 lg. 2 mõttes.” (RKHKm 30.05.1997, 3-3-1-14-97, p 1.) Ehk teisisõnu, kui ohus on inimese elu või mõni muu fundamentaalne põhiõigus, kuid täitevvõimul puudub seaduslik tegutsemisvolitus, ei pruugi see veel täitevvõimu sekkumist põhiseadusvastaseks muuta. Mõistagi saab tegemist olla üksnes väga kitsastes piirides esineva erandiga.

 

2.3.2. 

 Riigivõimu PS-ga kooskõlas olevate seaduste alusel teostamise klausli negatiivseks sisuks on seaduse prioriteedi põhimõte. Seaduse prioriteedi põhimõte nõuab, et madalama õigusjõuga norm oleks kooskõlas kõrgema õigusjõuga normiga, st määrus seadusega ning individuaalakt määruse ja seadusega. Sisuliselt kujutab seaduse prioriteedi põhimõte endast iseenesestmõistetavust, mis tuleneb juba õigusnormi hierarhiast.

Seaduse prioriteedi põhimõttel on kaks poolt: kõrgema õiguse kehtimise ja madalama õiguse rakendamise prioriteet.

 

2.3.2.1. 

Kõrgema õiguse kehtimise prioriteet ütleb, et madalama õigusega ei saa määrata kõrgema õiguse sisu, vaid madalam õigus peab olema kõrgema õigusega kooskõlas. RKHK on selle põhimõtte juba varakult sõnastanud: „Seaduse vastuolu korral määrusega kehtib seadus” (RKHKm 16.06.1994, III-3/1-6/94). Eelkõige tähendab kõrgema õiguse kehtimise prioriteet, et põhiseaduse mõistetel on autonoomne tähendus ja nende tõlgendamispädevus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtul. RKÜK on öelnud: „Põhiseaduse terminitel võib sageli olla iseseisev tähendus” (RKÜKo 17.03.2003, 3-1-3-10-02, p 25). See tähendab, et PS-st madalama aktiga ei saa sisustada PS mõisteid. Seadus peab olema PS-ga, määrus seaduse ja PS-ga kooskõlas. Näiteks tunnistab § 9 lg 2 teatud tingimustel ka juriidilise isiku põhiõigusvõimeliseks. Termin „juriidiline isik” on lihtõiguses kasutusel olev termin. Siiski ei sisalda § 9 lg 2 viidet lihtõiguse terminile, vaid sätestab põhiseadusliku juriidilise isiku mõiste. Põhiseadusliku juriidilise isiku mõiste leidmiseks tuleb rakendada võimalikult ammendavalt kõiki tõlgendamismeetodeid ning tulemus ei pruugi kattuda juriidilise isiku lihtõigusliku mõistega. Juriidiline isik PS tähenduses võib olla nt ka seltsing, mis lihtõiguse kohaselt juriidilise isiku kvaliteeti ei oma. Samuti on nt §-s 48 kasutatud erakonna mõiste laiem erakonnaseaduses sätestatud erakonna mõistest. Riigikohtu järgi on erakond „demokraatiat tagavaks sillaks ühiskonna ja riigi vahel, mille funktsiooniks on poliitilisi seisukohti koondada ja hoomatavaks tervikuks kujundada ning neid valimistel edu saavutamise korral avalikku võimu teostades ellu viia” (RKPJKo 02.05.2005, 3-4-1-3-05, p 31).

Kõrgema õiguse kehtimise prioriteet on õigusnormi hierarhia otsene tagajärg. Seda põhimõtet väljendavad PS-s peale § 3 lg 1 esimese lause veel § 87 p 6, § 94 lg 2 ja § 102.

 

2.3.2.2. 

Madalama õiguse rakendamise prioriteet ütleb, et kui on olemas madalam norm, siis tuleb seda rakendada esmajärjekorras. Haldusorgani perspektiivist tähendab see, et esimeses järjekorras tuleb kohaldada määrust ja alles siis, kui määrust ei ole, seadust. Kohtu perspektiivist tuleb juhul, kui nt haldusakt on antud määruse alusel, kontrollida kõigepealt haldusakti vastavust määrusele, siis määruse vastavust seadusele ning alles seejärel seaduse vastavust PS-le. Vale oleks tuvastada haldusakti õiguspärasust otse PS alusel.

 

2.4. 

Millises suhtes on § 3 lg 1 esimeses lauses sätestatud seaduslikkuse ehk legaalsuse põhimõte ja EL õigus, ei ole tänase seisuga lõpuni selge. Paragrahvi 3 lg 1 esimese lause kohaselt tohib riigivõimu teostada üksnes PS ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Ent ka EL õiguse alusel teostatakse riigivõimu ja piiratakse põhiõigusi. Seejuures ei ole EL esmane ja teisene õigus rangelt võttes PS ega seadus. Kuid vastuse saamiseks tuleb arvesse võtta ka PSTS. PSTS § 2 järgi kohaldatakse Eesti kuulumisel Euroopa Liitu PS, arvestades liitumislepingust tulenevaid õigusi ja kohustusi. Deklaratsiooni nr 17 kohaselt, mis on lisatud 13. detsembril 2007 alla kirjutatud Lissaboni lepingu vastu võtnud valitsustevahelise konverentsi lõppaktile, on vastavalt EL Kohtu väljakujunenud praktikale aluslepingud ja EL poolt aluslepingute alusel vastu võetud õigusaktid liikmesriikide õiguse suhtes ülimuslikud nimetatud kohtupraktikaga kehtestatud tingimustel. EL teisese õiguse aktidest on iseäranis EL määrus otsekohaldatav (ELTL art 288 lg 2). Olgugi et ei Lissaboni lepingu vastu võtnud valitsustevahelise konverentsi lõppaktile lisatud deklaratsioonid ega ELTL ei ole semantiliselt tõlgendades liitumisleping PSTS § 2 mõttes, peaks 2003. a rahva poolt antud volitus hõlmama ka Lissaboni lepinguga uuendatud aluslepingud ning nende alusel vastu võetud teisese õiguse aktid ning EL Kohtu praktika. Sellest lähtuvalt tuleks eelistada tõlgendust, et ka EL õigust kohaldatakse PS alusel. Seejuures ei tohi ära unustada, et PSTS § 1 ja rahvasuveräänsuse põhimõtte järgi tuleb tagada EL õiguse vastavus PS aluspõhimõtetele. Juhtudel, kus vastuolu ühegi aluspõhimõttega ei ole, on EL õigusel kohaldamise prioriteet Eesti seaduste sees. De constitutione ferenda tuleks kaaluda § 3 lg 1 esimese lause täpsustamist ja EL õiguse lisamist sätte sõnastusse (siseriikliku ja EL õiguse vahekorra kohta vt § 152 komm 5.3.5; vt ka PSTS § 1 komm-d 12.3–12.4.3).

 

3. 

Paragrahvi 3 lg 1 teise lause kohaselt on rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud normid ja põhimõtted Eesti õigussüsteemi lahutamatu osa.

Põhiseadus eristab kahte liiki rahvusvahelist õigust, mis Eestit seob – rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted (§ 3) ja välislepingud (9. peatükk, eriti § 123). Eristamise üheks mõtteks ongi välja tuua, et rahvusvahelise õiguse norm võib Eesti jaoks kohustuslik olla ka konkreetse lepingulise normi puudumisel. Sarnane rahvusvahelise õiguse norme ka lepinguväliselt tunnustav säte on levinud teistegi riikide põhiseadustes (näiteks Saksamaa 1949. a põhiseaduses art 25 ja Vene Föderatsiooni 1993. a põhiseaduses § 15 lg 4). Tegemist on kaugenemisega puhtakujulisest positivistlikust suveräänsusõpetusest, mis oli levinud eriti 19. sajandil ja mille kohaselt rahvusvahelise õiguse norm saab riiki siduda üksnes siis, kui riik on konkreetselt ja siduvalt välislepingu kaudu väljendanud, et soovib antud normiga seotud olla. (Vt edasi L. Mälksoo, Rahvusvaheline õigus Eestis. Ajalugu ja poliitika, Tallinn: Juura, 2008, lk 50 jj.) Teisisõnu on §-s 3 antud sätte näol tegu sedastusega, et rahvusvahelise õiguse allikana ei aktsepteerita üksnes välislepinguid. Teatud mõttes on siin tegemist loomuõigusliku aknakesega üldiselt positivistlikus (välislepingutele tuginevas) rahvusvahelise õiguse käsitluses.

Sellega seoses tekib küsimus, milliseid õigusallikaid on viidatud sättes silmas peetud (vt komm-d 3.1–3.3), milline tähendus on nende tunnustamisel Eesti õigussüsteemi osana (vt komm 3.4.) ja nende koht Eesti õigussüsteemis (vt komm 3.5).

 

3.1. 

  Rahvusvahelise õiguse allikad on üldtunnustatult kirjas 1945. a ÜRO põhikirja juurde kuuluva Rahvusvahelise Kohtu statuudi (RT II 1996, 24–25, 95; edaspidi statuut) art 38 lg-s 1. Seal on esimesena nimetatud „rahvusvahelisi üld- ja erikonventsioone” (st rahvusvahelisi lepinguid), millele kohe järgnevad „rahvusvaheline tava kui õigusnormina tunnustatud üldine praktika” ja „õiguse üldprintsiibid, mida tunnustavad tsiviliseeritud rahvad”. Lisaks on abistavate allikatena juttu kohtuotsustest ja kvalifitseeritud õigusteadlaste õpetustest, kuid need puutuvad siinkohal vähe asjasse. Loetletud rahvusvahelise õiguse allikatest vastavad § 3 lg 1 teises lauses nimetatud rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtetele ja normidele „rahvusvaheline tavaõigus” (art 38 lg 1 p b) ja „õiguse üldprintsiibid, mida tunnustavad tsiviliseeritud rahvad” (art 38 lg 1 p c). Rahvusvahelise õiguse „põhimõtete” ja „normide” eristamine on paljuski tinglik. Ka õiguse üldpõhimõtted on õigusnormid. Üldjuhul erinevad rahvusvahelise õiguse põhimõtted tavaõiguse normidest oma üldisema sisu poolest.  „Rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud normide ja põhimõtete” all on seega eelkõige mõeldud rahvusvahelist tavaõigust ja rahvusvahelise õiguse üldprintsiipe.

 

3.1.1. 

  Kui välislepingute alus on kokkuleppeline ja positivistlik, siis kaudses mõttes on seda ka rahvusvahelise tavaõiguse alus. Rahvusvahelise tavaõiguse näol on tegemist omamoodi riikide kollektiivse ja konkludentse kokkuleppega, kus õigusnorm (kokkulepe) tuletatakse ja järeldatakse siiski mitte konkreetsest siduvast lepingust, vaid riikide normatiivse kvaliteediga järjepidevatest tegudest ja väljaütlemistest.

Rahvusvaheline tavaõigus öeldakse koosnevat – nagu viitab ka statuudi art 38 lg 1 p b sõnastus („õigusnormina tunnustatud üldise praktika tõend”) – kahest vajalikust elemendist: objektiivse nähtusena praktikast, mis sisaldub riikide korduvas ühetaolises käitumises, ja subjektiivse nähtusena riikide veendumusest, et niiviisi tuleb – on õiguslikult kohustuslik – käituda, st tuletatud õigusest (opinio iuris sive necessitatis).

Rahvusvahelise tavaõiguse oluliseks erinevuseks võrreldes rahvusvahelise lepinguõigusega on, et tavaõiguslik reegel võib kehtida antud riigi jaoks ka siis, kui ta ise eraldi võttes polegi selle reegli siduvuse kohta selgelt ja ühemõtteliselt arvamust avaldanud – aga maailma riigid tervikuna võttes on seda teinud. Nimelt, kui riik ei soovi olla seotud tavaõiguslikuks peetava normiga, peaks ta sellest rahvusvahelisele kogukonnale eraldi teada andma või protesti esitama (nn persistent objector ehk järjepidev vastuseisja). Seega võib üldtunnustatus põhineda ka vaikival konsensusel.

Rõhutatult suveräänsusest ja positivismist lähtuvad riigid – näiteks NSVL 20. sajandil – on suhtunud rahvusvahelisse tavaõigusesse kui rahvusvahelise õiguse allikasse teatud ettevaatlikkusega. Arvatakse, et tugevamatel ja mõjukamatel riikidel – ajalooliselt niisiis eelkõige lääneriikidel – on ka rohkem võimalusi (teistegi jaoks) normatiivseid tagajärgi tekitavalt käituda, tavaõiguslikke reegleid ellu kutsuda.

  Alates 20. sajandi keskpaigast on toimunud pidev liikumine rahvusvahelise tavaõiguse kodifitseerimise suunas, eriti just ÜRO Rahvusvahelise Õiguse Komisjoni (ILC) algatatud suurte multilateraalsete rahvusvaheliste lepingute koostamise kaudu. Oluline on siinjuures märkida, et vastavalt ÜRO Rahvusvahelise Kohtu otsusele kohtuasjas Nikaraagua vs. USA 1986. a võib identse sisuga rahvusvahelise õiguse norm kehtida nii lepingu- kui tavaõiguslikult. Seega juhul, kui riik otsustab mõne suure multilateraalse lepingu osapooleks mitte saada, on põhimõtteliselt võimalik, et selle multilateraalse lepingu mingi keskne norm võib lepingust kõrvalejäänud riiki sellele vaatamata siduda – lepinguga paralleelselt kehtiva rahvusvahelise tavaõiguse kaudu. Sellisel juhul tuleb aga tõendada, et antud norm on tõepoolest saanud rahvusvahelise tavaõiguse osaks.

Rahvusvahelise tavaõiguse kõige tähtsam ja tugevam osa on normid, millel on ius cogens’i iseloom. Tegemist on rahvusvahelise õiguse nn peremptoorsete normidega, millest kõrvalekaldumine ka „teisiti kokku leppides”, eelkõige rahvusvahelise lepingu teel, pole õiguslikult võimalik. Sellise normi suhtes ei saa riik olla ka järjepidevaks vastuseisjaks.

Rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni art-test 53 ja 64 nähtuvalt muudavad sellised imperatiivsed normid, millest kõrvale kaldumine ka lepingus teisiti kokku leppides ei ole võimalik, sellega vastuolus olevad lepingunormid kehtetuks . Selliste normide hulka kuulub nt sõjalise ründe keeld. Näiteks oleks tänapäeval õiguslikult tühine 1939. a Molotovi-Ribbentropi pakti salajase lisaprotokolli sarnane kokkulepe, sest sellega rikutaks ius cogens’i iseloomu omandanud rahvusvahelise õiguse norme, eelkõige sõjalise ründe keeldu. Õigustühine oleks „pakt” mingi inimgrupi hävitamiseks jne. Siiski on ius cogens’i normide täpne haardeulatus erialakirjanduses ja riikide praktikas vaieldav.

Ius cogens’iga tihedalt seotud mõisteks on rahvusvahelise õiguse erga omnes kohustused. Erga omnes (lad k kõikide suhtes) kohustuste teiseks pooleks pole konkreetne riik, vaid teised riigid, rahvusvaheline kogukond tervikuna. Näiteks ÜRO Rahvusvahelise Õiguse Komisjoni poolt 2001. a vastu võetud ja ÜRO Peaassamblee poolt 2002. a heaks kiidetud riigi vastutuse artiklid (vt täpsemalt Rahvusvahelise õiguse lepingud, Tallinn: Juura, 2006, lk 624 jj) näevad ette, et teatud universaalselt tüüpi kohustuste rikkumise korral võib rikkumise vastustajaks hakata ükskõik missugune teine riik. Näiteks kohustus mitte valitseda rassieraldusrežiimi (apartheidi) kasutades on erga omnes kohustuseks ja õigus (mõnede arvates isegi kohustus) seda vastustada on kõigil teistel riikidel.

Riigikohus on rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud normidena maininud näiteks kohustust järgida rahvusvahelise õiguse norme (RKPJKo 21.12.1994, III-4/A-10/94); EIÕK art-s 4 sätestatud sundtöö keeldu (RKKKo 12.12.1995, III-1/3-47/95); okupeeriva riigi käitumist okupeeritud riigi kodanike suhtes reguleerivaid norme; keeldu mobiliseerida okupeeritud riigi kodanikke ja sundida neid töötama kinnistatult sõjatööstusettevõtete juures (RKKKo 18.10.1994, III-1/3-76/94; RKKKo 25.10.1994, III-1/3-82/94) või teenima oma okupatsioonivägedes (RKKKo 20.12.1994, III-1/3-104/94), okupeeriva riigi kohustus lähtuda okupeeritud riigi kodaniku süüdimõistmisel üksnes kriminaalseadusest (RKKKo 07.02.1995, III-1/3-4/95), okupeeritud riigi kodaniku süüdimõistmise ja karistamise võimalikkus üksnes kompetentse kohtuorgani poolt ja vastavalt kehtestatud protsessikorrale (RKKKo 07.11.1995, III-1/3-40/95).

 

3.1.2. 

  Lisaks rahvusvahelisele tavaõigusele võivad „rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud normide ja põhimõtetena” kõne alla tulla rahvusvahelise õiguse üldprintsiibid.

Kui konkreetne lepingu- või tavaõiguse norm rahvusvahelises õiguses pole tuvastatav, siis tuletatakse mõnikord lünga täiteks norm analoogia abil, võttes aluseks eri riikides levinud siseriikliku õiguse üldprintsiibid.

Rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtetena § 3 lg 1 teise lause tähenduses tuleks mõista statuudi art 38 lg 1 p-s b märgitud „õiguse üldprintsiipe, mida tunnustavad tsiviliseeritud rahvad”. Tänapäeval enim levinud seisukoha järgi ei tule nende all mõista pelgalt rahvusvahelise õiguse enda põhimõtteid kitsamas tähenduses (rahvusvahelisest tavaõigusest ja konventsioonidest tuletatavad põhimõtted), vaid nende näol on tegemist algselt eri riikide õigusest pärinevate õiguspõhimõtetega. Juba Rooma õiguses tunnustatud põhimõtetest kuuluvad rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete hulka näiteks lepingute täitmise kohustuse põhimõte (pacta sunt servanda), keeld kahjustada oma õiguste kasutamisel teiste õigusi ja nõue kuulata vaidluste lahendamisel ära mõlemad pooled. Eelkõige on rahvusvahelistes kohtutes inspiratsiooniallikaks olnud siseriiklikud menetluspõhimõtted, näiteks nn estoppel (riik, mis on oma tegude või väljaütlemistega julgustanud teist riiki teatud asjaoludele või õiguslikule seisukohale tuginema, ei saa hiljem teha kannapööret ning hakata vastupidist väitma).

Riigikohus on (RKPJKo 30.09.1994, III-4/A-5/94) märkinud: „Demokraatlikes riikides juhindutakse õigusloomes ja õiguse rakendamisel, sealhulgas õiguse mõistmisel, seadustest ja ajalooliselt kujunenud õiguse üldpõhimõtetest.” Seega on õiguse üldpõhimõtete ülesandeks tulenevalt nende üldisemast iseloomust õigusloome ning õigusnormide tõlgendamise ja rakendamise suunamine ning võimalike õiguslünkade täitmine, võimaldamaks õiguslikult lahendada ka juhtum, mida ei reguleeri ükski täpsem norm. Arvestades tõsiasjaga, et Eesti ja EL õiguse näol on tegemist kõrgelt arenenud ja detailsete õiguskordadega, milles on oma õiguse üldprintsiibid, tundub vajadus rahvusvahelise õiguse üldprintsiipe Eesti siseriiklikus õiguses lünga täiteks appi võtta suhteliselt vähetõenäolisena. Küll aga võib teatud õiguse üldprintsiip põhimõtteliselt üheaegselt kehtida nii siseriikliku kui rahvusvahelise õiguse põhimõttena.

 

3.2. 

  Rahvusvaheline õigus tunneb ka regionaalselt piiratud kehtivusega tavaõigust, seega võib tavaõiguslik norm olla üldtunnustatud ka regionaalsel tasandil. Võib küsida, kas rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud normina § 3 lg 1 teise lause tähenduses on käsitatav ka mõni regionaalne (nt Euroopa või Läänemere piirkonna) või isegi kahepoolne tavaõigusnorm, millega Eesti Vabariik on rahvusvahelisel tasandil seotud. Vastus on jaatav, sest „üldtunnustatud” võib tavaõiguslik norm, sõltuvalt oma iseloomust, olla ka regionaalsel tasandil. Kaalukat põhjust eristada § 3 lg 1 rakendusala piiritlemisel Eestit rahvusvaheliselt siduvaid tavanorme sõltuvalt nende kehtivuse üleilmsusest pole – vastasel korral jääks regionaalne tavaõigus põhiseaduse reguleerimisalast välja, mis ei saanud aga olla põhiseaduse loojate eesmärgiks. Lisaks sellele on rahvusvahelise (tava-) õiguse ajaloolised juured nagunii eelkõige regionaalsed ja mitmete rahvusvahelise õiguse ajaloolaste arvates on just Euroopa riigid mänginud universaalse rahvusvahelise õiguse normide kujunemisel juhtivat rolli.

Teatud regiooni või muu tunnusega piiratud riikides tunnustatud õiguse üldpõhimõtete osas on Riigikohus „Euroopa Nõukogu ja Euroopa Liidu asutuste poolt kujundatud õiguse üldpõhimõtetele” (RKPJKo 30.09.1994,  III-4/A-5/94) või „demokraatlikes õigusriikides tunnustatud õiguse üldpõhimõtetele” (RKPJKo 06.10.1997, 3-4-1-3-97) viidanud §-s 10 sätestatud sotsiaalse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtete sisustamisel. Demokraatlikele õigusriikidele omased õiguse üldpõhimõtted on Eesti õigussüsteemi osaks nende PS sätete alusel (vt nt §-d 10 ja 11), kus neile põhimõtetele eraldi viidatakse. Euroopa Nõukogu asutuste kujundatud üldpõhimõtted on Eestis kohaldatavad EIÕK sätete tõlgendamisel. EL õiguse üldpõhimõtted on Eesti õiguskorras rakendatavad PSTS § 2 alusel.

 

 

3.3. 

Rahvusvaheliste lepingute norme ei tuleks arvata rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtete ja normide hulka § 3 lg 1 teise lause tähenduses. Rahvusvahelised lepingud ei loo lepingupooleks mitteolevale riigile kohustusi ega õigusi ilma selle riigi nõusolekuta. Kuigi rahvusvahelise lepingu norm võib kirjalikult taasesitada mõne rahvusvahelise tavaõiguse normi, tuleks seda tavaõiguse normi samasisulisest lepingunormist siiski eristada (vt komm 3.1.1), sest erineda võivad nii normide kehtivusaeg kui adressaatide ring. Rahvusvahelise lepinguõiguse rakendamist Eesti õigussüsteemis reguleerib § 123.

 

3.4. 

Vastavalt kommenteeritava paragrahvi lg 1 teisele lausele on rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ja normid „Eesti õigussüsteemi lahutamatu osa”.

Ajalooliselt eksisteerib kaks peamist teooriat rahvusvahelise ja siseriikliku õiguse omavahelise vahekorra kohta – monism ja dualism. Monismi järgi on rahvusvaheline ja siseriiklik õigus rahvusvahelise õiguskorra osad, dualismi kohaselt on tegemist erinevate õiguskordadega. Mõlemas koolkonnas on ajalooliselt eksisteerinud alamkoolkonnad, mis on rõhutanud kas rahvusvahelise või siseriikliku õiguse esmasust. Rahvusvahelise õiguse normide automaatne inkorporeerimine riigi õigussüsteemi väljendab rahvusvahelise ja sisemaise õiguse käsitamist ühe õiguskorrana (õiguse monistlik teooria). Selle teooria kohaselt omavad rahvusvahelise õiguse normid, mille sisu ja eesmärk ei piirdu riikidevaheliste suhete reguleerimisega, vahetut rakendatavust riigi õiguskorras. Selle teooria kohaselt omaks § 3 lg 1 teine lause pelgalt deklaratiivset tähendust. Paragrahvi 3 lg 1 teine lause on ühendatav ka rahvusvahelise ja sisemaise õiguskorra dualismiga, sest ka see teooria ei välista rahvusvahelise õiguse normide rakendamist riigisisestes õigussuhetes sellekohase riigi õiguses sisalduva üldviite alusel. See teoreetiline erinevus ei mõjuta § 3 lg 1 teise lause rakendamist. Tänapäeval leitakse pragmaatiliselt, et monismi ja dualismi debatt senisel kujul on liigteoreetilisena oma aja ära elanud (vt J. Nijman, A. Nollkaemper, New Perspectives on the Divide Between National and International Law, Oxford University Press, 2007).

Nii võib Eesti põhiseaduse normidele tuginedes soovi korral argumenteerida nii monistliku kui dualistliku lahenduse kasuks. Praktikas on põhiküsimuseks see, kas riik suhtub rahvusvahelise õiguse normidesse avatult või autarkiliselt. Eesti õiguspraktika on ühelt poolt olnud väga avatud rahvusvahelise õiguse suhtes, eriti rahvusvahelisest õigusest välja kasvanud Euroopa õiguse kontekstis. Samas näiteks rahvusvahelise õiguse normide otsekohaldamisega on Eesti kohtud olnud pigem tagasihoidlikud. Põhimõtteliselt aga on rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ja normid Eesti õigussüsteemis vahetult rakendatavad. Nendele normidele saab tugineda Eesti kohtutes. Eesti õiguspraktikuid võib julgustada lisaks Euroopa õiguse normidele ka üldise rahvusvahelise õiguse norme siseriiklikes õigusvaidlustes senisest aktiivsemalt kasutama.

Kuna õigusnorme, sh rahvusvahelise õiguse omi, iseloomustab ruumiline kehtivus, kehtivad need riigi territooriumil sõltumata sellest, kas neid käsitletakse riigi õiguse osana. „Eesti õigussüsteemi” tuleb siinkohal mõista Eesti õiguse tähenduses, mida võib määratleda kui õigussuhteid, milles riik omab avaliku võimu monopoli (vt § 1 komm 2.1). Paragrahvi 3 lg 1 teise lause alusel on rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ja normid Eesti õigussüsteemis vahetult rakendatavad. Paragrahvi 3 lg 1 teise lause tähendus seisneb seega selles, et sättes nimetatud rahvusvahelise õiguse normid võivad kõrvuti Eesti riigiorganite vastuvõetud õigusnormidega luua Eesti avaliku võimu organitele ning nende jurisdiktsioonile alluvatele eraisikutele õigusi ja kohustusi. Sellega kaasneb võimalus tugineda nendele normidele Eesti kohtutes. Muidugi eeldab nende põhimõtete ja normide riigisisene rakendamine ka seda, et need oma sisu poolest oleksid üle kantavad riigi õigussuhetele.

Paragrahvi 3 lg 1 teise lause kohaselt on rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtted ja normid Eesti õigussüsteemi osaks nende iga ajahetke seisuga. Nende põhimõtete ja normide tekkimine ja nende kehtivuse lõppemine toimub rahvusvahelise õiguse kohaselt.

Kohtupraktikas puudub otsene vastus küsimusele, kas § 3 lg 1 teine lause on erand sama paragrahvi esimeses lauses väljenduvast üldise seadusereservatsiooni põhimõtte osaks olevast põhiõiguse piiramise seadusliku aluse nõudest (vt § 3 komm 2.3.1.2), eriti põhiõiguste puhul, mille piiramise osas rõhutab põhiseadus otsesõnu formaalse seaduse nõutavust. Olukorras, kus kriminaalmenetluse koodeksi § 1 p 2 nimetas kriminaalmenetlusõiguse allikatena rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud põhimõtteid ja norme, on Riigikohus möönnud, et PS § 3 lg 1 kohaselt võivad rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud normidest ja põhimõtetest tuleneda ka piirangud kohtualuse garantiidele kohtukaebemenetluses (RKKKo 24.09.2001, 3-1-3-11-01, vt selle kaasuse kohta täpsemalt ka § 24 komm 6). Seisukoht, et § 3 lg 1 esimesest lausest ja §-st 11 tulenevalt on välistatud võimalus kehtestada põhiõiguste ja vabaduste piiranguid seadusest allpool seisvate õigusaktidega (RKÜKo 11.10.2001, 3-4-1-7-01), laseb arvata, et rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud normidel ja põhimõtetel Eesti õigusnormide hierarhias vähemalt seadusega sama järjekoha tunnustamisel (vt ka komm-d 3.5.1–3.5.3) saab neid ka põhiõiguste ja vabaduste piirangute allikana aktsepteerida. Samas ei oma küsimus olulist praktilist tähtsust, sest nende normide üldise sisu (näitena võib nimetada õiguste kuritarvitamise keeldu, mida Riigikohus on lugenud „õiguse üldtunnustatud printsiibiks”, vt RKTK 23.10.2007, 3-2-1-93-07) ning tagasihoidliku osatähtsuse tõttu õigusallikatena ei tulene nendest üldjuhul selliseid põhiõiguste ja vabaduste piiranguid, mis samaaegselt ei sisalduks seaduses.

 

3.5. 

Kui rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud normid ja põhimõtted on Eesti õigussüsteemi „lahutamatuks osaks”, siis tekib küsimus nende täpsest (asu)kohast Eesti õigussüsteemis. Erinevalt näiteks ülalpool viidatud Saksa ja Vene põhiseadustest ei käsitle Eesti põhiseadus siseriikliku ja rahvusvahelise õiguse vahekorda rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud norme ja põhimõtteid käsitleva sätte (§ 3) juures, vaid välislepinguid käsitleva sätte (§ 123) juures. Üldpõhimõte peaks aga olema sama nii rahvusvaheliste lepingute kui rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud normide osas. Sedastus, et rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud normid ja põhimõtted on Eesti õigussüsteemi „lahutamatuks osaks”, tähendab muu hulgas ka seda, et nende vahel eeldatakse vastuolu puudumist. Järelikult kui kellelgi tekib kahtlus, et põhiseaduse ja rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud normi ja põhimõtte vahel on vastuolu, tuleks sellest näilisest vastuolust üle saada esmajärjekorras põhiseaduse rahvusvahelise õiguse suhtes sõbraliku tõlgendamise abil. Olles eeldanud, et põhiseadus on kooskõlas „rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud normide ja põhimõtetega”, eeldatakse enamiku riikide õiguskordades samal ajal siiski, et põhiseadus on riigi jaoks kõrgeimaks õigusnormiks ja näiteks välislepingud (vt täpsemalt § 123 komm) asuvad ikkagi õigusaktide hierarhias riigi põhiseadusest endast allpool.

 

3.5.1. 

Eri õigusaktide liikide hierarhia, mis põhineb õigusnormide andmiseks pädevate organite asendil riigikorralduses, on tunnuslik riigisisesele õigusele ega ole üle kantav rahvusvahelisele õigusele.  Seetõttu on a priori võrdse õigusjõuga ka erinevatest õigusallikatest (rahvusvahelised lepingud, tavaõigus, õiguse üldpõhimõtted) pärit rahvusvahelise õiguse normid. Nii võib hilisem tavanorm rahvusvahelise lepingu, seega ka Riigikogu poolt ratifitseeritud välislepingu sätteid muuta. Tulenevalt õigus­põhimõtete lex posteriori derogat priori ja lex specialis derogat generali rakendamisest rahvusvahelise õiguse praktikas prevaleerib leping enamasti tavaõiguse üle ja mõlemad eeltoodud õiguse üldpõhimõtete üle tavaõiguse ja õiguse üldpõhimõtete üldisema sisu tõttu. Erandlik nähtus on ius cogens (vt komm 3.1.1).

Paragrahvi 3 lg 1 esimene lause ja § 146 viitavad PS ja seejärel seaduse ülimuslikkusele Eesti õigusaktide hierarhias, samal ajal kui § 123 lg 2 omistab ülimuslikkuse Eesti õigusaktide (sealhulgas ka seaduste) suhtes vaid Riigikogu poolt ratifitseeritud rahvusvahelistele lepingutele (vt § 123 komm). Seega sisaldub PS-s rahvusvahelise õiguse allikate hierarhia, mis ei tulene rahvusvahelisest õigusest. See näitab, et rahvusvahelisele õigusele omasest õigusallikate hierarhiast või selle puudumisest ei saa rahvusvahelise õiguse normide sisemaisesse õigusesse ülevõtmisel üksüheselt lähtuda.

Praktikas väljendub rahvusvahelise ja sisemaise õiguse suhe selliselt, et kui rahvusvaheline õigus reguleerib rahvusvahelise õigusloome protseduuri ja selle tulemuseks olevate õigusaktide rahvusvahelist kehtivust, siis riigisisese õiguse kindlaks määrata jäävad rahvusvaheliste normide väljatöötamise protseduuris osalevad riigiorganid; protseduurid, millest oleneb rahvusvahelise õiguse normide kehtivus ja rakendatavus selle riigi õiguses; samuti ka rahvusvaheliste normide järjekoht riigi õigusnormide hierarhias. Sellest tuleneb, et niisugusel kujul, millest lähtuks kõigi rahvusvahelise õiguse normide (sh tavaõiguse normide) kohaldamine riigisisestes suhetes vastuolu korral ükskõik millise sisemaise õigusaktiga, pole rahvusvahelise õiguse ülimuslikkuse põhimõte üldist rahvusvahelist tunnustust leidnud. Riikide praktika põhjal võib väita, et ainuüksi rahvusvahelise õiguse normide tunnustamisele riigi õigussüsteemi osana ei järgne veel nende ülimuslikkuse tunnustamine kõigi sisemaiste õigusaktide ees ja rakendamine vastuolu korral viimastega. Enamiku riikide õiguskordades peetakse põhiseadust riigi õigussüsteemis kõrgeimaks õigusnormiks.

PS ei sätesta rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud normide ja põhimõtete kohta Eesti õigusnormide hierarhias. Kui tõlgendada PS § 3 lg 1 teist lauset selliselt, et selle sätte eesmärgiks on Eesti õigussüsteemi kooskõla tagamine rahvusvahelise õiguse üldtunnustatud normide ja põhimõtetega, tuleks nendele normidele anda prioriteet seaduste ees. Et need normid ja põhimõtted on Eesti õigussüsteemi lahutamatuks osaks, tuleks siseriiklikku õigust, sh põhiseadust võimaluse korral tõlgendada selliselt, et vastuolu rahvusvahelise õiguse normide ja põhimõtetega poleks.  

 

3.5.2. 

Õiguse üldpõhimõtete prioriteeti seaduste ees on Riigikohus viitega PS preambulile ja §-le 10 otsesõnu tunnustanud, märkides: „Põhiseaduse preambuli kohaselt on Eesti riik rajatud vabadusele, õiglusele ja õigusele. Riigis, mis on rajatud vabadusele, õiglusele ja õigusele, kehtivad õiguse üldpõhimõtted. Seetõttu seadus, mis on vastuolus nende põhimõtetega, on vastuolus ka Põhiseadusega.” (RKPJKo 30.09.1994, III-4/A-5/94.) Seisukohta põhjendas Riigikohus väitega, et demokraatlikes riikides juhindutakse õigusloomes ajalooliselt kujunenud õiguse üldpõhimõtetest. Seisukoht laieneb seega ka § 3 lg 1 teise lause alusel Eesti õigussüsteemi osaks olevatele õiguse üldpõhimõtetele.

 

3.5.3. 

Rahvusvahelise tavaõiguse kohta on Riigikohus öelnud, et rahvusvahelise õiguse ülimuslikkusest lähtuvalt on riigid kohustatud järgima rahvusvahelise õiguse norme, sealhulgas ka rahvusvahelise tavaõiguse norme (RKPJKo 21.12.1994, III-4/A-10/94), kuid seda seisukohta avaldati seoses riikidevaheliste suhete reguleerimisele suunatud normiga (IV Haagi konventsiooni art-ga 55, mille kohaselt ei või okupeeriv riik omandada okupeeritava riigi kinnisvara, ja küsimuses Eesti Vabariigi omandiõigusest NSV Liidu relvajõudude valduses ja kasutuses olnud Eestis asuvale kinnisvarale). Arvestades õiguse üldpõhimõtetega seoses avaldatud seisukohti ning selge vaheteo puudumist nende põhimõtete ja tavaõiguse normide vahel, võib arvata, et kollisiooni korral seadusega kaldub kohtupraktika prioriteedi omistamisele rahvusvahelise tavaõiguse normile; sellist seisukohta võib põhjendada p-s 3.5.1 viidatud § 3 lg 1 teise lause tõlgendusega.

 

4. 

Seaduste avaldamisega lõpeb seadusandlik protsess. Seega ei ole avaldamine mitte ainult seaduse õiguspärasuse, vaid ka õigusliku eksistentsi eeldus ja tingimus. Õigusnormide avaldamine kuulub lahutamatult õigusriigi printsiibi juurde. Mida ei ole avaldatud, see ei saa olla ka õigus. Sellest tulenevalt saavad täitmiseks kohustuslikud olla üksnes avaldatud seadused. Isikutelt ei saa nõuda õigusnormide täitmist, mille eksisteerimise kohta neil puudub informatsioon ja võimalus nendega tutvuda, et kujundada oma dispositsioone. See tähendab muu hulgas, et jõustatud seadusi ei saa tunnistada salajasteks. Sellist võimalust PS ette ei näe.

Tuleb eristada ametlikku ja mitteametlikku avaldamist. Mitteametlikul avaldamisel on küllaltki suur osa isikute informeerimisel ja seaduste selgitamisel. Mitteametlikult võib seadusi avaldada eriväljaannetena, samuti koguväljaannetes, ajalehtedes, ajakirjades, televisioonis, raadios jne. Sellisel avaldamisel ei ole õiguslikku tähendust ja ta ei kujuta endast avaldamist PS § 3 lg 2 mõttes.

Seaduste avaldamiseks õiguslikus mõttes loetakse nende ametlikku avaldamist Riigi Teatajas (PS § 108). Seaduste ametlikku avaldamist ehk nende avaldamist ettenähtud korras reguleerib Riigi Teataja seadus (RT I 2001, 24, 133 ... 2010,19,101). Riigi Teataja on Eesti Vabariigi ametlik võrguväljaanne, mida antakse välja elektrooniliselt.  Riigi Teataja on ühtlasi riigi infosüsteemi kuuluv andmekogu. Riigi Teatajas avaldatakse rahvahääletusel ja Riigikogus vastuvõetud ning Vabariigi Presidendi poolt väljakuulutatud seadused. Peale seaduste avaldatakse Riigi Teatajas ka Vabariigi Valitsuse, ministri, Vabariigi Valimiskomisjoni, Eesti Panga presidendi ja valla- ja linnavolikogu ning valla- ja linnavalitsuse määrused, samuti teisi Eesti Vabariigi õigusakte, välislepinguid, Riigikohtu  põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi või üldkogu lahendeid, mis sisaldavad otsust Riigi Teatajas avaldatud õigustloova akti põhiseadusega kooskõla kohta, teadaandeid ja muid dokumente.

Õigusriigi printsiibist lähtuvalt tuleb üldjuhul õigusaktid,  mis sisaldavad õigusnorme (materiaalsed seadused), normiadressaatidele teatavaks teha kas nende avaldamisega Riigi Teatajas või avalikustamisega muus vormis.

Riigi Teatajas ei avaldata Euroopa Liidu Teatajas avaldamisele kuuluvaid õigusakte, sh  välislepinguid. Riigisaladust sisaldava määruse kohta avaldatakse Riigi Teatajas määruse osa, millele riigisaladus ei laiene, või teadaanne, mis sisaldab vähemalt määruse pealkirja, vastuvõtmise kuupäeva ja numbrit.

 

5. 

Seaduste (ka määruste) avaldamise ja jõustamise puhul tuleb arvestada vacatio legis’ega, mis toetub õiguskindluse printsiibile. See tähendab, et seaduse avaldamise ja jõustumise vahele peab jääma piisav aeg, et normiadressaadid saaksid kohandada oma dispositsioone uue olukorraga. Mida keerulisem on õiguslik regulatsioon ja mida suuremaid muudatusi ta toob kaasa õiguskorda, seda pikem aeg peab jääma vacatio legis’eks. Õiguskindluse printsiip nõuab siin teatud juhtudel ka üleminekuregulatsioone, et anda isikutele aega uue olukorraga kohanemiseks. Õiguskindluse printsiibist tulenevalt on üldjuhul keelatud õiguse tagasiulatuva jõu rakendamine. Isikud, kelle käitumine on allutatud õiguslikule regulatsioonile, on õigustatult huvitatud sellest, et nende dispositsioone ei kriipsutaks läbi tagantjärele õiguse muutmine. Isikule tuleb tagada usk (usalduse kaitse õiguslike ettekirjutuste püsivuse suhtes), et tema käitumine, mis on orienteeritud õiguskorrale, tunnistatakse kõigi sellest tulenevate tagajärgedega õiguspäraseks. Õiguse rakendamine tagasiulatuvalt riivab isiku usaldust õiguskorra vastu eelkõige siis, kui minevikus toimunud asjaolusid hakatakse tagantjärele õiguslikult ümber hindama.

Õiguse tagasiulatuva jõu rakendamine on üldjuhul kooskõlas PS-ga, kui see on seotud isikute rikutud õiguste kompenseerimise või teatud hüvede andmisega.