Paragrahv 2.

Eesti riigi maa-ala, territoriaalveed ja õhuruum on lahutamatu ja jagamatu tervik.

Eesti on riiklikult korralduselt ühtne riik, mille territooriumi haldusjaotuse sätestab seadus.

 

1. 

Et tänapäeval rajaneb riigivõimu teostamine territoriaalprintsiibil, on Eesti territoorium, mis koosneb maismaast, veealadest ja nende kohal olevast õhuruumist, ruumiks, kus asuvad isikud alluvad Eesti riigivõimule (välja arvatud isikud, kellele rahvusvaheline õigus tagab immuniteedi asukohariigi jurisdiktsiooni suhtes, nt teiste riikide riigipead ja diplomaatilised esindajad). Eesti territooriumi piiride kindlaks­määramist reguleerib PS § 122.

 

2. 

Rahvusvaheline õigus seob riigi territoriaalse terviklikkuse printsiibi tihedalt riigi poliitilise sõltumatusega (viimase kohta vt § 1 komm 2.3). ÜRO põhikirja art 2(4) sätestab, et liikmesriigid hoiduvad oma rahvusvahelistes suhetes jõu kasutamisest riigi territoriaalse terviklikkuse ja poliitilise sõltumatuse suhtes või sellega ähvardamisest. Rahvusvahelises praktikas väljendub territoriaalse terviklikkuse rikkumine selles, et riik kaotab täielikult või osaliselt kontrolli ja valduse enda territooriumi üle. Territoriaalse terviklikkuse rikkumine võib seisneda nii riigi territooriumi okupeerimises kui ka tema siseasjadesse sekkumises, kui aidatakse riigivõimu vastu ülestõusnutel mingi maa-ala üle kontrolli saavutada. PS ei välista Eesti riigipiiri muutmist, sealhulgas selle võimalikku vähendamist, kuid seda §-st 122 tulenevalt üksnes Eesti Vabariigi riikidevaheliste lepingute kaudu või mere- ja õhupiiri osas muul viisil rahvusvahelise õigusega kooskõlas. Praegusel ajal ei ühti aga Eesti Vabariigi jurisdiktsiooni all olev territoorium Eesti riigi poolt 2. veebruaril 1920. a sõlmitud Tartu rahulepingus kindlaksmääratud riigipiiriga, mille õiguslikku kehtivust deklareerib § 122 lg 1.

 

3. 

PS § 2 lg 1 rõhutab Eesti territoriaalset terviklikkust sõnadega „lahutamatu ja jagamatu”, mis muudab sätte rahvusvahelises õiguses mõistetud territoriaalse terviklikkuse printsiibi tähendusest laiemaks, välistades ka üksiku territoriaalse autonoomse üksuse olemasolu riigis. Riigikohus on korduvalt rõhutanud, et kuna PS-s ei ole rahvuslik-territoriaalset autonoomiat eraldi nimetatud, oleks selle olemasolu riigis vastuolus PS-ga (RKPJKo 11.08.1993, III-4/A-2/93; RKPJKo 06.09.1993, III-4/A-3/93). Territoriaalsete autonoomiate loomise aluseks ei saa niisiis olla ka § 50.

 

4. 

Eesti territooriumi lahutamatus ja jagamatus ei välista kohaliku omavalitsuse korraldamist detsentralisatsiooni printsiibil, mis tähendab kohaliku omavalitsuse üksuse kui territoriaalsel alusel põhineva isikute ühenduse tunnistamist riigi kõrval eraldiseisva õigussubjektina. Kohaliku omavalitsuse autonoomia näeb ette § 154 lg 1. Paragrahvi 2 lg 2 rõhutab ühtsust vaid riikliku korralduse osas, kohalik omavalitsus ei ole aga riigivõimu osa ja seetõttu ei ole kohaliku omavalitsuse detsentralisatsiooniprintsiibil rajanev korraldus vastuolus unitaarriikluse põhimõttega. Samuti ei välista riigi territooriumi lahutamatus ja jagamatus territoriaalseid riigihalduse üksusi, mille moodustamise aluseks on § 2 lg 2. Samuti erinevad üksteisest Eesti maismaa, territoriaalmere ja õhuruumi õiguslik režiim, tulenevalt territoriaalmere ja õhuruumi kohta käivatest rahvusvahelise õiguse normidest. Riigi ülemvõim oma territoriaalmere ja õhuruumi suhtes on piiratum kui maismaa-alade suhtes, näiteks on rahvusvahelisest õigusest tulenevalt riigil kohustus garanteerida teiste riikide laevadele rahumeelne läbisõit oma territoriaalvetest.

 

5. 

Paragrahvi teise lõike formuleerimist arutati põhjalikult Põhiseaduse Assamblees. Esialgses formuleeringus toodi ära Eesti ajaloolised maakonnad. Eeskujuks oli siin 1920. a põhiseadus, samuti leiti, et sellega tehakse kummardus Eesti ajaloolisele jaotusele. Lõpliku ja kehtiva versiooni põhjenduseks toodi argument, et sellega on sisuliselt välistatud tulevikus territoriaalsete autonoomiate võimalus (vt Põhiseadus ja Põhiseaduse Assamblee, lk 135, 725).

Paragrahvi teine lõige sätestab Eesti riikliku korralduse unitaarriigi vormis. Föderaal- ehk liitriigi tunnuseks on üldjuhul, et nii liitriik ise kui ka selle osariigid omavad riikluse tunnuseid – oma territooriumi, kodakondsust, seadusandliku ja täitevvõimu funktsioone ja kohtusüsteemi. Osariikide pädevus ja suhted liitriigiga on reguleeritud liitriigi põhiseaduse tasemel, mis reserveerib osariikidele autonoomia riigivõimu teostamise teatud valdkondades. Unitaarriigi olemuslikuks tunnuseks on seevastu, et riigivõimu teostamise osas ei ole ühegi keskvõimu organi kõrval samu ülesandeid täitvat piirkondlikku organit, mis poleks allutatud riigi keskorganile; unitaarriigil on üks parlament ja ühtne kohtusüsteem. Seadusandlikku võimu teostab Eesti Vabariigi riigivõimuorganitest Riigikogu (vt § 59 komm). Täidesaatva võimu asutused on allutatud Vabariigi Valitsusele, kes suunab ja koordineerib valitsusasutuste tegevust (vt § 87 p 2). Eestis on ühtne kohtusüsteem, mille kõrgeimaks astmeks on Riigikohus (vt § 149 lg 3).

Eestis kehtib ühtne Eesti Vabariigi kodakondsus (vt § 8), mis loob unitaarriigi tunnuseks oleva vahetu õigusliku sideme riigi ja kodaniku vahel. Eesti Vabariik teostab riigivõimu vahetult nii isikute kui ka kohaliku omavalitsuse üksuste üle, nende vahel puuduvad muud riigiga sarnanevate tunnustega üksused.

Eesti territooriumi terviklikkust rõhutab eraldi § 2 lg 1 (vt komm 3).

 

6. 

Territooriumi haldusjaotusena tuleb käsitada eelkõige riigi täitevvõimu territoriaalset korraldust. Et mõiste „territooriumi haldusjaotus” ei hõlma aga üksnes riigihaldust ning et sätte eesmärk on tagada haldusjaotuse küsimuste reguleerimine seadusega, mis on oluline ka kohaliku omavalitsuse autonoomia garantii seisukohalt, tuleb asuda seisukohale, et „territooriumi haldusjaotus” § 2 lg 2 mõttes hõlmab ka kohaliku omavalitsuse territoriaalse korralduse.

Riigihalduse teostamise territoriaalses üksuses toimub haldusjuhtimine Eestis vertikaalse dekontsentratsiooni süsteemi alusel. Tegemist on juhtimise tehnilise korraldusega, mille puhul riigi haldusorganile, kes täidab riiklikke ülesandeid vastavas halduspiirkonnas, antakse üle iseseisvate haldusotsuste tegemise õigus haldusterritoriaalse piirkonna asjades. Samal ajal säilitab ta oma koha riigi haldusorganite hierarhilises süsteemis ning on seetõttu allutatud teenistuslikule järelevalvele. Riigihalduse territoriaalseks üksuseks on maakond, kus riikliku halduse ülesandeid täidab maavanem. Viimaste aastate  arengud on kaasa toonud valdkondliku ehk harukondliku juhtimise osakaalu suurenemise maakonnas ning selle võrra on vähenenud territoriaalse juhtimise osa. Paljud valitsusasutuste kohapealsed asutused ei järgi enam maakondlikke piire (Maksu- ja Tolliamet, Politseiamet, Päästeamet jne). Muutunud on ka maavanema õiguslik seisund. 2006. a viidi maavanemad Vabariigi Valitsuse alluvusest üle Siseministeeriumi alluvusse ning nende üle teostab teenistuslikku järelevalvet regionaalminister. Kohaliku omavalitsuse üksused rajanevad detsentralisatsiooni süsteemil. Nimetatud süsteemiga on tegemist siis, kui seadusandja annab otsustamisõiguse üle iseseisvatele õigussubjektidele, kelle organid ei asu ühtses hierarhilises süsteemis riigi haldusorganitega. Detsentralisatsiooni süsteemi puhul on oluline demokraatia komponent.

 

7. 

Eesti territooriumi haldusjaotuse sätestamine seadusega hõlmab haldusüksuste ja nende liikide sätestamise. Kohaliku omavalitsuse üksustena, kus teostatakse omavalitsuslikku haldamist, on § 155 lg 1 kohaselt ette nähtud vallad ja linnad. Paragrahvi teise lõike alusel võib muid kohaliku omavalitsuse üksusi moodustada seaduses sätestatud alustel ja korras. Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (RT I 1995, 29, 356 ... 2010, 72, 543) järgi on Eesti territooriumi haldusjaotus Eesti territooriumi jaotus maakondadeks, valdadeks ja linnadeks. Maakondades teostatakse seaduse alusel riiklikku haldamist ning valdades ja linnades omavalitsuslikku haldamist KOKS alusel (RT I 1994, 12, 200 ... 30.12.2011,56).Seadus toob ära ka haldusüksuse mõiste, milleks on haldusjaotusel põhinev, seaduse ja teiste õigusaktidega kindlaks määratud staatuse, nime ja piiridega üksus. Haldusterritoriaalne korraldus on Eesti territooriumi jagunemine haldusüksusteks. Seadus on andnud haldusterritoriaalse korralduse muutmise maakondade osas Riigikogu pädevusse ning valdade ja linnade osas Vabariigi valitsuse otsustada. Seadus ei too ära haldusüksuste loetelu. Territooriumi haldusjaotuse sätestamine seadusega eeldab, et seaduses peaks olema ära toodud ka konkreetsete haldusüksuste loetelu.